Sentencia de Tutela nº 370/18 de Corte Constitucional, 6 de Septiembre de 2018 - Jurisprudencia - VLEX 738729233

Sentencia de Tutela nº 370/18 de Corte Constitucional, 6 de Septiembre de 2018

Ponente:ALBERTO ROJAS RÍOS AVALBERTO ROJAS RÍOS
Fecha de Resolución: 6 de Septiembre de 2018
Emisor:Corte Constitucional
RESUMEN

ALCANCE DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN MATERIA DE PENSION DE SOBREVIVIENTE EN REGIMENES EXCEPTUADOS. En dos acciones de tutela formuladas de manera independiente se atribuye la vulneración de derechos fundamentales a una providencia judicial y a un acto administrativo que resolvieron desfavorablemente el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes reclamado por los actores con fundamento en el principio de favorabilidad, en razón a que los regímenes pensionales exceptuados a los que pertenecen son más exigentes que el Régimen General de Seguridad Social, en lo que concierne al requisito de tiempo de servicios necesarios para causar la prestación. Se analizan los siguientes temas: 1º. Los requisitos de procedencia de la acción de tutela en materia de reconocimiento de pensiones. 2º. Conceptualización y marco jurídico de la pensión de sobrevivientes. 3º. El régimen general y los regímenes exceptuados de la Policía y del Magisterio y, 4º. Alcance del principio de favorabilidad en materia pensional. Jurisprudencia sobre regímenes exceptuados más exigentes. En un caso se declara la improcedencia de la acción de tutela formulada y, en el otro, se concede el amparo solicitado. Recibo Relatoria:

 
ÍNDICE
CONTENIDO

Sentencia T-370/18

Referencia: Expedientes acumulados (i) T-6.698.342 y (ii) T-6.720.050

Acciones de tutela formuladas por (i) G. delS.R.P. contra el Tribunal Administrativo del M., y (ii) C.C.M. contra el Departamento del M. −Secretaría de Educación Departamental

Magistrado Ponente:

ALBERTO ROJAS RÍOS

Bogotá, D.C., seis (6) de septiembre de dos mil dieciocho (2018).

La Sala Novena de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada D.F.R. y los magistrados C.B.P. y A.R.R. –quien la preside− en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la presente

SENTENCIA

En el proceso de revisión de los fallos pronunciados al interior de las acciones de tutela de la referencia, que se relacionan a continuación:

(i). Sentencia del 19 de diciembre de 2017, proferida por el Consejo de Estado –Sección Segunda-Subsección B−, dentro de la acción de tutela promovida por G. delS.R.P. contra el Tribunal Administrativo del M. (expediente T-6.698.342).

(ii). Sentencia del 9 de noviembre de 2017, proferida por el Juzgado 2º Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de S.M., revocada parcialmente por la del 19 de enero de 2018, dictada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de S.M. –Sala Penal−, dentro de la acción de tutela promovida por C.C.M. (expediente T-6.720.050).

Los expedientes a que se alude fueron escogidos por la Sala de Selección de Tutelas Número Cuatro, mediante auto del 27 de abril de 2018, indicando como criterio de selección, en ambos casos, la urgencia de proteger un derecho fundamental.

I. ANTECEDENTES

  1. Expediente T-6.698.342

    1.1. La señora G. delS.R.P. promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación-Ministerio de Defensa- Policía Nacional, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, dada su calidad de cónyuge supérstite del fallecido agente de policía A. de J.M.R. .

    1.2. El extinto cónyuge de la actora ingresó a la Policía Nacional el 27 de octubre de 1986 y su retiro tuvo lugar el 8 de septiembre de 1993, fecha en la que falleció encontrándose en servicio activo.

    1.3. En el marco del proceso, el extremo pasivo se opuso a las pretensiones bajo el argumento de que el régimen aplicable a la controversia era el Decreto 1213 de 1990, por lo cual no era posible otorgarle la pensión de sobrevivientes solicitada conforme a la Ley 100 de 1993.

    En primera instancia, el Juzgado 2º Administrativo del Circuito de S.M., mediante sentencia del 8 de septiembre de 2011, accedió a las pretensiones de la demandante y ordenó el pago de la pensión de sobrevivientes deprecada.

    Sin embargo, en segunda instancia, el Tribunal Administrativo del M., por sentencia del 24 de abril de 2014, revocó el fallo de primer grado y denegó las pretensiones.

    1.4. La accionante considera que la decisión del ad quem vulnera sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la seguridad social y a la vida en condiciones dignas, pues de acuerdo con el principio de favorabilidad ha debido aplicársele retrospectivamente el régimen general previsto en la Ley 100 de 1993, en lugar del régimen exceptuado del Decreto 1213 de 1990, tal como lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado, por lo que la sentencia acusada está incursa en un defecto de desconocimiento del precedente.

