Auto nº 653/18 de Corte Constitucional, 10 de Octubre de 2018

1. Texto objetado

   El día 30 de mayo de 2018 el S. General del Senado de la República remitió a este tribunal el proyecto de ley 206 de 2016 Senado – 094 de 2015 Cámara, “por medio del cual se modifica el número de semanas por cotizar para acceder a la pensión por parte de las mujeres”, el cual fue objetado por el gobierno nacional por razones de inconstitucionalidad, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 165 y 167 de la Constitución Política.

   El texto del citado proyecto de ley es el siguiente:

   “LEY No. ____

   “Por medio de la cual se modifica el número de semanas a cotizar para acceder a la pensión por parte de las mujeres

   El Congreso de Colombia

   DECRETA

   Artículo 1º.- Modifíquese el numeral 2 del artículo 33 de la Ley 100 de 1993, el cual quedará así:

2. Haber cotizado un mínimo de mil ciento cincuenta (1.150) semanas si es mujer o mil trescientas (1.300) si es hombre.

   Parágrafo 1. En los casos previstos en el numeral 2 del presente artículo, si la mujer lo estima conveniente podrá seguir cotizando a fin de alcanzar el monto de la pensión consagrado en el artículo 34.

   Parágrafo 2. El beneficio de pensionarse con 1.150 semanas cotizadas obrará exclusivamente en favor de las mujeres que cumplen con el requisito de garantía de pensión mínima.

   En todo caso, la suma de la pensión, rentas y remuneraciones de la afiliada o sus beneficiarios no superará dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

   Lo dispuesto en el presente parágrafo aplica al régimen de primera media y al régimen de ahorro individual.

   Artículo 2.- Modifíquese el artículo 34 de la Ley 100 de 1993, el cual quedará así:

   Artículo 34.- Monto de la pensión de vejez. El monto mensual de la pensión correspondiente al número de semanas mínimas de cotización requeridas según el artículo 33 de la presente ley, será el equivalente al 65% del ingreso base de liquidación de los afiliados. Dicho porcentaje se calculará de acuerdo con la fórmula siguiente:

   r = 65.50 – 050s, donde:

   r = porcentaje del ingreso de liquidación

   s = número de salarios mínimos legales mensuales vigentes.

   El monto mensual de la pensión de vejez será un porcentaje que oscilará entre el 65% y 55% del ingreso base de liquidación de los afiliados, en forma decreciente en función de su nivel de ingresos calculado con base en la fórmula señalada.

   Por cada cincuenta (50) semanas adicionales a las mínimas requeridas, el porcentaje se incrementará un 1.5% del ingreso base de liquidación, llegando a un monto máximo de pensión entre el 80 y el 70.5% de dicho ingreso, en forma decreciente en función del nivel de ingresos de cotización, calculado con base en la fórmula establecida en el presente artículo. El valor total de la pensión no podrá ser superior al ochenta (80%) del ingreso base de liquidación, ni inferior a la pensión mínima.

   Artículo 3º. La presente ley entra a regir a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”.

2. Objeciones planteadas por el gobierno nacional

   El P. de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público formularon tres objeciones al proyecto de ley, todas fundadas en razones de inconstitucionalidad, las cuales se sintetizan a continuación.

   2.1. Carencia del aval gubernamental

   2.1.1. En primer lugar, se sostiene que por la naturaleza y el contenido de las medidas adoptadas por el Congreso de la República, se requería del aval gubernamental, el cual nunca fue otorgado, en contravía del artículo 154 de la Carta Política. Según el gobierno, el referido precepto exige que las leyes que decretan exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales sean dictadas o reformadas a iniciativa del gobierno, y que, a su turno, como los aportes al sistema general de seguridad social son contribuciones parafiscales, la supresión de la obligación de cotizar total o parcial al sistema pensional constituye un beneficio tributario cuya consagración legal debía estar precedida del aval gubernamental, en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito. Y al no haberse contado con esta aprobación, se habría vulnerado del artículo 154 de la Constitución.

   2.1.2. Para fundamentar esta posición, el gobierno indica las razones por las que la exigencia del aval se extiende a las materias reguladas en el proyecto de ley, para luego explicar la forma en que, en el caso concreto del proyecto objetado, el Congreso no solo prescindió del aval del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para tramitar la iniciativa legislativa, sino que además lo hizo en franca y clara oposición a la postura del gobierno nacional expresada de manera clara e inequívoca a lo largo del trámite parlamentario.

   2.1.3. Con respecto a lo primero, se argumenta que, de manera expresa, el inciso 2 del artículo 154 de la Carta Política dispone que “solo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes (…) que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales”, y que, según la propia jurisprudencia de este tribunal, las cotizaciones al sistema de seguridad social en salud y en pensiones tienen la naturaleza de contribución parafiscal de destinación específica, por lo cual, cualquier medida que tenga por objeto o efecto reducir tales aportes deben contar con esta aprobación gubernamental.

   Citando abundante jurisprudencia[1], se afirma que los tributos son de tres tipos, a saber, impuestos, tasas y contribuciones, y que, en particular, las cotizaciones al sistema de seguridad social en salud son contribuciones parafiscales de destinación específica que hacen parte del sistema tributario, en tanto constituyen un gravamen impuesto en desarrollo de la soberanía fiscal del Estado que se cobra obligatoriamente a determinadas personas para satisfacer sus propias necesidades en el ámbito de la salud y en el ámbito pensional, pero que no comportan una contraprestación equivalente a la tarifa fijada, y que también se destinan a la financiación global de los sistemas públicos de seguridad social. De este modo, “es claro entonces que el pago que se realiza al Sistema General de Seguridad Social, por concepto de pensiones, denominado cotizaciones, supone el pago de un tributo, y específicamente de una contribución parafiscal, y en esa medida, cualquier disposición que implique la modificación del hecho generador y la no causación de la misma, supone una disposición de naturaleza tributaria”.

   Y dado que los aportes al sistema pensional constituyen una modalidad de tributo, la decisión de reducirlo, incluso cuando es por vía de modificar el hecho generador del mismo, debe estar precedida de la iniciativa gubernamental, o en su defecto por un aval posterior en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

   Esta exigencia prevista en el artículo 154 superior también habría sido ratificada por la Corte Constitucional en diferentes oportunidades. En el caso de los aportes al sistema de seguridad social en salud, en la sentencia C-838 de 2008[2], este tribunal evaluó las objeciones presentadas por el gobierno nacional a un proyecto de ley en el que se dispuso una tarifa de cotización en salud para los pensionados del 12%, concluyendo que, en virtud de las exigencias del artículo 154 de la Carta Política, “el proyecto de ley que fija el monto de las cotizaciones de los pensionados era uno de aquellos que, en virtud de lo prescrito por el segundo del artículo 154 de la Constitución Política, correspondía a la iniciativa privativa o exclusiva del ejecutivo, pues dicha norma superior prescribe que sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes que ‘decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales’, y dado que la cotización al sistema de Seguridad Social en Salud es una especie del género de las obligaciones tributarias llamado ‘contribución parafiscal’, es claro que el proyecto de ley correspondía a aquellos que son de la iniciativa exclusiva del Gobierno”.

   Una línea semejante se habría seguido en la sentencia C-1707 de 2000[3], en relación con un proyecto de ley que tenía por objeto exonerar a los pensionados de las cuotas moderadoras y copagos en el sistema de salud, concluyendo, por las mismas razones, que la iniciativa debía ser del gobierno nacional.

   Así las cosas, en la medida en que el proyecto de ley objeto de análisis dispone una reducción de 150 semanas de cotización al sistema pensional para las mujeres, es decir, un beneficio tributario o una exención o una exoneración en el pago de una contribución parafiscal, por vía de impedir el nacimiento de la obligación tributaria en relación con determinados sujetos, resulta forzoso concluir que la medida debía ser de iniciativa gubernamental, o que al menos contase con el aval del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que es la cartera competente en materia tributaria, en cuanto le corresponde definir, formular y ejecutar la política económica del país, y participar en los procesos de aprobación normativa en materia fiscal y tributaria.

   2.1.4. Pese a lo anterior, el Congreso dio trámite a la iniciativa, sin que esta se originara en el gobierno nacional, y pese a los señalamientos que este formuló a lo largo del proceso de aprobación parlamentaria.

   En este sentido, se aclara que el Ministerio de Trabajo radicó una carta de comentarios al proyecto de ley considerando en principio viable la iniciativa, pero subordinando el concepto a “que no se comprometa la sostenibilidad financiera del sistema conforme a la normatividad vigente, con sujeción a las normas de carácter presupuestal y en el marco del Estado Social de Derecho”, y aclarando que, en cualquier caso, carecía de las potestades para avalar iniciativas de índole fiscal y tributaria. Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público radicó cuatro escritos en los que de manera clara e inequívoca se opuso a la norma examinada, y en los que solicitó el archivo del correspondiente proyecto de ley, tal como consta en las cartas y comentarios a los textos aprobados en primer debate, y al texto de las ponencias de segundo, tercero y cuarto debate.

   Así las cosas, como el proyecto no fue de iniciativa y no fue avalado por el Ejecutivo, debe ser archivado.

   2.2. Desconocimiento de la sostenibilidad financiera del sistema pensional

   2.2.1. De igual modo, se argumenta que la medida legislativa desconoce el deber del Estado de preservar la sostenibilidad financiera del sistema pensional, en contravía del artículo 48 de la Carta Política. Para evidenciar la vulneración del referido mandato constitucional, se hacen unas precisiones sobre su contenido y alcance a partir de una interpretación histórica, textual y sistemática, así como sobre el entendimiento que del mismo se ha tenido en la comunidad jurídica, particularmente por la Corte Suprema de Justicia y por la Corte Constitucional, para luego indicar las razones de la inconstitucionalidad del proyecto de ley.

   2.2.2. Con respecto al artículo 48 de la Carta Política, se sostiene éste que introduce un requisito de validez a las leyes que versan sobre el sistema pensional, de suerte que cualquier medida de intervención en el mismo debe asegurar la conservación del equilibrio financiero, y de que, de no existir estas garantías, la disposición es inconstitucional.

   Esta exigencia no se explica únicamente por razones de política macro-económica, sino también, y fundamentalmente, porque el equilibrio y la sostenibilidad financiera son una condición necesaria para el acceso en condiciones de igualdad a la pensión, y por tanto, una condición para el goce efectivo de este derecho.

   De hecho, en la exposición de motivos a la reforma constitucional que introdujo esta exigencia se justificó el nuevo mandato a partir de esta base: “En la medida en que el país ha venido haciendo un esfuerzo considerable por sanear el problema pensional, es fundamental establecer mecanismos para evitar que en un futuro dicho esfuerzo pueda verse desperdiciado. Por tal razón, se propone incluir como principio constitucional el de la sostenibilidad financiera del Sistema. Lo anterior implica, por consiguiente, que en cualquier regulación futura que se haga del régimen pensional se debe preservar su equilibrio financiero”.

   Este principio, a su turno, habría sido reconocido por los operadores de justicia, y en particular por la Corte Suprema de Justicia y por la Corte Constitucional, tribunales estos que habrían determinado que el artículo 48 impone al legislador la obligación específica de evaluar el impacto que tienen las medidas de intervención en el sistema pensional, de asegurar que las mismas preserven el equilibrio en el sistema, tanto a corto, como a mediano y largo plazo, y de no adoptar medidas insostenibles desde el punto de vista financiero.[4] De esta manera, “la libertad de configuración legislativa está mediada por la obligación constitucional expresa del legislador de asegurar la sostenibilidad financiera de las medidas que pretenda convertir en ley. Lo anterior implica que el principio de sostenibilidad financiera es un imperativo que, lejos de ampliación paulatina de la cobertura y el mejoramiento de las condiciones de acceso a las prestaciones que ofrece el sistema pensional, garantiza su materialización en condiciones de estabilidad para los afiliados”.

   2.2.3. Partiendo de esta base, se identifican tres frentes en los que la ley objetada impactaría negativamente la sostenibilidad financiera del sistema pensional.

   Primero, disminuye el recaudo de recursos del régimen de prima media, reduciendo de manera inmediata, y hacia el futuro de manera indefinida, la fuente de financiación de las pensiones actuales que se encuentran sometidas a dicha normatividad. En efecto, la medida reduce el recaudo por cotizaciones, en tanto las mujeres potencialmente beneficiarias de la misma dejarán de cotizar 150 semanas al sistema pensional, lo que significa que el fondo común de vejez dejará de percibir una porción de las cotizaciones que financian las pensiones que actualmente se pagan, y que se calculan en $10.3 billones a precios del 2017 por cada año.

