Sentencia de Tutela nº 411/18 de Corte Constitucional, 4 de Octubre de 2018

1. Competencia

38. La S. Primera de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela dentro del trámite de la referencia, con fundamento en los artículos 86 (inc. 3) y 241.9 de la Constitución Política, así como 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Delimitación del caso, problema jurídico y metodología

39. La S. Primera de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional advierte que el caso sub examine versa sobre el derecho fundamental a la seguridad personal del líder indígena GJD. Si bien el accionante solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la vida, la libertad, la integridad, la seguridad personal, el debido proceso y la diversidad étnica y cultural, lo cierto es que, revisado el expediente, la amenaza o la vulneración de este conjunto de derechos es eventual y solo se configuraría, en el caso concreto, como consecuencia de la amenaza o de la vulneración del derecho a la seguridad personal del señor GJD. Por tanto, la Corte examinará si, en el caso sub examine, está acreditada la amenaza o vulneración de este último derecho.

40. Dado lo anterior, le corresponde a esta S. pronunciarse sobre el siguiente problema jurídico: ¿La UNP vulneró el derecho fundamental a la seguridad personal del líder indígena GJD, al retirarle las medidas de protección que le habían sido concedidas mediante la Resolución 305 de 14 de diciembre de 2015, en cumplimiento de las medidas cautelares decretadas en su favor por la CIDH desde el año 2003?

41. Para resolver este problema jurídico, la S. seguirá la siguiente metodología: (i) examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela; (ii) verificará si en el caso concreto se configura carencia actual de objeto por hecho superado, (iii) reiterará su jurisprudencia sobre el derecho fundamental a la seguridad personal y el deber del Estado de protección de los líderes indígenas; (iv) referirá los componentes básicos del Programa de Prevención y Protección a cargo de la UNP y, finalmente; (v) resolverá el caso concreto.

42. En sede de revisión, la UNP, el Defensor Público de la Defensoría del Pueblo – Regional C. y el señor GJD acreditaron que, a la fecha, este último cuenta con medidas de protección otorgadas por la UNP mediante las resoluciones 112 de 5 de enero y 996 de 9 de febrero, ambas de 2018. Por esta razón, al cabo del examen de los requisitos de procedibilidad, la Corte deberá examinar si, en el presente caso, se configura carencia actual de objeto por hecho superado. Solo en caso de que la amenaza o la vulneración al derecho fundamental a la seguridad personal persista, la S. se pronunciará de fondo en el presente asunto.

3. Requisitos generales de procedencia de la acción de tutela

43. De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela “mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre” , para la protección inmediata de sus derechos fundamentales, siempre que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de particulares. La acción de tutela resulta procedente cuando el accionante no disponga de otro medio de defensa judicial eficaz para la protección de sus derechos, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la consolidación de un perjuicio irremediable.

44. En esta medida, antes de pronunciarse sobre la eventual carencia actual de objeto y emitir decisión de fondo sobre el caso concreto, el juez constitucional debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, a saber: (i) la legitimación en la causa por activa y por pasiva, (ii) la inmediatez y (iii) la subsidiariedad.

    3.1. Legitimación en la causa

45. El artículo 86 de la Constitución prevé que toda persona puede ejercer la acción de tutela para lograr la protección inmediata de sus derechos fundamentales. En este sentido, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 dispone que la acción de tutela puede ser ejercida “por cualquier persona vulnerada o amenazada en sus derechos fundamentales”, quien podrá actuar por sí misma, mediante representante o apoderado judicial, agente oficioso, el Defensor del Pueblo o los personeros municipales. Este requisito de procedencia tiene por finalidad garantizar que quien interponga la acción tenga un “interés directo y particular” respecto de las pretensiones elevadas, de manera que el juez constitucional pueda verificar que “lo reclamado es la protección de un derecho fundamental del propio demandante y no de otro” . A su vez, esta acción debe ser ejercida en contra del sujeto responsable de la presunta vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, sea este una autoridad pública o un particular.

    a. Legitimación en la causa por activa

46. El Defensor del Pueblo y los defensores públicos adscritos a esta entidad pueden presentar acciones de tutela en representación de quien así se lo solicite o de quienes se encuentren en estado de indefensión. En este sentido, la Corte ha reiterado que “los Defensores del Pueblo en atención a sus funciones constitucionales y legales, de guarda y promoción de los derechos fundamentales, están legitimados para presentar acciones de tutela, de tal forma que, si se percatan de la amenaza o violación de derechos fundamentales de una persona, podrán interponer la acción en nombre del individuo que se lo solicite o que se encuentre en situación de desamparo o indefensión” .

47. En el presente caso, el Defensor Público de la Defensoría del Pueblo – Regional C. interpuso la acción de tutela en representación del líder indígena GJD. Si bien no obra prueba alguna de que este último le hubiere solicitado formalmente al Defensor Público presentar la acción de tutela sub examine, esta S. advierte que este funcionario sí actuó con la aquiescencia del señor GJD. Esto, por cuanto el señor GJD (i) le entregó al Defensor Público todos los documentos personales que se anexan a la solicitud de tutela y al memorial allegado en sede de revisión, (ii) le refirió los hechos y los antecedentes que sirvieron de fundamento a las distintas actuaciones del Defensor Público en el presente trámite, y, finalmente, (iii) con sus actuaciones en sede de revisión, el señor GJD dio cuenta de que conocía acerca de este trámite y asumía como propia la solicitud de amparo. En estos términos, para la S. es evidente que el Defensor Público actuó con el consentimiento del señor GJD.

48. Por lo demás, el señor GJD “se encuentra en situación de indefensión”, lo cual, en los términos de la jurisprudencia constitucional, daría lugar a que el Defensor Público hubiere promovido, válidamente, la acción de tutela a su favor, aún sin su consentimiento. La situación de indefensión del accionante no solo se explica, conjuntamente, por su (i) calidad de indígena , (ii) condición de líder y representante de su propia comunidad, (iii) nivel de exposición al conflicto armado, y, finalmente, (iv) condición de beneficiario de las medidas cautelares de la CIDH, dada su situación de riesgo. Así, en gracia de discusión, incluso de no contar con el consentimiento del señor GJD, el Defensor Público habría ejercido válidamente la presente acción de tutela a su favor.

49. Dado lo anterior, la S. concluye que, en el caso sub examine, se cumple con el requisito de legitimación en la causa por activa.

    b. Legitimación en la causa por pasiva

50. La S. encuentra acreditada la legitimación en la causa por pasiva en relación con la UNP. De un lado, esta entidad es la encargada de articular, coordinar y ejecutar medidas de prevención y protección a favor de los sujetos cuya seguridad personal sea amenazada, de conformidad con lo prescrito por los decretos 4065 y 4912 de 2011. De otro lado, la UNP expidió las resoluciones 1612 de 21 de marzo y 2945 de 19 de mayo, ambas de 2017, por medio de las cuales se decidió retirar el esquema de seguridad al accionante. Estos últimos actos administrativos son señalados en la acción de tutela como los hechos generadores de la vulneración del derecho fundamental a la seguridad personal del accionante. Así las cosas, para la S. es claro que, en el caso sub examine, se cumple con el requisito de legitimación en la causa por pasiva respecto de la UNP.

