Auto nº 791/18 de Corte Constitucional, 5 de Diciembre de 2018

1. Acción pública presentada. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano H. de J.L.L. demandó los siguientes artículos del Estatuto Tributario: 49,[1] modificado por el artículo 92 de la Ley 1607 de 2012 y adicionado en su parágrafo 3 por el artículo 3 de la Ley 1819 de 2016; 242,[2] adicionado por el artículo 6 de la Ley 1819 de 2016; 245,[3] modificado por el artículo 7 de la Ley 1819 de 2016; 246,[4] modificado por el artículo 8 de la Ley 1819 de 2016;, 246-1,[5] adicionado por el artículo 9 de la Ley 1819 de 2016; 342,[6] adicionado por el artículo 1 de la Ley 1819 de 2016 y 343,[7] adicionado por el artículo 1 de la Ley 1819 de 2016.

2. Cargos presentados. El demandante alegó que las normas demandadas desconocen los principios de justicia, equidad y progresividad en materia tributaria, y los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, como consecuencia de la “determinación de la doble imposición a los dividendos y participaciones recibidos de sociedades nacionales”; aspecto que es el centro de su argumentación.

   En su criterio, las normas gravan la misma renta o hecho generador, correspondiente a los dividendos o participaciones percibidos por la sociedad nacional en dos momentos distintos: cuando están en cabeza de la sociedad y cuando son repartidos a sus accionistas o socios.

   En un primer bloque, conformado por los artículos 49, 242, 246-1, 342 y 343 del Estatuto Tributario, el actor considera que las normas desconocen el preámbulo y los artículos 2 y 95 de la Constitución. Posteriormente se refiere a la violación del principio de equidad por violación de los artículos 95 y 363 de la Constitución por fijar dos impuestos sobre la misma riqueza. En cuanto a la violación del principio de progresividad, considera que las normas contravienen el artículo 363 Superior por gravar el mismo hecho como si hubiera una doble capacidad contributiva.

   En un segundo bloque, compuesto por los artículos 49, 245 y 246-1 del Estatuto Tributario y nuevamente bajo el cargo de doble imposición, el ciudadano alega que las normas violan los principios de justicia (preámbulo y arts. 2 y 95 de la CP), de equidad (arts. 95y 363 de la CP) y de progresividad (art. 363 de la CP).

   En un tercer bloque, se refiere a los artículos 49, 246 y 246-1 del Estatuto Tributario y con base en el cargo de doble imposición, el actor considera violentados los principios de justicia (preámbulo y arts. 2 y 95 de la CP), de equidad (arts. 95y 363 de la CP) y de progresividad (art. 363 de la CP).

   Seguidamente, señala que el artículo 29 de la Constitución es vulnerado por doble imposición y el artículo 13, por discriminar a los accionistas o socios de sociedades nacionales que además son residentes frente a personas naturales residentes que no derivan su riqueza de los dividendos y frente apersonas naturales no residentes.

3. Auto inadmisorio. Mediante auto del 22 de octubre de 2018, la magistrada sustanciadora, G.S.O.D., decidió inadmitir la demanda por considerar que la misma no cumplía los requisitos mínimos para ser admitida. Como defecto general de toda la argumentación, señaló falta de claridad, al contener la demanda argumentos extensos y repetitivos que dificultan la comprensión. Incluso, indicó que fue complicado determinar las normas demandadas. Bajo ese contexto y dado el carácter reiterativo de los argumentos, agrupó los cargos por temas.

   En cuanto a la violación de los principios de derecho tributario (justicia, equidad y progresividad), la magistrada indicó que en estos casos se exige un razonamiento mínimo al ciudadano para generar el debate constitucional, el cual no se advirtió. Señaló que no se logró demostrar que el tributo desconoce la capacidad económica que afecte la paridad exigida (equidad horizontal) y no se argumentó de qué manera se rompía con la equidad vertical. No se precisó la manera en que las normas vulneran la constitución y los elementos de juicio no generan duda alguna sobre la constitucionalidad de las normas acusadas. Por lo tanto, no se cumple con la especificidad y con la suficiencia exigidas.

   Respecto del cargo por violación del principio de progresividad tributaria, señaló la magistrada sustanciadora que las razones aportadas por el actor carecen de especificidad y suficiencia, al no determinar si el tributo genera una dosis de regresividad manifiesta sino que se limita a insistir en la doble tributación como eje de sus argumentos y en una supuesta doble capacidad contributiva, que en su opinión genera dos gravámenes sobre el mismo hecho generador.