   Segundo, como se anticipa el status pensional de las mujeres que tendrán pensiones iguales o inferiores a 2 salarios mínimos, su efecto directo es el incremento en el subsidio para su financiación. Esto se explica por el aumento en el déficit en la autofinanciación de las pensiones de las mujeres que recibirán pensiones inferiores a 2 salarios mínimos, teniendo en cuenta que en el régimen de prima media las mujeres reciben un mayor nivel de subsidio que el promedio, debido a que la edad de pensión es 5 años inferior a la de los hombres, y a que su expectativa de vida es 4 años mayor que la de estos últimos, con lo cual, la medida cuestionada tiene como efecto directo el aumento en el valor del subsidio, por vía de reducir el capital aportado por la afiliada al fondo común para financiar su propia pensión.

   De hecho, mientras que actualmente para una pensión pagada por Colpensiones equivalente a 1.87 salarios mínimos mensuales el subsidio corresponde al 22.5% de dicho valor, bajo el nuevo modelo el subsidio equivaldrá a un 31.4%. Esto implica, a su turno, que habrá un incremento del 39.6% en los subsidios que actualmente asume el sistema para garantizar estas pensiones[5].

   Finalmente, se advierte que con la implementación de la ley aumentaría el número de pensionados reales, incrementando el pasivo pensional del régimen de prima media, con lo cual no solo se reduciría la capacidad de recaudo del sistema, sino que además asumiría el pago de nuevas obligaciones pensionales sin fuente adicional de recursos. Este pasivo pensional se calcula en 67 billones de pesos a precios de 2017, que constituye el 8,6 del PIB, y se incrementaría entre 100.000 y 500.000 mil millones anuales en solo 7 años (entre los años 2018 y 2025), y la tendencia se mantendría para superar el billón de pesos anuales a partir del año 2050, hasta estabilizarse en alrededor de 2.6 billones.

   2.2.4. Aunque el solo incremento en el costo fiscal no constituye per se una violación del principio de sostenibilidad fiscal, sí se configura esta violación cuando el legislador no adopta medidas para asegurar el equilibrio del sistema, o no se precisa la fuente de financiación que suplen los correspondientes costos. Y precisamente, a lo largo del trámite parlamentario el gobierno advirtió sobre el peligro que representaba el proyecto de ley en términos de sostenibilidad financiera, pero el Congreso obvió estos cuestionamientos claros y precisos, y deliberadamente insistió en la medida legislativa, sin adoptar medidas que hicieran frente a los citados señalamientos.

   2.3. Violación de los principios de equidad, universalidad, eficiencia y solidaridad del sistema pensional

   2.3.1. Finalmente, el gobierno argumenta que el proyecto de ley confiere un privilegio injustificado a un grupo poblacional significativo, que tiene como contrapartida la imposición de cargas económicas excesivas a los afiliados al sistema pensional que no serían proporcionales a los beneficios que reciben, ni con su situación de debilidad. Lo anterior infringe los principios de equidad, universalidad, eficiencia y solidaridad, que también informan el sistema pensional.

   2.3.2. En efecto, el sistema de seguridad social atiende a la idea básica de que los sectores con mayores recursos deben contribuir con la financiación de las pensiones de las personas de escasos ingresos, de que los beneficios obtenidos deben ser proporcionales a los aportes efectuados al sistema, y de que “todos los afiliados deben aportar en una proporción equivalente durante un tiempo para acceder a una pensión, sin que unos deban esforzarse más que otros para obtener una prestación de similares características”. Estas reglas explican, por ejemplo, el esquema de cotizaciones y el modelo para la determinación de las prestaciones en el régimen de prima media. Prueba de ello es que, por ejemplo, aunque el porcentaje de cotización varía en función de los ingresos del cotizante (IBL), la variación es mínima, esto es, entre 1 y 2 puntos, para garantizar esfuerzos proporcionalmente similares a todos los afiliados del régimen; igualmente, el cálculo de la tasa de remplazo responde a este mismo principio, en tanto el monto de la pensión parte de una base común que se reduce en una proporción mínima en función de los ingresos del cotizante, y al mismo tiempo premia la fidelidad de cotizaciones en condiciones igualitarias para todos los afiliados al régimen.

   2.3.3. El proyecto objeto de análisis invierte la lógica a partir de la cual se estructuró el sistema pensional, en tanto genera un beneficio en favor de un grupo poblacional específico que debe ser subsidiado por los demás afiliados al régimen de prima media, sin que se hayan adoptado medidas técnicas que reduzcan el impacto de la medida en estos últimos, con lo cual se provoca un desequilibrio en las cargas impuestas a los afiliados al régimen de prima media que no son mujeres o que no cumplen la condición de acceder a una pensión promedio igual o inferior a 2 smlmv. De esta manera, lo que en principio pretendía ser una medida de acción afirmativa en favor de un grupo discriminado, termina convirtiéndose en un privilegio insostenible, cuyos costos deben ser asumidos por los afiliados al sistema de seguridad social en pensiones, muchos de los cuales se encuentran en una posición de alta vulnerabilidad, y que además deben cumplir las condiciones técnicas para acceder a una pensión (densidad de cotización, edad y monto de la pensión), que, en cambio, no son satisfechas por el grupo beneficiado.

   2.3.4. Adicionalmente, al ponerse en peligro la sosteniblidad financiera del sistema, “es altamente probable que los afiliados al régimen que no podrán beneficiarse de este medida, en el futuro tengan que asumir una carga económica adicional para devolver al sistema la estabilidad financiera que esta iniciativa le resta”.

3. Insistencia del Congreso en el proyecto de ley

   3.1. Una vez radicadas las objeciones gubernamentales, el Congreso dio trámite en los siguientes términos:

   3.2. En primer lugar, la Comisión Accidental para el estudio de las objeciones[6] rindió informe, proponiendo declarar infundados los reparos del gobierno. La proposición se sustentó, primero, en que la medida legislativa no era de iniciativa exclusiva del gobierno nacional, segundo, en que tendría un impacto marginal en la sostenibilidad del sistema pensional, y finalmente, en que la iniciativa respondía a la necesidad de preservar la proporcionalidad entre el número de semanas y la edad mínima requerida para acceder a la pensión, respecto de un grupo social vulnerable y sujeto de especial protección constitucional, como es la mujer.

   3.2.1. Con respecto a la necesidad del aval gubernamental alegada por el Ejecutivo, se sostiene que la materia del proyecto de ley no se encontraba comprendida dentro de la exigencia del artículo 154 superior, en tanto aquel tenía por objeto la modificación del régimen pensional, y que, al no tratarse de disposiciones de índole tributaria, no era indispensable contar con el respaldo del gobierno nacional.

   Desde esta perspectiva, aunque los aportes al sistema de seguridad social constituyen contribuciones parafiscales de destinación específica según la jurisprudencia constitucional, la exigencia del artículo 154 de la Carta Política sobre la iniciativa gubernamental se refiere exclusivamente a las disposiciones legales que decretan exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, y en este caso, en cambio, la norma únicamente modifica los requisitos legales para la materialización del derecho a la pensión de las mujeres, y no introduce exenciones o exoneraciones de pago de algún tributo, máxime cuando el tiempo de cotización, al igual que la edad, constituyen los requisitos de acceso a la pensión, por lo cual, la variación en aquel no puede ser calificada como un beneficio tributario que deba ser de iniciativa gubernamental. Adicionalmente, la disposición objetada mantiene incólume las tarifas de cotización previstas originalmente por el legislador, esto es, el 16% del ingreso base de cotización (IBC).

   Lo anterior no descarta, sin embargo, la intervención del gobierno prevista en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, para asegurar que la adopción de normas legales que ordenen gastos o que otorguen beneficios sean consistentes con los parámetros fiscales de mediano y largo plazo, y que, en general, sean sostenibles fiscalmente. Esta intervención, sin embargo, es distinta de la exigida en el artículo 154 de la Carta Política, y no tiene fuerza vinculante ni pueden ser entendidas de manera tal que se conviertan en un poder general de veto legislativo en cabeza del Ejecutivo. De hecho, ya este tribunal precisó las limitaciones a la intervención del gobierno en la actividad normativa del Congreso, según determinó expresamente en las sentencias C-625 de 2010[7] y C-313 de 2014[8], al establecer que “el mencionado artículo [7 de la Ley 819 de 2003] debe interpretarse en el sentido de que su fin es obtener que las leyes que se dicten tengan en cuenta las realidades macroeconómicas, pero sin crear barreras insalvables en el ejercicio de la función legislativa ni crear un poder de veto legislativo en cabeza del Ministerio de Hacienda. Y en este proceso de racionalidad legislativa la carga principal reposa en el Ministerio de Hacienda, que es el que cuenta con los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia económica”.

   En conclusión, en la medida en que el proyecto de ley no introduce una exención tributaria sino que modifica los requisitos para la configuración del derecho a la pensión, no era de iniciativa exclusiva del gobierno nacional, y el Congreso podía configurar libremente este derecho, sin sujeción al criterio gubernamental.

   3.2.2. Con respecto a la presunta infracción del artículo 48 de la Carta Política, se argumenta que, contrariamente a lo sostenido por el gobierno nacional, durante el trámite parlamentario se tuvieron en cuenta las consideraciones sobre el potencial impacto financiero de la medida legislativa, resultado de lo cual el Congreso optó por reducir el espectro del beneficio pensional otorgado inicialmente, como mecanismo para preservar la sostenibilidad y el equilibrio financiero en el sistema pensional.

   Es así como originalmente el proyecto contemplaba una reducción generalizada en la densidad de cotizaciones para todas las mujeres, sin alterar las condiciones de acceso a la pensión. Luego de evaluar el impacto de esta medida, se optó por mantener esta reducción en el requisito de acceso a la pensión con las 1.150 semanas planteadas inicialmente, pero se dispuso que cuando la densidad de cotizaciones sea inferior a las 1.300, la pensión sería de hasta dos smmlv.

   Bajo este nuevo esquema, simultáneamente se facilita el acceso de todas las mujeres a la pensión, y se causa un “mínimo impacto al sistema al disminuir el monto mensual de la pensión al mismo tiempo que se reducen las semanas cotizadas”.

   3.2.3. Finalmente, con respecto a la acusación por el presunto desconocimiento de los principios de equidad, solidaridad y eficiencia, se argumenta que aunque en principio la medida restringe el alcance del principio de solidaridad, en cualquier caso la Corte Constitucional ha considerado que este principio no tiene un carácter absoluto y que por ende puede ser limitado para atender otros fines constitucionalmente valiosos, y que el proyecto persigue la protección de un grupo históricamente discriminado y en condiciones de alta vulnerabilidad, como son las mujeres.

   En este sentido, se reseña jurisprudencia de este tribunal que admite la limitación al principio de solidaridad cuando atiende a la consecución de otros principios, derechos u objetivos, incluso en materia pensional[9]. En la sentencia C-838 de 2008[10] este tribunal habría validado una medida que reducía la tarifa de cotización en salud para los pensionados, y que, pese a que introducía una restricción de consideración al principio de solidaridad, se calificó acorde con el ordenamiento superior, argumentando que la vulnerabilidad y debilidad de este grupo, derivada de su edad, condición de invalidez o fallecimiento de un familiar que les provee de su sustento, justificaba la medida legislativa.

   Partiendo de este criterio general, se concluye que el proyecto atacado por el legislador atiende a la necesidad de proteger un grupo vulnerable e históricamente discriminado en todas las facetas de su vida, incluyendo las relaciones sociales, económicas, políticas y personales, y que en función del principio de igualdad, este tribunal ha considerado que como se trata de un sujeto históricamente discriminado y marginado, deben ser objeto de una protección especial y reforzada por parte del Estado, incluso a través de medidas diferenciales.

   De hecho, ya la Corte consideró constitucionalmente admisibles las medidas diferenciadoras entre hombres y mujeres en materia pensional que pretenden hacer frente a la situación de vulnerabilidad y debilidad de estas últimas. En particular, se declaró la exequibilidad de la disposición contenida en la Ley 100 de 1993 en la que se establece una edad pensional inferior a la de los hombres, teniendo en cuenta las dificultades que aquellas atraviesan, vinculadas, por ejemplo, a las cargas que deben cumplir en las labores domésticas no retribuidas ni reconocidas económicamente, al rol reproductivo que han asumido, y a las dificultades en el acceso al mercado laboral.

