Sentencia de Tutela nº 472/18 de Corte Constitucional, 10 de Diciembre de 2018

El pasado 16 de enero de 2018, el ciudadano R.T.G.O., formuló acción de tutela en contra de la Alcaldía Municipal de S. -M.- por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al mínimo vital, vida en condiciones dignas y seguridad social.

De acuerdo con la solicitud de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, el actor sustenta sus pretensiones en los siguientes:

1. Hechos

   1.1. El ciudadano R.T.G.O. es una persona de 86 años de edad que padece de cáncer en su cuero cabelludo y asevera haber laborado para el Municipio de Sitionuevo -M.- por más de 27 años, entre el mes de noviembre de 1962 y junio de 1991, ejerciendo los cargos de Concejal, Alcalde y S. de Gobierno de dicho ente territorial.

   1.2. Indica que el 20 de diciembre de 2004 acudió ante la Alcaldía Municipal de S. -M.- con el objetivo de efectuar la reclamación de su derecho a la pensión de jubilación, pero que la administración guardó silencio y se abstuvo de darle respuesta.

   1.3. Ante esta situación, el actor aduce haber reclamado verbalmente en numerosas ocasiones y, como producto de ello, el 09 de junio de 2005, la accionada requirió por escrito allegar cierta documentación a efectos de proceder con el reconocimiento de la pensión reclamada. En ese sentido, solicitaron certificar: (i) el nombre, fecha de nacimiento y documento de identidad de su cónyuge; (ii) su salario antes de retirarse del servicio activo del Estado; y (iii) la fecha en que ingresó y se desvinculó del servicio de la entidad territorial.

   1.4. El accionante afirma haberse presentado personalmente ante la accionada, sin que conste prueba de ello, para allegar la información solicitada, pero que la administración se abstuvo de darle respuesta alguna a su solicitud.

   1.5. Indica que, ante la omisión de la accionada de dar respuesta a su pretensión, el 17 de mayo de 2012, radicó nuevamente un derecho de petición en el que reclamó se le otorgue efectiva respuesta a su solicitud del año 2004, pues, a pesar del paso del tiempo, continúa sin resolución.

   1.6. Con ocasión a la renuencia de la administración de darle respuesta a sus peticiones, el 06 de agosto de 2012, el actor optó por acudir a una acción de tutela a efectos de que su situación jurídica fuera resuelta de manera definitiva.

   1.7. Afirma que una vez presentada la acción de tutela recién referida, la Alcaldía Municipal de S. -M.-, a través de escrito del 16 de agosto de 2012, respondió su solicitud indicando que, como quiera que nunca allegó la información solicitada mediante oficio del 09 de junio de 2005, operó la figura del desistimiento tácito y, por ello, se hace necesario que presente una nueva solicitud de reconocimiento de su pensión de jubilación y que, con ella, allegue toda la información requerida para acreditar su derecho. Lo anterior, pues, con ocasión a la ocurrencia de una “asonada” en el año 2010, se perdieron todas las documentaciones y archivos del municipio.

   1.8. Mediante providencia del 22 de agosto de 2012, el Juzgado Único Promiscuo Municipal de S. -M.- resolvió negar el amparo pretendido respecto de esta primera acción de tutela al estimar que se configuró el fenómeno de la carencia actual de objeto por hecho superado, pues la solicitud del actor fue efectivamente resuelta mediante escrito del 16 de agosto de 2012.

   1.9. Inconforme con lo resuelto, el actor impugnó la decisión de instancia de este primer proceso tutelar y manifestó que la contestación otorgada por la administración no dio respuesta de fondo a su solicitud, pues no estudió si efectivamente es acreedor o no al derecho pensional que reclama. Reprocha la conducta de la administración de limitarse a remitirlo a un nuevo trámite administrativo que, dada su edad y condiciones de salud, no debe ser obligado a soportar.

   1.10. Por su parte, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Ciénaga -M.-, mediante sentencia de segunda instancia del 08 de octubre de 2012 confirmó lo dispuesto por el A-Quo al considerar que la respuesta de la administración municipal sí satisfizo los requisitos exigibles respecto de este tipo de actuaciones y, además, resulta razonable dada la ocurrencia de la “asonada” que tuvo lugar en el Municipio de Sitionuevo -M.- en el año 2010.

   1.11. Asevera que una vez culminado el trámite de tutela, esto es, el 08 de noviembre de 2012, acudió nuevamente a la administración municipal de S. -M.- a efectos de obtener el reconocimiento de su derecho pensional y que, frente a esta nueva solicitud obtuvo respuesta del 04 de diciembre de 2012 en la que la accionada le indicó que ya se había rendido “concepto positivo para el reconocimiento de su pensión de jubilación” motivo por el cual su documentación se encontraba “en el despacho del señor Alcalde para que se expida el acto administrativo correspondiente”.

   1.12. El actor reclama el hecho de que a pesar de la información que le fue suministrada el 04 de diciembre de 2012, la administración nunca procedió a efectuar el reconocimiento de su derecho pensional y que, por ello, actualmente se encuentra sin una fuente de ingresos de la que pueda garantizar su subsistencia.

   1.13. El 16 de enero de 2018, esto es, cerca de seis años después, el actor, al evidenciar que (i) nuevamente no se había dado respuesta efectiva a su solicitud, la cual se ha dilatado ya por más de 13 años, y (ii) que sus condiciones de salud y económicas son precarias, acudió a la presente acción de tutela con el objetivo de obtener la protección de sus garantías fundamentales a la seguridad social, mínimo vital, vida en condiciones dignas y petición con ocasión a la omisión de la alcaldía accionada de resolver de manera definitiva su situación jurídica.

2. Material probatorio obrante en el expediente

   2.1. Copia del Registro Civil de Nacimiento y cédula de ciudadanía del señor R.T.G.O. en los que se da constancia de que nació en el 13 de noviembre 1931 y que, en consecuencia, actualmente cuenta con 86 años de edad. (Folios 20 y 22)

   2.2. Copia del derecho de petición presentado por el accionante el 20 de diciembre de 2004, a través del cual solicitó el reconocimiento de su derecho a la pensión de jubilación. Asevera ser acreedor a esta prerrogativa en razón a que cuenta con más de 60 años de edad y laboró para el municipio de Sitionuevo -M.- por más de 20 años. (Folio 23)

   2.3. Copia del oficio del 09 de junio de 2005 por medio del cual la Alcaldía Municipal de S. -M.- solicitó al actor allegar la documentación que certifique: (i) el nombre, fecha de nacimiento y documento de identidad de su cónyuge; (ii) su salario antes de retirarse del servicio activo del Estado; y (iii) la fecha en que ingresó y se desvinculó del servicio de la entidad territorial. (Folio 26)

   2.4. Copia del derecho de petición presentado el 17 de mayo de 2012 por el actor ante la Alcaldía Municipal de S. -M.-, a través del cual pretendió se le dé efectiva respuesta a la solicitud que incoó inicialmente en el 2004 con el objetivo de obtener el reconocimiento del derecho a le pensión de jubilación a la que estima ser acreedor. (Folio 27)

   2.5. Copia de la acción de tutela presentada por el accionante el 06 de agosto de 2012 en la que pretendió le den respuesta a la solicitud de reconocimiento del derecho a la pensión de jubilación radicada inicialmente en el 2004 y a la cual, a pesar de sus reiteradas insistencias no obtuvo solución definitiva. (Folio 28)

   2.6. Copia de la contestación brindada el 16 agosto de 2012 por la Alcaldía Municipal de S. -M.- en la que informan que, en razón a que nunca allegó la documentación requerida mediante oficio del 09 de junio de 2005, se aplicó lo dispuesto en los artículos 12 y 13 del Decreto 01 de 1984 y se entendió desistida tácitamente la solicitud. Por lo anterior, le indicaron que debía presentar nueva solicitud y allegar la documentación requerida para efectuar el reconocimiento pues se tiene que el 18 de julio de 2010 ocurrió una “asonada” en el municipio de Sitionuevo en virtud de la cual se destruyeron todos los archivos del municipio. (Folio 30)