    Manifiesta, además, que la omisión en el reconocimiento del derecho pensional reclamado compromete también los derechos fundamentales del menor A.M.R., hijo común de la actora y el agente fallecido, dado que el mismo también tiene derecho a recibir una cuota parte de la prestación.

    Por lo tanto, solicita mediante acción de tutela que se deje sin efectos la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del M. el 24 de abril de 2014, en cuanto denegó la pensión de sobrevivientes reclamada.

    Como pruebas, la actora acompañó la demanda constitucional de amparo de los siguientes documentos:

     Copia de la sentencia del 8 de septiembre de 2011, por medio de la cual el Juzgado 2º Administrativo del Circuito de S.M. declaró la nulidad del acto administrativo No. 2790/ARPRE.GRUPE 1.8.5.2. de febrero 15 de 2010, a través del cual se negó reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes del extinto AG. A. (sic) de J.M.R.; declaró probada de oficio la prescripción de las mesadas pensionales anteriores al 15 de febrero de 2006; y, condenó a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, a reconocer y pagar a G. delS.R.P. y A. (sic) H.M.R., los valores resultantes por concepto de la pensión de sobrevivientes.

     Copia de la sentencia del 24 de abril de 2014, mediante la cual el Tribunal Administrativo del M. revocó la sentencia del 8 de septiembre de 2011 proferida por el Juzgado 2º Administrativo del Circuito de S.M. y, en su lugar, denegó las pretensiones.

     Copia del escrito mediante el cual la apoderada de la Policía Nacional interpuso recurso de apelación contra la sentencia del 8 de septiembre de 2011, por medio de la cual el Juzgado 2º Administrativo del Circuito de S.M. accedió a las pretensiones de la señora G. delS.R.P..

    1.5. El trámite correspondió al Consejo de Estado –Sección Segunda-Subsección B−. Admitida la acción, se corrió traslado al accionado para que se pronunciara sobre los hechos que motivaron la solicitud. Además, dispuso la vinculación oficiosa de la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.

    1.6. La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional expuso que, tras verificar en la base de datos de la entidad, se encontró que el señor A. de J.M.R. no es titular de asignación mensual de retiro y que ni él ni la accionante figuran en el Sistema de Administración de Talento Humano –SIATH−, la cual tiene por función reconocer y pagar las asignaciones de retiro –no pensiones− al personal de oficiales, suboficiales, agentes y demás estamentos de la Policía que adquieran el derecho.

    Esgrimió que la Caja carece de competencia para resolver las pretensiones de la acción de tutela y, por lo tanto, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela frente a dicha entidad, por falta de legitimación en la causa por pasiva, y que además se efectuara su desvinculación del trámite constitucional.

    Para respaldar sus afirmaciones, la Caja de Sueldos allegó copias de los pantallazos de los sistemas informáticos en los que se evidencia que ni el señor A. de J.M. ni su cónyuge aparecen allí.

    1.7. El Tribunal Administrativo del M. respondió que durante el trámite del proceso promovido por la accionante no se vulneraron las garantías fundamentales de las partes ni se incurrió en vía de hecho y que la solicitud de amparo estaba dirigida, más bien, a revivir el debate concluido. Además, adujo que no se cumplía con el requisito de inmediatez, pues la acción de que se trata sobrepasaba el término de seis meses a partir del momento en que se profirió el fallo que se ataca.

    En ese orden de ideas, señaló que en este caso debía prevalecer la autonomía judicial y, en consecuencia, debía declararse la improcedencia de la acción de tutela.

    1.8. La Policía Nacional contestó que no existe vulneración de derechos por parte de esa institución, habida cuenta de que la inconformidad de la actora se relaciona con la decisión dictada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el proceso donde se negaron sus pretensiones.

    En todo caso, aseveró, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido que es posible aplicar el régimen general si es más favorable que el exceptuado, si aquel está vigente al momento de causarse el derecho, esto es, tratándose de la pensión de sobrevivientes, al momento del fallecimiento del causante. De modo que si el deceso fue anterior a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, no es posible reclamar la prestación con base en esta norma, sino que debe consultarse la disposición que se hallaba vigente, es decir, el Decreto 1213 de 1990, el cual exigía un tiempo de servicios igual o superior a 15 años para otorgar la pensión de sobrevivientes, y como el señor A. de J.M. laboró por 6 años, 11 meses y 15 días, no se reunieron los requisitos para acceder a la prestación.

    Agregó que acceder a la pretensión de la actora implicaría soslayar el principio de inescindibilidad de la ley, en virtud del cual la norma que se adopte al caso concreto debe ser aplicada en su integridad, quedando prohibido el “desmembramiento” de las normas para tomar aspectos favorables de uno y otro régimen.