   Toda esta compleja situación que coloca a las mujeres en una posición de alta vulnerabilidad justifica ampliamente la medida diferenciadora, y descarta las acusaciones del gobierno nacional sobre la vulneración del principio de solidaridad, ya que este debe ceder “frente a la necesidad de establecer condiciones de equidad y proporcionalidad entre el número de semanas cotizadas para acceder a la pensión y la edad mínima pensional a un grupo social vulnerable y sujeto de especial protección constitucional como lo es la mujer”.

   3.3. Posteriormente se añadió una nota aclaratoria al informe, en el que, con respecto a la objeción del gobierno por el desconocimiento del principio de sostenibilidad fiscal, se precisa que justamente en función de dicho imperativo el Congreso replanteó el proyecto de ley que inicialmente se propuso, restringiendo el beneficio a las mujeres que fuesen a recibir como pensión hasta 2 salarios mínimos.

   3.4. El informe anterior fue aprobado por el Senado de la República el día 20 de marzo de 2018, y el 4 de abril de 2018 por la Cámara de Representantes. En consecuencia con ello, el Congreso de la República remitió a este tribunal el expediente del proyecto de ley, para que decidiera sobre las objeciones por inconstitucionalidad

4. Trámite en la Corte Constitucional

   4.1. El día 30 de mayo de 2018, el Congreso de la República remitió a esta corporación el expediente correspondiente al proyecto de ley de la referencia, para definir la viabilidad de las objeciones planteadas por el gobierno nacional.

   4.2. Mediante auto del día 6 de junio de 2018, el magistrado sustanciador asumió el conocimiento del caso y dio trámite al proceso, ordenando las publicaciones pertinentes para las intervenciones ciudadanas, y solicitando al S. General del Senado de la República y de la Cámara de Representantes la remisión siguientes pruebas, relativas al proceso de aprobación del proyecto de ley: (i) las gacetas del Congreso en las que fueron publicadas las objeciones gubernamentales; (ii) las gacetas en las que fueron publicadas las actas correspondientes a las sesiones plenarias en las que se realizó el anuncio, discusión y votación del informe de objeciones presidenciales; (iii) la certificación sobre el sistema de votación y mayorías obtenidas, y número de votos a favor y en contra con que fue aprobado el informe de objeciones en la plenaria de cada una de las cámaras.

   En la medida en que esta documentación no fue aportada plenamente en el plazo establecido, mediante auto 385 del día 20 de junio de 2018, suscrito por la Sala Plena de la Corte Constitucional, la Corte resolvió abstenerse de resolver acerca de las objeciones, hasta tanto se allegase la documentación requerida en la providencia anterior.

   4.3. Con respecto a la Cámara de Representantes, el S. General remitió la documentación requerida el día 14 de junio de 2018. En particular, se anexó una certificación en la que consta que el informe a las objeciones “fue aprobado en sesión plenaria del día 4 de abril de 2018, que consta en el acta de sesión plenaria No. 277, a la cual asistieron cientocincuenta y un (151) H. Representantes a la Cámara, siendo discutido y aprobado a través de votación nominal”. Posteriormente, sin embargo, mediante comunicación del día 15 de junio del mismo año, se aclara que la certificación anterior había sido expedida con errores involuntarios, y se anexa otra en la que consta que el informe de objeciones fue “discutido y aprobado a través de votación ordinaria”, previa asistencia de 151 representantes.

   4.4. Con respecto a la documentación solicitada al Senado, mediante oficio radicado el día 13 de junio de 2018 el S. General remitió a este tribunal la documentación requerida, con excepción del acta de plenaria No. 47 del 20 de marzo de 2017, correspondiente a la votación nominal al informe de objeciones, en tanto “se encuentra en proceso de elaboración y publicación”. Este documento fue aportado el día 11 de julio de 2018.

5. Concepto de la Procuraduría General de la Nación

   5.1. Mediante escrito radicado el día 12 de junio de 2018, la Procuraduría General de la Nación rindió concepto, haciendo dos tipos de requerimientos a este tribunal: (i) primero, que declare infundadas las objeciones gubernamentales planteadas por el gobierno nacional relacionadas con la presunta vulneración de los artículos 154 y 48 de la Carta Política, esto es, con respecto a los reparos por la falta del aval gubernamental y por la presunta violación de los principios de solidaridad, eficiencia y equidad en el sistema pensional; (ii) y segundo, que se ordene la devolución del proyecto al Congreso de la República, para que incluya las medidas necesarias para asegurar la sostenibilidad financiera de la normatividad cuestionada, y que, una vez regrese a la Corte, se adopte un fallo definitivo. A modo de pretensión subsidiaria, se solicita que en defecto de la orden de devolución, se modulen los efectos del fallo de constitucionalidad, fijando un programa de ejecución gradual y progresiva de la ley, que asegure el cumplimiento del M.F..

   5.2. Con respecto al trámite de las objeciones, el Ministerio Público consideró que este se surtió regularmente, teniendo en cuenta los siguientes elementos:

   - Primero, las objeciones fueron planteadas por los órganos competentes, esto es, por el Ministro Delegatario de Funciones Presidenciales, y por el Viceministro Técnico de Hacienda y Crédito Público.

   Con respecto al primero de ellos, se argumenta que este contaba con las atribuciones constitucionales, dada la delegación efectuada mediante el Decreto 1184 de 2017, con ocasión de la visita presidencial, de carácter oficial, a la República de Cuba, los días 16 y 17 de julio de 2017, fechas en las cuales fueron suscritas y radicadas las objeciones.

   Lo propio se aduce con respecto al Viceministro Técnico de Hacienda y Crédito Público, sobre la base de que para la fecha en que fueron suscritas y radicadas, este funcionario se encontraba encargado de las funciones del despacho de la respectiva cartera.

   Finalmente, se aclara que la firma del ministro del trabajo no era necesaria, ya que aunque en principio la materia objetada guarda relación con asuntos laborales, el asunto específico con fundamento en el cual se formularon las objeciones se relacionan con la dimensión fiscal del proyecto, dimensión esta que no es de competencia del Ministerio del Trabajo. Un entendimiento diferente implicaría exigir la concurrencia al debate constitucional de una instancia que carece de las herramientas para evaluar la validez de la medida cuestionada, e incapaz de dimensionar los verdaderos impactos del asunto objetado, y de adoptar una postura objetiva y ponderada. Prueba de lo anterior es que el mismo ministerio, al conceptuar sobre el proyecto, sostuvo expresamente que no podía rendir informe sobre el impacto fiscal de la medida, y que esto correspondía exclusivamente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

   - Con respecto a la temporalidad en la presentación de las objeciones, la Vista Fiscal aclara que carece de los elementos de juicio para determinar el cumplimiento de esta exigencia, como quiera que el escrito de objeciones tiene una “firma manuscrita que parece ser la constancia de recibido”, pero de la cual no se puede tener la certeza de que corresponde a la constancia de recepción en el Congreso de la República. En cualquier caso, de asumirse este hecho, se habría cumplido el requisito de temporalidad contemplado en el artículo 166 de la Carta Política, esto es, la presentación de las objeciones dentro de los 6 días hábiles siguientes a la recepción del proyecto para la sanción, cuando el mismo tiene menos de 20 artículos.

   - Asimismo, con respecto a la aprobación del informe, se afirma que según la documentación aportada se siguió el trámite de ley, en los siguientes términos: (i) el 3 de abril de 2018 se anunció la aprobación del informe por la Cámara de Representantes, según consta en el Acta 277 de ese mismo día, publicada en la Gaceta 226 de 2018; (ii) el 4 de abril fue aprobado el informe de objeciones por parte de la Plenaria de la Cámara de Representantes, según consta en el Acta 278 de esta fecha, publicada en la Gaceta 226 de 2018; (iii) el día 14 de diciembre de 2017 se anunció la aprobación del informe, según consta en el Acta 46 de dicha fecha; (iv) el 20 de marzo de 2018 las objeciones fueron aprobadas por la plenaria del Senado, según consta en el Acta No. 47 de dicha fecha.

   Sobre este punto, la Vista Fiscal aclara que la aprobación del informe de objeciones en la Cámara de Representantes se efectuó mediante votación ordinaria, votación que, a su juicio, es constitucionalmente admisible, ya que aunque el artículo 2 de la Ley 1431 de 2011 dispuso que por regla general las votaciones deben ser nominales y públicas, el artículo 1 de este mismo cuerpo normativo fijó como excepción la unanimidad en la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto. En este orden de ideas, es viable este sistema de votación, no porque se trate de una objeción por inconstitucionalidad, como erradamente sostuvo el presidente de la Cámara en su momento, sino porque se configuró la unanimidad. Adicionalmente, se aclara que “en la votación efectuada en forma inmediatamente anterior se constató una votación en la que concurrieron 92 Representantes, de lo cual se puede inferir que existía el quórum suficiente para adoptar por unanimidad una decisión que requería mayoría simple, según el artículo 199 de la Ley 5ª”.

   5.3. Una vez avalado el trámite de las objeciones, la entidad evalúa los señalamientos formulados por gobierno, relativos a la inexistencia de un aval, y al presunto desconocimiento de los principios de solidaridad y de sostenibilidad fiscal.

   Con respecto al primer vicio, que implicaría la violación del artículo 154 de la Carta Política, la Procuraduría sostiene que la materia objeto del proyecto de ley no se encuentra comprendida dentro de la previsión del artículo constitucional, relativa a la exención de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, y que por tanto, que el gobierno manifestara su discrepancia en torno al proyecto de ley, no configura ningún vicio de inconstitucionalidad.

   A su juicio, para impedir el vaciamiento de las competencias normativas del Congreso resulta indispensable realizar una interpretación restrictiva de las disposiciones que regulan la intervención del gobierno nacional en el proceso legislativo, interpretación que obliga, por un lado, a entender la expresión “exención fiscal” contenida en el artículo 154 superior según el alcance limitado que le confiere en el lenguaje ordinario, y por otro, a acoger las pautas generales con arreglo a las cuales se otorga al Congreso un poder normativo amplio, y al Ejecutivo un poder de intervención limitado en este frente.

   En este orden de ideas, se aclara que el aval gubernamental previsto en el artículo 154 superior se refiere únicamente a las disposiciones que otorgan un beneficio o una ventaja fiscal frente al Estado, cosa que no ocurre en el presente caso, pues el proyecto de ley únicamente contempla una disposición en relación con la prestación de los servicios públicos, propia del Congreso de la República según lo establecido en el artículo 150.23 de la Carta Política. De este modo, aunque la reconfiguración de los servicios públicos se traduce en un alivio económico para sus usuarios, ello no significa que esto equivalga a una exención. Un entendimiento semejante implicaría que todos los ajustes orientados a la adecuación o modernización de los servicios públicos son constitutivos de una exención que requiere del aval del Ejecutivo, y en general, en el otorgamiento de un poder de veto general en favor de este poder público, lo cual sería inaceptable desde cualquier perspectiva.

   De hecho, en la sentencia C-838 de 2008[11] este tribunal evaluó la constitucionalidad del proyecto de ley que contemplaba la disminución gradual de la cotización de los pensionados al sistema de salud, en unos términos distintos a los propuestos originalmente por el gobierno nacional. En dicha oportunidad la Corte concluyó que la circunstancia de que el Congreso se hubiese alejado de la propuesta gubernamental no infringía la Constitución, “porque su facultad de enmienda a los proyectos, incluso los de iniciativa gubernamental, no estaba condicionada a la iniciativa”. Con ello, el juez constitucional reconoció que no toda exención requiere del aval del Ejecutivo, y que cuando un asunto puede ser enmarcado dentro de una competencia que no requiere aval o iniciativa, puede ser desarrollado libremente por el órgano legislativo.

   Con mayor razón en este caso debe descartarse la tesis de la necesidad de la iniciativa o de la aprobación gubernamental, como quiera que realmente no se cambiaron los aportes al sistema pensional por parte de un grupo de mujeres, sino que se variaron los elementos estructurales del derecho para acceder la pensión, con el propósito de corregir las asimetrías existentes entre la edad para pensionarse de las mujeres, y las semanas que se requieren para tal fin.

   Así las cosas, la objeción por el desconocimiento de la exigencia del aval del Ejecutivo, es infundada.