   Aclaró además el despacho, que la prohibición de doble tributación no corresponde a un principio constitucional per se sino que eventualmente puede estar relacionada con los principios constitucionales de justicia, equidad y progresividad. De manera que no bastaba con afirmar la existencia de la doble tributación sino que resultaba necesario explicar de qué manera, si es que se presentara ese fenómeno, se transgredían los principios mencionados.

   Respecto de las normas que violan el derecho al debido proceso, la magistrada consideró que el cargo carecía de claridad, especificidad y suficiencia ya que el actor asimila la garantía de no ser juzgado dos veces por el mismo hecho con la doble imposición que alega. El principio non bis in ídem, dijo el despacho, remite a la prohibición de resultar sancionado dos veces por el mismo hecho y en este caso, su argumento es incomprensible ya que los impuestos no son sanciones.

   Finalmente, frente a la violación del derecho a la igualdad encontró el despacho que el cargo carecía de especificidad y suficiencia. Consideró que el actor no explica por qué la distinción u homologación sería inadmisible y por qué la diferenciación es desproporcionada sino que se limita a afirmar que las normas que gravan los dividendos generan un trato discriminatorio para las personas naturales que sean socios o accionistas frente a personas naturales que deriven sus ingresos de otros conceptos.

4. Corrección de la demanda. Dentro del término legal, el accionante presentó escrito en el que dice cumplir los puntos del auto inadmisorio. Así, alegó corregir la demanda determinando claramente las normas demandadas, sustenta las acusaciones de los principios de justicia, equidad y progresividad tributarios y elimina las acusaciones del derecho al debido proceso y a la igualdad.

   Indicó también que incluye apartes nuevos en los que demuestra que la doble imposición vulnera los principios de equidad y progresividad tributarios.

5. Auto de rechazo. Mediante auto del 15 de noviembre de 2018, la magistrada sustanciadora decidió rechazar la demanda por considerar que las razones del escrito de corrección no superaron los defectos indicados en el auto inadmisorio.

   Señaló que las modificaciones realizadas por el ciudadano reproducen apartados de la demanda original y enfatizan los argumentos iniciales, sin mostrar la transgresión de los principios de equidad y progresividad tributaria, sin explicar por qué se configura la doble tributación y por qué los dividendos corresponden a la misma capacidad contributiva en cabeza de sujetos distintos, la sociedad y los socios.

   Igualmente se resaltó que el demandante no muestra que hay igualdad entre capacidades contributivas similares o una desproporción del gravamen frente a la capacidad del contribuyente. Su argumentación sólo demuestra que existe un nuevo impuesto a los dividendos y que establece tarifas más altas que las anteriores, porque ese impuesto no existía.

   Por lo tanto, concluyó la magistrada O. que la corrección no aportó elementos adicionales relevantes para edificar cargos por violación a la equidad y progresividad tributarias.

6. Notificación del auto de rechazo. Según informe del 23 de noviembre de 2018 de la Secretaría General de esta Corporación,[8] el auto del 15 de noviembre de 2018 fue notificado por medio del estado número 194 del 19 de noviembre 2018. En él se señaló que “El término de ejecutoria correspondió a los días 20, 21 y 22 de noviembre de 2018. El día veintiuno (21) de noviembre de 2018, se recibió vía correo electrónico de la Secretaría General de esta Corporación escrito suscrito por el señor H.D.J.L.L., mediante el cual interponen recurso de súplica contra el auto del 7 de noviembre de 2018. Es de anotar que el día veintidós (22) de noviembre de 2018 se recibe en las instalaciones de esta Corporación el escrito original”.

7. El recurso de súplica. Mediante escritos del 21 y 22 de noviembre de 2018, el ciudadano H. de J.L.L. interpuso recurso de súplica contra el auto de rechazo, con fundamento en los siguientes argumentos:

   En primer lugar, afirmó que el rechazo se efectuó por la totalidad de la demanda sin considerar que la inadmisión no glosó todos los cargos sino algunos de ellos y la corrección fue total. De manera que los fundamentos del auto de rechazo se relacionan con los cargos de equidad y progresividad.

   Seguidamente, indicó que hubo pretermisión de la instancia, toda vez que los puntos 2.2, 2.3 y 2.4 del auto “configuran errores de hecho manifiesto y trascendente en la apreciación de la corrección de la demanda, violatorios del debido proceso del artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, y conforman en parte un fallo de fondo de los cargos de la demanda en la etapa de sustanciación, que solo es viable en la etapa de fallo definitivo; por lo cual se pretermitió la instancia, lo que ocasiona nulidad de todo lo actuado en esta etapa de sustanciación”.

   Al respecto, expuso que “en la etapa de sustanciación ya se falló de fondo sobre la doble imposición, considerando de plano que su prohibición no corresponde a un principio constitucional; lo cual ya se constituye un fallo de fondo y se configura la pretermisión íntegra en la respectiva instancia; porque sólo al momento de la sentencia, cuya competencia es de la Sala Plena, se puede determinar si la prohibición de la doble imposición es o no un principio constitucional. Tal situación, ocasiona la nulidad de los autos de inadmisión y de rechaza por la falta de competencia del magistrado sustanciador; como aquí lo solicito”.

   En cuanto al cargo por violación del principio de justicia, señaló que éste no fue objeto de inadmisión ni de rechazo, por lo tanto ha debido ser admitido.

   Respecto de la falta de especificidad y suficiencia de los cargos por violación a los principios de equidad y progresividad consideró que sobre ello existen “errores de hecho manifiesto y trascendente en la apreciación de la corrección total de la demanda” al no tener ninguna sustentación jurídica, legal o jurisprudencial sino que corresponden a simples apreciaciones del Magistrado sustanciador que pueden alcanzar el límite de la arbitrariedad “porque dicho auto de rechazo establece nuevos requisitos no establecidos en el auto de inadmisión ni están establecidos en la ley ni en la Constitución; como si no bastara la comparación entre distintos contribuyentes que perciben dividendos y participaciones, con diferentes tarifas para el mismo hecho generador y la misma capacidad contributiva, que no mantiene la misma paridad después de pagar el impuesto y no reconoce que la proporcionalidad en las tarifas de impuestos a los dividendos y participaciones ocasiona regresividad y viola los principios de equidad y progresividad. El auto de rechazo agregó nuevos requisitos que no se incluyeron en el auto de inadmisión como la obligación de demostrar la igualdad entre capacidades contributivas similares o la demostración de la desproporción del gravamen frente a la capacidad del contribuyente”.

1. Competencia

   La Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en los artículos 6º del Decreto 2067 de 1991 y 50 del Acuerdo No. 02 de 2015.

2. El recurso de súplica como etapa procesal posterior a la admisión y rechazo de las demandas de inconstitucionalidad, especialmente cuando el rechazo se funda en la existencia de la cosa juzgada constitucional

   A la luz de la normativa del Decreto 2067 de 1991, ‘por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional’, las etapas de admisión y rechazo de las demandas de inconstitucionalidad se encuentran claramente definidas.

   Mientras la fase de admisión de la demanda persigue sanear las deficiencias formales y materiales de la demanda con el objeto de evitar fallos inhibitorios, la etapa de rechazo busca excluir de la revisión de la Corte, las demandas que no fueron corregidas en término (luego de haber sido inadmitidas por el magistrado sustanciador), aquellas que fueron corregidas en forma insuficiente, las que recaen sobre normas amparadas por cosa juzgada constitucional o respecto de las cuales la Corporación es manifiestamente incompetente (arts. 2º y 6º Decreto 2067 de 1991).

   Bajo ese contexto, el recurso de súplica se estructura como una etapa procesal posterior al rechazo de la demanda y su única finalidad es otorgar al demandante una oportunidad de defensa que le permita controvertir los fundamentos jurídicos del rechazo del libelo. Sobre este particular, la Corte Constitucional ha señalado que “El propósito de dicho recurso es el de permitirle al libelista cuestionar la validez del rechazo, cuando éste considera -justificadamente- que la providencia es contraria a derecho”.[9]

1. En el presente asunto, encuentra la Sala Plena que el recurso de súplica contra el auto que rechazó la demanda presentada por el ciudadano H. de J.L.L. fue presentado dentro del término de ejecutoria del mencionado proveído.

2. No obstante, la Corte considera que el recurso no debe prosperar en la medida en que las providencias mediante las cuales se inadmite y se rechaza la demanda se encuentran ajustadas a la normativa constitucional y legal, como pasará a explicarse.

   2.1. En primer lugar, alega el actor que la magistrada sustanciadora pretermitió la instancia de admisión al considerar en sus providencias que la prohibición de doble tributación no corresponde a un principio constitucional, aspecto que en su criterio, debió ser analizado en el fallo por la Sala Plena de esta Corporación.

   Al respecto, advierte esta Corte que le asiste razón a la magistrada sustanciadora, G.O.D., ya que el accionante en sus escritos de demanda y de corrección basa su argumento en que las normas cuestionadas generan doble tributación, lo cual contraría la Carta Política. Así, teniendo en cuenta la finalidad de la admisión y del rechazo, cual es sanear las deficiencias formales y materiales de la demanda con el objeto de evitar fallos inhibitorios y excluir las que no fueron corregidas en debida forma, es necesario que el sustanciador le indique al actor la falencia de su argumento para que el cargo cumpla con los presupuestos exigidos y pueda ser objeto de análisis en control abstracto.