51. Por el contrario, la S. no encuentra acreditada la legitimación en la causa por pasiva en relación con el Ministerio del Interior, el municipio de Riosucio y el Cerrem. En el caso del Ministerio del Interior, esta S. evidencia que la competencia de esta entidad para decidir sobre el otorgamiento de las medidas de protección se extinguió con la expedición del Decreto 4065 de 2011, cuyo artículo 23 incluso dispuso la entrega a la UNP de “todos los archivos” relacionados con sus competencias por parte del Programa de Protección de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior . Si bien el Decreto 4912 de 2011 prevé competencias a cargo del Ministerio del Interior relativas a la asesoría técnica de las entidades territoriales , a la formulación de planes de prevención y contingencia y, principalmente, a “liderar la formulación de la política pública en materia de prevención de violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario contra los derechos a la vida, la integridad, la libertad y la seguridad personal”, entre otras , lo cierto es que carece de competencia para decidir sobre la concesión, el ajuste, la suspensión o la finalización de una medida de protección en un caso concreto.

52. Por su parte, en el caso del municipio de Riosucio, esta entidad territorial también carece de competencia para decidir sobre la adopción o el retiro de las medidas de protección en relación con los sujetos destinatarios de las mismas. En efecto, el Decreto 4912 de 2011 prevé que en “cada entidad territorial se integrará una mesa territorial de prevención con el objeto de coordinar las acciones de implementación de la estrategia de prevención” , cuya coordinación, en el caso de los municipios, le corresponde al Alcalde , y que, en términos generales, es competencia de este último “participar en el proceso de focalización territorial para la implementación del programa de prevención en su territorio” . Sin embargo, esta autoridad no tiene competencia para adoptar las decisiones de retiro de esquemas de protección, como la que presuntamente vulneró los derechos fundamentales del accionante en el caso concreto.

53. Finalmente, la S. tampoco encuentra acreditada la legitimación en la causa por pasiva en relación con el Cerrem. De conformidad con el artículo 38 del Decreto 4912 de 2011 , este Comité tiene por objeto (i) analizar los casos que le sean presentados por el Programa de Protección, (ii) valorar la determinación del nivel de riesgo de las personas protegidas por el programa, de conformidad con el concepto y las recomendaciones del Grupo de Valoración Preliminar, y (iii) recomendar al Director de la UNP las medidas de protección, su temporalidad, el ajuste, la suspensión y/o la finalización de las mismas. Por lo demás, dicho Comité (i) carece de personería jurídica y (ii) solo emite recomendaciones sobre las medidas de protección, que posteriormente pueden dar lugar a la expedición de actos administrativos por parte de la UNP, mediante los cuales se adoptan, modifican o retiran las medidas de protección, como ocurrió en el presente caso.

54. Por lo demás, ninguna de estas tres entidades e instancias ha sido señalada en el asunto sub examine de haber incurrido en acto u omisión alguna que amenace o vulnere los derechos fundamentales del accionante; simplemente fueron mencionadas en el primer párrafo de la solicitud de tutela, sin que se les endilgara responsabilidad alguna o siquiera se les relacionara con la específica vulneración alegada por el accionante. Además, conforme a la normativa referida, es claro que la UNP es el órgano competente para la adopción de medidas de protección a favor de personas amenazadas, como es el caso del accionante, y, adicionalmente, que fue esta entidad la que expidió las resoluciones a las cuales se les endilga la presunta violación de los derechos fundamentales en el caso concreto. En estos términos, para esta S., es claro que solo esta entidad tiene legitimación en la causa por pasiva en el presente asunto, no así el Ministerio del Interior, el Municipio de Riosucio y el Cerrem.

    3.2. Inmediatez

55. La jurisprudencia constitucional ha señalado que la acción de tutela debe presentarse en un término razonable y proporcionado, a partir del hecho que generó la presunta vulneración de los derechos fundamentales. En estos términos, el requisito de la inmediatez tiene por finalidad preservar la naturaleza de la acción de tutela, concebida como “un remedio de aplicación urgente que demanda una protección efectiva y actual de los derechos invocados” .

56. Con el fin de orientar la labor del juez de tutela, la jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios que ayudan a determinar, en cada caso, el cumplimiento del requisito de inmediatez: (i) la situación personal del peticionario, que puede hacer desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) el momento en el que se produce la vulneración, ya que pueden existir casos de violación permanente de derechos fundamentales; (iii) la naturaleza de la vulneración, pues la demora en la presentación de la tutela puede estar relacionada, precisamente, con la situación que, según el accionante, vulnera sus derechos fundamentales; (iv) la actuación contra la que se dirige la tutela, ya que si se trata de una providencia judicial, el análisis debe ser más estricto, y (v) los efectos de la tutela frente a derechos de terceros, quienes tienen la expectativa legítima que se proteja su seguridad jurídica .

57. Esta S. considera que la presente acción de tutela cumple con el requisito de inmediatez. En efecto, la solicitud de amparo fue instaurada por el Defensor Público de la Defensoría del Pueblo – Regional C. el 2 de noviembre de 2017, esto es, cinco meses y trece días después de la expedición de la Resolución 2945 de 19 de mayo del mismo año, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto por el actor en contra de la Resolución 1612 de 21 de marzo de 2017, por medio de la cual se dispuso el desmonte gradual del esquema de protección del accionante.

58. En tales términos, la acción de tutela sub examine cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto fue interpuesta dentro de un término razonable y proporcional, habida cuenta de la fecha de expedición de los actos administrativos que presuntamente vulneran los derechos fundamentales del accionante.

    3.3. Subsidiariedad

59. La acción de tutela procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial efectivo para la protección de sus derechos fundamentales o, en caso de existir tal recurso judicial, se ejerza como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable . El carácter subsidiario de esta acción “impone al interesado la obligación de desplegar todo su actuar dirigido a poner en marcha los medios ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico para la protección de sus derechos fundamentales (…) y sólo ante la ausencia de dichas vías o cuando las mismas no resultan idóneas para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a la acción de amparo constitucional” .

60. No obstante, la Corte ha advertido que el estudio de la subsidiariedad de la acción de tutela no consiste en una mera verificación formal de la existencia de otros mecanismos judiciales o administrativos . Por el contrario, le corresponde al juez constitucional analizar la situación particular del accionante y los derechos cuya protección se solicita, con el fin de comprobar si aquellos resultan eficaces para la protección de los derechos fundamentales . Por ejemplo, en los asuntos que involucran líderes indígenas, el análisis de subsidiariedad debe tener en cuenta su calidad de sujetos de especial protección constitucional, así como sus específicas condiciones de indefensión, particularmente cuando son, además, víctimas del conflicto armado .

61. De manera reiterada, la Corte ha advertido que el juez constitucional debe determinar si los medios de defensa judicial disponibles le otorgan una protección eficaz y completa a quien acude a la acción tutela . Si no es así, puede otorgar el amparo de dos maneras distintas: (i) como mecanismo transitorio, mientras se resuelve el caso ante las instancias judiciales ordinarias y (ii) como mecanismo definitivo de protección de los derechos fundamentales. La primera posibilidad implica que si bien las acciones ordinarias pueden proveer un remedio integral, no son lo suficientemente expeditas para evitar un perjuicio irremediable. La segunda supone que el medio de defensa ordinario no ofrece una solución integral para la protección de los derechos fundamentales comprometidos.

62. La Corte Constitucional ha reiterado unánimemente que la acción de tutela es un mecanismo judicial procedente “en los casos que se invoca la protección de los derechos fundamentales a la vida, la integridad y la seguridad personal, a propósito de la alteración de medidas de protección brindadas por el Estado a un ciudadano” . En este sentido, la Corte ha reconocido que, dadas “las condiciones especiales de las personas que reclaman la protección y las circunstancias apremiantes de seguridad que atraviesan, se ha establecido que el medio defensa de la jurisdicción contenciosa administrativa resulta ineficaz, pues la duración del trámite puede conducir incluso a una interferencia grave en el derecho fundamental a la vida” .