   2.7. Oficio allegado al Juzgado Promiscuo Municipal de M. el 17 de agosto de 2012, en el cual el actor manifiesta su inconformidad con la respuesta brindada por la accionada e indica que él se acercó personalmente y suministró todos los datos que le fueron solicitados por la administración municipal a través del oficio de 09 de junio de 2005, motivo por el cual estima necesario un pronunciamiento de fondo en el que se amparen sus derechos fundamentales, pues la contestación brindada únicamente busca dilatar el trámite en cuestión. (folio 31)

   2.8. Declaración Jurada presentada el 22 de agosto de 2012 por el ciudadano O.A.D.G. ante el Juzgado Promiscuo Municipal de Sitionuevo, mediante la cual, en su condición de Alcalde Municipal de S. -M.- indicó que ya le dieron respuesta a la solicitud del actor y que se atiene a la respuesta otorgada el 16 de agosto de 2012. Indica adicionalmente que su administración está presta a realizar el estudio de la situación jurídica del accionante, pero que, para ello, requiere de toda la documentación que pueda allegar para certificar su relación laboral con el municipio, pues, con ocasión a una “asonada” que tuvo lugar el 10 de julio de 2010 se perdieron todos los archivos de la alcaldía. (Folio 32)

   2.9. Copia de la Sentencia del 22 de agosto de 2012 proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de S. -M.-, mediante la cual se negó el amparo ius-fundamental invocado por el actor con ocasión a la configuración de una carencia actual de objeto por hecho superado en razón a que, durante el trámite de la acción se dio respuesta a la solicitud realizada por el accionante. (folio 34)

   2.10. Copia de la impugnación presentada por el accionante en contra de la sentencia de tutela del 22 de agosto de 2012 y en la que arguye que, contrario a lo afirmado por la accionada, él sí allegó la documentación que le fue solicitada, motivo por el cual la contestación otorgada por la administración, al omitir estudiar si efectivamente es acreedor o no al derecho pensional reclamado, no dio respuesta de fondo a su solicitud. Por este motivo considera inapropiado concluir la configuración de un hecho superado, cuando, en realidad, sus derechos fundamentales continúan sin protección. (Folio 38)

   2.11. Copia de la sentencia de segunda instancia proferida el 08 de octubre de 2012 por parte del Juzgado Primero Civil del Circuito de Ciénaga -M.-, a través de la cual se confirmó lo decidido por el A-Quo en cuanto la respuesta otorgada por la accionada resulta razonable (de requerir la información necesaria para estudiar la viabilidad del reconocimiento pretendido), en especial si se tiene en cuenta la ocurrencia en el año 2010 de una “asonada” en el municipio de Sitionuevo -M.- en virtud de la cual se perdieron los archivos de la alcaldía. (Folio 43)

   2.12. Copia simple del derecho de petición radicado el 08 de noviembre de 2012 ante la Alcaldía Municipal de S. -M.- en la que el actor reitera su solicitud de reconocimiento pensional. (Folio 15)

   2.13. Contestación del 04 de diciembre de 2012 en la cual la Alcaldía Municipal de S. -M.- le informa al accionante que, tras el estudio de la documentación allegada, se rindió concepto positivo para el reconocimiento de su pensión de jubilación, motivo por el cual en los próximos días se proferirá la decisión correspondiente. (Folio 16)

   2.14. Historia clínica del ciudadano R.T.G.O. del 08 de agosto de 2017, en la que se deja constancia de que el actor ha sido diagnosticado con “Neoplasia fusocelular y epiteloide con compromiso del borde profundo”, también referido como “tumor maligno de la piel del cuero cabelludo y del cuello” y que es enviado a manejo con radioterapia en el cuero cabelludo. (Folio 17)

3. Fundamentos jurídicos de la solicitud de tutela

   El ciudadano R.T.G.O. considera desconocidos sus derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas, así como a realizar peticiones respetuosas, a partir de la omisión de la Alcaldía Municipal de S. -M.- de efectuar el reconocimiento de su derecho a la pensión de jubilación a la que estima ser acreedor.

   Lo anterior, pues estima que, dadas sus condiciones particulares de vida, esto es, su avanzada edad (86 años) y las especiales patologías que lo aquejan (cáncer en el cuero cabelludo) se hace indispensable que la administración deje de dilatar la efectividad de su derecho pensional y realice un pronunciamiento en el que resuelva definitivamente su situación jurídica.

   Aduce que, en relación con la acreditación de sus tiempos de servicio ante el municipio, si bien carece de las constancias o certificaciones que son ideales en este tipo de casos (como producto de la pérdida de los archivos de la Alcaldía Municipal en el 2010), lo cierto es que, al interior de la acción de tutela que presentó en el año 2012, allegó como pruebas las declaraciones de varias personas que daban constancia de que efectivamente prestó sus servicios ante la accionada durante toda su vida laboral. Declaraciones que estima deben ser tenidas en cuenta en razón a que, con ocasión a la desaparición de los archivos se hace admisible probar los tiempos laborados a través de medios alternativos. Por lo anterior, solicita que dichas pruebas sean traídas al presente trámite de tutela como “pruebas trasladadas”.

   Asevera que de conformidad con las declaraciones rendidas, laboró entre el 01 de noviembre de 1962 y el 30 de junio de 1991, más de 1300 semanas, motivo por el cual la titularidad del derecho a la pensión que reclama es clara.

4. Trámite de la acción de tutela objeto de revisión

   Mediante auto del 17 de enero de 2018[1], el Juzgado Único Promiscuo Municipal de S. -M.- resolvió (i) avocar conocimiento de la acción de amparo, (ii) ordenó oficiar a la entidad accionada y (iii) dispuso vincular al C. Municipal de S. -M.- en razón a que evidenció que el actor también laboró para dicha entidad.

   Una vez integrado el contradictorio, las accionadas se pronunciaron en los siguientes términos:

   Consejo Municipal de Sitionuevo -M.-

   En su escrito del 22 de enero de 2018, el ciudadano A.A.N.M., en su condición de P. del Consejo Municipal de Sitionuevo -M.- para el periodo de 2018, dio contestación a la presente acción de tutela e indicó que si bien, con ocasión a la asonada que tuvo lugar el 10 de julio de 2010 se perdieron todos los archivos y bases de datos sobre la vinculación laboral de quienes trabajaron para el ente territorial, lo cierto es que, con el objetivo de contribuir a la resolución del presente caso avocaron “la tarea de indagar con varios miembros de este consejo municipal … y con sus manifestaciones podemos asegurar que efectivamente el señor R.G.O., fue miembro del Consejo municipal de Sitionuevo, por varios periodos constitucionales.”

   Municipio de S. -M.-

   Mediante escrito del 23 de enero de 2018, el ciudadano J.G.M., en su calidad de Alcalde Municipal de S. -M., manifestó la necesidad de que el juez de tutela declare la improcedencia del amparo invocado por el accionante en razón a que estima insatisfechos los requisitos de subsidiaridad y de inmediatez.

   Al respecto, indicó que la última actuación del actor dentro de la reclamación del reconocimiento del derecho pensional que ahora cuestiona en sede de tutela es del 04 de diciembre de 2012, motivo por el cual estima irrazonable el hecho de que acuda en 2018, esto es, más de 5 años después, con el objetivo de obtener la protección de sus derechos. De otro lado, expresó que el actor también cuenta con otros medios judiciales de defensa a los que puede acudir a efectos de obtener el reconocimiento de la pensión que pretende, motivo por el cual no puede acudir directamente a la tutela.

5. Sentencias objeto de revisión

   Primera Instancia

   Mediante sentencia de primera instancia proferida el 30 de enero de 2018 el Juzgado Único Promiscuo Municipal de S. -M.-, negó el amparo invocado por el ciudadano R.T.G.O. por considerar que el actor efectivamente desconoció la inmediatez con que se debe acudir a este especial mecanismo de protección. Insistió en que no es suficiente que el actor acredite “alguna enfermedad en el cuero cabelludo” para demostrar un perjuicio irremediable que amerite la intervención del juez constitucional.

   De igual manera, evidenció que el actor se encuentra adscrito al régimen subsidiado de seguridad social en salud, motivo por el cual tiene garantizadas las atenciones médicas que requiere.

   Finalmente, reprochó la conducta del accionante de acudir tardíamente a la acción de tutela, pues estima que durante estos años de inactividad pudo acudir a la jurisdicción contencioso administrativa a efectos de obtener el reconocimiento del derecho que ahora reclama.

   Impugnación

   Inconforme con lo resuelto, el ciudadano R.T.G.O. impugnó la decisión anteriormente referenciada con fundamento en que el A-Quo desconoció que, si bien es cierto que su solicitud de amparo fue presentada mucho tiempo después de la última actuación que se reprocha como vulneradora, también es igualmente claro que la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en admitir la existencia de circunstancias en las que se hace necesario flexibilizar el estudio del requisito en cuestión.

   Al respecto, consideró que, en la actualidad, sigue sin poder acceder al reconocimiento pensional al que estima ser acreedor, motivo por el cual se hace necesario que el juez constitucional reconozca que la afectación objeto de Litis es de carácter permanente y actual. Adicionalmente, expresó que también debe entenderse satisfecho el requisito de subsidiaridad, en razón a que, dadas sus condiciones particulares de existencia, esto es, su complicado estado de salud y su avanzada edad, se hace necesario concluir que los medios ordinarios de protección no cuentan con la idoneidad requerida como para salvaguardar sus garantías fundamentales.

   Segunda Instancia

   El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Ciénaga -M.-, mediante sentencia del 06 de marzo de 2018, decidió confirmar lo resuelto por el A-Quo por considerar que efectivamente se encontraba insatisfecho el requisito de inmediatez en la reclamación del actor.

   Sobre el particular, arguyó que el hecho de que hubiera dejado transcurrir un tiempo superior a los 5 años desde el momento en que se dio la última respuesta por parte de la administración y aquel en el que acudió ante el juez constitucional, implica que el actor no se encuentra ante ninguna clase de perjuicio irremediable que haga indispensable la excepcional intervención del Estado.

6. Actuaciones en Sede de Revisión

   Mediante Auto del 04 de septiembre de 2018, el Magistrado Sustanciador optó por decretar una serie de pruebas a efectos de recaudar información actualizada sobre las circunstancias fácticas y jurídicas que circunscriben las pretensiones de la acción de tutela.

   En ese sentido, se buscó obtener información sobre: (i) ¿si al actor se le ha dado respuesta a su solicitud pensional?, (ii) ¿cuáles fueron las condiciones en virtud de las cuales desapareció la información laboral del actor y si se han desplegado esfuerzos para su recuperación? y (iii) ¿si el accionante efectivamente laboró para la administración municipal de S. -M.- por más de 23 años y, en consecuencia, es acreedor al derecho pensional que reclama?

   De ahí que se ordenó, entre otras cosas:

   1) Al actor (a) informar sobre sus condiciones actuales de salud y económicas, así como si ha recibido resolución alguna a su solicitud pensional y (b) allegar todos los documentos y pruebas en que pueda sustentar sus pretensiones;

   2) A la Alcaldía Municipal de Sitinuevo – M., indicar: (a) si ya resolvieron la solicitud pensional del actor, (b) cuáles fueron las circunstancias de modo y lugar en las que ocurrió la denominada “asonada” que se describe acaeció el 10 de julio de 2010 y en virtud de la cual se indica se perdieron todos los archivos del municipio, (c) si se han desplegado actuaciones por parte de la administración a efectos de recuperar la información perdida o reconstruir sus contenidos, (d) existen otros archivos o bases de datos en las que reposen los registros laborales de quienes sirvieron al estado con anterioridad al 10 de julio de 2010 y (e) Han encontrado medios de prueba a través de los cuales sea posible certificar o desvirtuar que el accionante estuvo efectivamente vinculado con el municipio de Sitionuevo entre 1962 y 1991;

   3) Al Juzgado Promiscuo Municipal de S. -M.- que allegue a esta Corporación todos los materiales probatorios anexados por el ciudadano R.T.G.O. al interior del trámite de la acción de tutela identificada con radicado No. 47-745-40-89-01-2012-00009-00, y respecto de los cuales el actor solicitó fueran trasladados al presente proceso de amparo constitucional.

   Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Sitionuevo -M.-

   Mediante correo electrónico allegado a esta Corporación el 18 de septiembre de 2018, la autoridad judicial referida remitió copias de los documentos y actuaciones surtidas dentro del proceso de tutela incoado por el ciudadano R.T.G.O. en contra de la Alcaldía Municipal de Sitionuevo e identificado con radicado 2010-0000.

   No obstante se hace aclaración de que muchos de estos documentos no resultan enteramente legibles, motivo por el cual únicamente se hará referencia a los hechos y circunstancias que se encuentran efectivamente certificadas. Así, allegó los siguientes documentos:

   - Copia de la Declaración Extrajuicio realizada por los ciudadanos L.R.D.D. y M.M.M., del 18 de febrero de 2008, en la cual manifiestan que conocen al accionante desde hace más de 40 años y les consta que asumió los cargos de (i) Alcalde Municipal de Sitionuevo -M.- entre 1983 y 1985, (ii) C.M. de Sitionuevo sin que resulte claro durante qué años, (iii) S. de Gobierno entre junio de 1990 y mayo de 1991 y (iv) Concejal Municipal por los periodos de (a) 1964 a 1966, (b) 1966 a 1968, (c) 1968 a 1970, (d) 1970 a 1972, (e) 1972 a 1974, (f) 1976 a 1978, y (g) que volvió a ser elegido durante la década de los 80’s en repetidas ocasiones.

   - Certificación del Municipio de Sitionuevo del 12 de junio de 1993, en la que se da constancia de que el ciudadano R.T.G.O. laboró como C.M. durante el período comprendido entre el 01 de enero de 1981 y el 01 de enero de 1982.

   - Acta de Posesión del 01 de octubre de 1983, en la que el actor asumió el cargo de Alcalde Municipal de S. -M.-.

   - Acta de Posesión del 18 de julio de 1985, en la que el señor R.T.G.O. asumió el cargo de Alcalde Municipal -M.-.

   - Comunicación de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en la que se le informa al ciudadano R.T.G. que ha sido declarado como Concejal Principal del Municipio de Sitionuevo -M.- para el periodo de 1982.

   - Comunicación del Consejo Nacional Electoral, en la que se le informa al accionante que ha sido declarado como Concejal Principal del Municipio de Sitionuevo -M.- para el periodo de 1988 a 1990.

   - Certificación del 15 de octubre de 2004 en la que el Consejo Muncipal de Sitionuevo -M.- indica que el ciudadano R.T.G. desempeñó el cargo de Concejal Municipal de dicha localidad durante los siguientes periodos constitucionales: (a) 1964-1966, (b) 1966-1968, (c) 1968-1970, (d) 1970-1972, (e) 1972-1974, (f) 1974-1976, (g) 1976-1978, (h) 1978-1980, (i) 1982 al 30 de enero de 1983, (j) 1984-1985, (k) 1986-1988 y (l) 1988-1990. Para un tiempo de servicios de 23 años y dos meses.

   Ciudadano R.T.G.

   A través de correo electrónico del 19 de septiembre de 2018, manifestó que sus condiciones actuales de vida son “pésimas” y, ello, le impide “vivir lo que [le] resta de vida en condiciones dignas y medianamente aceptables”. Indica que, como lo acredita su historia clínica, sus condiciones de salud son complicadas y que, adicionalmente, tampoco cuenta con fuentes de ingresos de las cuales derivar su congrua subsistencia y, en consecuencia, ha debido recurrir a la caridad de sus hijas.

   Expresa que a pesar de que su solicitud inicial fue radicada en el año 2004, al momento de presentación del escrito en cuestión, no ha recibido respuesta alguna y por tanto, no se ha resuelto su situación jurídica en relación con si es titular o no del derecho pensional que reclama.

   Adicional a los documentos allegados inicialmente en la acción de tutela, el actor anexó los siguientes documentos:

   - Historia clínica del ciudadano R.T.G. en la que se da constancia de que ha sido diagnosticado con un “C.B.”, así como del hecho de que constantemente debe estar recibiendo tratamientos y valoraciones médicas con ocasión a las patologías que lo aquejan.

   - Carnet de afiliación al régimen subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

   - Actas de Declaración Extraprocesal No. 00025, 00026, 00027 y 00028 realizada ante la Notaría Única de Sitionuevo, en las cuales los ciudadanos M.A.R.G., J.V.M.M., E.A.G.R. y J.N.I. aseveraron conocer al accionante desde hace más de 40 años y que les consta que por más de 20 años desempeñó varios cargos al interior del Municipio de S. -M.-, entre ellos, S. de Despacho, C.M. y Concejal Municipal por varios periodos.

1. Competencia

   La Corte Constitucional es competente para pronunciarse en sede de revisión en relación con el presente fallo de tutela, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política de Colombia, así como en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.

2. Planteamiento del caso y problema jurídico

   El accionante solicita que se amparen sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se ordene a la Alcaldía Municipal de S. -M.- reconocer el derecho pensional al que estima ser acreedor. Lo anterior, pues considera que si bien los registros y bases de datos del municipio accionado se perdieron con ocasión a una asonada que tuvo lugar en el año 2010, lo cierto es que ha acreditado de manera suficiente su vinculación con la administración local y, por ello, la ausencia de resolución definitiva frente a su situación jurídica no encuentra justificación admisible.

   De acuerdo con los hechos descritos por el ciudadano R.T.G. y las pruebas que reposan en el expediente, corresponde a esta S., en primera medida, determinar si el amparo ius-fundamental solicitado satisface a cabalidad la totalidad de los requisitos de procedencia que se han desarrollado para este tipo de casos.

   Una vez resuelto el anterior asunto, y solo en el evento en el que se considere que resulta procedente hacer un análisis de fondo de las pretensiones invocadas, la Corte responderá los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿la ausencia de respuesta definitiva a la solicitud de reconocimiento pensional propuesta por el actor desconoce su derecho fundamental a realizar peticiones respetuosas?; (ii) ¿los tiempos que una persona fungió como Concejal Municipal con anterioridad al actual régimen constitucional pueden ser contabilizados para efectos de un eventual reconocimiento pensional?; y (iii) ¿se vulneran los derechos fundamentales a la seguridad social, el mínimo vital y la vida en condiciones dignas con ocasión a la abstención de la administración municipal de S. -M.- de efectuar el reconocimiento del derecho a su pensión de jubilación a pesar de que asevera cumplir la totalidad de los requisitos exigibles para el efecto?

   Con este objetivo, la S. comenzará por hacer un análisis preliminar de procedencia que considere: (i) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela; (ii) la procedencia excepcional de la acción de tutela cuando existen mecanismos ordinarios de protección.

3. Requisitos generales de procedencia de la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia

   La acción de tutela, tal y como fue diseñada por el Constituyente de 1991, se caracteriza por ser un mecanismo informal de protección judicial de derechos fundamentales, esto es, se trata de una acción pública a la que puede acudir cualquier persona sin necesidad de técnicas y conocimientos especializados. A pesar de ello, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la existencia de unos requisitos mínimos de procedibilidad que deben verificarse satisfechos a efectos de que sea posible que el juez constitucional pueda entrar a resolver la litis que ante él se plantea.

   En ese orden de ideas, el juez constitucional se encuentra en la obligación de esclarecer, entre otras cosas y en cada caso en concreto: (i) la efectiva acreditación de la legitimación para hacer parte del proceso por quienes en él se encuentran inmiscuidos, ya sea de quien incoa la tutela (accionante -legitimación por activa-) o de quien se predica la presunta vulneración ius-fundamental (el accionado -legitimación por pasiva-); (ii) la inmediatez con que se acudió a este excepcional mecanismo de protección; (iii) que se trate de un asunto de trascendencia constitucional, esto es, que esté de por medio la vulneración de un interés de raigambre constitucional; y (iv) la inexistencia de mecanismos ordinarios de protección (subsidiaridad).

   Respecto de la legitimación por activa, ésta se constituye en un requisito que solo se ve satisfecho a partir de la efectiva verificación por parte del juez de que los derechos fundamentales presuntamente afectados se encuentran en cabeza de quien se reputa es el accionante.

   Es de destacar que este requisito se encuentra íntimamente relacionado con la necesidad de comprobar que quien presenta la acción cuente con el “derecho de postulación” para el efecto, requisito que se configura ante la materialización de dos supuestos de hecho en concreto, los cuales pueden ser sintetizados como: (i) cuando la persona acude directamente a la jurisdicción a efectos de lograr la protección de sus garantías ius-fundamentales; o (ii) cuando de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente una persona se encuentra facultada para actuar en nombre de un tercero.

   Tratándose de una solicitud directa por parte del afectado, la jurisprudencia ha aceptado que, precisamente con ocasión al carácter informal de la acción de tutela, y en aras de obtener la efectiva protección de los derechos fundamentales de los que pueda ser titular un individuo, siempre que se trate de la agencia de un derecho propio, debe entenderse satisfecho este requisito.[2] Ello, de forma que el juez de amparo siempre evalúe la situación particular y determine si existe o no la vulneración aludida, independientemente de que se trate de menores o de personas con el ejercicio de sus derechos limitados, como lo son las personas declaradas interdictas[3].

   En contraste, la legitimación por pasiva implica la necesidad de que el juez verifique que el accionado sea quien efectivamente está poniendo en riesgo o afectando los derechos fundamentales de quien solicita el amparo, esto eso, que quien está siendo identificado como desconocedor de las garantías ius-fundamentales del accionante, sea quien efectivamente incurrió en la conducta u omisión que se considera como vulneradora.

   En relación con el requisito de acudir con inmediatez al mecanismo de amparo, la S. Plena de la Corte Constitucional en Sentencia SU-961 de 1999 determinó que:

   Teniendo en cuenta este sentido de proporcionalidad entre medios y fines, la existencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable. La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un término prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros.

   Adicionalmente, en Sentencia C-590 de 2005, la Corte afirmó que:

   "las acciones de tutela deben cumplir con un plazo inmediato, es decir, que deben presentarse dentro de un término proporcional desde el momento en que se presentó la vulneración del derecho para evitar que se afecten los principio de seguridad jurídica y cosa juzgada (...)"

   En este sentido, se ha entendido por la jurisprudencia de esta Corte que siendo la acción de tutela un mecanismo que permite obtener la protección de las garantías de más alta envergadura dentro del ordenamiento jurídico, es necesario que quien acude a ella, lo haga dentro de un plazo razonable que sea fiel testigo de la gravedad del asunto y de la trascendencia de la afectación que se alude.

   Con todo, en reiteradas ocasiones esta Corporación ha admitido la posibilidad de flexibilizar el estudio de este requisito en los casos en que la pretensión con la que se incoa la acción de tutela se encuentra relacionada con obtener protección respecto de una actuación u omisión que tiene efectos constantes y permanentes sobre los derechos del solicitante, tal y como sería el caso del reconocimiento de una prestación de carácter periódico (una pensional)[4].

   De ahí que se haya reconocido que siempre que el objeto de la tutela radique la protección respecto de afectaciones de carácter continuo y actual, es posible interponer la acción en cualquier época, sin que resulte admisible declarar la improcedencia de la acción por el hecho de que ha pasado un periodo prolongado de tiempo entre la conducta que se reputa como vulneradora y la presentación de la tutela.

   Respecto de la relevancia constitucional, esta Corte ha aceptado en su jurisprudencia que la acción de tutela, como mecanismo de protección ius-fundamental, únicamente procede ante la afectación o vulneración de un derecho de esta categoría, de forma que cualquier conflicto que implique una controversia por el desconocimiento o errónea aplicación de una norma de rango reglamentario o legal, escapa a su competencia.

   Por último, lo relacionado con el requisito de subsidiaridad será estudiado por la S. el capítulo que se desarrollará a continuación.

4. Procedencia excepcional de la acción de tutela cuando existen mecanismos ordinarios de protección. Reiteración de jurisprudencia[5]

   4.1. La acción de tutela, concebida como un mecanismo jurisdiccional que tiende por la protección efectiva e inmediata de los derechos fundamentales de los individuos, se caracteriza por ostentar un carácter residual o subsidiario y, por tanto, excepcional; esto es, parte del supuesto de que en un Estado Social de Derecho como el que nos rige, existen procedimientos ordinarios para asegurar la protección de estos intereses de naturaleza fundamental. En este sentido, resulta pertinente destacar que el carácter residual de este especial mecanismo obedece a la necesidad de preservar el reparto de competencias establecido por la Constitución y la Ley a las diferentes autoridades y que se fundamenta en los principios de autonomía e independencia judicial.