    Finalmente, arguyó que no se satisfacía el requisito de inmediatez propio de la acción de tutela, comoquiera que la providencia controvertida data del 24 de abril de 2014 y la solicitud de amparo se radicó el 2 de noviembre de 2017.

    En tal sentido, señaló que no existe el alegado desconocimiento del precedente judicial y que, por lo tanto, la acción debe declararse improcedente.

    1.9. Por sentencia del 19 de diciembre de 2017, el Consejo de Estado –Sección Segunda-Subsección B− “rechazó por improcedente” la acción de tutela formulada por la señora G.R. contra el Tribunal Administrativo del M..

    Sostuvo que en el sub júdice no se cumplía con el requisito de inmediatez, pues la sentencia censurada fue proferida el 24 de abril de 2014, notificada por edicto fijado el 12 de junio de 2014 y desfijado el 16 de los mismos mes y año, y la demanda constitucional sólo se presentó hasta el 2 de noviembre de 2017, sin que se hubiese justificado la interposición tardía de la solicitud.

    1.10. Notificada la anterior decisión, no fue impugnada.

  2. Expediente T-6.720.050

    2.1. La señora C.C.M., de 90 años de edad, elevó solicitud ante la Secretaría de Educación del departamento del M. , con el fin de que le fuera reconocida la pensión de sobrevivientes a que, según aduce, tiene derecho, por el deceso de su hija, la señora A. de J.C.C..

    2.2. La fallecida hija de la actora se desempeñó como docente del M. en el departamento del M. entre el 3 de febrero de 1993 y el 5 de abril de 2008.

    2.3. La actora afirma que dependía económicamente de su hija, quien inclusive, como no tenía hijos ni cónyuge, la afilió al régimen de excepción de salud del M. el 10 de enero de 2001.

    2.4. La Secretaría de Educación del departamento del M. no se pronunció sobre la solicitud de reconocimiento pensional, por lo cual se configuró un acto administrativo ficto negativo.

    2.5. La solicitud de amparo , promovida mediante agente oficioso, señala que el no reconocimiento de la pensión de sobrevivientes reclamada vulnera sus derechos fundamentales a la vida digna, a la seguridad social, al mínimo vital, a la igualdad y a la protección de la tercera edad. Sostiene que si bien el acto administrativo ficto podría ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dicho medio judicial no resulta eficaz, dada la avanzada edad y los quebrantos de salud de la peticionaria.

    Indica que aunque la docente A. de J.C.C. no haya completado 18 años de servicios, como lo exige el régimen exceptuado del M. para acceder a la prestación, la jurisprudencia ha señalado frente a casos similares que los regímenes exceptuados no pueden ser más “rígidos” que el régimen general de la Ley 100 de 1993.

    En consecuencia, solicita que se ordene al departamento del M. −Secretaría de Educación Departamental que, mediante acto administrativo, proceda a reconocer la pensión de sobrevivientes causada con ocasión del fallecimiento de la hija de la accionante, a la vez que se disponga el pago del retroactivo pensional correspondiente a los 3 años anteriores al momento en que se radicó la solicitud ante la entidad.

    Las pruebas aportadas con el escrito de tutela son las siguientes:

     Copia de la cédula de ciudadanía de la señora C.C.M., donde costa que nació el 20 de diciembre de 1927.

     Copia del registro civil de nacimiento de la señora A. de J.C.C..

     Copia del registro civil de defunción de la señora A. de J.C.C., según el cual la citada falleció el 5 de abril de 2008.

     Copia del carné de la señora C.C. que la acredita como beneficiaria desde el 10 de enero de 2001 del régimen de excepción en salud del M..

     Copia de la declaración extraprocesal rendida el 13 de diciembre de 2016 por la señora C.C. ante el Notario Primero del Círculo de S.M., en la cual manifestó que dependía económicamente de su hija, quien no tenía matrimonio, ni unión marital de hecho, ni hijos, y le proveyó de lo necesario para su manutención, hasta el día de su fallecimiento.

     Copias del decreto de nombramiento, comunicación del mismo y acta de posesión de la señora A. de J.C.C. en el cargo de docente del Colegio Nacionalizado de Bachillerato “Simón Bolívar” de Tenerife, M., el 3 de febrero de 1993.

     Copia de la Resolución 0861 del 29 de agosto de 2007, mediante la cual el Secretario de Educación del M. resuelve ascender en el escalafón nacional docente a la educadora A. de J.C.C..

     Copia del formato de certificado de salarios del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. de la docente A. de J.C.C., de fecha 27 de abril de 2016.

     Copia de la cédula de ciudadanía de la señora A. de J.C.C..

     Copias de los títulos de bachiller y licenciada en matemáticas y física de A. de J.C.C..