63. En particular, la Corte ha señalado que la acción de tutela es el mecanismo eficaz para la protección del derecho fundamental a la seguridad personal de los líderes indígenas expuestos a niveles de riesgo extraordinarios o extremos. Al respecto, la Corte ha considerado que si bien las decisiones de las autoridades administrativas son susceptibles de “controversia ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, concretamente a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la circunstancia de que el tutelante ostente la condición de sujeto de especial protección constitucional por ser indígena, representante de una asociación indígena y ser calificado su nivel de riesgo como extraordinario, es indicativa de que el mecanismo judicial no sería idóneo ni efectivo para proteger los derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal (…)” .

64. En el caso concreto, el accionante formuló dos pretensiones concretas en su escrito de tutela, a saber: (i) “reintegrar[le] las medidas de protección y prevención decretadas en las condiciones en las que se estaban ejecutando” y (ii) “concertar un protocolo con el Cridec, para el análisis de riesgo de las personas beneficiarias de las medidas cautelares con el fin de que sean acordes a las particularidades del pueblo Z y la grave situación de riesgo” . Habida cuenta de la disímil naturaleza de tales solicitudes, esta S. analizará, de manera independiente, si dichas pretensiones satisfacen el requisito de subsidiariedad.

65. Para esta S., la primera pretensión del asunto sub examine cumple con el requisito de subsidiariedad. En efecto, la S. constata que el señor GJD (i) es líder indígena de la comunidad Z; (ii) ha sido víctima de atentados en su vida e integridad personal; (iii) fue destinatario de las medidas cautelares decretadas por la CIDH, habida cuenta del riesgo para su seguridad personal; (iv) su nivel de riesgo actual es calificado como extraordinario, de acuerdo con el último estudio validado por el Cerrem, llevado a cabo el 28 de diciembre de 2017; y, finalmente, (v) solicita, por medio de la presente tutela, la protección de su derecho fundamental a la seguridad personal, para que se le reintegren las medidas de protección de las que fue beneficiario. En tales términos, esta acción de tutela satisface los requisitos de procedencia desarrollados por la jurisprudencia constitucional referida, pese a la existencia de los medios de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para controvertir los actos administrativos de la UNP.

66. Someter al accionante a que solicite la protección de su derecho a la seguridad personal mediante los medios de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo implicaría imponerle una carga desproporcionada, habida cuenta de sus circunstancias particulares, en especial del nivel de riesgo extraordinario en el que se encuentra. En efecto, este nivel de riesgo, de conformidad con artículo 2.4.1.2.3 del Decreto 1066 de 2015 , implica la probabilidad específica, cierta, concreta, presente y seria de acaecimiento de un daño al que se encuentra expuesta una persona, que no está obligada a soportarlo. Este nivel de riesgo demanda la urgente adopción de medidas de protección para amparar los derechos de quien se encuentre en tal situación, por lo cual, prima facie, los medios de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo pueden no resultar por completo eficaces para brindar la protección oportuna y urgente requerida en estos casos en aras de evitar la consolidación de daños en los derechos a la seguridad personal y la vida del accionante.

67. Por el contrario, para esta S., la segunda pretensión del asunto sub examine no cumple con el requisito de subsidiariedad. El artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone que “la acción de tutela no procederá: 3. cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política” . Pues bien, en el presente caso, la segunda pretensión busca precisamente la protección de la dimensión colectiva de la participación de una determinada comunidad indígena en el marco de la definición de un componente de la política de seguridad pública, por lo que el mecanismo judicial procedente es la acción popular.

68. En efecto, el accionante solicita “concertar un protocolo (…) para el análisis de riesgo de las personas beneficiarias de las medidas cautelares”. En estos términos, como se señaló anteriormente, para esta S. es claro que esta pretensión, lejos de relacionarse con la esfera individual y subjetiva del derecho a la seguridad personal, busca la protección de la participación de la comunidad en la definición de un componente de la política de seguridad pública. Así las cosas, la pretendida protección no se solicita respecto de una faceta individual del derecho a la seguridad personal, de la cual el accionante sea su titular, sino de la faceta colectiva de la participación en la definición de componentes de la política pública de seguridad, cuyos titulares serían, en los términos del accionante, “las personas beneficiarias de las medidas cautelares”. Pues bien, por expresa disposición de los artículos 88 de la Constitución Política y 4 de la Ley 472 de 1998, la acción popular es el mecanismo “principal” para la protección de tales derechos e intereses colectivos.

69. Por lo demás, si bien el accionante formuló dicha solicitud dentro de la sección titulada “pretensiones” en su escrito de tutela, lo cierto es que (i) no presentó argumento o consideración alguna que le permita a esta S. evidenciar la relación entre dicha solicitud y la vulneración de su derecho fundamental a la seguridad personal o cualquier otro; es más, (ii) para esta S. resulta evidente que la generalidad e indeterminación de dicha pretensión, en la cual se solicita llevar a cabo una concertación para ajustar el componente de una política de acuerdo a “las particularidades de una comunidad indígena”, es ajena la amenaza o la vulneración de un derecho individual del accionante que resulte susceptible de amparo por medio de la acción de tutela.

70. Por lo tanto, la segunda pretensión de esta acción de tutela resulta improcedente.

4. Carencia actual de objeto por hecho superado

71. La acción de tutela tiene por finalidad servir como instrumento de protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando estos se encuentren amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de una autoridad pública o de un particular . En esta medida, la intervención del juez constitucional se justifica para hacer cesar dicha vulneración o amenaza y, así, garantizar la protección cierta y efectiva de los derechos fundamentales. Si la situación que genera la vulneración o amenaza “es superada o finalmente se produce el daño que se pretendía evitar con la solicitud de amparo” , la acción de tutela se torna improcedente. En efecto, esto supone la existencia de una carencia actual de objeto.

72. La jurisprudencia constitucional ha identificado tres hipótesis en las cuales se configura el fenómeno de la carencia actual de objeto, a saber: (i) cuando existe un hecho superado, (ii) cuando se presenta un daño consumado y, (iii) cuando acaece una situación sobreviniente . A continuación solo se referirá la primera hipótesis, habida cuenta de su relevancia para el presente asunto.

73. La carencia actual de objeto por hecho superado tiene lugar cuando, entre la interposición de la acción de tutela y la decisión del juez constitucional , desaparece la vulneración al derecho fundamental alegado y se satisfacen las pretensiones del accionante , debido a “una conducta desplegada por el agente transgresor” . En otras palabras, se configura la carencia actual de objeto cuando “se satisface por completo la pretensión contenida en la acción de tutela, es decir, que por razones ajenas a la intervención del juez constitucional, desaparece la causa que originó la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del peticionario” (subrayas originales).

74. Cuando se encuentra demostrada esta situación, el juez de tutela no se encuentra obligado a proferir un pronunciamiento de fondo . Sin embargo, de considerarlo necesario, puede realizar observaciones sobre los hechos que dieron lugar a la interposición de la acción de tutela, bien sea para condenar su ocurrencia, advertir sobre su falta de conformidad constitucional o conminar al accionado para evitar su repetición . Ahora bien, la Corte ha advertido que “lo que sí resulta ineludible en estos casos, es que en la sentencia (…) se demuestre el hecho superado” .

75. La Corte ha señalado tres criterios para determinar si en un caso concreto operó o no el fenómeno de la carencia actual de objeto por hecho superado: (i) que con anterioridad a la acción de tutela exista una conducta que haya generado la supuesta vulneración o amenaza a un derecho fundamental del accionante, cuya protección sea posteriormente solicitada; (ii) que durante el trámite de la acción de tutela haya cesado la vulneración o amenaza del derecho, y; (iii) si la acción pretende el suministro de una prestación y, “dentro del trámite de dicha acción se satisface ésta, también se puede considerar que existe un hecho superado” .