   Por lo anterior, y como producto del carácter subsidiario de la acción de tutela, resulta necesario concluir que, por regla general, ésta solo es procedente cuando el individuo que la invoca no cuenta con otro medio de defensa a través del cual pueda obtener la protección requerida.

   No obstante, se ha reconocido que existen ciertos eventos en los que, a pesar de la existencia de mecanismos ordinarios de protección, resulta admisible acudir directamente a la acción de tutela, los cuales han sido sintetizados de la siguiente manera: (i) cuando se acredita que a través de estos es imposible obtener un amparo integral de los derechos fundamentales del actor, esto es, en los eventos en los que el mecanismo existente carece de la idoneidad y eficacia necesaria para otorgar la protección de él requerida, y, por tanto, resulta indispensable un pronunciamiento por parte del juez constitucional que resuelva en forma definitiva la litis planteada; hipótesis dentro de las que se encuentran inmersas las situaciones en las cuales la persona que solicita el amparo ostenta la condición de sujeto de especial protección constitucional y, por ello, su situación requiere de una particular consideración por parte del juez de tutela; y (ii) cuando se evidencia que la protección a través de los procedimientos ordinarios no resulta lo suficientemente expedita como para impedir la configuración de un perjuicio de carácter irremediable, evento en el cual el juez de la acción de amparo se encuentra compelido a proferir una orden que permita la protección provisional de los derechos del actor, mientras sus pretensiones se resuelven ante el juez natural.

   Sobre el primero de los eventos anteriormente mencionados, esta Corporación indicó en Sentencia SU-772 de 2014, que para determinar la idoneidad y eficacia del mecanismo ordinario es necesario que el juez constitucional valore:

   “i) que el tiempo de trámite no sea desproporcionado frente a las consecuencias de la decisión (…); ii) que las exigencias procesales no sean excesivas, dada la situación en que se encuentra el afectado (…); iii) que el remedio que puede ordenar el juez no sea adecuado para satisfacer el derecho de que se trate, por ejemplo, cuando el juez no pueda ordenar medidas de restablecimiento del derecho; y iv) cuando el otro mecanismo no permita atender las particularidades de los sujetos, como cuando la resolución del problema (…) dependa estrictamente de criterios legales ajenos a las condiciones particulares y especiales de vulnerabilidad en que se encuentre una persona.”

   Por ello, se ha considerado que no basta con verificar la existencia formal de mecanismos ordinarios de protección, sino que se debe valorar en el caso en concreto la idoneidad y eficacia con que estos pueden permitir superar la situación puesta en conocimiento del juez constitucional.

   Respecto del segundo de ellos, la jurisprudencia de esta Corte ha establecido ciertos criterios con base en los cuales es posible determinar la ocurrencia o no de un perjuicio que pueda tildarse de irremediable. Entre ellos se encuentran: que (i) se esté ante un daño inminente o próximo a suceder, lo que exige un grado suficiente de certeza respecto de los hechos y la causa del daño; (ii) de ocurrir, no existiría forma de repararlo, esto es, que resulta irreparable; (iii) debe ser grave y que, por tanto, conlleve la afectación de un bien susceptible de determinación jurídica que se estima como altamente significativo para la persona; (iv) se requieran medidas urgentes para superar la condición de amenaza en la que se encuentra, las cuales deben ser adecuadas frente a la inminencia del perjuicio y, a su vez, deben considerar las circunstancias particulares del caso; y (v) las medidas de protección deben ser impostergables, lo que significa que deben responder a condiciones de oportunidad y eficacia, que eviten la consumación del daño irreparable.[6]

   En consecuencia, la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido que, en estos dos eventos, en los que las circunstancias particulares del caso constituyen un factor determinante, es posible que la acción de tutela pueda entrar a otorgar directamente el amparo pretendido, ya sea de manera transitoria o definitiva, a pesar de existir mecanismos ordinarios de protección a los que sea posible acudir.

5. Análisis Preliminar

   Como primera medida compete a la S. determinar la procedencia del amparo invocado y si se satisfacen a cabalidad la totalidad de requisitos que la jurisprudencia ha desarrollado para avalar la excepcional intervención del juez constitucional a una situación en concreto.

   En primer lugar, en lo que respecta a (i) la posibilidad de interponer la presente acción (legitimación por activa), ésta se encuentra satisfecha en el caso en concreto, en cuanto, el amparo fue solicitado directamente por el ciudadano R.T.G.O. en representación de sus propios intereses y (ii) en relación legitimación por pasiva en este caso se evidencia que la Alcaldía Municipal de Sitionuevo –M.- es la autoridad que efectivamente (a) debe responder la solicitud pensional realizada por el actor y (b) quien, de igual manera, en este caso, cuenta con la responsabilidad de reconocer las prestaciones pensionales de quienes le prestaron sus servicios con anterioridad a la entrada en funcionamiento del actual sistema general de seguridad social. Lo anterior, pues (i) no contaba una caja de previsión social en quien hubiera delegado dicha responsabilidad y, (ii) al haber dado trámite a las solicitudes anteriores del actor, hizo manifiesta su competencia para el efecto.

   En relación con la satisfacción del requisito de inmediatez en este especial tipo de procedimientos, se considera que si bien ha pasado un periodo considerablemente prolongado de tiempo entre el momento en que (i) el actor presuntamente se hizo acreedor al derecho pensional que reclama, así como aquel en el que (ii) la administración omitió dar respuesta a sus solicitudes de reconocimiento pensional, lo cierto es que ambas afectaciones han perdurado en el tiempo y siguen estando vigentes, generando así efectos sobre los derechos fundamentales del actor. Por este motivo debe concluirse que, en relación con ambas pretensiones, la protección ius-fundamental reclamada sigue siendo necesaria en cuanto las conductas de la accionada continúan teniendo efectos actuales sobre las condiciones de existencia del accionante.

   Respecto del estudio de subsidiaridad, se tiene que, si bien, en principio, el accionante podría acudir ante la acción de nulidad y restablecimiento a efectos de controvertir el acto ficto que le negó el reconocimiento de su derecho pensional, se evidencia que, en el presente caso, el mecanismo ordinario de protección no puede ser tildado como lo suficientemente idóneo y eficaz como para otorgar la protección ius-fundamental requerida, pues resulta necesario considerar que el actor es una persona de 86 años de edad y que padece de una enfermedad catastrófica, motivo por el cual requiere resolver su situación jurídica de manera pronta y expedita. Objetivos que únicamente pueden ser logrados a través de este especial medio de protección.

   Adicionalmente, se tiene que el accionante se constituye en un sujeto con una doble condición de especial protección constitucional, cuya salud y condiciones de vida están siendo puestas en riesgo. Por esto, resulta evidente que si bien formalmente existen mecanismos jurisdiccionales a través de los cuales el accionante puede obtener la materialización de sus pretensiones, resulta imperiosa la intervención del juez constitucional sobre la litis sometida a conocimiento, pues no existe otro mecanismo de defensa que permita superar idónea y eficazmente esta situación.

   Finalmente, en lo que respecta a la relevancia constitucional de la situación fáctica puesta de presente, se evidencia que, en el presente caso, el requisito se encuentra satisfecho en cuanto el amparo se incoa con el objetivo de obtener el reconocimiento del derecho a la pensión de jubilación (relacionado directamente con derechos de raigambre fundamental como la seguridad social, el mínimo vital y la vida en condiciones dignas) de una persona de la tercera edad y que padece de una enfermedad catastrófica, motivo por el cual es necesario entender que el asunto objeto de estudio involucra la protección de los derechos fundamentales de un sujeto de especial protección constitucional.

   De conformidad con lo expuesto, resulta necesario concluir que el amparo ius-fundamental solicitado es efectivamente procedente y, por tanto, se iniciará el examen de fondo de las pretensiones. Para ello, la S. evidencia que resulta indispensable determinar si los tiempos que una persona ha prestado sus servicios a un ente territorial como Concejal Municipal pueden ser tenidos en cuenta a efectos de consolidar un derecho pensional, pues dicha situación resulta de especial relevancia para la resolución de la Litis propuesta. En ese sentido, a continuación se hará un estudio en relación con:

6. Los C. Municipales y su relación laboral antes de la Constitución de 1991

   Los C.s Municipales, en el texto original del artículo 198 de la Constitución Política de la República de Colombia de 1886, fueron concebidos como Corporaciones “populares” a las que correspondía “ordenar lo conveniente” para la correcta administración y manejo de los asuntos del municipio. Es de destacar que incluso, con anterioridad a que adquirieran esta denominación, esto es, durante la época Colonial y en los primeros años de la República, funcionaban bajo el nombre de “Cabildos”[7] los cuales se encontraban conformados por los individuos más ilustres de la región y, al igual que en la actualidad, contribuían a la gestión de los asuntos públicos locales.

   Ahora bien, desde su consagración formal en 1886 se han expedido numerosas disposiciones legales en virtud de las cuales se ha regulado, entre otras cosas, el funcionamiento, composición, medios de elección, periodos de duración, competencias, incompatibilidades, inhabilidades y prohibiciones de los C.s Municipales, sin que se haya definido expresa y diáfanamente por parte de la normatividad vigente en la época, cuál era la naturaleza jurídica de la vinculación que los miembros de estas Corporaciones tenían con el Estado.

   Por este motivo, a continuación se desarrollará brevemente parte de la reglamentación que existía para la época y la interpretación que de ella hizo el Consejo de Estado, quien, en ese momento, fungía como la máxima autoridad jurisdiccional en este tipo de asuntos.

   Se llama la atención en que si bien a partir de lo dispuesto por el Constituyente de 1991 se zanjó cualquier duda o controversia que pudiera existir en relación con la naturaleza jurídica de la relación existente entre los C. y el Estado, y se definió expresamente que estos tendrían la calidad de “Servidores Públicos”[8] en su condición de Miembros de Corporaciones Públicas de Elección Popular; con anterioridad a este momento el legislador había ido reglamentando progresivamente la materia y llenando los vacíos que iban surgiendo.

   Es de destacar que, ante la ausencia de normatividad que previera lo contrario, la labor de los C. Municipales era ejercida sin que por ella recibieran remuneración económica alguna, esto es, desarrollaban sus labores de manera Ad-Honorem. Motivo por el cual únicamente hasta la Constitución de 1991 se previó la posibilidad de que sus servicios fueran remunerados a través de honorarios.

   Como producto de lo expuesto, se hace necesario verificar si, a pesar de la ausencia de remuneración anteriormente descrita, es posible que los C. puedan ser catalogados como empleados públicos y que, como producto de ello, cuenten con los beneficios que genéricamente se ha previsto para estos o tenían algún régimen especial que los previera.

   Al respecto, se tiene que la Ley 4 de 1913[9] previó que los miembros de los C.s Municipales se diferenciaban de los “empleados” políticos y administrativos en cuanto no dependían del P., como jefe superior de la República, así como del Gobierno en general y, en consecuencia, ejercían sus funciones de manera independiente y autónoma.

   Así, el Legislador creó una categorización de “empleados políticos y administrativos” al servicio del Estado, los cuales cuentan con vinculación legal con éste e indicó expresamente que, en ella, no era posible incluir a los miembros de los C.s Municipales.

   De otro lado, mediante el artículo 238 del mismo texto legal, se dispuso que los empleados administrativos, nacionales, departamentales y municipales, son quienes “intervienen exclusivamente en asuntos del Estado” en cada una de sus circunscripciones territoriales y, por medio del artículo 307, se estableció que:

   “Por regla general, una misma persona no puede desempeñar a un tiempo dos o más destinos remunerados. Se exceptúan los casos siguientes:

   (…)

   El cargo de Concejero Municipal es compatible con cualquier empleo, a excepción de aquellos empleos remunerados, en que la provisión del puesto incumbe al mismo C..”

   De ahí que los C. Municipales cuenten con un régimen especial que les permite ejercer cualquier tipo de empleo o trabajo que no tenga relación alguna con las funciones propias del C. y, por ello, no pueden ser concebidos como “empleados” que presten sus servicios de manera exclusiva al Estado.

   Por lo expuesto, a la luz del ordenamiento jurídico vigente con anterioridad a la expedición de la Constitución Política de 1991 se entendía que los C., al desarrollar un cargo de carácter Ad-Honorem, derivaban sus ingresos de otras fuentes en virtud de las cuales, para efectos pensionales, debían realizar los aportes correspondientes.

   De otro lado, el Artículo 1 del Decreto 3074 de 1968 desarrolló el concepto del “empleo” público de manera que fuera concebido como “el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural”, así un empleado o funcionario venía siendo toda persona “nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo”.

   No obstante lo anterior, el Decreto 1950 de 1973 delimitó el alcance del concepto anteriormente desarrollado e indicó que únicamente tenían la calidad de “empleados públicos” quienes “presten sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos”, así como quienes desarrollaban actividades de dirección o confianza en las empresas industriales y comerciales del Estado[10].

   Así, a pesar de que, como lo ha reconocido el Consejo de Estado en numerosas decisiones, los C. Municipales desarrollan una “función pública de carácter administrativo”[11], ello no significa que puedan ser catalogados como “funcionarios” ni “empleados” públicos a efectos de derivar las prerrogativas propias de la seguridad social que les son propias a éstos, pues, así como no contaban con remuneración alguna, el servicio prestado tampoco generaba reconocimiento de ninguna clase por parte de la seguridad social.

   Por lo expuesto, es necesario concluir que los C. Municipales contaban con un tipo especial de vinculación para la cual el legislador de la época, contrario a lo ocurrido en relación con los Congresistas y los Diputados[12], no previó ningún tipo de contraprestación ni beneficio alguno proveniente de la seguridad social con ocasión a los servicios prestados y, por ello, se ha aceptado que los tiempos en que una persona ostentó la calidad de miembro de un C. Municipal no pueden ser computables para efectos pensionales.

   De esta manera, en sentencia del 22 de mayo de 2008[13], la Sección Segunda –Subsección A de la S. de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado conoció de la situación jurídica de una persona que reclamaba el reconocimiento de un derecho pensional, pero a quien no se le contabilizaron los dos años de servicio que prestó como Concejal Municipal de Pasto entre 1988 y 1990. Tiempos que, en el evento de ser tenidos en cuenta, le permitirían hacerse acreedor al derecho que reclama.

   Al respecto, dicha autoridad jurisdiccional consideró:

   “Si bien los C. cumplen una función pública, ello no implica una relación o vínculo laboral con el Estado, de manera que el régimen que los gobierna es especial y por lo mismo, no tienen derecho a que se les reconozca ninguna prerrogativa prevista por la Ley para los empleados públicos.

   De acuerdo con lo anterior, resulta evidente que el tiempo durante el cual una persona se desempeña como Concejal no es computable para efecto de la pensión de jubilación, salvo que durante dicho periodo haya realizado aportes al Sistema General de Pensiones como trabajador independiente y en efecto así lo demuestre, situación que en este caso no se encuentra probada, razón por la cual se desestiman los tiempos que alega el actor bajo tal investidura”[14]

   De igual manera, mediante decisión del 23 de febrero de 2017 el Consejo de Estado[15] conoció la reclamación pensional de una persona que solicitaba le contabilizaran para el cumplimiento del requisito de densidad de cotizaciones los periodos que fungió como Concejal en los años de 1986 y 1987. Al respecto, se indicó que dicho tiempo no puede ser tenido en cuenta puesto que “los concejales no realizaban cotizaciones ni recibían una contraprestación económica por el servicio que prestaban, en atención a la naturaleza de las funciones que desempeñaban en el cargo. En un sistema de seguridad social contributivo, las cotizaciones son fuente de financiamiento de los beneficios pensionales, y los tiempos de servicios deben corresponder a los efectivamente cotizados.”

   De esta manera, se tiene que únicamente a partir de lo dispuesto por el Constituyente de 1991 se reguló expresamente la relación jurídica de los C. con el Estado y, a partir de lo allí contemplado, esto es, al denotar un incremento en las competencias, inhabilidades y exigencias de estos cargos, se fijó una remuneración a las labores desempeñadas que fuera representativa de esta situación.

   Así, se destaca que a partir de lo dispuesto en el artículo 312 de la Constitución Política de 1991 y en específico en el artículo 68 Ley 136 de 1994 se previó que la función ejercida por los C. podría ser remunerada con honorarios y, adicionalmente, tendrían como prestaciones de la seguridad social[16], (i) un seguro de vida y (ii) se les cubriría la afiliación al sistema general de seguridad social en salud, a efectos de que reciban la misma asistencia médica a la que tiene derecho el Alcalde Municipal.

   En conclusión, se tiene que, con anterioridad al régimen constitucional actual: (i) la labor de los C. Municipales no tenía prevista remuneración alguna por su ejecución y, en consecuencia, contaban con un régimen especial en virtud del cual se entendió que su labor sería ejercida de manera Ad-Honorem y (ii) no se previó ninguna clase de prestación proveniente de la seguridad social. Cuestión que solo cambió hasta la expedición de la Constitución de 1991. Por este motivo debe entenderse que, como lo ha reconocido el Consejo de Estado en diversas providencias, los periodos en que una persona haya ejercido la labor de Concejal no pueden ser contabilizados para efectos pensionales.

1. Recuento fáctico

   Corresponde a la S. Novena de Revisión de la Corte Constitucional resolver la situación jurídica de una persona de 86 años de edad que padece de varias patologías, entre ellas, un carcinoma en el cuero cabelludo, y que reclama el reconocimiento del derecho a la pensión de jubilación a la que estima ser acreedor pues afirma haber laborado durante el transcurso de su vida en distintos cargos del Municipio de S. -M.- (como Concejal Municipal, Alcalde, C.M. y S. de Gobierno).

   Considera desconocidas sus prerrogativas fundamentales a (i) realizar peticiones respetuosas con ocasión a la omisión de la Alcaldía Municipal de dar una respuesta definitiva a su solicitud pensional, pues, a pesar de que la ha presentado en reiteradas ocasiones, jamás ha obtenido una decisión que se pronuncie sobre si efectivamente es acreedor o no al derecho que reclama; y (ii) seguridad social, mínimo vital y vida en condiciones dignas, a partir de la situación de desprotección en que la omisión de la administración municipal de Sitionuevo lo ha dejado inmerso. En consecuencia, reclama que, ante la omisión del municipio accionado de reconocer su derecho, sea el juez constitucional que directamente se pronuncie al respecto.

   A manera de aclaración previa se destaca que si bien las partes ponen de presente que con ocasión a una “asonada” que tuvo lugar el 10 de julio de 2010 se perdieron los registros y bases de datos del municipio y, en consecuencia no era posible adquirir certeza sobre los tiempos laborados por el actor, se destaca que a partir de las labores de recaudo probatorio desarrolladas por esta Corporación fue posible acceder a certificados y constancias previas a la “asonada” en virtud de los cuales se pudo constatar que el actor efectivamente estuvo vinculado con el municipio de S. -M.- de la siguiente manera:

   Entidad

   Tiempo de Servicio

1. Concejal Municipal

   23 Años

2. C.M.

   1 Año

3. Alcalde Municipal

   2 Años

4. S. de Gobierno

   1,5 Años

   Tiempo Total de Servicios

   27,5 Años

2. Análisis de la vulneración ius-fundamental

   De acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia, así como con los supuestos fácticos que circunscriben la controversia en discusión, se procederá a estudiar el caso particular del actor con el objetivo de determinar si existe o no la presunta vulneración ius-fundamental en la que se alega está inmerso.

1. La S. comenzará el estudio de la situación fáctica propuesta al evidenciar que, a partir del material probatorio allegado en el expediente, se encuentra efectivamente acreditado el hecho de que el accionante acudió en dos ocasiones[17] ante la administración municipal de S. -M.- con el objetivo de obtener el reconocimiento del derecho a la pensión de jubilación a la que estima ser acreedor, sin que en ninguna de las dos ocasiones recibiera una respuesta de fondo a su solicitud.

   Se destaca que, si bien en la primera de las peticiones presentadas, la accionada justificó su omisión de dar respuesta en el desistimiento de la solicitud que acaeció como quiera que el actor no allegó la documentación que le fue requerida, lo cierto es que, en la segunda de las peticiones radicadas, se evidencia que se anexaron todos los documentos exigidos para el efecto, al punto de que, mediante escrito del 04 de diciembre de 2012, se le indicó que el acto administrativo que resolverá sobre su solicitud se encuentra en el Despacho del Alcalde para su firma y aprobación, sin que, con posterioridad, se haya proferido dicha actuación.

   Se llama la atención en que si bien, ante la ausencia de respuesta efectiva, el ordenamiento jurídico prevé la posibilidad de presumir una respuesta negativa[18] y acudir ante la jurisdicción con el objetivo de cuestionar la decisión, el mismo sistema jurídico indica que:

   “La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades. Tampoco las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que habiendo acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se haya notificado auto admisorio de la demanda.”[19]

   En ese orden de ideas, el hecho de que no se haya dado respuesta a la solicitud presentada el 17 de mayo de 2012, implica que la accionada desconoció el derecho a realizar peticiones respetuosas del accionante, sin que pueda entenderse que la configuración del silencio administrativo negativo, lo liberó de dicha responsabilidad, pues, por el contrario, esa situación es prueba incontrovertible de la vulneración.

   Ahora bien, a pesar de que, ante la evidente ausencia de respuesta por parte de la administración, lo pertinente sería ordenar que se dé respuesta a la solicitud incoada, la S. estima necesario que, en razón a la gravedad de la situación particular del accionante, esto es, su muy elevada edad y su complicada condición de salud, se evalúe directamente por la Corte la titularidad del derecho reclamado, pues resulta inadmisible que, a pesar de las reiteradas solicitudes y del prolongado paso del tiempo, el actor siga sin una respuesta definitiva a su situación jurídica.

   Al respecto, se considera que proferir una decisión que únicamente se pronuncie respecto del amparo al derecho de petición que se evidenció desconocido, terminaría por dilatar aún más la efectividad de los demás derechos fundamentales del actor, pues lo sometería a mayores esperas a efectos de que la administración resuelva sobre la titularidad de su derecho pensional. Por lo anterior, la S. considera necesario realizar un pronunciamiento de carácter excepcional que, más allá de reconocer el desconocimiento del derecho de petición del actor, resuelva sobre el fondo de lo pedido con las pruebas allegadas.

   En ese sentido, respecto del fondo de la litis propuesta, se tiene que el accionante sustenta su pretensión de reconocimiento pensional en el hecho de haber prestado sus servicios al municipio accionado por más de 20 años, motivo por el cual considera que debe ser estimado acreedor a la pensión de jubilación prevista en el artículo 1 de la Ley 33 de 1985[20]. Se destaca que, en este caso, el régimen aplicable no es la Ley 100 de 1993 en cuanto, bajo las condiciones en que el actor relata los hechos, su derecho pensional presuntamente se consolidó con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia del actual sistema de pensiones (pues adquirió los 55 años de edad en 1987 y 20 años de servicio prestado en 1986).

   Con todo, se estima necesario precisar que si bien el actor aduce satisfacer a cabalidad la totalidad de los requisitos requeridos para hacerse acreedor al derecho a la pensión de jubilación que reclama, lo cierto es que, de los 27,5 años de servicio que afirma haber laborado para el municipio de Sitionuevo - Magadalena-, 23 de ellos, estos son, los que fungió como Concejal Municipal de dicho ente territorial no son contabilizables para efectos de pensiones, como se procederá a explicar.

   De la manera en que se indicó en la parte considerativa de esta decisión, el régimen legal aplicable a los C. Municipales con anterioridad a la Constitución Política de 1991, si bien reconocía que la labor desplegada por ellos era una función pública de carácter político-administrativo, no preveía la posibilidad de que (i) fueran remunerados de ninguna manera (su labor era Ad-Honorem), (ii) tuvieran derecho a alguna clase de prestación como producto de la seguridad social, ni a que (iii) los tiempos durante los que prestaban sus servicios pudieran ser contados con el objetivo de acceder a un reconocimiento pensional.

   Es de destacar que la situación puesta de presente no surge propiamente con ocasión a un déficit de protección en el que se encontraran los miembros de los C.s Municipales, sino en razón al especial régimen normativo que el legislador y el constituyente habían previsto para ellos, pues consciente de que la labor desplegada no iba a ser remunerada, dejó abierta la posibilidad de que quienes la asumieran, no contaran con inhabilidades e incompatibilidades diferentes a aquellas que pudieran poner en riesgo la prestación misma del servicio que les era encomendada. Así, los C. contaban con la posibilidad de realizar cualquier otra actividad económica de la cual derivar su sustento y en virtud de la cual pudieran vincularse al sistema de seguridad social, sin que se evidencie que, en este caso, el actor hubiera efectuado cotizaciones de algún tipo.

   De lo anterior, la S. evidencia que el actor únicamente logró acreditar, a partir del material probatorio analizado en esta ocasión, que durante su vida laboral cuenta con poco más de 4 años de servicios prestados al Municipio de S. -M.- que son efectivamente contabilizables para efectos de un reconocimiento pensional, motivo por el cual no resulta posible otorgar la protección solicitada y efectuar el reconocimiento pensional pretendido. Esto, sin perjuicio de que posteriormente pretenda, mediante otras vías judiciales, alegar nuevos elementos de juicio en virtud de los cuales se someta a un nuevo trámite de reconocimiento del derecho pensional en cuestión.

   No obstante lo anterior, la S. considera pertinente que, a partir de la función de pedagogía constitucional que tiene esta Corporación y con ocasión a la omisión de la Administración Municipal de Sitionuevo –M.- de dar resolución definitiva a la solicitud del accionante, esa autoridad judicial expida un pronunciamiento en el que dé respuesta a la solicitud planteada por el actor en el año 2012 con base en los lineamientos dados en esta providencia.

   De otro lado, ante la complicada condición de salud y económica[21] en que se encuentra el actor, la S. estima adecuado instar a la Alcaldía Municipal de Sitionuevo –M.- con el objetivo de que verifique la posibilidad de incluir al actor en algún programa de atención a los adultos mayores o en programas sociales que tiendan a favorecer a las personas que se encuentran en una situación de grave desprotección.

   Por lo expuesto, y, como producto de las especiales condiciones que circunscriben el caso en concreto, la S. REVOCA PARCIALMENTE la sentencia proferida en segunda instancia por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Ciénaga -M.-, el seis (06) de marzo de dos mil dieciocho (2018), que confirmó la decisión adoptada por el Juzgado Único Promiscuo Municipal de S. -M.- mediante sentencia del treinta (30) de enero de ese mismo año en la que negó el amparo solicitado.

   Lo anterior, en el sentido de NEGAR la protección ius-fundamental solicitada respecto de los derechos a la seguridad social, mínimo vital y vida en condiciones dignas relacionados con el reconocimiento del derecho a la pensión de jubilación reclamada; y CONCEDER el amparo en relación con el derecho fundamental de petición.

   En ese orden de ideas, se ORDENA a la Alcaldía Municipal de S. -M.- que profiera una respuesta en el que resuelva la solicitud presentada por el accionante el 08 de noviembre de 2012 y, para ello, siga los lineamientos desarrollados en esta providencia.

   Síntesis:

   Corresponde a la S. Novena de Revisión de Tutelas dar solución a la situación jurídica del ciudadano R.T.G.O. de 86 años de edad, que padece de un carcinoma en el cuero cabelludo y quien solicita el reconocimiento del derecho a la pensión de jubilación a la cual estima ser acreedor. Asevera haber laborado para el municipio de Sitionuevo –M.- en distintos cargos, entre ellos, el de Alcalde Municipal, Concejal Municipal, C.M. y S. de Gobierno.

   Llama la atención en que a pesar de haber radicado varias solicitudes ante la administración local, no ha obtenido respuesta alguna que resuelva definitivamente su solicitud.

   La S. considera que la pretensión de amparo incoada es procedente, pues cumple con los requisitos de (i) legitimación, en cuanto el solicitante acude directamente en defensa de sus intereses fundamentales (legitimación activa) y se acciona a la autoridad que efectivamente está encargada de definir sobre su situación pensional (legitimación pasiva); (ii) inmediatez, pues si bien la última de las solicitudes pensionales fue radicada hace un tiempo considerablemente extenso, lo cierto es que, a pesar del paso del tiempo, ella sigue sin una respuesta definitiva, motivo por el cual es necesario entender que la vulneración ius-fundamental reclamada sigue siendo actual y ostenta un carácter permanente; (iii) subsidiaridad, puesto que, si bien el actor cuenta con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con el objetivo de cuestionar el acto ficto en virtud del cual debe entenderse que se negó la reclamación pretendida, este mecanismo no resulta lo suficientemente idóneo como para salvaguardar los derechos del actor, pues no se compadece de su muy elevada edad (86 años) ni de las complicadas patologías que lo aquejan (carcinoma en el cuero cabelludo). Adicionalmente, se llama la atención en que el accionante es en un sujeto con una doble condición de especial protección constitucional y, por tanto, requiere de una solución inmediata a la situación de vulnerabilidad en que se encuentra; y (iv) relevancia constitucional, en razón a que se aducen como desconocidos derechos de raigambre fundamental como lo son la seguridad social, el mínimo vital, la vida en condiciones dignas y la posibilidad de promover solicitudes respetuosas, todos ellos de un sujeto de especial protección constitucional.

   Ahora bien, respecto del fondo de la litis propuesta, la S. considera que, en el presente caso, se desconoció el derecho de petición del accionante en razón a que éste radicó una solicitud de reconocimiento pensional y, a pesar de haber allegado toda la información que le fue requerida, nunca recibió una respuesta de fondo sobre si efectivamente es titular del derecho que reclama.

   A pesar de lo anterior, y si bien en estos eventos lo usual es ordenar que sea la autoridad correspondiente quien resuelva la solicitud incoada, en el presente caso la S. considera que, dadas las condiciones particulares del actor, esto es, su complicado estado de salud y su avanzada edad, es necesario realizar un análisis de fondo sobre la titularidad del derecho pensional reclamado, pues no se estima apropiado someter al actor a nuevos trámites y procedimientos a efectos de resolver su situación jurídica.

   Es por ello que, con el objetivo de determinar si el accionante es acreedor al derecho pensional que reclama (por haber prestado sus servicios al Municipio de Sitionuevo -M.- por más de 20 años[22]), la S. consideró que, tras un estudio del régimen legal que regulaba para la época la vinculación jurídica de los C. Municipales con el Estado Colombiano, los periodos en que el actor prestó sus servicios como Concejal no pueden ser contabilizados para efectos pensionales y, en consecuencia el accionante únicamente cuenta con 4,5 años de servicios efectivamente computables.

   Por lo anterior, para la S. es claro que, a partir de los periodos que el accionante aduce haber prestado sus servicios al Estado, no es posible configurar ningún derecho pensional en el sistema de seguridad social actual, ni en el de la época. Es de destacar que, en virtud del especial régimen legal que tenían los C. Municipales, el actor contaba con la posibilidad de desarrollarse laboralmente a través de cualquier otra actividad lucrativa que le permitiera realizar cotizaciones como independiente al sistema de seguridad social en pensiones o, incrementar su tiempo de servicios a través de una vinculación con otras entidades en donde sus funciones no fueran incompatibles con las del C. Municipal.

   Con todo, se evidencia que en razón a que el derecho fundamental de petición fue efectivamente desconocido por la autoridad accionada, se hace necesario que, con justificación en el principio de pedagogía constitucional que circunscribe el accionar de esta Corporación, la administración municipal deba resolver la solicitud instaurada por el accionante, teniendo en cuenta para ello los lineamientos aquí desarrollados.

   Finalmente, se consideró que, con ocasión a las complicadas condiciones económicas y de salud del actor, resulta necesario instar a la autoridad administrativa accionada con el objetivo de que verifique la posibilidad de incluir al actor en algún programa municipal de atención al adulto mayor y en general alguno destinado a favorecer a las personas que se encuentran en un alto grado de desprotección.

   En conclusión, la S. Novena de Revisión de la Corte constitucional decide conceder el amparo ius-fundamental invocado únicamente en lo relativo al derecho de petición y no respecto del reconocimiento del derecho pensional pretendido.

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la S. Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,