   5.4. Con respecto al reparto por el presunto desconocimiento de los principios de equidad, solidaridad y eficiencia en el sistema pensional, la Vista Fiscal sostiene que es igualmente inviable, ya que aunque el proyecto altera la distribución en las cargas públicas, de esta sola circunstancia no se sigue una infracción de los principios que irradian la seguridad social.

   La razón de ello es que aunque la disminución en el tiempo de cotización genera un mayor nivel de subsidios a cargo del sistema pensional, este efecto se encuentra soportado en un principio de razón suficiente, en tanto que “la asignación de la referida ayuda estatal corresponde a la corrección de la asimetría existente entre el tiempo de cotización exigido y la edad autorizada para la pensión de las mujeres, en especial, frente a aquellas de menores recursos, quienes por su situación laboral, difícilmente alcanzan a acceder a las semanas mínimas de cotización exigidas”.

   5.5. Finalmente, con respecto a la objeción por el presunto desconocimiento del principio de sostenibilidad fiscal, el Ministerio Público sostiene que efectivamente el Congreso de la República prescindió de este principio al no adoptar medidas para evitar la desfinanciación del sistema pensional, pero que la consecuencia jurídica de esta circunstancia no consiste en impedir la introducción de la medida legislativa al ordenamiento jurídico, sino en la necesidad de remitir el proyecto al Congreso de la República para que este aborde directa y expresamente la problemática, y, en consecuencia con ello, adopte las medidas tendientes a preservar el citado principio constitucional, o en su defecto, en modular los efectos de declaratoria de constitucionalidad para que la decisión legislativa se aplique progresivamente y en consonancia con el M.F..

   Para fundamentar esta posición, la Vista Fiscal precisa el contenido y el alcance del principio de sostenibilidad fiscal, para luego analizar y determinar si en el caso concreto las exigencias inherentes a este principio fueron desconocidas, y finalmente, determinar las consecuencias de su vulneración.

   Es así como el artículo 48 superior determina que todas las disposiciones legales que tengan impacto o incidencia en el sistema pensional deben contar con un sistema de garantías que impida su desfinanciación, ya sea fijando una fuente alternativa de financiación, o ya sea disponiendo recortes de gastos equivalentes a la nueva carga. Este deber en cabeza del legislador debe aplicarse siempre que las medidas adoptadas tengan algún efecto en el recaudo de las contribuciones parafiscales, sin excepción alguna.

   En este caso particular, la disminución en el número de semanas de cotización necesarias para acceder a la pensión de jubilación no vino acompañada de un sistema de salvaguardias para asegurar la sostenibilidad del sistema pensional; y de hecho, durante el trámite parlamentario se propuso disminuir el monto de la pensión para los destinatarios del beneficio, pero esta iniciativa no fue acogida en el Congreso. Asimismo, aunque durante el trámite de las objeciones presidenciales se argumentó que el beneficio se focalizaría en las mujeres que se pensionaran con dos salarios mínimos, esta focalización tampoco satisface las exigencias del artículo 48 superior, porque de cualquier manera con el nuevo modelo se genera una reducción en el recaudo de contribuciones y en un incremento en las cargas financieras del sistema, que no fueron acompañadas de medidas compensatorias.

   La consecuencia de la infracción del artículo 48 de la carta Política, sin embargo, no debe consistir en la declaratoria de inconstitucionalidad del proyecto de ley, ya que este, en sí misma considerado, no es necesariamente inviable desde el punto de vista financiero, y en cualquier caso el principio de sostenibilidad financiera no debe ser entendido como una barrera para la materialización del Estado Social de Derecho, sino como una exigencia de buscar caminos institucionales para la satisfacción progresiva de los derechos.

   En este orden de ideas, la solución para la omisión del legislador debe consistir en abrir y activar canales para superar la falencia advertida. Por ello, aplicando el mecanismo de subsanación de yerros contemplado en el artículo 199 de la Ley 5ª de 1992, la Corte debe remitir el proyecto al Congreso para permitir la deliberación acerca de las medidas para la preservación del principio de sostenibilidad financiera, y únicamente después de que se remita nuevamente el proyecto a este tribunal, esta se debe pronunciar sobre la presunta infracción del principio de sostenibilidad.

   Y en caso de que se concluya que no es viable la remisión del proyecto al Congreso, debe darse aplicación a la Ley 1695 de 2013, que contempla distintos mecanismos de colaboración armónica entre los poderes públicos en escenarios de potencial afectación de la sostenibilidad fiscal, modulando los efectos del fallo, bien sea directamente, o bien sea a través de la apertura de un incidente de impacto fiscal: “Desde tal perspectiva, si la Corte Constitucional encuentra que el Gobierno tiene razón en la violación del artículo 48 C.P., y que no es posible regresar el proyecto al Congreso de la República, las normas referidas le imponen la obligación de modular los efectos del fallo para lograr un cumplimiento escalonado del mismo, u otra alternativa que le permita la ejecución de la ley sin que la sostenibilidad fiscal resulte afectada”.

   5.5. Con fundamento en las consideraciones anteriores, la Vista Fiscal solicita a la Corte, por un lado, declarar infundadas las objeciones por el presunto desconocimiento de la exigencia del aval gubernamental a la medida legislativa, así como por la presunta violación de los principios de solidaridad, equidad y eficiencia. Y por otro, regresar al proyecto al Congreso para que se fijen las salvaguardias para preservar la sostenibilidad financiera de del sistema mediante la aplicación gradual y armónica de la norma objetada con el M.F. de Mediano Plazo, o en su defecto, modular directamente los efectos de la normatividad cuestionada.

6. Intervención de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantía (Asofondos)

   6.1. Mediante escrito radicado el día 3 de julio de 2018, Asofondos solicita a este tribunal que acoja las objeciones planteadas por el gobierno nacional, y que, en consecuencia, declare la inexequibilidad del proyecto de ley. Con este propósito, la entidad identifica los criterios con arreglo a los cuales deben ser evaluadas las reformas legales en materia pensional, para luego examinar los reparos formulados por el Ejecutivo al proyecto de ley, y finalmente concluir que las medidas adoptadas por el Congreso son inconstitucionales, por no estar precedidas del procedimiento calificado requerido por la Constitución para decidir sobre la reducción en las cargas tributarias, y porque, bajo el argumento de pretender hacer frente a la discriminación de género, se otorgó un beneficio injustificado a un grupo poblacional reducido y privilegiado de la sociedad, a costa de la sostenibilidad financiera del sistema pensional y de los recursos que deberían estar destinados a la población de adultos mayores más vulnerables de la sociedad colombiana.

   6.2. Con respecto a los estándares de valoración de las reformas al sistema pensional, se sostiene que los tres grandes retos a los que este se enfrenta son la cobertura, la sostenibilidad y la equidad. Por ello, aunque las iniciativas legislativas pueden atender a objetivos loables como el reconocimiento de mayores contenidos prestacionales, en ningún caso pueden pasar por alto los impactos que puedan llegar a tener en estos tres componentes, ni profundizar los ya graves problemas de inequidad, cobertura y sostenibilidad que atraviesan los sistemas pensionales en el país.

   Evaluado el proyecto de ley en función de estas tres variables de análisis, se concluye que aunque en principio la iniciativa legislativa pretende contribuir a la equidad de género, teniendo en cuenta que las mujeres suelen tener una etapa improductiva durante el embarazo y la lactancia, que muchas veces son la parte débil en las relaciones laborales, y que normalmente enfrentan mayores problemas de informalidad que impactan negativamente su nivel de cotizaciones al sistema pensional, en realidad las medidas adoptadas resultan lesivas de los principios básicos que orientan la seguridad social: (i) primero, tiene un impacto nulo en términos de cobertura, ya que no logra hacer frente a los problemas de base que impiden a la mayor parte de la población colombiana contar con una pensión durante la vejez, ni tiene como efecto un incremento en el otorgamiento de pensiones, ni en términos absolutos ni en términos relativos. (ii) Segundo, profundiza la inequidad en función del género y de la condición económica, en tanto el beneficio legal no se otorga a las mujeres que se encuentran en mayores condiciones de vulnerabilidad por encontrarse en la informalidad o por contar con un bajo período de cotización, sino únicamente a aquellas mujeres que están próximas a pensionarse, que son justamente las pocas que han tenido mayores oportunidades económicas y sociales; adicionalmente, el proyecto desconoce los mecanismos compensatorios que de hecho contemplan los regímenes pensionales actuales para hacer frente y para contrarrestar las desventajas a las que se encuentran las mujeres, como son la edad temprana para la adquisición del derecho a la pensión, o el otorgamiento de mayores subsidios para financiar la prestación en condiciones de extralongevidad, teniendo en cuenta la mayor expectativa de vida de las mujeres en relación con los hombres. (iii) Finalmente, la medida agrava la sostenibilidad financiera, ya que se genera un alto costo fiscal que afecta tanto el sistema pensional como el presupuesto del Estado que debería orientarse a la satisfacción de las necesidades de la población vulnerable, sin que este alto costo tenga como como contrapartida un beneficio social equivalente.

   6.3. Con respecto a la ausencia del aval gubernamental, Asofondos argumenta que los recursos destinados a la financiación del sistema pensional tienen naturaleza parafiscal, y que como el artículo 154 de la Carta Política exige que las leyes que establecen exenciones a las contribuciones parafiscales deben ser de iniciativa gubernamental, el proyecto de ley objetado debía contar con este respaldo del Ejecutivo.

   6.3.1. En efecto, según se desprende del artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, los aportes al sistema pensional son una contribución parafiscal, en tanto son obligatorios, impuestos por ley, y afectan a un determinado sector social en su propio beneficio, que en este caso son los trabajadores y empleadores.

   Esta conclusión se encuentra respaldada por la propia Corte Constitucional, organismo para el cual los recursos del sistema pensional son contribuciones parafiscales, según se ha indicado, entre otras, en la sentencia C-243 de 2006[12]:“los aportes obligatorios que realizan los afiliados al Sistema de Seguridad Social en pensiones, según la jurisprudencia constitucional, revisten el carácter de contribuciones parafiscales. Dichas contribuciones fueron definidas por el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto sobre las cuales la Corte ha indicado que son recursos con una destinación determinada y precisa, lo que no las convierte en renta de destinación específica, y además, pueden estar incluidas dentro del Presupuesto General de la Nación sin que por ello entren a engrosar el erario público ya que mantienen su afectación especial”.

   En el escenario del sistema de salud este tribunal habría arribado a las mismas conclusiones sobre la naturaleza parafiscal de los aportes que hacen los afiliados, y las razones de esta calificación sin perfectamente aplicables a las cotizaciones de los afiliados. Dentro de tales fallos se encuentran las sentencias C-155 de 2004[13], C-818 de 2001[14] y C-895 de 2009[15].

   6.3.2. Una vez esclarecida la naturaleza de los recursos del sistema pensional, se indican las razones por las que, a juicio de la entidad, el proyecto de ley se encuentra comprendido dentro de la previsión del artículo 154 de la Carta Política, y por las que, a su juicio, ha debido contar con el aval gubernamental.

   En efecto, el artículo 154 de la Constitución determina que las leyes que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, sólo pueden ser dictadas o reformadas por iniciativa del gobierno. En la medida en que los aportes al sistema pensional son contribuciones parafiscales, y en la medida en que la alteración de los requisitos para acceder al sistema pensional dispuesta en el proyecto de ley tiene como efecto jurídico material una disminución en las cargas asociadas a dichas cotizaciones, el forzoso corolario es que la iniciativa debía contar con el respaldo del Ejecutivo. Es decir, como se reducen las exigencias de cotización en 150 semanas para las mujeres, se configura una exención o disminución de las contribuciones en el régimen de prima media, por lo cual, era al gobierno nacional a quien correspondía presentar el correspondiente proyecto de ley, o en su defecto otorgar el aval, “so pena de que la ley adolezca de un vicio insubsanable de forma”.