76. De acreditarse la configuración del hecho superado en el asunto sub examine, el juez constitucional deberá proceder a declarar la carencia actual de objeto. De lo contrario, las decisiones y órdenes carecerían de sentido ante “la superación de los hechos que dieron lugar al recurso de amparo o ante la satisfacción de las pretensiones del actor” .

77. En el caso concreto, como se señaló en el párr. 10, el accionante solicitó que “[se le] reintegraran las medidas de protección y prevención decretadas en las condiciones en las que se estaban ejecutando” . Esto implica que se le reintegre al accionante el esquema de protección dispuesto mediante la Resolución 305 de 14 de diciembre de 2015, el cual estaba compuesto por “un (1) vehículo blindado y dos (2) hombres de protección (…) un medio de comunicación y un (1) chaleco blindado” .

78. Dicho esquema le fue retirado al accionante mediante las resoluciones 1612 de 21 de marzo y 2945 de 19 de mayo, ambas proferidas por la UNP en el año 2017. Por lo tanto, para la fecha de presentación de la acción de tutela, el accionante no contaba con medidas de protección. Sin embargo, con las pruebas recaudadas en sede de revisión, esta S. advierte que, mediante la Resolución 112 de 5 de enero de 2018 y la Resolución 996 de 9 de febrero de 2018, la UNP dispuso la implementación de medidas de protección, colectivas e individuales, para un grupo de líderes indígenas, dentro de los cuales se encuentra el accionante (ver párr. 32). Esta última resolución, dispuso “ajustar medidas de protección de la siguiente manera: Ratificar tres (3) esquemas de protección tipo 5 colectivos para las siguientes personas: FFF, JJJ, CCC, AAA, GJD y OOO de la siguiente manera: Finalizar tres (3) vehículos blindados por solicitud expresa de los protegidos. Implementar tres (3) vehículos convencionales tracción 4x4 para terreno agreste al esquema colectivo. Ratificar nueve (9) hombres de protección con enfoque diferencial y/o de confianza al esquema colectivo (tres (3) de los hombres de protección aprobados ejercerán la función de conductor y los seis (6) hombres de protección restante ejercerán la función de escolta). Ratificar como medida individual un (1) medio de comunicación y un (1) chaleco blindado” . Así las cosas, resulta necesario determinar si, con la expedición de esta última resolución, y la consiguiente implementación de estas medidas de protección, se ha configurado la carencia actual de objeto por hecho superado.

79. Al respecto, esta S. considera que la pretendida vulneración del derecho a la seguridad personal del actor no ha cesado y que, por lo tanto, su pretensión de amparo no se encuentra satisfecha. En efecto, mientras que su solicitud de amparo implica la restitución de (i) un vehículo blindado, (ii) dos hombres de protección, (iii) un medio de comunicación y (iv) un chaleco blindado, todos componentes del esquema de protección que le fue retirado en el año 2017, actualmente, el accionante solo cuenta con dos medidas de protección individual concedidas por la UNP, a saber: (i) un medio de comunicación y (ii) un chaleco blindado. Además, en su intervención, en sede de revisión, afirmó que cuenta con un “hombre de protección”. El resto de medidas fueron otorgadas por la UNP a nivel colectivo, esto es, tres vehículos convencionales, tres conductores y seis escoltas compartidos con otros seis líderes indígenas protegidos. En tales términos, incluso de individualizarse tales medidas, de ninguna manera son suficientes para satisfacer el nivel de protección del derecho a la seguridad personal pretendido por el accionante.

80. Por lo demás, la insatisfacción del accionante con las medidas de protección concedidas mediante la Resolución 112 de 5 de enero de 2018 y la Resolución 996 de 9 de febrero de 2018 resulta evidente, habida cuenta de las intervenciones del Defensor Público de la Defensoría del Pueblo – Regional C. y del señor GJD. De tales intervenciones, para esta S. resulta claro que, si bien el señor GJD reconoce la implementación de estas últimas medidas de protección, en todo caso solicita que “se implanten las medidas que permitan dar cumplimiento por la comisión interamericana de derechos humanos para mi protección” (sic). Esto contribuye a demostrar que, a pesar de la implementación de las medidas de protección colectivas e individuales, estas no han permitido superar los hechos que dieron lugar a la tutela ni se han satisfecho, en su totalidad, las pretensiones del actor.

81. Para esta S., basta el anterior análisis para concluir que, en el caso concreto, no se ha configurado un hecho superado y, por lo tanto, no hay lugar a declarar carencia actual de objeto en el presente asunto. Por lo anterior, procederá a responder el problema jurídico presentado en el párr. 40, para lo cual seguirá la metodología descrita en el párr. 41.

5. El derecho fundamental a la seguridad personal y el deber del Estado de protección de los líderes indígenas

82. La Corte Constitucional ha señalado que la seguridad personal tiene tres “manifestaciones” en el ordenamiento constitucional colombiano, como valor constitucional, derecho colectivo y derecho fundamental. En su condición de valor constitucional, la seguridad personal “constituye uno de los elementos cardinales del orden público” , en tanto garantiza “las condiciones necesarias para el ejercicio de todos los derechos y libertades fundamentales por parte de las personas que habitan el territorio nacional” . En su carácter de derecho colectivo, la titularidad de la seguridad personal se predica de “todos los miembros de la sociedad, quienes se pueden ver afectados por circunstancias que pongan en riesgo bienes jurídicos colectivos tan importantes para el conglomerado social, como el patrimonio público, el espacio público, la seguridad y salubridad públicas, la moral administrativa, el medio ambiente o la libre competencia económica (Art. 88, C.P.)” . Finalmente, como derecho fundamental, la seguridad personal implica que todas las personas deben “recibir protección adecuada por parte de las autoridades, cuandoquiera que estén expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad” .

83. En relación con esta última manifestación, la Corte ha reiterado que la seguridad personal es un derecho fundamental innominado. A pesar de que no está previsto por la Constitución Política como tal, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 94 ibídem , la seguridad personal es un derecho fundamental, habida cuenta de su intrínseca relación con la dignidad humana y con derechos como la vida y la integridad personal , así como con el deber general de protección de las personas y de sus derechos a cargo del Estado , entre otros . Del mismo modo, la Corte ha reconocido que la naturaleza iusfundamental del derecho a la seguridad personal también se deriva de su expreso reconocimiento por parte de instrumentos internacionales que integran el bloque de constitucionalidad en estricto sentido, como la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 7.1 ), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 9.1 ), la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art. 1 ) y la Declaración Universal de los Derechos Humanos (art. 3 ), entre otros.

84. En términos básicos, la Corte ha señalado que el derecho a la seguridad personal ampara “a los individuos frente a ciertos riesgos contra su vida e integridad personal” . Al respecto, en la sentencia T-719 de 2003, la Corte se preguntó ¿Cuáles son los tipos de riesgo cubiertos por el derecho a la seguridad personal? Desde entonces, la Corte ha respondido de manera uniforme que esos “riesgos deben ser [como mínimo] extraordinarios” , bajo el entendido que “el derecho a la seguridad personal no es una garantía de inmunidad frente a cualquier contingencia, riesgo o peligro”, es decir, que este derecho no “comprende vivir libre de temores, ni tampoco la supresión de toda suerte de riesgos” .

85. Justamente para definir los riesgos extraordinarios y diferenciarlos de otro tipo de riesgos, en la misma sentencia, la Corte acogió la denominada “escala de riesgos”, con cinco niveles diferenciables, a saber: (i) mínimo, es decir, aquel en el cual la persona solo se ve amenazada por la muerte y la enfermedad naturales ; (ii) ordinario, esto es, el soportado por igual por quienes viven en sociedad ; (iii) extraordinario, definido como el que ninguna persona tiene el deber jurídico de soportar ; (iv) extremo, que se presenta cuando una persona está sometida a un riesgo extraordinario que, además, es grave e inminente y amenaza con lesionar la vida o la integridad personal ; y (v) consumado, lo que indica que el riesgo que la persona no tiene el deber jurídico de soportar se ha concretado, y, por lo tanto, se han vulnerado, de contera, los derechos a la vida o integridad personal .