   Por lo tanto, contrario a lo afirmado por el señor L.L., la magistrada anotó en sus decisiones: (i) que el actor se limitó a señalar que las normas cuestionadas generaban doble tributación sin explicar cómo se afectaban los principios tributarios, (ii) al no ser un principio constitucional per se esta prohibición sino que la misma puede estar relacionada con los de justicia, equidad y progresividad, no bastaba con afirmar la existencia de la doble tributación sino que era necesario explicar de qué manera se transgredían dichos principios. Sin que esta situación fuera corregida ya que el escrito de corrección bajo argumentos repetitivos, insistió en demostrar cómo se generaba la doble tributación pero no en establecer la transgresión de los principios constitucionales tributarios que presuntamente se desconocen.

   Dicha observación del despacho sustanciador, por cierto reconocida por la jurisprudencia de esta Corporación, no genera pretermisión de la instancia como equivocadamente lo entiende el accionante sino que, por el contrario, busca direccionar la fundamentación del cargo para que el mismo pueda ser admitido y lograr un pronunciamiento de fondo.

   2.2. En segundo lugar, estima el actor que el cargo por violación al principio de justicia debió ser admitido al no ser objeto de inadmisión o rechazo. Sobre este particular, es preciso informarle al actor que la magistrada decidió analizar los cargos por bloques temáticos. En ese contexto, el principio de justicia tributaria quedó comprendido dentro del análisis realizado en el numeral 7.1 del auto inadmisorio, relacionado con el cargo por violación de los “principios de justicia, equidad y progresividad tributarias”.

   A juicio de la magistrada, el demandante no señaló un trato tributario diferente injustificado que violara la justicia y la equidad tributarias ni presentó razones constitucionalmente relevantes que demostraran que el tributo desconocía las normas superiores y generan duda alguna sobre la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Situación que tampoco fue subsanada en el escrito de corrección y por lo tanto, el cargo fue rechazado.

   Lo cierto es que de la lectura de sus escritos de demanda y de corrección de la demanda, no es posible establecer un cargo suficiente, claro y específico que demuestre que la supuesta doble tributación desconoce el principio de justicia. En efecto, el actor, para explicar el cargo, insiste en argumentos que tienden a demostrar la existencia de la doble tributación y no la afectación o desconocimiento de este principio tributario. Por lo tanto, le asiste razón a la magistrada sustanciadora al rechazar el cargo.

   2.3. Observa la Sala Plena de la Corporación, similar situación en la argumentación del cargo por violación del principio de equidad y del principio de progresividad (agrupados para su análisis en el auto inadmisorio con el desconocimiento del principio de justicia). Aunque para el actor los argumentos expuestos en los autos corresponden a apreciaciones del magistrado sustanciador, al exigir la demostración de la desproporción del gravamen frente a la capacidad del contribuyente, no tiene en cuenta que no se trata de nuevos requisitos exigidos por la magistrada O. sino presupuestos que se desprenden de los principios alegados como vulnerados, los cuales proscriben un trato diferenciado injustificado o una regresividad y que, tal como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, estos principios “constituyen los parámetros para determinar la legitimidad del sistema tributario y, como ha tenido oportunidad de precisarlo esta Corporación, se predican del sistema en su conjunto y no de un impuesto en particular”.[10]

   Bajo ese entendido, era obligación del accionante demostrar, además de la existencia de la doble tributación en las disposiciones acusadas, cómo esa situación vulneraba los principios de progresividad y equidad tributaria. Se reitera que en este caso, el actor en la argumentación de sus cargos se limitó a señalar de qué manera se configuraba una doble tributación pero no a establecer cómo esa doble tributación por él advertida desconocía los mencionados principios tributarios.

3. Dentro de este contexto, no es admisible el fundamento del recurso de súplica bajo estudio, toda vez que en su escrito el actor no logró controvertir los argumentos del auto de rechazo ni corrigió en su oportunidad los defectos advertidos por la magistrada sustanciadora, G.O. en el auto indamisorio. Por este motivo, los cargos presentados contra las normas del Estatuto Tributario no cumplen con los presupuestos jurisprudenciales que justifiquen el inicio de esta acción pública de constitucionalidad y se obtenga una decisión de fondo sobre el asunto sometido a consideración de esta Corporación

   Con base en estas consideraciones, la Corte negará el recurso de súplica de la referencia y, en consecuencia, confirmará el rechazo de la demanda, tal como fue ordenado por la magistrada sustanciadora.

   No obstante, se advierte que el rechazo y la solución al recurso de súplica de una acción pública, no son un impedimento u obstáculo para que el demandante ejerza su derecho, pues puede desplegarlo en cualquier momento, presentando una demanda que contenga razones que cumplan con los requisitos constitucionales que permitan un estudio de fondo.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,