   De hecho, en distintos pronunciamientos este tribunal ha hecho esta exigencia en casos que son materialmente equivalentes al que se examina en esta oportunidad, así: (i) en la sentencia C-838 de 2008[16] se concluyó que la previsión legal para que se fijara una tarifa de cotización del 12% de la pensión al sistema de salud, constituía una exención de una contribución que debía contar con la iniciativa o con el aval gubernamental; (ii) por su parte, en la sentencia C-1707 de 2000[17] se arribó a esta misma conclusión al pronunciarse sobre una iniciativa que buscaba exonerar a los pensionados del pago de las cuotas moderadoras y copagos en el sistema de salud, sobre la base de que todos los recursos que ingresan al mismo, cualquiera sea su denominación u origen, tienen la naturaleza de contribución parafiscal, y de que las leyes que disponen una disminución en su cuantía deben contar con la iniciativa o el aval correspondiente; (iii) en la sentencia C-341 de 1998[18] se hizo esta misma calificación con respecto a la norma que contemplaba una excepción a la exención prevista en el artículo 6 de la ley 218 de 1995 para las materias primas agropecuarias o pesqueras, para las materias primas industriales producidas en la subregión andina, así para los equipos o enseres que no se destinan en forma directa a la producción; (iv) asimismo, en la sentencia C-602 de 2015[19] se evaluó la constitucionalidad de las medidas que preveían estímulos tributarios para las empresas o personas que se vincularan a los programas de trabajo y educación en cárceles y penitenciarías, o que incentivarán la inversión en los centros de privación de la libertad, concluyendo que tales figuras debían contar con el respaldo gubernamental; (v) finalmente, en el salvamento de voto a la sentencia C-183 de 1998[20], se aclaró, con ocasión de una norma que contemplaba unos servicios exentos de IVA, que todas aquellas leyes que dispusieran una exención de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, debían tener origen en el propio gobierno nacional, o contar con el aval de esta instancia.

   En este orden de ideas, Asofondos concluye que el proyecto de ley, en tanto se refiere a las cotizaciones al sistema pensional, y en tanto dispone una reducción en las cargas asociadas a las mismas, ha debido ser el resultado de la iniciativa gubernamental, o que al menos ha debido contar con el aval de dicha instancia.

   6.4. Finalmente, con respecto a la objeción por el presunto desconocimiento de los principios de equidad y sostenibilidad, Asofondos considera que igualmente es procedente, al menos desde dos perspectivas.

   6.4.1. Por un lado, desde la perspectiva de la diferenciación entre hombres y mujeres, la medida resulta claramente lesiva de la equidad de género.

   En efecto, en principio el proyecto de ley pretende hacer frente a las dificultades que las mujeres tienen para acceder a los beneficios del sistema pensional, debido a la etapa improductiva generada por el embarazo y la lactancia, a que normalmente son la parte débil en las relaciones laborales, y a que sufren en mayor medida los efectos de la informalidad. Sin embargo, de hecho el sistema pensional contempla una serie de dispositivos que neutralizan los factores discriminatorios anteriores. Así, en los regímenes de prima media y de ahorro individual se garantizan las cotizaciones durante el embarazo y la lactancia, se prevé una edad temprana para la pensión que hoy en día equivale a 5 años menos que para los hombres, y finalmente, debido a la mayor expectativa de vida de las mujeres, estas reciben la pensión por mayor tiempo. En el régimen de prima media, lo anterior se traduce en que el Estado debe otorgar un mayor nivel de subsidios a las mujeres, teniendo en cuenta que dentro de este este modelo de financiación el Estado asume un subsidio implícito que equivale a la diferencia entre lo que recibe una persona pensionada durante la vejez, y lo que contribuyó en su etapa de acumulación, y teniendo en cuenta que el periodo durante el cual las mujeres reciben dicha prestación, y por ende el subsidio estatal, es mayor en el caso de las mujeres: “En la medida en que las mujeres en el RPM se pensionan con 5 años menos que los hombres y tienen una expectativa de vida mayor, gozarán de ese subsidio estatal en su mesada pensional durante más tiempo, por lo que afirma que el sistema pensional no hay identificado ni tomado medidas frente a una situación de desigualdad de las mujeres no es cierto”. En definitiva, entonces, la base sobre la cual se estructuró la medida legislativa carece de fundamento empírico.

   6.4.2. Por otro lado, desde la perspectiva de la condición económica que ocupan las personas en el conglomerado social, la iniciativa legislativa resulta igualmente inequitativa, en tanto direcciona los recursos públicos a quienes se encuentran en una mejor posición y son más privilegiados. En efecto, la medida desconoce el contexto político, económico y social en el que se inscribe la medida, y, en particular, la circunstancia de que la mayor parte de la población colombiana devenga menos de un salario mínimo y se encuentra en la informalidad, y que por tanto, no cotiza al sistema pensional; de hecho, el 45% de las personas ocupadas devengan menos del salario mínimo, lo que equivale a cerca de 10.8 millones de colombianos, mientras que únicamente el 6.3% gana más de 3 SMMLMV, que equivale a 1,4 millones. En un escenario como este, el efecto material de la norma objetada es que los recursos público se destinan, no a las personas más vulnerables y que se encuentran en una situación más crítica durante su vejez, sino a las que devengan al menos un salario mínimo, a los que han tenido una vida laboral más estable, y los que hacen parte de la formalidad: “Cuando en la percepción de quienes hacen política pública la población más vulnerable son quienes tienen ingresos iguales o levemente superiores a un salario mínimo, se tienden a concentrar los beneficios en esta población, dejando a las personas más vulnerables con muy pocos recursos para los programas mejor focalizados. En el sistema de pensiones”.

   Lo anterior tiene el agravante de que al incrementarse la destinación de los recursos para subsidiar el sistema pensional, automáticamente se disminuyen los destinados a los adultos mayores más pobres, que únicamente tienen la posibilidad de percibir algunas pocas prestaciones derivadas del programa Colombia Mayor, programa que, paradójicamente, comprende a un número de personas mucho más alto, al mismo tiempo que cuenta con un nivel de recursos muy inferior al sistema pensional, y que apenas otorga un subsidio por debajo de la línea de pobreza extrema estimada por el DANE, equivalente a $75.000 mensuales, cuando la línea de pobreza extrema o indigencia está en $120.000. Así, mientras que 1.274.770 personas se encuentran pensionadas, 1.473.574 hacen parte de Colombia de mayor, y 2.794.133 no reciben ningún tipo de apoyo estatal: “Cuando una disposición se centra exclusivamente en la población más formal, buscando aumentar los beneficios para esta población, se generan mayores inequidades. Hoy en día se pagan 52 billones de pesos de recursos públicos a pensiones, de los cuales 40 billones salen del Presupuesto General de la Nación, siendo el mayor rubro de todo el presupuesto, y se destina únicamente para pagar 2,1 millones de pensiones públicas. Pensiones de la población que durante su vida laboral fue más formal, tuvo mejores ingresos y tenía todas las posibilidades de ahorrar para su propia vejez. Si estos recursos se comparan con los 1,5 billones que reciben los beneficiarios de Colombia Mayor, o con los 5.9 billones que tiene el Bienestar Familiar, o cerca de los dos billones que tiene Familias en Acción, se hace evidente la inequidad que del sistema pensional colombiano modificaciones al sistema pensional colombiano: pocos beneficiarios, a un altísimo costo social y con subsidios dirigidos a la población de mayores ingresos”.

   6.5. De este modo, el proyecto de ley es constitucionalmente inadmisible desde distintas perspectivas. Desde el punto de vista procedimental, las medidas adoptadas, por implicar una liberación parcial de las obligaciones asociadas a las cotizaciones al sistema pensional, debían contar con el respaldo del Ejecutivo, y deliberadamente, el Congreso prescindió de ello, incluso en contravía de los conceptos desfavorables rendidos en el proceso. Y desde el punto de vista material, el cambio en el modelo no solo no tiene la potencialidad de remediar la situación de discriminación de la mujer a en función de la cual se estructuró, sino que además profundiza las inequidades inexistentes en razón del género y de la posición económica, a un costo fiscal muy alto que termina por desviar los recursos públicos de la población más vulnerable hacia aquellas personas que han logrado permanecer en la formalidad de manera sostenida a lo largo del tiempo.

1. Competencia

   Este tribunal es competente para decidir el asunto de la referencia, como quiera que los artículos 167 y 241.8 de la Constitución Política le atribuyen a esta corporación la potestad para determinar la validez de los proyectos de ley objetados por el gobierno nacional por razones de inconstitucionalidad, tal como ocurre en esta oportunidad.

2. Asuntos a resolver y metodología de resolución

   2.1. Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, este tribunal debe efectuar el escrutinio judicial del proyecto de ley mediante el cual se redujo en 150 semanas el período mínimo de cotizaciones al sistema pensional por parte de las mujeres, tomando como referente de análisis los señalamientos formulados en su contra por el P. de la República y el Ministerio de Hacienda, esto es, por el presunto desconocimiento de los principios del sistema pensional, entre ellos la sostenibilidad fiscal, la equidad, la solidaridad y la eficiencia, y por no contar con el respaldo del Ejecutivo en una materia que requería del aval gubernamental.

   2.2. No obstante que el control que se surte en este escenario tiene por objeto fundamental evaluar los reparos formulados por el gobierno nacional a las iniciativas legislativas, existen dos hechos constitucionalmente relevantes que deben ser tenidos en cuenta para determinar el alcance de la presente controversia constitucional.

   Por una parte, este tribunal ha venido entendiendo que el examen de los reparos del gobierno al proyecto de ley tiene como presupuesto que estos efectivamente hayan sido presentados por el Ejecutivo y descartados por el Congreso, de acuerdo con los requerimientos formales y procesales que establece la Carta Política. De esta suerte, únicamente cuando se verifica y comprueba la regularidad en el trámite de las objeciones procede la valoración de su contenido, y, cuando ello no ocurre, el proyecto debe ser devuelto al Congreso para que se subsane el vicio identificado, en caso de que ello sea posible, y en caso contrario, declarado inexequible.

   Asimismo, debe tenerse en cuenta que a partir de la expedición del Acto Legislativo 01 de 2009 y de la Ley 1431 de 2011, este tribunal ha considerado que, en general, no es viable que las respuestas del órgano legislativo al conflicto planteado por el Ejecutivo sean adoptadas mediante votación ordinaria. Sin embargo, tal como se explicó en los acápites precedentes, en el presente proceso el informe elaborado en el seno del Congreso como respuesta a las objeciones del gobierno, fue aprobado en la Cámara de Representes mediante esta modalidad de votación, en principio constitucionalmente vedada.

   Estas dos circunstancias obligan a que, previamente a la consideración de las críticas del gobierno nacional a las medidas adoptadas por el Congreso en relación con el sistema pensional, se evalúe el trámite dado a las objeciones, esto es, si fueron presentadas oportunamente, por las instancias competentes y según las formalidades establecidas en la Carta Políticas, y si fueron tramitadas regularmente, y en particular, si la aprobación que se dio al informe a las objeciones mediante votación ordinaria, y no mediante votación nominal y pública, es constitucionalmente admisible. Sólo en caso de que el trámite dado a las objeciones se ajuste a la preceptiva constitucional es viable el análisis de las objeciones planteadas por el gobierno nacional a la iniciativa legislativa.

   2.3. En este orden de ideas, metodológicamente se procederá de la siguiente manera:

   En primer lugar, se precisará el alcance de la controversia constitucional, indicando las razones por las que el examen judicial debe extenderse al trámite impartido a las objeciones gubernamentales, y no solamente a la valoración de los reparos planteados por el P. y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

   En segundo lugar, se establecerá la viabilidad de la votación ordinaria para aprobar los informes elaborados en el seno del Congreso de la República como respuesta a las objeciones del gobierno nacional a los proyectos de ley.

   En tercer lugar, partiendo del marco anterior, se evaluará el procedimiento seguido para canalizar el conflicto entre el Ejecutivo y el Congreso con ocasión de la iniciativa de este último para reducir el número de semanas de cotización necesarias para que las mujeres adquieran el derecho a la pensión. Dentro de este análisis se determinará si los procesos decisionales en la Cámara de Representantes para descartar los reparos del gobierno e insistir en la iniciativa legislativa, son admisibles o no.

   Finalmente, de concluirse que el procedimiento anterior carece de irregularidades, se valorarán los reparos del Ejecutivo al proyecto de ley, tanto por el presunto desconocimiento del aval gubernamental, como por la presunta transgresión de los principios que irradian el sistema pensional.

3. Alcance del escrutinio judicial de los proyectos de ley objetados por el gobierno nacional, y la viabilidad del análisis formal y procedimental del trámite dado a las objeciones presidenciales

   3.1. El artículo 241 de la Constitución atribuye a la Corte Constitucional la competencia para decidir sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley “que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales”. A la luz de este precepto, es claro que el escrutinio judicial en este escenario tiene por objeto el análisis de las censuras formuladas por el Ejecutivo a los proyectos de ley por razones de inconstitucionalidad que hayan sido insistidas por el Congreso. Sin embargo, surge el interrogante sobre la competencia del juez constitucional para evaluar, además de los reparos gubernamentales, el trámite mismo de las objeciones.