86. Posteriormente, en la sentencia T-339 de 2010, la Corte precisó que cuando la jurisprudencia constitucional alude a los tipos de riesgo extraordinario y extremo, “se refiere con más exactitud al concepto de amenaza” . De esta manera, consideró necesario definir, además de una escala de riesgos, una escala de amenazas. Así, clasificó el riesgo en mínimo, que corresponde a la contingencia de daños derivada de la muerte y de enfermedades naturales, y ordinario, referido a la posibilidad de que el daño se derive de factores internos y externos de la persona y de la vida en sociedad. En tales casos, advirtió, no es posible exigir medidas de protección especial por parte del Estado. En igual sentido, clasificó la amenaza en extraordinaria, es decir, que representa un peligro específico, cierto, importante, excepcional y desproporcionado, y extrema, cuando además de lo anterior, se cierne directamente sobre la vida e integridad personal .

87. Esta conceptualización de la jurisprudencia constitucional sobre el contenido del derecho fundamental a la seguridad personal y sobre la escala de riesgos fue recogida, parcialmente, por el artículo 3 del Decreto 4912 de 2011 , el cual, a su vez, fue compilado por el artículo 2.4.1.2.3 del Decreto 1066 de 2015 . En esta disposición se definió el riesgo como la “[p]robabilidad de ocurrencia de un daño al que se encuentra expuesta una persona, un grupo o una comunidad, como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en razón al ejercicio de su cargo, en unas condiciones determinadas de modo, tiempo y lugar”. El riesgo se clasifica en (i) ordinario, es decir, “al que están sometidas todas las personas, en igualdad de condiciones, por el hecho de pertenecer a una determinada sociedad”; (ii) extraordinario, referido a “aquel que las personas, como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en razón al ejercicio de su cargo, no están obligadas a soportar” , y (iii) extremo, esto es, el “que se presenta al confluir todas las características señaladas para el riesgo extraordinario y que adicionalmente es grave e inminente”.

88. De acuerdo con esta normativa, el riesgo ordinario “genera para el Estado la obligación de adoptar medidas de seguridad pública y no comporta la obligación de adoptar medidas de protección”. En cambio, el riesgo extraordinario comprende el derecho de recibir protección especial por parte del Estado, siempre y cuando sea: (i) específico e individualizable; (ii) concreto, fundado en acciones o hechos particulares y manifiestos y no en suposiciones abstractas; (iii) presente, no remoto ni eventual; (iv) importante, es decir, que amenace con lesionar bienes jurídicos protegidos; (v) serio, de materialización probable por las circunstancias del caso; (vi) claro y discernible; (vii) excepcional, en la medida en que no debe ser soportado por la generalidad de los individuos; y (viii) desproporcionado, frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo.

89. En tales términos, el principal correlativo jurídico del derecho fundamental a la seguridad personal es el deber del Estado de protección de las personas y sus derechos, previsto, entre otros, en el artículo 2 de la Constitución Política . Este deber implica, en términos generales, que le corresponde al Estado garantizar las condiciones para que los habitantes vivan de manera tranquila, libre de amenazas y de riesgos. Del mismo modo, de este deber se desprenden, entre otras, las obligaciones generales a cargo del Estado relativas a diseñar, adoptar e implementar las medidas necesarias para proteger las personas, así como de precaver y mitigar los riesgos a los que se vean expuestas y que no estén obligadas a soportar . Ahora bien, para los efectos del Programa de Prevención y Protección a cargo de la UNP, el deber de protección es definido como aquel en virtud del cual el Estado debe “adoptar medidas especiales para personas, grupos o comunidades en situación de riesgo extraordinario o extremo, que sean objeto de este Programa, con el fin de salvaguardar sus derechos”, según lo previsto por el artículo 2.13 del Decreto 4912 de 2011.

90. En particular, frente a individuos cuyo nivel de riesgo sea como mínimo extraordinario, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que los contenidos concretos de este deber son los siguientes: (i) “identificar el tipo de amenaza que se cierne sobre la persona” , (ii) “valorar cada situación individual y la existencia, las características y la fuente del riesgo que se ha identificado” , (iii) “definir de manera oportuna las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes” , (iv) “la obligación de asignar tales medios” , (v) “la obligación de evaluar periódicamente la evolución del riesgo extraordinario, así como de tomar las decisiones correspondientes para responder a dicha evolución”, (vi) “la obligación de dar una respuesta efectiva, en caso de signos de concreción o realización del riesgo extraordinario, y de adoptar acciones específicas para mitigar o disminuir sus efectos”, y, finalmente, (vii) “la prohibición de adoptar decisiones que generen un riesgo extraordinario para las personas en razón de sus circunstancias” .

91. Finalmente, la Corte ha señalado que las autoridades encargadas del estudio y la implementación de medidas de seguridad deben tener en cuenta las condiciones específicas del afectado y adoptar medidas con enfoque diferencial, cuando se trate de, entre otros, líderes sindicales, líderes campesinos y comunitarios, líderes indígenas y afrodescendientes y, en general, defensores de derechos humanos. Al respecto, la Corte ha reconocido que estos sujetos “tienen una protección reforzada del riesgo al que están expuestos, por lo mismo, exigen una especial atención y respuesta por parte del Estado, concretamente de las autoridades encargadas de la protección de su vida y seguridad, quienes al momento de evaluar el riesgo al que están expuestas y diseñar la medida de protección adecuada a sus circunstancias, están obligadas a tomar en consideración, como un factor de la mayor pertinencia, tal condición de sujeto de especial protección constitucional que ostenta el afectado” .

6. Programa de prevención y protección a cargo de la UNP en razón de la situación y del nivel de riesgo de las personas

92. Mediante el Decreto 4065 de 2011, el Gobierno Nacional creó la UNP, como entidad encargada del programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad personal. En particular, dicha entidad tiene por objeto prestar estos servicios para las personas que, por virtud de sus actividades, condiciones o situaciones políticas, públicas, sociales, humanitarias, culturales, étnicas, entre otras, se encuentren en situación de riesgo extraordinario o extremo de sufrir daños contra su vida, integridad, libertad y seguridad personal . Igualmente, esta entidad tiene la obligación de garantizar la oportunidad, la eficiencia, la idoneidad y el seguimiento de las medidas que se otorgan .

93. El Decreto 4912 de 2011, compilado en el Decreto 1066 del 2015, organizó el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades que se encuentran en riesgo extraordinario o extremo, con base, entre otros, en un “enfoque diferencial” . Las medidas de prevención son definidas como “acciones que emprende o elementos físicos de que dispone el Estado para el cumplimiento del deber de prevención en lo que se refiere a la promoción del respeto y garantía de los derechos humanos de los sujetos protegidos del programa” . El artículo 10 del Decreto 4912 de 2011 prescribe que las medidas de prevención son las siguientes: (i) los planes de prevención y de contingencia ; (ii) los cursos de autoprotección ; (iii) el patrullaje ; y (iv) la revista policial .