     Copias de las publicaciones (edictos) del 24 de diciembre de 2016 y 7 de enero de 2017 en el diario El Heraldo, mediante el cual la Secretaría de Educación del M. – Fondo de Prestaciones Sociales del M. informa del fallecimiento de la docente A. de J.C.C. y que la señora C.C.M. se presentó a reclamar las prestaciones sociales correspondientes.

     Copia de la petición elevada por la señora C.C.M. ante la Secretaría de Educación del departamento del M., orientada al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes por el fallecimiento de la docente A. de J.C.C.

    2.6. El asunto fue repartido al Juzgado 2º Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de S.M., el cual admitió la demanda y ordenó notificar al extremo pasivo para que rindiera informe sobre lo expresado en el libelo y aportara pruebas.

    2.7. La Gobernación del departamento del M. allegó memorial en el que informó que F. S.A. es la encargada por mandato legal de administrar los recursos de la cuenta especial denominada Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., por lo cual es a dicha entidad a la que le corresponde “garantizar el estudio de expedientes con el objeto de aprobar o negar las prestaciones económicas de los docentes activos y pensionados: pensiones, cesantías, intereses a las cesantías, incapacidades, auxilios”.

    Agregó que la gobernadora del M. delega funciones al secretario de educación departamental en todo lo concerniente a los docentes adscritos a la nómina del departamento, por lo que es esta dependencia la que, de ser el caso, debe expedir la resolución reconociendo o negando la pensión de sobrevivientes reclamada, para enviar luego el acto administrativo a F. con el fin de que imparta la respectiva aprobación y le dé trámite.

    Por lo tanto, expresó que como la pretensión de la actora era del resorte de la secretaría mencionada en conjunto con F., existía una falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la Gobernación del M..

    2.8. La Secretaría de Educación del departamento del M. fue notificada, pero guardó silencio.

    2.9. En atención a lo manifestado por la Gobernación del M. en su memorial de respuesta, el juzgado de primera instancia convocó al trámite a F.S.A. y le corrió traslado para que ejerciera su defensa.

    2.10. Una vez vinculada, la F. S.A. afirmó que por su naturaleza jurídica no tiene competencia para expedir actos administrativos, sino que su función consiste en administrar los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. –Fomag−, con el fin de que se atienda de manera oportuna el pago de las prestaciones sociales del personal docente, previo trámite que debe llevarse a cabo en las secretarías de educación.

    Así, aseguró que se limita a aprobar el proyecto de acto administrativo remitido por la secretaría de educación (y en caso de que se advierta algún error o inconsistencia devolverlo para que sea ajustado), la cual expide la resolución correspondiente una vez F. verifica el cumplimiento de los requisitos legales necesarios para el reconocimiento de las prestaciones.

    Describió el procedimiento que, de acuerdo con los artículos 3 y 4 del Decreto 2831 de 2005, debe agotarse para el reconocimiento de prestaciones económicas a cargo del Fomag, e indicó que no se puede realizar pago alguno sin la respectiva resolución, habida cuenta de que el acto administrativo es el respaldo contable de las erogaciones del erario.

    Sobre el caso en concreto, argumentó que la secretaría de educación de la entidad territorial estaba facultada para negar la prestación de plano –esto es, sin remitir el asunto a F. para su verificación−, lo que en efecto ocurrió en el caso de la solicitud de reconocimiento pensional de la señora C.C., la cual fue resuelta desfavorablemente por el no cumplimiento de requisitos legales (tiempo de servicio) mediante Resolución 0576 del 31 de mayo de 2017, sin que la interesada se hubiese acercado a notificarse del acto administrativo.

    Concluyó solicitando ser desvinculada del trámite, en razón a que no se había perpetrado vulneración iusfundamental alguna por parte de esa entidad.

    Como prueba de sus aserciones, adjuntó a su respuesta lo siguiente:

     Copia de la Resolución 0576 del 31 de mayo de 2017, por la cual el secretario de educación departamental del M. negó a la señora C.C.M. el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes por el fallecimiento de la docente A. de J.C.C., por no cumplir con los requisitos de 18 o 20 años de tiempo de servicios, de conformidad con lo previsto en las leyes 12 de 1975 y 71 de 1988, y en los decretos 1160 de 1989 y 224 de 1972, pues la extinta estuvo vinculada durante 15 años, 2 meses y 2 días.

    2.10. Mediante sentencia del 9 de noviembre de 2017, el Juzgado 2º Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de S.M. concedió el amparo del derecho de petición, ordenó a la Secretaría de Educación del departamento del M. que emitiera respuesta de fondo, clara, precisa y congruente a la solicitud de reconocimiento de pensión de sobrevivientes presentada por la señora C.C.M., y negó la tutela de los demás derechos invocados.