   3.2. Una primera respuesta al interrogante anterior es que el análisis judicial debe limitarse a evaluar las censuras planteadas por el gobierno nacional, y que, por tanto, no es viable el control oficioso y automático del procedimiento seguido por el gobierno para plantearlas, y por el Congreso para tramitarlas. Bajo este supuesto, el control constitucional de las eventuales irregularidades en el trámite de las objeciones tendría canalizarse a través los mecanismos ordinarios, y en particular, a través de una demanda de inconstitucionalidad.

   Esta línea hermenéutica podría justificarse desde diferentes perspectivas. Atendiendo a la finalidad del mecanismo de las objeciones presidenciales, podría argumentarse que como el control constitucional previsto en el artículo 241.8 de la Carta Política se estructuró en función de la necesidad de atender los reparos formulados por el Ejecutivo a las iniciativas legislativas, extender el análisis judicial a aspectos extraños y ajenos a las objeciones mismas implicaría desnaturalizar el dispositivo de control previsto por el constituyente para mediar en las diferencias entre el Gobierno Nacional y el Congreso, así como un desbordamiento en las competencias del juez constitucional.

   Desde este punto de vista, el escenario natural para debatir sobre la regularidad en el trámite de aprobación de las leyes, que incluye el trámite de las objeciones gubernamentales, es el control abstracto de leyes activado mediante una demanda de inconstitucionalidad, y no el proceso previsto en el artículo 241.8 de la Carta Política. En efecto, la configuración de aquellos procesos permite estructurar debates amplios y abiertos sobre los vicios formales, procedimentales, competenciales y materiales de las leyes, que suministran importantes insumos al juez para evaluar la constitucionalidad de las leyes, no solo a partir de los cargos formulados en la demanda de inconstitucionalidad, sino también de los argumentos planteados por las instancias estatales, por los ciudadanía y por los expertos que son llamados a intervenir en el proceso judicial. En el marco del estudio de las objeciones, por el contrario, no solo los plazos procesales son reducidos y escasos, sino que además tampoco se estructuran las dinámicas deliberativas propias de los procesos ordinarios de constitucionalidad, puesto que el trámite tiene un objeto preciso y concreto, orientado a considerar y valorar la oposición del gobierno nacional a las iniciativas legislativas.

   Atendiendo a esta lógica, originalmente este tribunal asumió que en los procesos judiciales estructurados con fundamento en la competencia prevista en el artículo 241.8 de la Carta Política, el análisis judicial debía circunscribirse al examen de los señalamientos formulados por el Ejecutivo a los proyectos de ley, sin que fuera procedente el control oficioso del trámite dado a las objeciones mismas. Por este motivo, durante más de una década a partir de la entrada en funcionamiento de este tribunal, el examen de la Corte en este escenario se limitó a evaluar las críticas del Ejecutivo a los proyectos de ley, y las referencias al trámite de las objeciones, sucintas y abreviadas, cumplieron siempre una función descriptiva dentro de los fallos judiciales, y no fueron objeto del escrutinio judicial como tal.[21] Aunque en aquel momento la Corte prohijó la idea del control integral, lo cierto es que este se predicó de los potenciales vicios materiales, y no de los vicios formales o procedimentales en el trámite de aprobación de las leyes.

   3.3. Progresivamente, sin embargo, se comenzó a ampliar el espectro del escrutinio judicial.

   En efecto, la Corte puso de presente la necesidad de dotar de flexibilidad el control constitucional, argumentando que aunque en principio el análisis en contra de las leyes aprobadas por el Congreso debe restringirse a la valoración de los cargos formulados por el Ejecutivo, en ocasiones excepcionales resultaba indispensable evaluar cuestiones materiales complementarias cuando constituyen un presupuesto para el análisis propuesto por el gobierno. Bajo este supuesto, la Corte concluyó que también tiene competencia para abordar problemáticas de relevancia constitucional que tengan relación directa con los asuntos planteados en las objeciones, aunque no sean señalados expresamente en ellas.[22]

   Este planteamiento se expresó inicialmente en la sentencia C-1404 de 2000[23], aunque en esta oportunidad la extensión en el escrutinio no se efectuó respecto del trámite dado a las objeciones, sino respecto de los vicios materiales analizados. En su momento, el P. de la República objetó un proyecto de ley que dispuso un esquema de rebaja de penas en los procesos penales, por haberse establecido una asimetría injustificada entre sindicados y condenados, que a juicio del gobierno desconocía el principio de igualdad. Empero, la Corte consideró que, independientemente del señalamiento anterior, la medida legislativa consagraba una modalidad encubierta de indulto que no cumplía los requisitos constitucionales, por no haber sido aprobada por una mayoría calificada en el Congreso, por no referirse exclusivamente a delitos políticos, y por no responder a graves motivos de conveniencia pública. Sobre esta base, se declaró la inconstitucionalidad del proyecto de ley objetado, por una razón distinta a la invocada por el Ejecutivo.

   Este planteamiento, introducido inicialmente con el propósito de que el juez constitucional pudiese abordar problemáticas materiales no formuladas por el gobierno, posteriormente fue empleado para justificar el control procedimental oficioso de las objeciones. De hecho, en distintas ocasiones este fallo ha sido invocado para fundamentar el control del trámite a las objeciones, e incluso se ha sostenido que con este fallo “se dio el cambio de precedente con relación al control integral en las objeciones presidenciales”[24].

   La lógica que subyace a este planteamiento es que para que efectivamente se active la competencia de la Corte Constitucional previstas en el artículo 241.8 de la Carta Política, el gobierno nacional debe haber planteado realmente las objeciones a una iniciativa legislativa, y a su turno, el Congreso debe haberlas descartado. Por ello, este tribunal debe verificar que el trámite dado a las objeciones se haya ajustado a la preceptiva constitucional, y, de esta manera, el control formal y procedimental de las mismas es un presupuesto del análisis de los cargos formulados por el Ejecutivo. La fórmula del artículo 241.8 de la Constitución, según la cual este tribunal tiene competencia para decidir sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley objetados por el gobierno como inconstitucionales, “tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”, vendría a dar sustento normativo a este entendimiento.

   Además, La verificación del trámite dado a las objeciones resulta particularmente en este escenario de conflicto entre los poderes del Estado. En efecto, cuando el gobierno nacional se abstiene de sancionar un proyecto de ley oponiéndose al mismo por razones de inconstitucionalidad, y cuando el Congreso insiste en la iniciativa, se produce un conflicto entre el poder legislativo y el poder ejecutivo que hace necesaria la mediación del juez constitucional, verificando que la actuación de ambos se enmarque dentro de los lineamientos que establece la Carta Política: “la potestad para objetar un proyecto implica la existencia de un desacuerdo entre los órganos elegidos popularmente que encabezan dos ramas del poder público. En esa medida, lo que está en juego es precisamente la necesidad de mantener un equilibrio entre tales poderes. La manera de mantener este equilibrio es garantizando que la decisión de objetar un proyecto de ley, y la de insistir en su promulgación, constituyen una manifestación del principio democrático. Al analizar el trámite se garantiza entonces que sea efectivamente el Gobierno, en cabeza del P., o excepcionalmente de su delegado, y el respectivo ministro del ramo, quienes objeten el proyecto de ley. Asimismo, es necesario garantizar que sean las mayorías en el Congreso las que decidan insistir en la promulgación, con posterioridad a la realización de un debate público e informado acerca de las razones que justifican la insistencia desde el punto de vista constitucional”.[25] De este modo, el control del trámite a las objeciones constituye, a juicio de este tribunal, un dispositivo orientado a la preservación del equilibrio entre los poderes públicos y, en general, del principio democrático.[26]

   Partiendo de esta base, a partir del año 2001 este tribunal ha venido ampliando progresivamente el espectro del escrutinio judicial, de suerte que hoy en día este incluye el control del trámite de las objeciones. De hecho, en diversas oportunidades se ha devuelto el expediente legislativo al Congreso o ha declarado la inexequibilidad del proyecto de ley, al encontrar irregularidades en el trámite de las objeciones. En la sentencia C-502 de 2001[27], por ejemplo, la Corte se abstuvo de determinar la constitucionalidad del correspondiente proyecto de ley, al encontrar que el Congreso ha debido archivarlo al existir diferencias irreconciliables entre el Senado y la Cámara de Representantes. De igual modo, en los autos 031[28], 032[29], 086[30] y 242[31] de 2012, y en el auto 505 de 2018[32], se dispuso la devolución del expediente legislativo al Congreso por la omisión del requisito de la votación nominal y pública al informe de objeciones. En el auto 343 de 2009[33] se hizo lo propio en relación con un proyecto de ley objetado por el gobierno, sobre la base de que no se efectuó el anuncio del debate y votación del informe de objeciones. Recientemente, en el auto 476 de 2017[34] se adoptó la misma decisión en relación con un proyecto de ley objetado por el gobierno, al encontrarse una falta de congruencia entre el contenido normativo enviado a sanción presidencial, y el tomado consideración en el informe de objeciones. Así pues, hoy en día el escrutinio judicial de las objeciones gubernamentales comprende el análisis del trámite dado a las mismas en el seno del Congreso de la República.

   3.4. En este orden de ideas, el escrutinio judicial que realizará la Corte en el marco de este proceso, incluye el análisis del trámite de las objeciones gubernamentales, tanto desde el punto de vista del Ejecutivo, como desde el punto de vista del Congreso. Así las cosas, se verificará que los reparos del gobierno hayan sido formulados oportunamente y por los órganos competentes, esto es, por el P. y el ministro del ramo respectivo; asimismo, verificará que el órgano legislativo haya dado una respuesta oportuna e integral a los cuestionamientos del gobierno, mediante un informe elaborado por una comisión accidental conformada para este efecto, anunciado y aprobado por mayoría absoluta de las plenarias de cada una de las cámaras, mediante el sistema de votación requerido constitucionalmente.

   Únicamente si se concluye que el procedimiento anterior se ajusta a las exigencias constitucionales, se procederá a evaluar los reparos del gobierno a la iniciativa del Congreso para reducir el número de semanas exigido a las mujeres para adquirir el derecho a la pensión.

4. La viabilidad de la votación ordinaria del informe a las objeciones gubernamentales

   4.1. Tal como se explicó en los acápites precedentes, el informe a las objeciones fue aprobado mediante votación nominal y pública en el Senado, y mediante votación ordinaria en la Cámara de Representantes. De acuerdo con ello, pasa la Corte a determinar la viabilidad de esta última modalidad de votación.

   4.2. Hasta el año 2012, este tribunal consideró que el informe elaborado en el Congreso para dar respuesta a los señalamientos del gobierno nacional a una iniciativa legislativa, podía ser aprobado o negado mediante votación ordinaria, aunque por mayoría absoluta. Lo anterior, en el entendido de que, por regla general, las decisiones en el órgano legislativo podían ser adoptadas mediante dicha modalidad de votación, y de que, por consiguiente, únicamente podía exigirse la votación nominal y pública cuando expresamente lo estableciese la Constitución o la ley, requerimiento este que no se encontraba en el ordenamiento jurídico para las decisiones relacionadas con las objeciones gubernamentales. Partiendo de este principio general, la Corte concluyó que incluso cuando la Constitución o la ley exige mayorías calificadas, como las mayorías absolutas, es viable la votación ordinaria, previa verificación del quórum deliberatorio.

   En la sentencia C-179 de 2002[35], por ejemplo, en el contexto de la revisión de un proyecto de ley estatutaria cuya aprobación requería de la mayoría absoluta según la Carta Política, este tribunal aclaró que incluso cuando la Constitución o la ley exigen mayorías calificadas es viable la votación ordinaria: “la votación ordinaria es entonces una de las posibles maneras de aprobar una decisión en el Congreso, comúnmente llamada ‘pupitrazo’ (…) la Corte dentro de un criterio de flexibilidad que excluye rigorismos en las exigencias del trámite legislativos, con miras a hacer efectivo el principio democrático, acepta que a partir de la lectura del artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso, puede admitirte la forma de votación ordinaria, previa la verificación del quórum deliberatorio, es suficiente para acreditar la aprobación por mayoría absoluta de una determinada propuesta legislativa que la requiera, si ningún congresista solicita la verificación posterior”.