94. Por su parte, las medidas de protección son “acciones que emprende o elementos físicos de que dispone el Estado con el propósito de prevenir riesgos y proteger los derechos a la vida, integridad, libertad, y seguridad personal de los protegidos” . El artículo 11 clasifica las medidas de protección según el nivel de riesgo y según el cargo. Las medidas de protección según el nivel de riesgo contiene: (i) el esquema de protección (que contiene, a su vez, 4 tipos de esquema individual y 1 tipo de esquema colectivo) ; (ii) los recursos físicos de soporte a los esquemas de seguridad ; (iii) el medio de movilización ; (iv) el apoyo de reubicación temporal ; (v) el apoyo de trasteo ; (vi) los medios de comunicación ; y (vii) el blindaje de inmuebles e instalación de sistemas técnicos de seguridad . Para determinar el nivel de riesgo, la necesidad y la idoneidad de las medidas, la UNP cuenta, entre otros, con el apoyo y las recomendaciones del Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información (CTRAI), del Grupo de Valoración Preliminar (GVP) y del Cerrem.

95. Según el artículo 6 del Decreto 4912 de 2011, son objeto de protección en razón del riesgo, entre otros, los siguientes sujetos: “1. Dirigentes o activistas de grupos políticos y especialmente de grupos de oposición. 2. Dirigentes, representantes o activistas de organizaciones defensoras de derechos humanos, de víctimas, sociales, cívicas, comunales o campesinas. 3. Dirigentes o activistas sindicales. 4. Dirigentes, representantes o activistas de organizaciones gremiales. 5. Dirigentes, Representantes o miembros de grupos étnicos. 6. Miembros de la Misión Médica. 7. Testigos de casos de violación a los derechos humanos y de infracción al Derecho Internacional Humanitario.

8. Periodistas y comunicadores sociales. 9. Víctimas de violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, incluyendo dirigentes, lideres, representantes de organizaciones de población desplazada o de reclamantes de tierras en situación de riesgo extraordinario o extremo”. Por su parte, el artículo 7 ibídem enlista a las personas objeto de protección en razón del cargo .

96. Además, el Decreto 4912 de 2011 define las estrategias de prevención y de protección , sus objetos y las competencias de las distintas entidades e instancias involucradas en las mismas. En relación con la estrategia de protección, el Decreto prevé que será coordinada por la UNP , con la participación de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, la Policía Nacional, el Ministerio de Defensa Nacional, el Programa Presidencial para la protección y Vigilancia de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario, la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación a Victimas, las gobernaciones, las alcaldías, el Grupo de Valoración Preliminar, el Cerrem, la Fiscalía General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación . Respecto de cada una de estas entidades, el Decreto define, de manera específica, sus funciones.

97. El artículo 40 del Decreto 4912 de 2011 define el procedimiento ordinario del programa de protección . Este procedimiento tiene, fundamentalmente, cinco fases, cada una a cargo de una instancia diferente: (i) la UNP realiza el “análisis y verificación de la pertenencia del solicitante a la población objeto del programa de protección y la existencia del nexo causal entre el riesgo y la actividad que desarrolla”; (ii) el CTRAI se encarga de recopilar la información en campo y realizar consultas a diferentes entidades públicas y organismos de seguridad del Estado; (iii) el GVP se encarga de analizar la situación de riesgo presentada por el CTRAI; (iv) El Cerrem se encarga de validar el nivel de riesgo determinado y recomendar al director de la UNP las medidas a que haya lugar; y, finalmente, (v) la adopción de medidas de protección por parte de este último funcionario, la notificación de la decisión, la implementación de las medidas, su seguimiento y su reevaluación .

98. Finalmente, los artículos 44, 45 y 46 del Decreto 4912 de 2011 definen, en su orden, las causales de suspensión de las medidas de protección, el procedimiento para la suspensión y, por último, la finalización de las medidas de protección. Tales decisiones son de competencia del Director de la UNP, previa consulta al Cerrem. La suspensión de las medidas asignadas procede por (i) el uso indebido de las mismas , (ii) la solicitud del protegido y (iii) por la licencia de los funcionarios. Por su parte, la finalización de las medidas procede (i) “por el resultado de la valoración de nivel de riesgo, si de este se concluye que la medida de protección ha dejado de ser necesaria o que no la amerita, en atención a la realidad del riesgo que pese sobre el protegido del programa”, (ii) cuando se demuestre la falsedad de la información, (iii) cuando el protegido no permita la reevaluación del riesgo, (iv) por solicitud expresa y libre del protegido, (v) por vencimiento del periodo o cargo, (vi) por imposición de medida de aseguramiento o pena privativa de la libertad, (vii) por imposición de sanción de destitución del cargo, y, finalmente, (viii) por muerte del protegido. En todo caso, la decisión sobre la suspensión o la finalización de las medidas de protección debe estar motivada y fundarse, de manera precisa y suficiente, en los estudios y evaluaciones técnicas de seguridad del protegido .

99. La presente acción de tutela fue interpuesta por el Defensor Público de la Defensoría del Pueblo – Regional C., a favor del líder indígena GJD, con el propósito de lograr el amparo de sus derechos fundamentales, en particular, de su derecho a la seguridad personal. Lo anterior, por cuanto la UNP le retiró las medidas de protección que le habían sido concedidas en cumplimiento de las medidas cautelares ordenadas en su caso por parte de la CIDH. Por tal razón, tal como se señaló en el párr. 10, formuló dos pretensiones. La primera es “reintegrar[le] las medidas de protección y prevención decretadas en las condiciones en las que se estaban ejecutando” , esto implica que se reintegre el esquema de protección dispuesto mediante la Resolución 305 de 14 de diciembre de 2015, el cual estaba compuesto por “un (1) vehículo blindado y dos (2) hombres de protección (…) un medio de comunicación y un (1) chaleco blindado” . La segunda consiste en “concertar un protocolo con el Cridec, para el análisis de riesgo de las personas beneficiarias de las medidas cautelares con el fin de que sean acordes a las particularidades del pueblo Z y la grave situación de riesgo” . Esta última pretensión fue declarada improcedente, por cuanto no satisface el requisito de subsidiariedad (sección tres).

100. En relación con la primera pretensión, esta S. constata que dicho esquema le fue retirado al accionante mediante las resoluciones 1612 de 21 de marzo y 2945 de 19 de mayo, ambas proferidas por la UNP, en el año 2017. Por lo tanto, para la fecha de presentación de la acción de tutela, el accionante no contaba con medidas de protección. Sin embargo, con las pruebas recaudadas en sede de revisión, esta S. advierte que, mediante la Resolución 996 de 9 de febrero de 2018, la UNP dispuso la implementación de medidas de protección, colectivas e individuales, para un grupo de seis líderes indígenas, dentro de los cuales se encuentra el accionante (ver párr. 78). Las medidas colectivas son las siguientes: “tres (3) vehículos convencionales tracción 4x4 para terreno agreste al esquema colectivo (…) nueve (9) hombres de protección con enfoque diferencial y/o de confianza al esquema colectivo (tres (3) de los hombres de protección aprobados ejercerán la función de conductor y los seis (6) hombres de protección restante ejercerán la función de escolta)”. Las medidas individuales son“(1) medio de comunicación y un (1) chaleco blindado”.

101. Desde el año 2003 hasta la fecha, las autoridades competentes le han asignado al líder indígena GJD diferentes medidas de protección para garantizar su derecho fundamental a la seguridad personal. Del 2003 al 2014, el Ministerio del Interior le asignó un esquema de seguridad compuesto de dos hombres de protección y un vehículo convencional. En el 2015, como consecuencia de la calificación de su nivel de riesgo en 50.55%, se le incrementó el esquema de protección. Así, además de los dos hombres de protección, se le otorgó un vehículo blindado (camioneta Toyota Prado 2012 blindaje, nivel III), un medio de comunicación y un chaleco blindado.

102. En el 2017, el nivel de riesgo del señor GJD fue calificado como ordinario, con calificación 40%, por lo que se procedió al desmonte gradual de las medidas de protección. Por lo tanto, según las pruebas obrantes en el expediente, el líder indígena GJD permaneció sin medidas de protección de julio de 2017 a enero de 2018, lapso durante el cual interpuso los recursos administrativos ordinarios e interpuso la acción de tutela objeto del presente análisis (párr. 7, 8 y 9). Finalmente, en el 2018, como resultado de la evaluación anual adelantada por el equipo técnico de la UNP , el GVP y el Cerrem ponderaron el riesgo del señor GJD “como extraordinario con una matriz 54.99%” y, en consecuencia, se le otorgaron las medidas colectivas e individuales señaladas en el párr. 100.

103. Lo anterior se sintetiza en el siguiente cuadro:

     Evolución de las medidas de protección del líder indígena GJD

     CIDH. 2003 Un vehículo convencional y dos hombres de protección

     Resolución 712 de 26 de diciembre de 2014. Ratifica medidas de protección. Un vehículo convencional y dos hombres de protección

     Resolución 305 de 14 de diciembre de 2015. Riesgo extraordinario con matriz 50.55% Esquema de protección tipo dos:

1. Un vehículo blindado / Camioneta Toyota prado 2012 blindaje nivel III.

2. Dos hombres de protección

3. Implementar un medio de comunicación y un chaleco blindado

   Resolución 1612 de 21 de marzo de 2017. Se suspenden medidas de protección. Riesgo ordinario con matriz 40.00%

   Desmonte gradual:

1. Finalizar un vehículo blindado y un hombre de protección

2. Ratificar un medio de comunicación, un chaleco blindado y un hombre de protección por tres meses.

   Resolución 112 de 5 de enero de 2018. Riesgo ponderado como extraordinario con matriz de 54.99% Tres esquemas de protección tipo 5 colectivos para 7 personas:

1. Tres vehículos blindados

2. Ratificar nueve hombres de protección con enfoque diferencial y/o de confianza al esquema colectivo: i) Tres de los hombres de protección aprobados ejercerán la función de conductor; ii) seis hombres de protección restante ejercerán la función de escoltas.

3. Implementar como medida individual un medio de comunicación y un chaleco blindado.

   Resolución 0996 de 9 de febrero de 2018. Riesgo ponderado como extraordinario con matriz de 54.99% Se ajustan las medidas de protección de la siguiente manera:

1. Ratificar tres esquemas de protección tipo 5 colectivos para 6 personas.

2. Finalizar tres vehículos blindados por solicitud expresa de los protegidos.

3. Implementar tres vehículos convencionales tracción 4x4 para terreno agreste al esquema colectivo

4. Ratificar nueve hombres de protección con enfoque diferencial y/o de confianza al esquema colectivo: i) Tres de los hombres de protección aprobados ejercerán la función de conductor; ii) seis hombres de protección restante ejercerán la función de escoltas.

5. Ratificar como medida individual un medio de comunicación y un chaleco blindado.

104. Con base en lo anterior, para la S. resulta evidente la razonabilidad de la pretensión del actor. De un lado, en la actualidad, su nivel de riesgo es calificado como extraordinario, por lo cual, de conformidad con la jurisprudencia constitucional y el Decreto 4912 de 2011, es titular de las medidas de protección otorgadas por la UNP. De otro lado, su solicitud de reintegro del esquema de protección concedido mediante la Resolución 305 de 14 de diciembre de 2015 (el cual le fue otorgado con base en una calificación de 50.55%) es por completo razonable, habida cuenta de que, actualmente, su nivel de riesgo es aún mayor, esto es, calificado en 54.99 %. En otros términos, la S. estima razonable que el accionante pretenda al menos el mismo esquema de protección, máxime dado que su calificación de riesgo ha incrementado en 4 %.

105. Si bien la S. reconoce la autonomía de la UNP para adoptar, ajustar, modificar, suspender y finalizar las medidas de protección, fundada en la experticia técnica y la libertad de configuración de la administración en esta materia, lo cierto es que prima facie no resulta razonable la reducción del esquema de protección del accionante a pesar de que la calificación de su riesgo personal incrementó en 4%. A su vez, para esta Corte tampoco resulta razonable que dicha decisión se hubiere adoptado sin justificación técnica alguna. En efecto, tras revisar las resoluciones 112 de 5 de enero y 996 de 9 de febrero, ambas de 2018, la S. constata que la UNP omitió motivar, con base en argumentos técnicos, la decisión de adoptar las medidas de protección sugeridas por el Cerrem, a pesar de que incrementó la calificación de riesgo al que se encuentra expuesto el líder indígena GJD en comparación con la vigente entre los años 2015 y 2017. Tal como se señaló en la sección 6, si bien dicha autoridad tiene competencia para decidir sobre la adopción, la modificación, la suspensión y la finalización de las medidas de protección, estas decisiones deben fundarse, de manera precisa y suficiente, en los estudios y evaluaciones técnicas de seguridad del protegido.

106. En tales términos, la solicitud de protección del derecho fundamental a la seguridad personal del accionante es razonable, mientras que las medidas que actualmente la UNP le concede, prima facie, no garantizan la protección de este derecho fundamental. En el caso sub examine, el accionante solicitó “reintegrar[le] las medidas de protección y prevención decretadas en las condiciones en las que se estaban ejecutando” , esto implica que se reintegre el esquema de protección dispuesto mediante la Resolución 305 de 14 de diciembre de 2015, el cual estaba compuesto por “un (1) vehículo blindado y dos (2) hombres de protección (…) un medio de comunicación y un (1) chaleco blindado” .

107. Para esta S. restituirle al accionante el esquema de protección concedido mediante la Resolución 305 de 14 de diciembre de 2015 es adecuado para garantizar su derecho fundamental a la seguridad personal. Esto es así por dos razones. En primer lugar, habida cuenta de sus componentes, dicho esquema de seguridad es el más completo de todos aquellos que se le han concedido al accionante desde el 2003, fecha en la cual la CIDH ordenó, como medida cautelar, garantizar su derecho fundamental a la seguridad personal. En segundo lugar, a la fecha, el accionante tiene la mayor calificación de riesgo extraordinario que ha tenido desde el 2003. Su calificación asciende a 54.99%. Es incluso mayor, en 4%, a la que tenía a la fecha de expedición de la Resolución 305 de 14 de diciembre de 2015. En estos términos, la S. estima que resulta adecuado garantizarle al accionante el esquema de seguridad más completo que le ha sido concedido desde que es beneficiario de las medidas de protección, particularmente, en el momento en el cual afronta el mayor nivel de riesgo, según la calificación de las autoridades competentes.

108. Habida cuenta de su nivel de riesgo extraordinario y de la calificación del mismo, la S. estima que es indispensable ordenarle a la UNP restituir el esquema de protección que le había sido concedido al accionante mediante la Resolución 305 de 14 de diciembre de 2015. Ahora bien, esta alternativa resulta ser la menos lesiva para la libertad de configuración de la administración y de su autonomía siempre que sea temporal. Esto es así por dos razones. En primer lugar, la Corte reconoce que la administración –en este caso, la UNP– tiene la competencia legal, así como la capacidad administrativa y técnica, para evaluar la situación de riesgo de las personas y determinar, según los criterios técnicos, de disponibilidad y de uso eficiente de los recursos, la adopción, el ajuste, la suspensión o la finalización de las medidas de protección. En segundo lugar, la concesión de las medidas de protección está fundada en el principio de temporalidad, el cual, según lo previsto por el artículo 2.15 del Decreto 4912 de 2011, implica que “las medidas de protección tienen carácter temporal y se mantendrán mientras subsista un nivel de riesgo extraordinario o extremo, o en tanto la persona permanezca en el cargo, según el caso”. A la luz de este principio, el parágrafo 2 del artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015, modificado por el Decreto 567 de 2016, prevé que “el nivel de riesgo de las personas que hacen parte del Programa de Protección será revaluado una vez al año, o antes si existen nuevos hechos que puedan generar una variación del riesgo”.

109. Finalmente, esta medida tiene la capacidad de satisfacer el derecho a la seguridad personal, y en todo caso, respeta las competencias de la UNP. En relación con lo primero, la solicitud del accionante corresponde con el esquema de seguridad más completo de los que le han sido concedidos desde el año 2003. En relación con lo segundo, no se afecta la libertad de configuración de la UNP y de su autonomía. Lo anterior, por cuanto la protección concedida se limita a un lapso de 4 meses, durante el cual, tras llevar a cabo los estudios de seguridad del accionante, la UNP podrá adoptar las decisiones que correspondan sobre el esquema de seguridad concedido, según la calificación de riesgo del accionante. Restituir el esquema de protección en los términos señalados no anula ni vulnera la autonomía de la UNP para decidir sobre las medidas de protección ni le impone una carga excesiva. Por el contrario, habida cuenta de su temporalidad, para la Corte es claro que la concesión de lo pretendido por el accionante representa una carga que razonablemente puede asumir la UNP y que, en todo caso, está sujeta a un nuevo estudio de seguridad y a la decisión que esta entidad adopte en relación con la necesidad y adopción de las medidas de protección a favor del accionante. En todo caso, como se señaló en la sección 6, si bien dicha autoridad tiene competencia para decidir sobre la adopción, la modificación, la suspensión y la finalización de las medidas de protección, estas decisiones deben fundarse, de manera precisa y suficiente, en los estudios y evaluaciones técnicas de seguridad del protegido.

8. Síntesis de la decisión

110. La presente acción de tutela fue interpuesta por el Defensor Público de la Defensoría del Pueblo – Regional C., a favor del líder indígena GJD, con el propósito de lograr el amparo de sus derechos fundamentales, en particular, de su derecho a la seguridad personal. Lo anterior, por cuanto la UNP le retiró las medidas de protección que le habían sido concedidas en cumplimiento de las medidas cautelares ordenadas por parte de la CIDH. Por tal razón, tal como se señaló en el párr. 10, formuló dos pretensiones. La primera es “reintegrar[le] las medidas de protección y prevención decretadas en las condiciones en las que se estaban ejecutando” . La segunda consiste en “concertar un protocolo con el Cridec, para el análisis de riesgo de las personas beneficiarias de las medidas cautelares con el fin de que sean acordes a las particularidades del pueblo Z y la grave situación de riesgo” .

111. El a quo concedió la acción de tutela como mecanismo transitorio para proteger los derechos fundamentales invocados y ordenó suspender el acto administrativo que resolvió finalizar las medidas de protección asignadas al accionante. El ad quem revocó esta decisión, pues, en su criterio, no le corresponde al juez constitucional determinar si una persona es o no sujeto de un específico esquema de seguridad, dado que para ello existen otros procedimientos administrativos idóneos.

112. En relación con la legitimación en la causa por activa, la Corte determinó que el líder indígena si estaba legitimado para actuar en el marco de la presente actuación. Frente a la legitimación en la causa por pasiva, la Corte concluyó que si bien la UNP si estaba legitimada para actuar en el presente asunto en condición de entidad demandada, no ocurría lo mismo con el Ministerio del Interior, el Municipio de Riosucio y el Cerrem. Esto, por cuanto (i) dichas entidades no son competentes para decidir sobre el otorgamiento, el ajuste, la suspensión o la finalización de las medidas de protección, como si lo es la UNP; (ii) no profirieron los actos que vulneraron el derecho fundamental a la seguridad personal, y (iii) además de mencionarlas en el primer párrafo de la acción de tutela, no se les endilga – ni mucho menos acredita – responsabilidad alguna en la amenaza o vulneración del derecho fundamental en el caso concreto.

113. En el marco del análisis de subsidiariedad, la Corte concluyó que la primera pretensión formulada por el accionante sí satisface este requisito, mientras que la segunda, no. En efecto, la solicitud de reintegro del esquema de protección al accionante sí satisface el requisito de subsidiariedad, de conformidad con la jurisprudencia constitucional sobre las medidas de protección para sujetos con nivel de riesgo extraordinario, como es el caso del accionante. Por su parte, la solicitud de “concertar un protocolo con el Cridec, para el análisis de riesgo de las personas beneficiarias de las medidas cautelares” es improcedente, por cuanto (i) busca la protección de la faceta colectiva de la participación de la comunidad señalada en el marco de la definición de uno de los componentes de la política de seguridad, para lo cual resulta procedente la acción popular (arts. 88 de la CP, 4 de la Ley 472 de 1998 y 6 del Decreto 2591 de 1991) y (ii) el accionante no presentó argumento o consideración alguna, ni en el expediente obran pruebas, que le permitan a esta S. evidenciar la relación entre dicha solicitud y la vulneración del derecho fundamental del accionante a la seguridad personal o cualquier otro.

114. Con ocasión de las pruebas decretadas en sede de revisión, la Corte encontró acreditado que el accionante, a día de hoy, es beneficiario de un esquema de seguridad otorgado por la UNP en el año 2018. Por esta razón, la Corte estudió si, en el caso concreto, se configuraba carencia actual de objeto por hecho superado. Al respecto, la Corte concluyó que no. Esto, por cuanto la pretensión del accionante no está satisfecha por completo. En efecto, el accionante solicitó que se le reintegre el esquema de seguridad que le había sido concedido desde el año 2015, compuesto de “1. Un vehículo blindado / Camioneta Toyota prado 2012 blindaje nivel III. 2. Dos hombres de protección. y 3. Implementar un medio de comunicación y un chaleco blindado”. Por su parte, actualmente, el accionante es beneficiario de un esquema de protección compuesto de medidas de protección colectivas (compartidas con otros cinco líderes indígenas) e individuales (medio de comunicación y chaleco blindado). A todas luces, estas últimas no son suficientes para entender satisfecha la pretensión del accionante, por lo que esta Corte concluyó que no se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado en el presente asunto.

115. En relación con el fondo del asunto, tras identificar el contenido del derecho fundamental a la seguridad personal y del deber de Estado de protección de tales sujetos, la S. determinó que la pretensión de restitución del esquema de seguridad formulada por el accionante es razonable. De un lado, en la actualidad, su nivel de riesgo es calificado como extraordinario, por lo cual, de conformidad con la jurisprudencia constitucional y el Decreto 4912 de 2011, es titular de las medidas de protección otorgadas por la UNP. De otro lado, su solicitud de reintegro del esquema de protección concedido mediante la Resolución 305 de 14 de diciembre de 2015 (el cual le fue otorgado con base en una calificación de 50.55%) resulta adecuado para garantizar su derecho fundamental a la seguridad personal, habida cuenta de que, actualmente, su nivel de riesgo es aún mayor, esto es, calificado en 54.99 %. En otros términos, la S. estima razonable que el accionante pretenda al menos el mismo esquema de protección a pesar de que su calificación de riesgo ha incrementado en 4 %.

116. Ahora bien, esta alternativa resulta ser la menos lesiva para la libertad de configuración de la administración y de su autonomía para valorar los niveles de riesgo y adoptar las medidas de protección que, conforme a los estudios técnicos resulten necesarias, siempre que sea temporal, esto es, por cuatro meses, lapso durante el cual la UNP deberá evaluar el nivel de riesgo actual al que se encuentra sometido el señor GJD y adoptar las decisiones que correspondan sobre su esquema de seguridad, según su calificación de riesgo.

Con base en las consideraciones expuestas, la S. Primera de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,