   Este mismo criterio fue empleado para validar las decisiones adoptadas en relación con los informes a las objeciones gubernamentales. En la sentencia C-1040 de 2007[36], por ejemplo, en la que se evaluaron las objeciones a una iniciativa para regular el acceso a la carrera de notario, este tribunal advirtió que aunque no era posible establecer cuántos senadores votaron a favor o en contra, ni el sentido de la votación de cada congresista, la votación ordinaria constituía un mecanismo admisible para adoptar decisiones en ese escenario: “El hecho de que la votación en la Plenaria del Senado de la República no permita establecer cuántos senadores votaron a favor o en contra del informe de objeciones no invalida la referida votación, ya que el procedimiento legislativo no exige que la votación de este tipo de actos sea nominal. Le regulación legal admite la votación ordinaria como mecanismo de exteriorización de la voluntad del congresista, por lo que en este punto la Corte no encuentra que se haya incurrido en vicio alguno cuando el Senado en pleno aprobó por el mecanismo del “pupitrazo” el informe correspondiente”.

   Este patrón decisional se replicó hasta el año 2012, tal como consta en el auto 309 de 2009[37], y en las sentencias C-838 de 2008[38], C-985 de 2006[39], C-036 de 2009[40], C-662 de 2009[41], C-441 de 2009[42], C-173 de 2009[43], C-290 de 2009[44] y C-306 de 2009[45].

   4.3. No obstante, con la reforma constitucional introducida mediante el Acto Legislativo 01 de 2009, se invirtió el esquema decisional en las corporaciones públicas de elección popular. En efecto, el artículo 133 de la Carta Política, modificado por la reforma constitucional mencionada, determinó que, como regla general, las decisiones debían ser adoptadas mediante votación nominal y pública, salvo en las hipótesis determinadas expresamente en la ley. De esta suerte, si anteriormente las medidas de orden legislativo y administrativo podían ser adoptadas mediante votación ordinaria, salvo en las hipótesis específicas en las que la Constitución o la ley exijan una modalidad diferente de votación, actualmente, bajo el nuevo modelo se debe apelar, por regla general, a la votación nominal y pública, salvo que el ordenamiento jurídico permita la ordinaria o secreta.

   Este cambio respondió a la necesidad de blindar los procesos decisionales en las corporaciones públicas, para garantizar su publicidad y la transparencia, y con ello, el control de la gestión de sus miembros. Durante el proceso de aprobación de la citada reforma constitucional se argumentó que la exigencia general de votación nominal y pública permitía determinar con precisión el sentido de la votación de los miembros de las corporaciones públicas, y que por esta vía se podía visibilizar y controlar su gestión. Adicionalmente, también se pusieron de presente las ventajas operativas de esta modalidad de votación, toda vez que permite comprobar los votos que apoyan cada iniciativa y la mayoría obtenida, sin que sea necesario apelar a mecanismos de inferencia indirectos sobre los resultados de la votación, lo cual resulta particularmente útil en aquellos eventos en que se exige una mayoría calificada, como en los casos de leyes estatutarias o de actos legislativos.[46] De este modo, con el propósito de dotar al Congreso de garantías procesales de transparencia y publicidad, se estableció como principio general la votación nominal y publica, que permite determinar e identificar congresistas que participaron en los procesos deliberatorios y decisorios, así como su postura y el sentido de su votación.

   En este orden de ideas, el artículo 1 de la Ley 1431 de 2011, recogiendo las pautas de la reforma constitucional del año 2009, estableció el catálogo cerrado de hipótesis exceptivas en la que procede la votación ordinaria en el Congreso, ninguna de las cuales hace referencia directa y expresa a la aprobación de informes a las objeciones planteadas por el gobierno nacional a los proyectos de ley.

   Únicamente el numeral 16 de dicho precepto permite apelar a la votación ordinaria para aprobar o negar el articulado de un proyecto de ley por las comisiones o plenarias cuando exista unanimidad, y cuando ninguno de los congresistas solicite la votación nominal y pública. En este sentido, el referido precepto determina que para promover la celeridad en los procesos que se surten en el Congreso de la República, no se requiere la votación nominal y pública “cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esta forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros”. Esta hipótesis exceptiva fue contemplada precisamente porque, al mismo tiempo que propicia la celeridad en las complejas dinámicas del órgano legislativo y evita el desgaste propio de la votación nominal y pública, preserva los fines de última, a saber, la identificación de los votantes y del sentido afirmativo o negativo de su voto, y por esta vía, la visibilización, el control de la gestión de los congresistas y su responsabilización frente al electorado, y en general, la publicidad y la transparencia en este poder del Estado.

   4.4. En este contexto, surge el interrogante sobre la viabilidad de la votación ordinaria para la aprobación de los informes que dan respuesta a las objeciones gubernamentales a un proyecto de ley.

   4.4.1. Una primera alternativa hermenéutica consiste en entender que la aprobación de los informes a las objeciones se encuentra subsumida dentro de la excepción prevista en el artículo 1 de la ley 1431 de 2011 para la aprobación de los proyectos de ley, y por tanto, susceptible de votación ordinaria.

   En esencia, el argumento apunta a mostrar que desde una perspectiva material, la votación sobre el articulado de un proyecto de ley es equiparable a la votación sobre las objeciones, de modo que la habilitación dada al Congreso para decidir mediante votación ordinaria por unanimidad sobre los proyectos de ley, comprende, implícitamente, la facultad para decidir mediante esta misma modalidad de votación sobre el informe a las objeciones.

   Es decir, el informe a las objeciones constituye una propuesta sobre la permanencia sobre el retiro del articulado votado previamente, y lo que hacen las cámaras al debatir y resolver sobre dicho informe, es decidir sobre la permanencia del proyecto de ley. Y así las cosas, cuando se decide sobre la oposición del gobierno a un proyecto de ley, en últimas e decide sobre el mismo texto legal: cuando el Congreso descarta los repartos formulados por el Ejecutivo, significa que aprueba nuevamente el texto adoptado inicialmente. Y cuando acoge los planteamientos del Ejecutivo, significa que rechaza total o parcialmente el texto legal original.

   El corolario de lo anterior es que cuando el ordenamiento jurídico faculta al Congreso para decidir mediante votación ordinaria por unanimidad sobre los proyectos de ley, implícitamente lo habilita para decidir de la misma manera sobre las objeciones planteadas por el gobierno nacional. Y en función de esta asimilación, los fines en función de los cuales se estructuró el imperativo general de votación nominal y pública, esto es, hacer transparente la decisión y el sentido del voto de cada uno de los miembros del Congreso, a efectos de permitir el control y los procesos de adjudicación de responsabilidad política y jurídica, son satisfechos cuando se permite la votación ordinaria por unanimidad de los informes que dan respuesta a las objeciones planteadas por el gobierno a una iniciativa legislativa, pues cuando hay unanimidad, es posible conocer el sentido del voto de cada uno de los congresistas. De esta suerte, exigir que incluso en el escenario de la unanimidad la votación sea nominal y pública en este contexto, resultaría superfluo y constituiría un ritualismo formal excesivo incompatible con el principio de instrumentalidad de las formas y el procedimiento, puesto que, tal como se explicó, los fines que persigue la votación nominal y pública son satisfechos a través de la votación ordinaria por unanimidad, y no añade ni contribuye a la consecución de ningún otro fin relacionado con el sistema democrático. Y como en cualquier caso la decisión sobre el informe de objeciones debe ser adoptada por una mayoría calificada, esto es, por la mayoría absoluta de miembros de cada cámara, el sistema de votación garantiza la mayor seriedad y el mayor rigor en este escenario complejo de conflicto entre el poder ejecutivo y el poder legislativo.[47]

   4.4.2. Este tribunal, sin embargo, ha concluido que la aprobación del informe a las objeciones gubernamentales debe efectuarse necesariamente mediante votación nominal y pública, y que, por tanto, en ningún caso es admisible la votación ordinaria, ni siquiera cuando la decisión se adopta por unanimidad.

   El fundamento de esta línea decisional reside justamente en el carácter exceptivo de la votación ordinaria dispuesto en la reforma constitucional del año 2009, así como en la interpretación restrictiva del artículo 1 de la Ley 1431 de 2011 que, al fijar el catálogo de hipótesis en las que procede esta modalidad de votación, no contempla ni se refiere a la aprobación de los informes a las objeciones gubernamentales. Partiendo de este enfoque, se argumenta que como por regla general las decisiones en el Congreso deben ser adoptadas mediante votación nominal y pública, y que como el citado precepto legal no contempla como hipótesis exceptiva a esta exigencia la oposición del Congreso a las objeciones gubernamentales a los proyectos de ley, resulta forzoso apelar a la modalidad de votación dispuesta por el constituyente de manera general.

   Además, aunque el numeral 16 del artículo 1 de la Ley 1431 de 2011 permite la votación ordinaria para aprobar proyectos de ley cuando hay unanimidad, esta excepción no puede hacerse extensiva a la aprobación de los informes a las objeciones.

   Primero, porque la excepción legal recae sobre los textos legales como tal, y no sobre la respuesta que da el Congreso a la oposición gubernamental a una iniciativa legislativa: “El pronunciamiento de las cámaras sobre las objeciones planteadas por el Gobierno no puede ser considerado como un caso de aprobación o negación del articulado de un proyecto, pues tiene lugar después de haber concluido satisfactoriamente esa fase, con ocasión de la decisión del P. de la República de rehusarse a sancionar el proyecto ya aprobado por el Congreso. En tales condiciones, los congresistas no votan para acoger o desechar uno u otro texto durante el debate legislativo, sino para rechazar las objeciones gubernamentales e insistir en la sanción del proyecto aprobado o por el contrario, aceptar aquellas y modificar o archivar éste”.[48] Así las cosas, al existir una diferencia en el objeto sobre el cual recae la decisión prevista en la excepción legal y en la hipótesis analizada, no se podría considerar viable la votación ordinaria para aprobar o no aprobar los informes a las objeciones gubernamentales.

   Asimismo, las decisiones se producen en escenarios y contextos diferentes que no son asimilables, y que cuando se produce una objeción gubernamental se configura un delicado conflicto entre los poderes públicos que amerita un mayor nivel de reflexión, rigor y seriedad en los procesos decisionales en el Congreso, condiciones estas que se preservan en mayor medida a través de la votación nominal y pública: “Se trata de una importante decisión que las cámaras deben adoptar, si esa es su voluntad, dentro de un ambiente de la mayor responsabilidad y reflexión, condiciones que resultan más factibles en caso de requerirse la votación nominal, y que por el contrario, se dificultan en el evento de autorizarse la simple votación ordinaria, usualmente conocida como pupitrazo, en razón a la celeridad e inmediatez que son propias de dicho mecanismo” .[49]

   De esta manera, como en escenarios de alta complejidad la sola unanimidad no preserva las garantías procesales de responsabilidad institucional, y por el contrario resta trascendencia y solemnidad al proceso decisorio y dificulta el planteamiento de posturas disidentes, se debe exigir la votación nominal y pública: “Si bien es preciso reconocer que la aprobación por unanimidad de una determinada decisión permite a la ciudadanía conocer el sentido del voto de cada participante, pues en todos los casos es el mismo, no es menos cierto que la sola posibilidad de emitir un voto unánime implícitamente le esta trascendencia y solemnidad a la diligencia de que se trata, al tiempo que desestimula o dificulta el planteamiento de posturas disidentes. Así, se entiende que frente a asuntos de puro trámite o sustanciación, como sería más fácilmente la decisión de adoptar o desechar uno o más artículos previamente debatidos, se permita la votación por unanimidad, pues las circunstancias en que ella se produciría no afectan en forma significativa la seriedad que debe caracterizar la respectiva diligencia y por el contrario, permiten alcanzar mayor agilidad y eficiencia. Contrario sensu, frente a otro tipo de decisiones, como esta de insistir en el proyecto aprobado y con ello propiciar el estudio de su constitucionalidad, refrenda la Sala su apreciación en el sentido de que ellas requieren la formalidad de la votación pública y nominal, que por ello fue establecido como regla general por el constituyente secundario del año 2009, sin que al respecto quepa la posibilidad de realizar interpretaciones amplias o extensivas, como aquella que conduciría a validar la aplicación de la votación ordinaria y por unanimidad a este tipo de decisiones”.[50]

   Esta línea decisional ha dominado el escenario judicial constitucional, al menos a través de dos tipos de precedentes. Por un lado, se encuentran aquellos fallos en los que la Corte advierte que en una de las cámaras del Congreso de la República el informe fue aprobado por unanimidad, y concluye que pese a lo anterior la votación fue irregular, y que, por tanto, el expediente debe retornar al órgano legislativo para que éste subsane el vicio en la votación; este patrón decisional se encuentra en los autos 031[51], 032[52], 089[53] y 242[54] de 2012. En otros casos, este tribunal no entra a indagar si la decisión del órgano legislativo acerca del informe de objeciones se adoptó por unanimidad, y únicamente con la constancia de que la decisión se adoptó mediante votación ordinaria, concluye que el trámite legislativo ha sido irregular; este es el caso de los autos 255 de 2016[55] y 505 de 2018[56].

   4.5. En este orden de ideas, la votación del informe elaborado por el Congreso para responder a las objeciones formuladas por el gobierno nacional a los proyectos de ley, debe ser nominal y pública.

5. Efectos jurídicos de la aprobación del informe a las objeciones gubernamentales mediante una modalidad de votación irregular

   5.1. Finalmente, la Corte debe abordar el interrogante sobre los efectos jurídicos de la aprobación del informe a las objeciones gubernamentales mediante una modalidad irregular de votación, determinando si este vicio es subsanable o insubsanable.

   5.2. La respuesta a este interrogante ha sido unánime en la jurisprudencia de este tribunal, existiendo claridad sobre la subsanabilidad de los vicios que se producen en la votación de los informes a las objeciones.

   En función del principio democrático y de los principios de eficiencia y economía que deben irradiar la actividad legislativa, esta corporación ha fijado una pauta general para evaluar la subsanabilidad de los vicios, en el sentido de que el juez constitucional debe procurar que los vicios procedimentales puedan ser enmendados por el Congreso sin necesidad de revertir la totalidad del procedimiento de formación de las leyes. De esta suerte, únicamente cuando el vicio detectado tenga tal gravedad y magnitud que impregne la conformación de la voluntad mayoritaria, se debe declarar la inexequibilidad de la iniciativa legislativa.

   Partiendo de este criterio, la Corte ha concluido que la votación irregular de los informes a las objeciones gubernamentales es un vicio que puede ser subsanado, y que, por tanto, no da lugar a la declaratoria de inexequibilidad del proyecto de ley. La razón de ello es que la irregularidad se produce en la etapa final del procedimiento de aprobación legislativa, cuando ya se ha estructurado plenamente la voluntad del Congreso, después de haberse surtido los procesos deliberativos que permiten al órgano legislativo contar con los insumos de análisis necesarios para la adopción de una decisión informada y reflexiva, y después de haberse surtido los procesos decisorios para la conformación de la voluntad parlamentaria. Desde esta perspectiva, entonces, la votación irregular del informe a las objeciones no tiene la potencialidad de lesionar los principios que irradian la producción legislativa, como el principio democrático, el principio de publicidad, ni el respeto a las minorías, ni la debida conformación de la voluntad democrática.

   5.3. Partiendo de este criterio, en todos aquellos casos en los que la Corte ha encontrado irregularidades en la aprobación del informe a las objeciones gubernamentales, ha concluido que el vicio es subsanable, y, en consecuencia con ello, ha devuelto al Congreso el expediente correspondiente, en lugar de declarar la inexequibilidad del proyecto de ley. Así consta en las providencias examinadas en el acápite anterior: los autos 031 de 2012[57], 032 de 2012[58], 086 de 2012[59], 089 de 2012[60], 242 de 2012[61], 255 de 2016[62], y 505 de 2018[63].

6. El trámite de las objeciones al proyecto de ley para reducir el número de semanas necesarias para adquirir el derecho a la pensión por parte de las mujeres

   6.1. Teniendo en cuenta el marco anterior, pasa la Corte a evaluar la regularidad en el trámite dado a las objeciones presentadas por el gobierno nacional en contra de la iniciativa legislativa para reducir el número de semanas de cotización al sistema pensional por parte de las mujeres.

   Tal como se expresó en los acápites precedentes, el examen de las objeciones gubernamentales tiene como presupuestos la verificación de su presentación oportuna por las instancias competentes, y de que fueron tramitadas en debida forma en el Congreso. En este orden de ideas, se debe verificar: (i) que la oposición fue presentada por el P. de la República y por el ministro correspondiente del ramo; (ii) que la oposición fue radicada oportunamente en el órgano legislativo, esto es, dentro de los 6 días hábiles siguientes a la aprobación del proyecto; (iii) que las objeciones fueron publicadas en la Gaceta del Congreso; (iv) que el proyecto fue devuelto a la cámara en que tuvo origen; (v) que se conformó una comisión accidental para el análisis de las objeciones; (vi) que la comisión accidental elaboró un informe que da una respuesta integral a los reparos del gobierno nacional; (vii) que el informe fue sometido a consideración de las cámaras y aprobado o no aprobado cada una de ellas con mayoría absoluta, con el anuncio previo respectivo.

   Pasa la Corte a evaluar el trámite de las objeciones.

   6.2. Con respecto a la presentación de las objeciones, la Constitución y la ley prevén, primero, que estas deben ser presentadas por el gobierno, esto es, por el P. y por el ministro correspondiente del ramo, y segundo, que deben ser radicadas oportunamente en el Congreso de la República.

   - En primer término, los artículos 165, 166 y 167 radican en el gobierno la competencia para objetar los proyectos de ley aprobados por el Congreso, esto es, en el P. de la República y en el ministro del ramo correspondiente.[64]

   Este requisito fue debidamente satisfecho, como quiera que el oficio radicado en el Congreso de la República que contiene las objeciones al proyecto de ley fue suscrito por el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural en su condición de delegatario de funciones presidenciales en virtud del Decreto 1184 de 2017, así como por el Viceministro Técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, encargado de las funciones del despacho del ministro[65].

   - En segundo término, las objeciones fueron presentadas oportunamente, es decir, dentro de los 6 días hábiles siguientes a la aprobación del proyecto[66]. La Sala estima que este requisito también fue satisfecho, en la medida en que, una vez aprobado el informe de conciliación al proyecto de ley el día 20 de junio de 2017, según consta en las actas 228 de la Cámara de Representantes y 86 del Senado, fue recibido en la Secretaría Jurídica de la Presidencia el día 10 de julio de 2017, siendo devuelto el día 17 de julio del mismo año, es decir, 5 días hábiles después de la recepción del correspondiente proyecto.

   6.3. Asimismo, la competencia de este tribunal para evaluar las objeciones tiene como presupuesto que el Congreso haya insistido en el proyecto de ley, descartando todos los reparos esbozados por el gobierno nacional, según las directrices formales y procedimentales establecidas para estos efectos en el ordenamiento jurídico.

   En particular, este trámite comprende: (i) la publicación de las objeciones; (ii) la devolución del proyecto a la cámara en que tuvo origen; (ii) la integración de la comisión accidental para el análisis de las objeciones; (iii) la elaboración de un informe que da respuesta integral y específica a las inconformidades expresadas por el gobierno nacional; (iv) el sometimiento del informe a consideración de las cámaras, con el anuncio previo respectivo, y su aprobación por las mayorías absolutas de cada una de las cámaras mediante votación nominal y pública.

   6.4. La Corte encuentra que, con excepción de la votación del informe a través de votación nominal y pública, el Congreso cumplió el trámite establecido constitucional y legalmente, tal como se describe a continuación:

   - Primero, las objeciones fueron publicadas el día 21 de julio de 2017, según consta en la Gaceta No. 576 de 2017.

   - Segundo, en la Cámara de Representantes fueron designados como miembros de la Comisión Accidental para el estudio de las objeciones los representantes A.A.C.B. y C.A.J.L., en el Senado, N.B. y E.D.R., según consta en las comunicaciones del día 21 de septiembre suscritas por la Subsecretaria General de la Cámara de Representantes y por el S. General del Senado.

   - Tercero, se elaboró el correspondiente informe en el que se consideraron y analizaron expresamente los reparos planteados por el gobierno, tal como se explica a continuación: (i) con respecto a la crítica por el presunto desconocimiento del requisito del aval gubernamental, se sostiene que en este caso no se requería, porque la medida que se introduce con el proyecto de ley consiste en una reforma al sistema pensional para modificar los requisitos sustantivos para acceder a la pensión de vejez de las mujeres, y no en extender el alcance de un beneficio tributario, como erróneamente lo estimó el gobierno nacional; y de hecho, aunque las cotizaciones al sistema pensional son contribuciones parafiscales, “los requisitos de edad y tiempo de cotización son las exigencias para la materialización del derecho fundamental de seguridad social en pensión, y no elementos de configuración de la contribución”¸ por lo cual no es procedente la exigencia prevista en el artículo 154 de la Carta Política, en cuanto a la iniciativa y al aval gubernamental, máxime cuando la tarifa de cotización se mantiene incólume, esto es, el 16% del ingreso base de cotización; (ii) con respecto al señalamiento por el presunto desconocimiento de la obligación de preservar la sostenibilidad financiera del sistema pensional, se argumenta que este principio fue tenido en cuenta en el proceso de aprobación legislativa, hasta el punto de que en función de esta directriz se modificó la propuesta inicial que apuntaba a disminuir el número de semanas de cotización requeridas para la obtención de la pensión sin ninguna limitación, y finalmente se dispuso que cuando se accede a esta prestación con 1150 semanas, el monto de la pensión disminuye en un 0.5% en comparación con aquellas que cotizan las 1300, “causando un mínimo impacto al sistema al disminuir el monto mensual de la pensión al mismo tiempo que se reducen las semanas cotizadas”; (iii) finalmente, con respecto a la objeción por la presunta vulneración de los principios de solidaridad y eficiencia que deben permear el sistema de seguridad social, se argumenta que según la jurisprudencia constitucional, el principio de solidaridad no tiene un carácter absoluto, y que, por tanto, puede ser limitado en función de otros objetivos constitucionalmente valiosos, como ocurre precisamente en este caso; en efecto, con la medida se pretende proteger a un grupo vulnerable y que históricamente ha sido objeto de discriminación en todos los escenarios de la vida; de este modo, aunque introduce una medida que puede restringir los principios de solidaridad y eficiencia, lo hace con el objeto de garantizar la igualdad material entre hombres y mujeres, y de proteger a un grupo social vulnerable que es sujeto de especial protección constitucional.

   - El informe anterior fue objeto de una nota aclaratoria del día 13 de diciembre de 2017, en la que se profundiza la respuesta dada a la objeción por la presunta infracción del principio de sostenibilidad en el sistema pensional. En este sentido, se hacen dos precisiones: (i) primero, se advierte que en función del citado principio, a lo largo del proceso de aprobación parlamentaria se introdujo una restricción a la medida legislativa, en el sentido de que únicamente beneficia a las mujeres que reciben por concepto de pensión, rentas y remuneraciones hasta dos salarios mínimos legales mensuales; (ii) segundo, se reproduce el fragmento del artículo 334 de la Carta Política en el que se dispone que las consideraciones sobre la sostenibilidad fiscal no pueden ser invocadas para menoscabar los derechos fundamentales.

   - Los informes correspondientes fueron publicados, según consta en las Gacetas 11005, 1106, 1188 y 1190 de 2017.

   - Asimismo, se anunció el debate y votación del informe de objeciones presidenciales, según consta en el acta 277 del 3 de abril de 2018 de la Cámara de Representantes, y en el acto 46 del día 14 de diciembre de 2018 del Senado.

   - Finalmente, el informe fue sometido a debate y votación en ambas cámaras, obteniendo los siguientes resultados: (i) en la Cámara de Representantes el día 4 de abril de 2018 asistieron 151 miembros, “siendo discutido y aprobado a través de votación ordinaria”[67]; (ii) en el Senado, el día 20 de marzo de 2018 el informe fue sometido a votación nominal, obteniendo 82 votos afirmativos.

   6.5. Así las cosas, la Corte encuentra que la aprobación de las objeciones en la Cámara de Representantes fue irregular, en la medida en que no fue sometida a votación nominal y pública, votación que, según se explicó en el acápite precedente, constituye una exigencia constitucional imprescindible.

   Sin embargo, como quiera que esta irregularidad es subsanable, el efecto jurídico de la misma será la devolución del expediente al Congreso de la República, para que rehaga el trámite de votación del informe de objeciones gubernamentales en la plenaria de la Cámara de Representantes en el término de 30 días hábiles, con estricta sujeción a lo dispuesto en el artículo 133 de la Constitución, es decir, a través de votación nominal y pública.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional