Auto nº 110/19 de Corte Constitucional, 11 de Marzo de 2019 - Jurisprudencia - VLEX 772408261

Auto nº 110/19 de Corte Constitucional, 11 de Marzo de 2019

Ponente::GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Fecha de Resolución:11 de Marzo de 2019
Emisor:Corte Constitucional
RESUMEN

Con el presente auto la Sala Especial de Seguimiento conformada en virtud de la declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional en relación con la situación carcelaria y penitenciaria del país, adopta una serie de medidas contingentes en torno a la aplicación de las reglas de equilibrio decreciente establecidas en la Sentencia T-388/13, para hacer frente al riesgo de vulneración de derechos fundamentales de la población privada de la libertad, por los casos de hacinamiento grave y evidente de los centros de reclusión. En este sentido, ordena al Gobierno Nacional diseñar un sistema de priorización de los establecimientos carcelarios del país, en el que se de prevalencia a los que requieran medidas de atención urgentes y se intervengan de manera pronta y eficaz, mediante la formulación de un plan de contingencia que contenga un cronograma de las actividades que se llevaran a cabo para la satisfacción progresiva de los derechos fundamentales, así como el presupuesto destinado para su ejecución. De igual manera, hace unos exhortos a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, a todos los jueces y al INPEC, en relación con la aplicación de la regla de equilibrio decreciente mencionada. Recibo Relatoria:

 
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CONTENIDO

Auto 110/19

Referencia: Adopción de medidas contingentes con relación a la aplicación de la regla de equilibrio decreciente en el marco del seguimiento a las Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015.

Magistrada sustanciadora:

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Bogotá D.C., once (11) de marzo de dos mil diecinueve (2019).

En ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, la S. Especial de Seguimiento a las Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015 de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados J.F.R.C., C.B.P. y la Magistrada G.S.O.D., quien la preside, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes,

I. ANTECEDENTES

  1. A través de la Sentencia T-388 de 2013, la Corte Constitucional declaró un Estado de Cosas Inconstitucional (en adelante ECI), que fue reiterado en la Sentencia T-762 de 2015, bajo la premisa de que la desarticulación de la política criminal engendra la vulneración masiva y generalizada de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad.

    Con el propósito de hacer más efectiva la valoración y la intervención de la Corte Constitucional en la superación del referido ECI, la S. Plena designó una S. Especial para asumir el conocimiento del asunto y para unificar los seguimientos diseñados en ambas decisiones.

    El 22 de febrero de 2018, la S. Especial de Seguimiento profirió el Auto 121 de 2018, por medio del cual reorientó la estrategia de seguimiento al ECI en materia penitenciaria y carcelaria, a partir de (i) los roles de las entidades en el seguimiento[1]; y (ii) los mínimos constitucionalmente asegurables que fueron definidos en esa providencia respecto de los siguientes aspectos: infraestructura, resocialización, alimentación, salud, servicios públicos domiciliarios y acceso a la administración pública y de justicia.

    En este proveído se establecieron, además, los cuatro bastiones del seguimiento: (i) la base de datos y el sistema de información sobre política criminal; (ii) las normas técnicas sobre privación de la libertad; (iii) la línea base; y (iv) la definición de los indicadores de goce efectivo de derechos, mismos que deben dar cuenta de los mínimos constitucionalmente asegurables en un escenario carcelario.

  2. La Sentencia T-388 de 2013 dispuso que, “hasta tanto las autoridades carcelarias no dispongan otra medida adecuada y necesaria que garantice, por una parte, la superación del estado de cosas contrario a la Constitución, y, por otra, la posibilidad de seguir privando de la libertad a las personas frente a las que corresponda adoptar tal decisión, se deberán aplicar las reglas de equilibrio decreciente o de equilibrio” [2].

    En primer término, la regla de equilibrio decreciente, consiste en que, las autoridades competentes, solo podrán autorizar el ingreso de personas a los establecimientos penitenciarios y carcelarios “si y sólo sí (i) el número de personas que ingresan es igual o menor al número de personas que salgan del establecimiento de reclusión, durante la semana anterior, por la razón que sea (por ejemplo, a causa de un traslado o por obtener la libertad), y (ii) el número de personas del establecimiento ha ido disminuyendo constantemente, de acuerdo con las expectativas y las proyecciones esperadas”[3]. Se trata, por tanto, de un remedio judicial para hacer frente al riesgo de vulneración de derechos fundamentales de la población privada de la libertad, en virtud del hacinamiento grave y evidente de los centros de reclusión.

    En segundo término, una vez que los establecimientos logren tener un nivel de ocupación que no exceda su cupo máximo, la Sentencia T-388 de 2013 estableció que podrán dejar de aplicar la regla de equilibrio decreciente y, en su lugar, aplicar la regla de equilibrio, que consiste en mantener la ocupación y evitar el hacinamiento.

    Por último, los centros de reclusión que tengan cupos disponibles, se regirán por las reglas de ocupación propias de las autoridades penitenciarias y carcelarias, sin tener que acudir a dichas reglas.

    En su parte resolutiva, tal providencia ordenó la aplicación de la regla de equilibrio decreciente en los seis centros de reclusión implicados en los expedientes acumulados, y cuya situación fue puesta en conocimiento y valorada por la S. Primera de Revisión de esta Corporación[4].

  3. Desde su conformación en el mes de junio de 2017, esta S. Especial ha recibido información relacionada con la aplicación de la regla de equilibrio decreciente en los centros de reclusión del país. Por lo anterior, esta providencia se referirá, específicamente, a la aplicación de la regla de equilibrio decreciente, en tanto la regla de equilibrio es una consecuencia de la reducción del hacinamiento, cuyo propósito es mantener las condiciones de ocupación sin exceder los cupos disponibles, situación a la que se llegará, de conformidad con lo dispuesto por la Sentencia T-388 de 2013, una vez que la regla de equilibrio decreciente cumpla su fin.

    A continuación, se presenta la información recibida por esta S. Especial con relación a la aplicación de la regla de equilibrio decreciente, en particular, la contenida en:

    (i) la petición de la directora de la regional Noroeste del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) en la que solicitó “información frente a varios fallos de tutela que se contradicen entre sí”;

    (ii) las respuestas al Auto 613 de 2018, que convocó la celebración de una audiencia pública en el marco del seguimiento al ECI, y que fueron remitidas a la Corte por parte de las autoridades implicadas en el sistema penitenciario y carcelario, organizaciones sociales y universidades;

    (iii) las apreciaciones formuladas por los intervinientes con relación a la mencionada regla durante la audiencia pública; y

    (iv) el informe sobre la aplicación de la medida que fue remitido por el Ministerio de Justicia y del Derecho a esta Corporación el 19 de diciembre de 2018.

    Petición de la Regional Noroeste del INPEC.

  4. El 2 de octubre de 2018 esta S. Especial recibió documento suscrito por la directora de la regional Noroeste del INPEC en el que solicitó “información frente a varios fallos de tutela que se contradicen entre sí” y que dificultan la gestión de esa regional.

    En tal escrito, se mencionaron varias sentencias que se encuentran pendientes de cumplimiento, entre ellas: (i) la Sentencia T-388 de 2013, que ordenó la aplicación de la regla de equilibrio decreciente en el EPMSC Medellín (Bellavista)[5]; (ii) la Sentencia 1006 de 2016 del Tribunal Superior de Medellín, que ordenó al INPEC recibir a todos los detenidos de las estaciones de policía que se encuentran con medida de aseguramiento; y (iii) la Sentencia 2018-00205, proferida por el Juzgado Primero de Familia del Circuito de Bello de Oralidad, que ordenó al INPEC recibir a los internos que se encuentran en la estación de policía de Bello, así como adelantar un convenio con ese municipio para recibir a sus detenidos. Tal convenio no se ha celebrado, por lo cual el Juzgado competente adelanta un incidente de desacato por su incumplimiento.

    Además de lo anterior, la directora se refirió a 21 sentencias de tutela que, de manera individual, ordenan a esa regional del INPEC recibir a personas detenidas en centros de reclusión transitoria.

    Adujo, entonces, su preocupación por la contradicción entre los fallos mencionados, y por las posibles sanciones por su incumplimiento. En efecto, la mencionada funcionaria señaló:

    “Nos preocupa que los fallos de tutela se contradigan, y los dos generan sanciones de arresto y pecuniarias en el caso de incumplimiento. Igualmente nos preocupa que, con el estado de hacinamiento de los ERON a nivel nacional, nos continúen ordenando bajo fallo de tutela el recibo de internos y que aun con conocimiento público de los fallos ordenados por la Corte se continúe por las jueces ordenando la detención y encarcelamiento de procesados al INPEC.

    Nos vemos avocados a constantes incidentes de desacato porque recibimos y porque no recibimos detenidos procesados”[6].

    Por lo anterior, la directora de la regional Noroeste del INPEC solicitó a esta Corporación que “nos indiquen que (sic) podemos realizar o que (sic) acciones debemos hacer frente a fallos de tutela como el pronunciamiento en el radicado 2018-00557, en el cual se ordena al INPEC realizar un convenio para el recibo de los detenidos del Municipio de Bello”[7].

    Finalmente, señaló que, si bien el INPEC no tiene la facultad de crear cupos, ni de generar más establecimientos, sí tiene la obligación y el deber de cumplir las órdenes judiciales, por lo que advirtió que “es preocupante la situación, toda vez que soy la encargada de realizar el convenio, pero ante la contradicción de los dos fallos, realizar este convenio o no hacerlo me hará acreedora de una posible sanción de arresto y pecuniaria”[8].

    Tal solicitud fue resuelta por la presidenta de la S. Especial de Seguimiento el 16 de octubre de 2018, en oficio dirigido a la directora de la Regional Noroeste del INPEC, en el cual se indicó que, a partir de los insumos recibidos en el marco del seguimiento, la S. se pronunciaría, de manera general, sobre las consecuencias de la aplicación de la regla de equilibrio decreciente, tales como las advertidas en el documento remitido por esa dirección regional.

    Respuestas a las preguntas formuladas en el Auto 613 de 2018.

  5. La S. Plena de este Tribunal Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, profirió el Auto 613 de 2018 del 19 de septiembre de 2018, por medio del cual convocó la celebración de una audiencia pública, en el marco del seguimiento al ECI en materia penitenciaria y carcelaria.

    Tal audiencia se llevó a cabo el 25 de octubre de 2018 alrededor de cuatro ejes temáticos: (i) estado actual de la vida en reclusión en Colombia; (ii) medidas contingentes o de choque para la garantía de los derechos fundamentales de la población privada de la libertad; (iii) estado de los cuatro bastiones del seguimiento; y (iv) coherencia en la política criminal.

    El Auto 613 de 2018 formuló preguntas a los intervinientes con relación a dichos ejes temáticos. En particular, sobre el segundo eje temático la Corte señaló que, “si bien es imprescindible que el seguimiento cuente con los presupuestos señalados en la Sentencia T-762 de 2015 y en el Auto 121 de 2018, la gravedad de la vulneración de los derechos fundamentales de la población recluida en algunos establecimientos del país, informada por los órganos de control a la S. Especial, exige medidas de choque que atiendan la urgencia de la situación”[9]. Por tal razón formuló, entre otras, las siguientes preguntas:

    “En atención a lo señalado por la Sentencia T-388 de 2013 y a las consideraciones advertidas por el Gobierno Nacional en la respuesta al Auto del 11 de mayo de 2018[10], ¿qué impacto ha tenido la aplicación de la regla de equilibrio decreciente sobre el hacinamiento carcelario y qué alternativas existen a su aplicación? ¿Cuántos sindicados y condenados permanecen a la fecha en los centros de detención transitoria en virtud de la aplicación de la regla de equilibrio decreciente? ¿Cómo coordina el INPEC y la USPEC con la F.ía, con las autoridades de policía y con los entes territoriales la prestación de los servicios de alimentación y de salud para los sindicados y condenados que permanecen en centros de detención transitoria?

    En tanto los centros de detención transitoria no garantizan las condiciones mínimas de subsistencia digna y humana para recluir a personas sindicadas y condenadas, ¿qué planes tienen previstos las autoridades penitenciarias y carcelarias para resolver esta situación al interior de los centros de detención transitoria?”[11]

    En respuesta a tal interrogante, la S. Especial recibió las siguientes respuestas de las autoridades penitenciarias y carcelarias[12], de la Comisión de Seguimiento de la Sociedad Civil[13], y de la academia:

    Respuesta del Ministerio de Justicia y del Derecho.

  6. Según el Ministerio de Justicia y del Derecho, son 39 los establecimientos que aplican la regla de equilibrio decreciente y sobre 55 recae alguna orden de cierre. Además, informó que, “[d]e conformidad a la información suministrada por la Policía Nacional, en centros de detención transitoria, para el día 5 de octubre de 2018, se encontraban 6593 personas detenidas por más de 36 horas, entre ellas, 5741 con calidad de sindicadas y 852 en calidad de condenadas”[14].

    Para esa cartera, tanto la aplicación de la regla, como la omisión del cumplimiento del deber legal de las entidades territoriales, agravan la situación de hacinamiento de los establecimientos de reclusión del orden nacional (en adelante ERON).

    Respuesta de la F.ía General de la Nación.

  7. En su respuesta a las preguntas formuladas en el Auto 613 de 2018 con relación a la aplicación de la regla de equilibrio decreciente, la F.ía General de la Nación indicó que no ha cumplido su propósito. En tanto tal regla ordena que, en la medida en que se liberen cupos se reciban igual número de personas en establecimientos carcelarios, “en la práctica esto ha significado que los niveles de hacinamiento en las unidades de reacción inmediata de la FGN se han elevado, y en términos generales han superado la capacidad máxima para recluir personas temporalmente”[15].

    En tal sentido, la F.ía llamó la atención en tanto “se debe tener en cuenta que por un lado la aplicación de la regla de equilibrio de creciente (sic) se limitó a restringir el ingreso a los centros carcelarios de los imputados cobijados con medidas de aseguramiento detención preventiva”, y, si bien esta restricción logró disminuir porcentualmente el nivel de hacinamiento, se ha incumplido la orden de la Corte Constitucional en la Sentencia T-388 de 2013, consistente en ajustar estructuralmente los establecimientos carcelarios en su diseño y funcionamiento.

    Tal situación, a juicio de la F.ía General, “ha conducido a un nivel alto [de] interposición de acciones de tutela en contra de las estaciones de policía, el CTI, las URI y la FGN, por cuanto frecuentemente los capturados permanecen allí por más de 36 horas ante la imposibilidad de ser trasladados a establecimientos penitenciarios y carcelarios”. A lo anterior se suman los requerimientos de los órganos de control y las quejas de la comunidad aledaña a los lugares donde se encuentran ubicados los centros de detención transitoria.

    La F.ía concluyó que “el análisis del impacto externo que ha generado la aplicación de la regla de equilibrio decreciente arroja que, además de que la misma no solucionó la problemática penitenciaria y carcelaria el problema de hacinamiento se ha extendido a la policía nacional a las URI y a los demás centros de detención transitoria”[16].

    Respuesta de la Defensoría del Pueblo.

  8. Por su parte, la Defensoría del Pueblo manifestó que está en desacuerdo con la interpretación que el Ministerio de Justicia y del Derecho le ha dado a la regla de equilibrio decreciente, en tanto esa cartera ha sostenido que “no es una medida meramente administrativa, sino que requiere una reestructuración normativa”[17]. La Defensoría expresó que se trata de una interpretación errónea en tanto “la Corte en ningún momento estableció que se tratara de un sistema de excarcelación”, de manera que la aplicación de la medida no requiere disposiciones legislativas previas.

    Con relación a las alternativas de solución al hacinamiento, distintas a la aplicación de la mencionada regla, el ente defensorial destacó las advertidas por el Gobierno Nacional en su cuarto informe de seguimiento, es decir, (i) la construcción de los cupos penitenciarios que demanda el sistema; y (ii) el aumento de salidas y la disminución de ingresos a los centros de reclusión.

    Sin embargo, la Defensoría resaltó que la primera es prácticamente de imposible cumplimiento, y que la segunda alternativa escapa a la competencia del Gobierno Nacional y corresponde, en cambio, a la agenda legislativa.

    Respuesta de la Contraloría General de la República.

  9. La Contraloría General de la República destacó que, según la información del INPEC, para el período de julio de 2016 a mayo de 2018 la población intramural se redujo en 3631 personas (3.0%) mientras que la extramural aumentó en 10438 (19.4%). Mencionó que, además, la capacidad carcelaria neta se incrementó en 1117 cupos (1.4%) durante el mismo periodo, por lo cual concluyó que el hacinamiento se redujo en cerca de 7 puntos, es decir, se pasó de 54.6% al 47.8% (- 6.8%). No obstante, el ente de control advirtió que tal disminución de la población carcelaria no se puede atribuir a la aplicación de la fórmula de equilibrio decreciente, “pues los internos que no eran recibidos en los establecimientos que aplicaban la fórmula eran trasladados a otros centros afectando de esta forma los indicadores de los centros receptores”[18].

    Respuesta de la Comisión de Seguimiento de la Sociedad Civil a la Sentencia T-388 de 2013.

  10. En informes previos remitidos por la Comisión de Seguimiento de la Sociedad Civil a esta Corporación, se pronunció con relación a la regla de equilibrio decreciente. Al respecto, señaló:

    “Aunque en principio la regla del equilibrio decreciente podría simplificarse en una fórmula matemática, la Comisión recomienda que para la sostenibilidad de la medida es necesario que dentro de las modificaciones a la política criminal se incluyen (sic) medidas legislativas que reduzcan los ingresos a centros penitenciarios, así como otras medidas de carácter específico, como el fortalecimiento de la jurisdicción especial indígena, la agilización de los procedimientos para conceder prisiones domiciliarias, libertades condicionales y la definición de criterios objetivos para la concesión de subrogados penales, sin lugar a discriminaciones” [19].

    Además, en esa oportunidad, la Comisión recomendó que la aplicación de la regla de equilibrio decreciente tenga enfoque diferencial, es decir, que se dé prioridad en la salida de los establecimientos carcelarios (por traslado, libertad, o cualquier otra razón) a las personas pertenecientes a grupos de especial protección.

    Con relación a las preguntas formuladas en el Auto 613 de 2018, la Comisión manifestó su preocupación por la aplicación de la regla de equilibrio decreciente, en los siguientes términos:

    “[S]i bien la regla de equilibrio decreciente puede mantener y reducir los indicadores de hacinamiento en algunos establecimientos, así como obligar a distribuir más a la población en los cupos disponibles, esta no permite reducir el número de personas sobre las que son dictadas medidas privativas de la libertad. Por esta razón, desde el 2017 se ha evidenciado un traslado del hacinamiento hacia otras instituciones, como lo son las Unidades de Reacción Inmediata o a las Estaciones de Policía”[20]. (N. fuera del texto original).

    Por último, la Comisión añadió que no es posible reducir los índices de hacinamiento si no se cuenta con una reforma a la política criminal para racionalizar el uso de la pena privativa de la libertad, de forma que esta política sea coherente y se ajuste a los lineamientos estipulados por la Corte Constitucional.

    Respuesta del Grupo de Prisiones de la Universidad de los Andes.

  11. La intervención del Grupo de Prisiones de la Universidad de los Andes destacó que “[l]a convergencia de la Ley 1709, la regla de equilibrio decreciente, y la legislación reciente sobre la regulación de las medidas de aseguramiento, conlleva a que hoy en día, en las cárceles del país, haya un total de 118.708, cifra menor que la que se tenía para el año 2013”[21].

    El escrito remitido a esta S., sin embargo, señaló que existen otras medidas, alternativas a la regla de equilibrio decreciente, para hacer frente a los niveles de hacinamiento en los centros de reclusión del país. Al respecto, mencionó que la solución no es únicamente construir infraestructura carcelaria como política de fondo para cubrir la totalidad de la población intramural y, en su lugar, propuso lo siguiente:

    (i) “[E]xplorar la posibilidad de limitar la tendencia al endurecimiento punitivo (Corporación Excelencia en la Justicia, 2015)”[22], con un especial énfasis en la flexibilización de los delitos relacionados con drogas.

    (ii) Explorar la creación del sistema nacional de alternatividad penal, justicia restaurativa y reinserción social para la implementación de medidas alternativas al encarcelamiento.

    (iii) Reformar el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, teniendo en consideración la experiencia de la Agencia Colombiana para la Reintegración en un escenario de posconflicto.

    (iv) El diseño de una oferta centralizada de programas de resocialización dentro de las prisiones, así como la implementación de una política nacional para postpenados, que garantice una efectiva transición a la vida en comunidad, y que, además, disminuya el índice de reincidentes, “que para noviembre de 2018 fue de 18.4% (INPEC, 2018)”[23].

    (v) La implementación de medidas no privativas de la libertad en el sistema penitenciario colombiano, “haciendo énfasis en la implementación de programas diferenciados para personas con afectaciones a la salud mental o física, personas de la tercera edad, personas con discapacidad y personas que padecen adición (sic) a sustancias psicoactivas”.

    (vi) “[R]eforzar la flexibilización del régimen de subrogados penales para delitos que no representen serio riesgo para la sociedad. En particular, es necesaria una revisión legislativa de los artículos 38, 38B y 38G, de manera que se flexibilice el sistema de exclusiones a subrogados penales contenido en el Código Penal”.

    (vii) Fortalecer el rumbo que ha señalado la Ley 1760 de 2015, de forma que se enfatice en la excepcionalidad de la medida de detención preventiva.

    Comentarios de los intervinientes en la audiencia pública del 25 de octubre de 2018 con relación a la regla de equilibrio decreciente.

  12. Además de las respuestas a las preguntas formuladas en el Auto 613 de 2018, que fueron allegadas a esta S. Especial de forma previa a la audiencia pública del 25 de octubre de 2018, varios de los intervinientes se pronunciaron con relación a la regla de equilibrio decreciente durante sus presentaciones.

    En primer término, el funcionario delegado de la Procuraduría General de la Nación, señaló que se registra una “exteriorización de la crisis penitenciaria” debido a que se ha vuelto indigna la reclusión en las estaciones de policía y añadió que la tendencia punitiva del tratamiento criminal ha generado un impacto desproporcionado en la política penitenciaria.

    Por su parte, la delegada de la Defensoría del Pueblo resaltó el hacinamiento en las Unidades de Reacción Inmediata -URI, centros transitorios y estaciones de policía, y mencionó dos casos: el de Cascajal en Buenaventura, donde se encuentran 200 personas detenidas en una bodega, y el de la URI de Pasto donde hay 80 personas en detención cuando su capacidad es de 20.

    En el mismo sentido, el F. General de la Nación advirtió que, para la entidad a su cargo, la aplicación de tal regla se ha convertido en una dificultad para la ejecución de las políticas criminales y, en particular, para el desarrollo de los operativos que se llevan a cabo por parte de la F.ía. Así lo aclaró el funcionario al señalar que las URI son unos lugares de paso, utilizadas simplemente en tránsito hacia el sistema penitenciario formal, las cuales a nivel nacional tienen una capacidad de 300 cupos pero que, actualmente, albergan a más de mil personas privadas de la libertad.

    En particular, se refirió a entidades territoriales como T., Cali, Atlántico y Cauca, en las que hay un grave hacinamiento en las URI, y mencionó casos extremos como el de Bogotá, que solo tiene 110 cupos, pero alberga a 264 personas retenidas, y el de Medellín, que, pese a tener una capacidad para 90 personas, alberga a 185 retenidos. Al respecto señaló:

    “Mientras se habla de un nivel de hacinamiento del 45% o 48 % en el Sistema Penitenciario Nacional, ya a nivel de la F.ía tenemos un nivel de hacinamiento del 246%. Es absolutamente insostenible esta situación y eso lleva a que en algunas ciudades del país aplicar y ejecutar las medidas de aseguramiento, en la transición hacia el INPEC, o las detenciones preventivas dictadas por los jueces de garantías, se conviertan prácticamente en algo imposible”[24].

    Para la F.ía la regla de equilibrio decreciente ha generado un “efecto colateral que se ha evidenciado en el hacinamiento en las URI con dificultades que ello tiene desde el punto de vista de la salud y de la alimentación que se les provee a las personas detenidas”[25], en tanto la F.ía no dispone de rubros presupuestales para ello.

    Finalmente, al término de la audiencia pública, en la sesión de preguntas de los Magistrados y M. de la S. Plena de la Corte Constitucional, el Magistrado A.R.R. interrogó a las autoridades presentes sobre los avances en la aplicación de la regla de equilibrio decreciente.

    Al respecto, el Director General del INPEC señaló que, si bien es cierto que el hacinamiento disminuye en los establecimientos que tienen alguna sentencia que ordene la aplicación de la regla de equilibrio decreciente, como en el caso de la cárcel Bellavista, ese hacinamiento se desplaza a otras partes del país, como las cárceles de Riohacha, Andes y S.M., que tienen un hacinamiento por encima de 350%.

    Informe sobre las consideraciones del Ministerio de Justicia y del Derecho con relación a la regla de equilibrio decreciente.

  13. Ahora bien, además de las respuestas del Gobierno Nacional a las preguntas formuladas en el Auto 613 de 2018, el 19 de diciembre de 2018, el Ministerio de Justicia y del Derecho radicó en esta Corporación un informe referido específicamente a “la aplicación actual de la regla de equilibrio decreciente para garantizar los derechos de las personas privadas de la libertad” en varios de los 135 establecimientos carcelarios y penitenciarios del país.

  14. En el escrito de conocimiento, el Ministerio de Justicia y del Derecho expresó la necesidad de modular la aplicación de la regla de equilibrio decreciente, con fundamento en lo siguiente: (i) la situación actual del sistema carcelario y penitenciario del país; y (ii) las consecuencias prácticas de la aplicación de este remedio constitucional. A partir de lo anterior, el ente ministerial fundamentó la necesidad de intervención de la Corte Constitucional a través de su S. Especial de Seguimiento.

    La situación actual del sistema penitenciario y carcelario del país.

  15. Respecto del estado actual del sistema penitenciario y carcelario, el Ministerio de Justicia y del Derecho hizo referencia a lo siguiente:

    (a) Estado de cosas inconstitucional y reglas de equilibrio y equilibrio decreciente. El Ministerio señaló que la aplicación de tal medida está condicionada a la implementación de “medidas que agilicen al menos los procedimientos para conceder prisiones domiciliarias, libertades condicionales y subrogados penales, evitar el uso inadecuado de la detención preventiva cuestiones que, hasta el momento, no han sucedido como se quisiera”[26] y añadió que, en la actualidad, existen distintas autoridades que han dado alcance a la regla de equilibrio decreciente, entre ellos los jueces de la República, a través de la acción de tutela, las autoridades penitenciarias y los sindicatos del INPEC[27]. Ello con fundamento en: (i) la aplicación del principio de igualdad y los remedios jurídicos de la Sentencia T-388 de 2013; (ii) las órdenes judiciales adoptadas en sentencias de tutela que recaen sobre determinados establecimientos y que les ordenan no recibir internos; y (ii) la expedición de actos administrativos proferidos por autoridades penitenciarias[28].

    En ese sentido, el Ministerio reportó que en 39 establecimientos se aplica la regla de equilibrio decreciente[29], mientras que 55 establecimientos penitenciarios y carcelarios han sido cerrados por una medida judicial o administrativa[30].

    (b) Población privada de la libertad. El Ministerio informó que se encuentran en funcionamiento 135 establecimientos carcelarios y penitenciarios con una capacidad de 80.175 cupos, los cuales cuentan con una población de 119.612 personas. Es decir, se excede en 39.437 personas la capacidad instituida por el sistema penitenciario, lo cual equivale a 49,19% de hacinamiento.

    Sobre las cifras reportadas, para el Ministerio el problema carcelario no puede abordarse únicamente desde las medidas cuantitativas que impliquen “la ampliación de la oferta de cupo en las cárceles, sino que más allá de ello deberán tenerse en cuenta parámetros que tengan la aptitud de evidenciar el goce efectivo de los derechos de los reclusos”[31], por lo cual citó lo expresado por la Defensoría del Pueblo en su diagnóstico sobre el sistema carcelario y penitenciario[32]. De conformidad con lo anterior, el Ministerio indicó que, pese a los esfuerzos del Gobierno Nacional por crear una política criminal racional, el nivel de hacinamiento sigue en ascenso[33].

    (c) Expedición de normas que aumentan la población carcelaria o que eliminan beneficios o subrogados penales. El Ministerio señaló que el Congreso de la República, desde la autonomía, la independencia y el margen de configuración normativa que tiene, ha expedido múltiples normas que han aumento las penas, sin que haya un estudio serio de la pertinencia y efectividad de dichas medidas legislativas. Además, se han eliminado beneficios, tanto en el proceso penal, como para las personas que ya se encuentran condenadas por la comisión de delitos[34].

    (d) Falta de agilidad para definir la situación jurídica del 31% de la población privada de la libertad. El Ministerio informó que las personas privadas de la libertad que ostentan la calidad de sindicados se encuentran en una situación muy grave, puesto que son recluidos junto a personas que han sido condenadas.

    Esta problemática está mediada por el aplazamiento o suspensión de audiencias, y por “la falta de disponibilidad de defensores públicos y las implicaciones que tiene esta situación por una distribución no uniforme ni articulada entre la oferta de cada una de la (sic) entidades que intervienen en el proceso penal”[35].

    Lo anterior, señala el Ministerio, ha llevado a que la Nación, y algunas entidades como la Policía Nacional y la F.ía General, asuman la responsabilidad de custodia de los sindicados, situación que se agrava por la posibilidad de que, dichas personas, demanden al Estado por privación injusta de la libertad y deba responder por la generación de un daño antijurídico.

    (e) Incumplimiento de la obligación legal de las entidades territoriales respecto de la población sindicada. En este punto el Ministerio advirtió que, de conformidad con el sistema legal vigente en Colombia, los entes territoriales incumplen sus obligaciones de sostenimiento de las personas privadas de la libertad en condición de sindicados[36].

    Así las cosas, si se toma en consideración que los cupos disponibles son 80.175 y que el INPEC tiene a cargo 79.988 personas privadas de la libertad en condición de condenados, la ejecución de la política pública de la entidad podría llevarse de acuerdo a lo que establece la Ley 65 de 1993 con relación a la separación entre sindicados y condenados.

    Sin embargo, según el Ministerio, la cantidad de sindicados asciende al 50% de la población privada de la libertad, “por lo que el hacinamiento actual e histórico es causado por los sindicados, problemática que sería diferente si los entes territoriales hubieran cumplido con su obligación legal respecto a la población sindicada”[37].

    En efecto, de acuerdo con el Ministerio de Justicia y del Derecho, de las 47.985 personas sindicadas que se encuentran privadas de la libertad, el 93% se encuentran a cargo de la Nación y no de los entes territoriales, cuya capacidad en cupos para la población sindicada es para 3.378 personas. Por lo anterior, el Ministerio señaló que, “si se llegase a considerar que el Gobierno Nacional asume la construcción de la capacidad necesaria para la población sindicada, esto representaría una inversión de por lo menos 4.5 billones de pesos”[38].

    (f) Proceso de construcción de establecimientos carcelarios y penitenciarios y sus costos. Finalmente el Ministerio de Justicia y del Derecho informó que, según los estudios disponibles, la construcción de un nuevo establecimiento implica por lo menos cinco años[39], tiempo en que se realiza la identificación del predio, los estudios de títulos y la viabilidad técnica, la estructuración, el proceso licitatorio, la realización del estudio y diseño, y, por último, la ejecución de la obra, que contempla el proceso contractual, la gestión de recursos y el inicio de la obra[40].

    Las consecuencias prácticas de la aplicación de la regla equilibrio decreciente.

  16. En segundo lugar, el Ministerio de Justicia y del Derecho expuso las implicaciones generadas por la aplicación de la regla equilibrio decreciente; en particular, se refirió a (i) los planes reglamento; (ii) la concentración del hacinamiento en algunos centros de reclusión; y (iii) los problemas de orden público.

    (i) Con relación a los planes reglamento, el Ministerio informó que, entre el 1 de septiembre de 2014 y el 9 de enero de 2015, los sindicatos del INPEC realizaron el primer “plan reglamento”. Posteriormente, entre el 28 de febrero y el 30 de junio de 2017, ejecutaron el segundo. En este periodo se registró “una disminución mínima de hacinamiento en los Establecimientos del Orden Nacional; sin embargo, los centros de detención transitoria, los cuales carecen de la infraestructura necesaria para la reclusión por periodos prolongados y de condiciones acordes con la dignidad humana, aumentó al punto de llegar a albergar aproximadamente a 12.000 personas detenidas”[41].

    Como consecuencia de lo anterior, los funcionarios de la Policía Judicial proporcionaron remolques y carpas en lugares públicos como parques y plazas, para recluir detenidos e incluso personas condenadas. Estos lugares improvisados de retención estaban en condiciones insalubres e inhumanas; por ejemplo, baños sin baterías para hacer sus necesidades fisiológicas. Una vez se logró el acuerdo entre el Gobierno Nacional y las asociaciones sindicales para terminar el segundo “plan reglamento”, algunos establecimientos iniciaron la aplicación de la regla de equilibrio y equilibrio decreciente, situación que no tuvo ningún efecto en disminuir el hacinamiento que actualmente persiste.

    (ii) En segundo lugar, el Ministerio advirtió la concentración del hacinamiento en algunos establecimientos del país mientras otros tienen cupos disponibles[42] y, a renglón seguido, se refirió al efecto de las decisiones judiciales de cierre y el uso de la regla de equilibrio decreciente, en tanto han impedido el ingreso de personas a algunos centros carcelarios del país, sean sindicados o condenados, razón por la cual, muchas de ellas, han sido recluidas en las URI y estaciones de Policía para dar cumplimiento a órdenes judiciales de restricción de la libertad.

    Además, añadió que tales lugares no están adecuados para recluir personas en espacios que respeten sus derechos humanos y que, en algunas ocasiones, “miembros de la Policía han tenido que asumir los gastos de alimentación de estas personas por largos periodos de tiempo, a pesar de no estar dentro de sus responsabilidades”[43].

    (iii) Finalmente, el Ministerio se refirió a los problemas de orden público y de seguridad ciudadana, generados como consecuencia de la aplicación de la regla de equilibrio decreciente, en tanto, “algunos jueces de la República, en el ejercicio de sus funciones, han determinado no decretar las medidas de aseguramiento privativas de la libertad, aun cuando se cumplen los requisitos para estas, basando su decisión en la protección de los derechos humanos de dichas personas y a la situación de hacinamiento, tanto de los Establecimientos como de las estaciones de Policía y las URI”[44].

    A lo anterior se suman otras implicaciones, “como, por ejemplo, la decisión del F. General de la Nación de no emitir más órdenes de captura en algunos municipios”[45] o que la Policía Nacional no tenga disponibilidad para tener a personas capturadas en sus estaciones antes de ponerlas a disposición de los jueces de la República.

  17. En consideración a lo anterior, el Ministerio concluyó que la aplicación de la regla de equilibrio decreciente dificulta la acción del Gobierno Nacional para mejorar las condiciones de vida en prisión[46], por lo cual deja “a consideración de la Honorable Corte Constitucional la posibilidad de modular las decisiones emitidas relacionadas con las reglas de equilibrio y equilibrio decreciente”[47], en tanto, en su criterio, ello permitirá aunar todos los esfuerzos y recursos disponibles para remediar la crisis carcelaria y penitenciaria del país.

    Actuaciones de la S. Especial de Seguimiento.

  18. Con relación a la aplicación de la regla de equilibrio decreciente, esta S. Especial solicitó información a las autoridades penitenciarias a través del Auto del 10 de julio de 2018, en el cual la presidenta de la S. requirió al INPEC para que informara, de manera concreta y detallada, el estado de cada uno de los 135 establecimientos de reclusión del orden nacional, de manera que precisara sobre cuáles de ellos recae: (i) una o más de una orden judicial que disponga su cierre total; (ii) una o más de una orden judicial que decida su cierre parcial; (iii) una o más de una orden judicial que prevea la aplicación de la regla de equilibrio decreciente; (iv) una o más de una decisión de alguno de los sindicatos del INPEC que lleve al cierre total o parcial del centro de reclusión.

  19. En su respuesta, el INPEC reportó los establecimientos sobre los que recaen órdenes judiciales de cierre total, cierre parcial o la aplicación de la regla de equilibrio decreciente al interior del centro de reclusión y, además, informó cuáles establecimientos tienen o han tenido algún tipo de cierre debido a órdenes de los sindicatos del INPEC.

    En ese sentido, informó que sobre 59 de los 135 ERON, recae alguna sentencia que ordena algún tipo de cierre, ya sea por aplicación de la regla de equilibrio decreciente, que en la práctica implica un cierre parcial, o por el cierre definitivo del centro de reclusión.

    Tales cierres se distribuyen de la siguiente forma: 7 decisiones judiciales en la regional Central, 7 en la regional Occidente, 10 en la regional Oriente, 13 en la regional Noroeste, 5 en la regional Norte y 17 en la regional Viejo C.. Lo anterior significa que el Departamento de Antioquia tiene el 22% de los cierres, C. el 14%, Norte de Santander el 7%, Quindío el 7%, Santander el 7%, T. el 7% y Valle del Cauca el 7%.

    Sobre los cierres efectuados a partir de las decisiones administrativas de los sindicatos del INPEC, se informó que se han presentado 42 cierres por disposición de algún sindicato. Se advirtió, entonces, que sobre 101 de los 135 establecimientos penitenciarios y carcelarios del orden nacional, ha recaído alguna orden de cierre, 59 de ellas provienen de decisiones judiciales, y 42 cierres se han presentado por disposición de los sindicatos del INPEC.

II. CONSIDERACIONES

Presentación de los problemas jurídicos.

  1. De acuerdo con la situación fáctica planteada, y con las decisiones adoptadas por esta Corporación, corresponde a esta S. Especial de Seguimiento responder los siguientes interrogantes:

    (i) ¿Es competente la S. Especial de Seguimiento al ECI penitenciario y carcelario para pronunciarse con relación a establecimientos penitenciarios y carcelarios no contemplados en las Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015?

    (ii) ¿Es competente esta S. Especial para restringir o modificar la regla de equilibrio decreciente, pese a que este remedio jurídico fue contemplado en la Sentencia T-388 de 2013 para mitigar la vulneración de los derechos fundamentales de las personas recluidas y hace parte de una decisión que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional?

    (iii) ¿Debe la S. Especial de Seguimiento ordenar otras medidas de contingencia, distintas a la regla de equilibrio decreciente, pese a que la aplicación de tal regla ha extendido los problemas del sistema penitenciario a otras instituciones que no tienen la infraestructura adecuada para asegurar los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad?

    A efecto de dar respuesta al primer cuestionamiento, este Tribunal reiterará la competencia de la S. Especial de Seguimiento sobre el ECI declarado por las Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015.

    Posteriormente, se retomará la jurisprudencia constitucional sobre: (i) las facultades del juez constitucional con relación a la medida de cierre de establecimientos carcelarios; (ii) la regla de equilibrio y equilibrio decreciente en materia carcelaria, así como su finalidad y alcance; (iii) la necesidad de aplicar el juicio de proporcionalidad a la aplicación de la regla de equilibrio decreciente, con el fin de darle un alcance efectivo; y (iv) se fijarán las reglas constitucionales para el diseño de un sistema de priorización y de un plan de contingencia que permita intervenir, de manera progresiva, los establecimientos penitenciarios y carcelarios del país.

    Competencia de la S. Especial de Seguimiento para pronunciarse con relación a establecimientos no incluidos en las sentencias que declararon el ECI.

  2. En primer término, esta S. debe determinar si es competente para pronunciarse con relación a establecimientos penitenciarios y carcelarios no contemplados en las Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015.

    Para la S., la respuesta a este cuestionamiento es afirmativa, es decir, la S. sí es competente para pronunciarse sobre situaciones estructurales que impliquen vulneraciones masivas y generalizadas de los derechos fundamentales de las personas recluidas, así como respecto de las medidas a adoptar sobre los centros de reclusión no previstos, expresamente, en las sentencias que declararon la situación contraria al orden constitucional en materia penitenciaria y carcelaria. Tal competencia, deriva de las siguientes razones:

    (i) De conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, el juez de tutela tiene la obligación de “garantizar[le] al agraviado el pleno goce de su derecho, y volver al estado anterior a la violación, cuando fuere posible”[48]. Está facultado, entonces, para adoptar las órdenes que estime necesarias para lograrlo, pues “la misión primordial que la Constitución encomienda al juez de tutela es decidir si en cada caso concreto el derecho invocado por el accionante ha sido violado o amenazado y, en caso de que así sea, es su deber tutelarlo y, en consecuencia, tomar las medidas necesarias para que cese la violación o la amenaza”[49].

    En atención a los asuntos comunes y a la declaratoria del ECI que decidieron las Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015, así como a los esfuerzos que ello supone para las instituciones concernidas en el seguimiento y en la ejecución de la política carcelaria y penitenciaria, en sesión del 14 de junio de 2017, la S. Plena de la Corte Constitucional decidió unificar las verificaciones correspondientes al ECI declarado en ambos fallos, con el propósito de hacer más efectiva la valoración y la intervención de la Corte en la superación del mismo[50]. Así, la Corte decidió que, en adelante, correspondería a esta S. Especial el conocimiento del asunto.

    Posteriormente, la S. profirió el Auto 121 de 2018 que distinguió entre el cumplimiento de las órdenes de una sentencia y el seguimiento a la estrategia diseñada para superar el ECI[51]. De este modo, el trámite del cumplimiento y de los incidentes de desacato de las órdenes concretas[52], particulares[53] y generales, contenidas en las Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015, se encuentran en cabeza de los jueces de primera instancia[54], mientras que, en el seguimiento, la Corte Constitucional se concentra en:

    “(i) orientar el seguimiento y dar pautas a las entidades encargadas del mismo; (ii) adoptar las medidas necesarias para desbloquear las inercias administrativas, normativas o presupuestales que impiden el goce efectivo de derechos cuando, pese a la intervención de los organismos de control, tales bloqueos persisten; y (iii) verificar el impacto de la política pública en el goce efectivo de derechos con miras a evaluar la superación del ECI”[55].

    Lo anterior indica que, mientras el cumplimiento enfatiza en las órdenes dispuestas en la parte resolutiva de las sentencias –sean estas simples o complejas– y, además, tiene mecanismos incidentales como el desacato para lograrlo, el seguimiento trasciende el cumplimiento de las órdenes y, más bien, tiene el propósito de conocer y de evaluar los avances en la garantía de los derechos fundamentales, cuya vulneración llevó a la declaratoria del ECI.

    Además, tal como lo aclaró el Auto 121 de 2018, las órdenes estructurales –involucradas en un ECI– son un tipo de órdenes complejas, que responden “a la afectación multidimensional de los derechos, en el sentido de que provienen de varias acciones y/u omisiones que no son atribuibles a una única autoridad pública”[56]. Las órdenes generales, entonces, están dirigidas a resolver las problemáticas estructurales que originan el ECI y a que las autoridades competentes articulen su trabajo en esa dirección, de manera que involucran a todos los establecimientos de reclusión, sin excepción.

    En tal sentido, la verificación de los efectos de la aplicación de la regla de equilibrio y equilibrio decreciente, remedio contemplado por la Sentencia T-388 de 2013, hace parte de la labor de seguimiento sobre la estrategia general de superación del ECI penitenciario y carcelario, razón por la cual esta S. es competente para conocer los informes y las peticiones que remiten los actores institucionales y de la sociedad civil sobre la aplicación de dicha regla en todos los centros de reclusión del país en los que opere, pese a no estar contemplados en las Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015 y, además, para pronunciarse con relación a tal información, aportada en el marco del seguimiento.

    Así, en tanto esta S. es la instancia competente para valorar los avances, rezagos o estancamientos en materia de goce efectivo de los derechos fundamentales de la población carcelaria y, además, para determinar la superación parcial o definitiva del ECI, es competente, entonces, para pronunciarse acerca de los centros de reclusión que, de conformidad con la información allegada en el marco del seguimiento, presentan mayores problemas en la protección de los mínimos constitucionalmente asegurables y, por tanto, constituyen un importante rezago en la superación del ECI.

    (ii) En segundo lugar, la declaración del ECI busca evitar la interposición masiva de acciones de tutela pues, precisamente, esta es una de las causas que conduce a su declaratoria, en tanto devela la masividad y la generalidad de la violación de los derechos fundamentales de un importante número de personas, a lo largo y ancho del territorio nacional.

    Por tanto, excluir del seguimiento a otros centros de reclusión que no estén mencionados en las dos sentencias, implicaría no solo la persistencia de la violación de los derechos fundamentales de la población recluida en ellos sino, además, el desgaste de la administración de justicia. Lo anterior, debido a que los jueces de tutela deberán resolver solicitudes de amparo en casos concretos y, en consecuencia, adoptar nuevas órdenes complejas para remediar la vulneración de derechos al interior de determinados centros de reclusión, las cuales, en todo caso, no podrán contradecir la estrategia general de superación del ECI prevista por la Corte Constitucional, so pena de que esta pierda eficacia[57].

    Adicionalmente, el seguimiento constituido por la declaratoria del ECI a través de la Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015, no puede ser considerado como un mecanismo de discriminación contra las personas privadas de la libertad recluidas en los establecimientos carcelarios conocidos en las sentencias que dieron origen a la declaratoria del mismo.

    En consecuencia, restringir el seguimiento a aquellos supuestos previamente establecidos por los fallos que dieron origen a la declaratoria del ECI, resultaría una acción evasiva del problema estructural y discriminatoria de las personas recluidas en los otros centros de reclusión.

    (iii) En tercer lugar, el Auto 121 de 2018 identificó siete limitaciones del seguimiento al ECI penitenciario y carcelario, razón por la cual resolvió reorientarlo hacia un seguimiento por mínimos constitucionalmente asegurables[58]. Una de esas limitaciones es la focalización en los centros de reclusión sobre los que se emitieron órdenes particulares en cada una de las sentencias.

    En efecto, en esa oportunidad esta S. destacó que los informes de seguimiento se concentraron en la exposición de las medidas adoptadas en los establecimientos carcelarios implicados en las providencias en cuestión, asunto que, si bien “implica un esfuerzo por cumplir las decisiones judiciales de tutela, puede llegar a constituir un obstáculo para el seguimiento, en tanto impide desarrollar la estrategia general de superación del ECI”[59].

    De ahí que la labor de la Corte Constitucional, en lo relativo a “orientar el seguimiento y dar pautas a las entidades encargadas del mismo”[60], involucre a todas las personas privadas de la libertad y a todos los centros de reclusión del país, razón por la cual es competente para pronunciarse acerca de la situación de vulneración de derechos fundamentales y de las medidas que las autoridades competentes deben adoptar para superar, de manera estructural, tal vulneración en todos los centros de reclusión del país.

    Competencia de la S. Especial de Seguimiento para restringir o modificar la regla de equilibrio decreciente.

  3. Una vez establecida la competencia de la S. para pronunciarse con relación a establecimientos penitenciarios y carcelarios no incluidos en las sentencias que declararon el ECI, la S. debe determinar si es competente para restringir o modificar la regla de equilibrio decreciente, pese a que este remedio jurídico fue contemplado en la Sentencia T-388 de 2013 para mitigar la vulneración de los derechos fundamentales de las personas recluidas y hace parte de una decisión que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional.

    La Sentencia T-388 de 2013 señaló que las “investigaciones interesadas en abordar las respuestas judiciales a la crisis actual del Sistema penitenciario y carcelario en Latinoamérica, han identificado tres tipos diferentes: no intervenir; ordenar una reforma estructural o el cierre de prisiones, y el control y la reducción del encierro”[61] y advirtió que, dentro de las numerosas decisiones judiciales para hacer frente a la crisis, “han comenzado a aparecer decisiones del tercer tipo, mediante las cuales se ha ordenado, entre otras cosas, el cierre de establecimientos penitenciarios y carcelarios, impidiendo el ingreso de más personas”[62].

    Ahora bien, la Sentencia T-388 de 2013 advirtió que, tanto la medida de cierre definitivo, como de cierre parcial de los centros de reclusión, son decisiones de carácter administrativo de las autoridades penitenciarias y carcelarias, por lo que, en principio, a las autoridades judiciales no corresponde adoptarlas. Sin embargo, indicó que “pueden darse situaciones excepcionalísimas en las que se evidencie y demuestre que los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad corren peligros claros y evidentes, y que exigen una protección extrema. (…) En tales circunstancias, el juez de tutela se puede ver excepcionalmente obligado a tomar una drástica solución de cierre de un establecimiento penitenciario”[63].

    Para la Corte, bajo la vigencia de un Estado social y democrático de derecho, todo centro de reclusión debe respetar la dignidad humana, de lo contrario deberá ser corregido o no podrá ser usado como establecimiento penitenciario y carcelario. No obstante, la Sentencia T-388 de 2013 precisó que el cierre completo de las cárceles puede tener efectos inusitados en el sistema penitenciario y carcelario, razón por la cual acudió a las reglas de equilibrio y equilibrio decreciente, como una solución que permite armonizar la garantía de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad, con la correcta ejecución de la administración de justicia.

  4. En suma: (i) el juez constitucional es competente para usar diferentes remedios jurídicos con el fin de cesar el riesgo inminente de los derechos fundamentales de la población privada de la libertad, en situaciones concretas que son puestas en su conocimiento; y (ii) una de estas herramientas excepcionales, es la aplicación de las reglas de equilibrio y equilibrio decreciente.

    La regla de equilibrio decreciente, se constituyó, entonces, de la siguiente manera:

    (i) En aquellos casos en los que se enfrenta una situación de hacinamiento grave y evidente, y hasta tanto no se disponga una medida que asegure una protección igual o superior, se deberá aplicar una regla de equilibrio decreciente.

    (ii) De conformidad con tal regla se permitirá el ingreso de personas al establecimiento siempre y cuando no se aumente el nivel de ocupación y se haya cumplido el deber de disminuir constantemente el nivel de hacinamiento, es decir, sólo se podrá autorizar el ingreso de personas al centro de reclusión si y sólo si (a) el número de personas que ingresan es igual o menor al número de personas que salgan del establecimiento de reclusión durante la semana anterior (por ejemplo, a causa de un traslado o por obtener la libertad), y (b) el número de personas del establecimiento ha ido disminuyendo constantemente, de acuerdo con las expectativas y las proyecciones esperadas.

    (iii) Es un remedio jurídico del juez constitucional para aliviar una situación de amenaza o violación efectiva de los derechos fundamentales de la población privada de la libertad.

  5. Ahora bien, la Sentencia T-388 de 2013 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, es decir que “las decisiones plasmadas [en dicha providencia] tienen el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. Los citados efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico para lograr la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad jurídica”[64].

    Este concepto tiene como consecuencias que, en primer lugar, “los efectos de la cosa juzgada se imponen por mandamiento constitucional o legal derivado de la voluntad del Estado, impidiendo al juez su libre determinación”[65] y, en segundo lugar, “el objeto de la cosa juzgada consiste en dotar de un valor definitivo e inmutable a las providencias que determine el ordenamiento jurídico”[66]. Se prohíbe, entonces, a los funcionarios judiciales, a las partes, y eventualmente a la comunidad, volver a entablar el mismo litigio[67].

    En el caso de la Sentencia T-388 de 2013, en tanto declara una situación contraria al orden constitucional, es claro que su superación implicará acciones prolongadas en el tiempo, así como la modificación de los supuestos fácticos que le dieron origen. Así, si bien la competencia de la S. implica que, en su labor de seguimiento evalúe los bloqueos que imposibilitan el goce efectivo de derechos de las personas privadas de la libertad, y adopte las medidas correctivas para garantizar la superación del ECI, no hay que perder de vista que el marco de acción del seguimiento está delimitado por los presupuestos constitucionales establecidos en los fallos que dieron lugar al ECI.

  6. En consecuencia, la regla de equilibrio decreciente no puede ser eliminada del ordenamiento jurídico por esta S. Especial por las siguientes razones: (i) hace parte de una decisión judicial que goza de cosa juzgada constitucional y tiene el carácter de regla jurídica constitucional; y (ii) en atención al principio de autonomía judicial, corresponde a cada juez decidir, de conformidad con el caso que resuelve, cuál el tipo de órdenes requeridas para amparar los derechos de la población privada de la libertad, por lo que no es posible proscribir el uso de este remedio jurídico [68].

    Por consiguiente, la S. Especial de Seguimiento no tiene competencia para proscribir la regla de equilibrio decreciente, toda vez que la misma (i) es una regla que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional; y (ii) hace parte de los remedios jurídicos disponibles para el juez constitucional al resolver casos concretos.

    Sin embargo, esto no implica que, en atención a la posible vulneración de los derechos fundamentales de la población privada de la libertad como resultado de su aplicación, tal regla sea ponderada en situaciones concretas. Es decir, las reglas de equilibrio y equilibrio decreciente no tienen carácter absoluto, en tanto la Sentencia T-388 de 2013 estableció que deben ser aplicadas de forma razonable y sin poner en riesgo otros bienes constitucionales en igual o mayor medida, de manera que, “como cualquier otra regla jurídica, tienen excepciones que deben ser consideradas y aplicadas, siempre y cuando estén (i) plenamente demostradas, (ii) sean debidamente justificadas y (iii) sean sólo temporales”[69].

    En tal sentido, si bien esta S. Especial de Seguimiento no es competente para proscribir la aplicación de la regla de equilibrio decreciente, sí lo es para pronunciarse sobre los posibles efectos desencadenados por tal medida y para revisar su aplicación en casos concretos.

    El principio de proporcionalidad como instrumento para valorar la razonabilidad de los remedios constitucionales.

  7. De la información fáctica remitida a esta S. en el marco del seguimiento al ECI, esta S. advierte la necesidad de remediar la incompatibilidad entre, por un lado, la obligación que tienen las autoridades penitenciarias de aplicar la regla de equilibrio decreciente, a partir de alguna decisión judicial que busque aliviar el hacinamiento al que están sometidas las personas privadas de la libertad en los centros de reclusión y, por otro lado, la necesidad de permitir el ingreso a los establecimientos de personas que permanecen en centros de detención transitoria en precarias condiciones, pese a que, en virtud de las decisiones de los jueces penales en sus respectivos procesos, deberían estar recluidas en establecimientos penitenciarios y carcelarios.

    Por tanto, esta S. estima necesario interpretar esta medida a través del juicio de proporcionalidad, para que el juez constitucional pondere su aplicación en dos eventos: (i) en los casos futuros en los que se considere la regla de equilibrio decreciente como remedio para la reducción del hacinamiento de un establecimiento específico; y (ii) en los casos en los que ya se aplica la regla en virtud de una decisión judicial o administrativa previa.

  8. Desde sus inicios, la Corte Constitucional ha hecho uso del principio de proporcionalidad con el fin de (i) determinar la constitucionalidad de las leyes que restringen o limitan los derechos fundamentales[70]; y (ii) valorar las medidas tomadas por las otras ramas del poder público, las cuales pueden perseguir fines constitucionales, pero afectar derechos fundamentales[71].

    A continuación, se establecen las reglas constitucionales instituidas en la jurisprudencia de este Tribunal, con relación al segundo escenario de aplicación del principio de proporcionalidad.

  9. El test de proporcionalidad[72], instrumento creado con el fin de dar aplicabilidad al principio de proporcionalidad[73], nace de la doctrina continental de los tribunales europeos sobre el análisis de proporcionalidad de las medidas legislativas en relación con el texto constitucional.

    Respecto del “juicio de proporcionalidad”, la Corte indicó que esta herramienta jurídica consiste en “establecer si la medida limitativa persigue una finalidad constitucional, si es idónea respecto del fin pretendido, si es necesaria por no existir alternativa razonable menos limitativa de la libertad e igualmente eficaz y, finalmente, si el sacrificio a la autonomía resulta adecuado y estrictamente proporcional en relación con la finalidad pretendida”[74]. Adicionalmente, se ha determinado que: “la intensidad del juicio de proporcionalidad será mayor en cuanto mayor sea la cercanía del ámbito en que se produce la restricción, con el núcleo esencial del derecho (…)”[75].

    En la Sentencia C-673 de 2001[76], la Corte integró los niveles de intensidad del test “en tres pasos: 1. el análisis del fin buscado por la medida, 2. el análisis del medio empleado y 3. el análisis de la relación entre el medio y el fin. Cada uno de estos pasos busca absolver diversas preguntas, según se trate de un test estricto, intermedio o leve”[77]. Además, respecto al sub principio de idoneidad y adecuación este pronunciamiento agregó que el juez debe verificar que la medida sea efectivamente conducente[78]. Posterior a ello, la Sentencia T- 269 de 2002[79], reiteró la aplicación del principio de proporcionalidad a través del “juicio de proporcionalidad” y estableció los pasos para su procedencia en revisión de tutelas[80]:

    “(i) determinar si la medida limitativa busca una finalidad constitucional, (ii) si es adecuada respecto del fin, (iii) si es necesaria para la realización de éste –lo cual implica la no existencia de una alternativa que garantice el cumplimiento del fin limitando en menor medida el derecho que se ve restringido- y (iv) si es estrictamente proporcional en relación con el fin que busca ser realizado –esto implica un no sacrificio de valores y principios que tengan un mayor peso que el principio que se pretende satisfacer[81]”.

    Así mismo, con relación a los subprincipios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en estricto sentido, la Sentencia T-595 de 2017 precisó lo siguiente:

    “De conformidad con el subprincipio de idoneidad, una medida estatal es idónea, si su adopción persigue un propósito constitucionalmente legítimo y si es adecuado para alcanzarlo o por lo menos promueve su obtención. (…) El subprincipio de necesidad exige que toda medida de intervención en los derechos fundamentales debe ser la más benigna con el derecho intervenido. (…) Si aún en gracia de discusión se aceptara que la medida es idónea y necesaria, ella de ninguna manera supera el examen de ponderación o de proporcionalidad en sentido estricto”[82].

    La Sentencia C-246 de 2017, por su parte, indicó que, para que una restricción de derechos sea razonable, ésta no puede vulnerar una garantía específica y debe superar el juicio de proporcionalidad y razonabilidad, es decir, tal restricción debe: “(i) perseguir un fin constitucionalmente imperioso; (ii) constituir un medio adecuado e idóneo para alcanzarlo; (iii) ser necesaria, por no existir otro medio menos lesivo con igual o similar eficacia para alcanzar el fin propuesto; y (iv) debe existir proporcionalidad entre los costos y los beneficios constitucionales que se obtienen con la aplicación de la medida”[83].

  10. En conclusión, con base en el precedente constitucional aplicable y a partir de los casos más representativos, se establece que:

    (i) el principio de proporcionalidad permite resolver la colisión entre derechos fundamentales y fines constitucionales;

    (ii) exige contrastar los intereses públicos que se pretenden alcanzar con los medios empleados para ello, de manera que se atienda a su adecuación y necesidad;

    (iii) el principio de proporcionalidad, en materia de delimitación de derechos fundamentales e intereses generales, le imprime razonabilidad a la actuación pública, lo que, a su vez, garantiza un orden justo;

    (iv) este principio permite evaluar: (i) que el medio escogido sea adecuado; (ii) que sea también efectivamente conducente y necesario; y (iii) que sea razonable;

    Por lo anterior, esta S. encuentra necesaria la integración del principio de proporcionalidad a la regla de equilibrio decreciente, remedio constitucional ordenado por la Sentencia T-388 de 2013 para aliviar el hacinamiento carcelario.

    Intensidad del test de proporcionalidad aplicable a la ponderación de la regla de equilibrio decreciente con otros bienes constitucionales.

  11. En la Sentencia C-673 de 2001 se establece, con relación al grado de intensidad del test, que el mismo puede considerarse como estricto en el escenario que se reúna alguno de estos elementos:

    “1) cuando está de por medio una clasificación sospechosa como las enumeradas en forma no taxativa a manera de prohibiciones de discriminación en el inciso 1º del artículo 13 de la Constitución; 2) cuando la medida recae principalmente en personas en condiciones de debilidad manifiesta, grupos marginados o discriminados, sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones o minorías insulares y discretas; 3) cuando la medida que hace la diferenciación entre personas o grupos prima facie afecta gravemente el goce de un derecho constitucional fundamental; 4) cuando se examina una medida que crea un privilegio”[84].

    Al poner en consideración estos elementos con relación a la aplicación de la regla de equilibrio decreciente y su posible impacto sobre los derechos de personas privadas de la libertad, debe señalarse que:

    (i) la medida a estudiar en el presente caso recae sobre el goce de los derechos fundamentales de la población privada de la libertad que, en términos de la jurisprudencia constitucional, han sido reconocidos como sujetos de especial protección[85]; y

    (ii) los efectos de la aplicación de la regla de equilibrio decreciente inciden, de forma directa, en el núcleo esencial de la dignidad humana y la seguridad física de los reclusos, tanto de quienes habitan los establecimientos carcelarios a los que se pretende que se ordene la regla, como de aquellos que se encuentran en los centros de detención transitoria, y en las demás cárceles y centros penitenciarios del país.

    En vista de lo anterior, el juicio de proporcionalidad para determinar la aplicación de la regla de equilibrio decreciente debe realizarse bajo una intensidad estricta.

    Metodología para la realización del juicio de proporcionalidad en casos de aplicación de la regla de equilibrio decreciente.

  12. Como se presentó en los antecedentes de esta providencia, el Ministerio de Justicia y del Derecho informó a esta Corporación que la aplicación de la regla de equilibrio decreciente ha generado que personas privadas de la libertad, con boletas de internamiento en establecimientos de reclusión otorgadas por los jueces penales, permanezcan recluidas en centros de detención transitoria (URI o estaciones de policía). En estos lugares transitorios, además, como lo estableció la F.ía General de la Nación, se presenta una situación de desprotección de las personas privadas de la libertad, en tanto no existen posibilidades de prestar servicios básicos a esta población (alimentación, atención de salud, resocialización, entre otros).

    Ante este panorama, resulta oportuno plantear la metodología a seguir para que el juez constitucional realice el juicio de proporcionalidad en sentido estricto, que le permita ponderar la aplicación de la regla de equilibrio decreciente con la posible afectación de otros bienes constitucionales en un caso concreto.

    Si la autoridad judicial concluye que la medida no supera el juicio de proporcionalidad, deberá acudir a un remedio alternativo que, en el caso concreto, garantice la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados. En sentido contrario, si en el análisis concreto se satisfacen los cuatro pasos que se presentarán a continuación, se considerará que la medida revisada se ajusta al juicio de proporcionalidad y, en consecuencia, ordenará la aplicación de la regla de equilibrio decreciente.

    A continuación, se presenta la estructura del juicio de proporcionalidad para determinar la aplicación de la regla de equilibrio decreciente por parte del juez constitucional en casos concretos:

    Primer paso: determinar si la aplicación de la regla de equilibrio decreciente persigue una finalidad constitucional.

  13. La Sentencia T-388 de 2013, indicó que la finalidad perseguida con esta regla es buscar que se mejore la situación de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad, a través del deshacinamiento progresivo de los centros de reclusión donde habitan.

    Por tanto, la finalidad pretendida persigue la protección de bienes constitucionales de connotada relevancia, como son los derechos fundamentales que se ven vulnerados con las condiciones de hacinamiento carcelario existentes (dignidad humana, espacio libre de hacinamiento, resocialización, salud, entre otros). De este modo, se puede concluir que la regla de equilibrio decreciente, en abstracto, persigue una finalidad constitucional.

    Segundo paso: analizar si la aplicación de la regla de equilibrio decreciente resulta adecuada respecto de la finalidad constitucional perseguida.

  14. En este punto, el juez constitucional debe valorar si la reducción del hacinamiento carcelario a través de la aplicación de la regla de equilibrio decreciente, “resulta útil para alcanzar el propósito constitucional”[86] que persigue, es decir, la protección de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad recluidas en los establecimientos penitenciarios y carcelarios. Lo anterior en consideración de los otros bienes constitucionales en juego, particularmente los derechos fundamentales de los internos que se encuentran en los centros de detención transitoria y que dejarán de ingresar a los establecimientos de reclusión en virtud de la aplicación de tal medida.

    Para esta S., en abstracto, el medio utilizado (la aplicación de la regla de equilibrio decreciente) resulta adecuado para que el objetivo perseguido (mejorar la protección de derechos de la población recluida en establecimientos penitenciarios y carcelarios) se alcance. En efecto, la reducción progresiva del hacinamiento carcelario se traduce en un alivio de las condiciones de reclusión indignas a las que son sometidas las personas privadas de la libertad en los centros de reclusión y, tal mejora, puede redundar en el margen de protección de los derechos fundamentales de estas personas, en tanto al garantizar un espacio libre de hacinamiento, aumentan las posibilidades para acceder a los programas de resocialización y a la atención en salud, entre otros.

    Tercer paso: determinar si la regla de equilibrio decreciente en un centro de reclusión específico es necesaria para cumplir la finalidad constitucional.

  15. La autoridad judicial deberá verificar si la aplicación de la medida “resulta ser imprescindible para alcanzar una finalidad imperiosa, que no puede ser alcanzada por ningún otro medio menos costoso para los derechos fundamentales, con el mismo grado de eficacia”[87]. Se requiere, entonces, el análisis con relación a las condiciones diferenciales en que son tratadas las personas privadas de la libertad, tanto aquellas que ya se encuentran en los establecimientos de reclusión, como las que permanecen en las URI y estaciones de policía.

    En consideración a lo anterior, es preciso que el juez constitucional determine: ¿Es necesario ordenar la aplicación de la regla de equilibrio decreciente para la protección de los derechos fundamentales de la población privada de la libertad recluida en los establecimientos penitenciarios y carcelarios, pese a que ello puede implicar poner en una situación de mayor desprotección a los internos que se encuentran en los centros de detención transitoria en precarias condiciones, aun cuando se trata de personas recluidas en calidad de sindicadas y condenadas indistintamente?

    De conformidad con lo anterior, el juez constitucional podrá acudir a distintos medios probatorios que le permitan conocer, entre otros asuntos, si el hacinamiento en los centros de detención transitoria es mayor que el que presentan los establecimientos penitenciarios y carcelarios, o si las condiciones de reclusión en las URI y estaciones de policía, en el caso particular, implican una mayor afectación de la dignidad humana de quienes allí se encuentran recluidos.

    Cuarto paso: realizar el juicio de proporcionalidad en sentido estricto.

  16. En este paso, al juez constitucional le corresponde “evaluar si los intereses [o finalidades constitucionales] que se persiguen con la medida estudiada tienen, en el caso concreto, mayor peso (o valor constitucional) que aquellos que se sacrifican al ponerla en práctica”[88].

    Por tanto, el juez deberá valorar si la finalidad perseguida con la aplicación de la regla de equilibrio decreciente, esto es, la protección de los derechos de los reclusos alojados en cárceles y penitenciarías, es un bien constitucional de mayor relevancia que el valor constitucional sacrificado, en este caso, los derechos fundamentales de las personas que se encuentran recluidas en las URI y estaciones de policía en precarias condiciones.

    Si la autoridad judicial concluye que, en el caso sometido a su consideración, la medida no persigue una finalidad constitucional, no resulta adecuada, no es necesaria, o no cumple el juicio estricto de proporcionalidad, deberá excepcionar su aplicación y, en su lugar, optar por otros remedios judiciales para la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados.

    La cláusula del estado de cosas inconstitucional para armonizar las órdenes particulares y estructurales en materia penitenciaria y carcelaria.

  17. El Auto 548 de 2017 proferido por esta S. Especial, se refirió a la necesidad de armonizar la labor de la Corte Constitucional en la superación del déficit masivo y sistemático de derechos fundamentales de la población privada de la libertad con la función de los jueces constitucionales de instancia. De conformidad con tal providencia:

    “Los remedios que puede formular el juez en una situación general como lo es el ECI, difiere de los que diseñaría en relación con casos puntuales que revelan una afectación individual de los derechos fundamentales, como los que usualmente enfrenta. La necesidad de convergencia entre las autoridades judiciales, para enfrentar las causas que dieron lugar al Estado de Cosas Inconstitucional implica que la independencia judicial, propia del administrador de justicia, se enmarque en los objetivos comunes y las medidas estructurales que fija la Corte Constitucional, para lograr superar la situación de anormalidad constitucional que se constató en sede de revisión. Lo anterior implica que, sin perjuicio de la autonomía judicial y bajo el influjo de la unidad de la jurisdicción, el juez de tutela que asume el conocimiento de asuntos que versen sobre la problemática carcelaria y penitenciaria en el país debe armonizar las medidas que considere necesarias para resolver el caso puntual (simples o complejas), a las estrategias de superación de la situaciónestructural verificada por la Corte y a la orientación general que fijó para la superación de la crisis”[89].

    En este marco, las decisiones de los jueces de instancia que ordenan la aplicación de la regla de equilibrio decreciente son complejas, y suponen un cumplimiento diferido en el tiempo que debe ser vigilado por el juez que la ordenó, en tanto mantiene su competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza[90].

  18. En vista de lo anterior, los jueces constitucionales podrán acudir al juicio de proporcionalidad propuesto, no solo para considerar ordenar la medida en nuevos casos, sino, además, para evaluar la continuidad de la medida si esta ya ha sido ordenada, en tanto resulte nueva evidencia empírica que así lo amerite.

    Finalmente, y de conformidad con lo abordado en los antecedentes de esta providencia, esta S. reconoce la complejidad del escenario que deben enfrentar las autoridades penitenciarias y carcelarias cuando sobre ellas recaen decisiones judiciales contrapuestas que, por una parte, ordenan la aplicación de la regla de equilibrio decreciente en determinado establecimiento y, por otra parte, ordenan recibir en ese establecimiento a personas detenidas en los centros de reclusión transitoria.

    En tal circunstancia, por tanto, no es esta S. Especial, sino el juez de instancia que ordenó la aplicación de la regla de equilibrio decreciente, quien, ante la evidencia empírica que sustente la necesidad de revisar tal decisión, puede evaluar la continuidad de esa medida a partir del juicio de proporcionalidad en sentido estricto.

  19. Por último, en caso tal que la aplicación de la regla de equilibrio decreciente haya sido ordenada por esta Corporación en casos particulares[91] y, las autoridades penitenciarias y carcelarias enfrentan escenarios como el descrito, corresponderá a los jueces de primera de instancia de cada uno de los procesos revisados valorar si procede la revisión de la continuidad de la medida a través del juicio de proporcionalidad aquí propuesto.

    La necesaria articulación interinstitucional para la correcta aplicación de la regla de equilibrio decreciente.

  20. Si bien esta S. reconoce la necesidad de revisar la aplicación de la regla de equilibrio decreciente, en casos concretos, a través del juicio de proporcionalidad, también es preciso advertir que la correcta aplicación de esa medida exige la articulación entre las distintas entidades que se ven implicadas en ello.

    En tal sentido, si bien es la autoridad judicial la que ordena la aplicación de la regla de equilibrio decreciente, son las autoridades públicas concernidas con la privación de la libertad, las encargadas de ejecutar tal decisión.

    En efecto, el entramado institucional para facilitar la aplicación de la regla, tiene como eje central al INPEC, entidad de la cual debe partir la articulación con las demás autoridades que participan de la fase terciaria de la política criminal para garantizar el flujo de ingresos y de salidas de personas del sistema penitenciario y carcelario, así como el descenso gradual del hacinamiento carcelario.

    Al INPEC corresponde, igualmente, la función principal de informar a las autoridades policiales acerca de la disponibilidad semanal de cupos carcelarios en los penales que cuentan con orden de aplicación de la regla de equilibrio decreciente.

    Los directores de los establecimientos de reclusión, también hacen parte de las instituciones implicadas en la aplicación de la medida en comento, por las siguientes razones:

    (i) deben cumplir con el deber de informar semanalmente a las autoridades penitenciarias acerca de los ingresos y salidas del establecimiento, para actualizar los cupos disponibles en el centro de reclusión a su cargo[92];

    (ii) deben garantizar que las oficinas jurídicas de los penales, cuenten con la información actualizada de los internos, de manera que quienes cumplan los requisitos para solicitar su libertad, o para acceder a un subrogado penal, puedan hacerlo sin demora;

    (iii) deben garantizar locaciones adecuadas dentro del establecimiento a su cargo para que se lleven a cabo las brigadas jurídicas a cargo de la Defensoría del Pueblo y para que los jueces de ejecución de penas, si así lo requieren, se entrevisten con los internos;

    (iv) deben procurar las locaciones y medios para facilitar la realización de audiencias virtuales[93].

    La aplicación de la mencionada regla requiere, por tanto, la articulación entre las distintas entidades implicadas en la fase terciaria de la política criminal, pero también la adopción de medidas en sus fases primaria y secundaria.

    La necesidad de poner en marcha medidas de política criminal en las fases primaria y secundaria para combatir el hacinamiento carcelario. Reiteración.

  21. En la Sentencia T-388 de 2013, esta Corporación definió como causas directas de la crisis carcelaria: (i) el endurecimiento punitivo, materializado con la ampliación de los tipos penales, el aumento de las penas o la limitación para la obtención de subrogados penales; (ii) la subordinación de la política criminal a la de seguridad; (iii) la irreflexión de la construcción penal al margen de un análisis del contexto nacional; (iv) entre otros.

    Dicho pronunciamiento señaló lo siguiente:

    “[E]l Sistema penitenciario y carcelario colombiano enfrenta problemas que, como los de otras latitudes, no son nuevos, son conocidos y suponen situaciones estructurales que se mantienen y se reiteran. El hacinamiento es uno de los problemas que con mayor urgencia requiere atención, por la capacidad de agravar los demás obstáculos y dificultades que enfrenta el Sistema, y por hacer más difícil y gravosa cualquier opción de solución. El hacinamiento es un problema que no sólo se resuelve con más cárceles (más cupos para privar a más personas de la libertad); también se debe enfrentar con menos cárcel, esto es, con un menor uso del castigo penal, como herramienta de control social. La privación de la libertad debe ser el último recurso de control social a emplear (ultima ratio); la política criminal debe ser ante todo preventiva, logrando asegurar cabalmente los bienes jurídicos tutelados mediante las normas penales (los derechos de las víctimas, por ejemplo), y reduciendo al mismo tiempo, la necesidad de tener que imponer el grave y costo castigo del encarcelamiento”[94].

    A su vez, la Sentencia T-762 de 2015, ordenó al Congreso de la República, al Gobierno Nacional y a la F.ía General de la Nación, dar aplicación al estándar constitucional mínimo que debe cumplir una política criminal respetuosa de los derechos humanos, cuando se propongan, inicien o tramiten proyectos de ley o actos legislativos que incidan en el diseño de la política criminal, en el funcionamiento del sistema de justicia penal y/o en el funcionamiento del sistema penitenciario y carcelario.

    Además, señaló que la política criminal debe tener un carácter preventivo, respetar el principio de libertad personal, buscar como fin primordial la resocialización de los condenados, y ser coherente y sostenible. Con relación a la fase secundaria, la Sentencia T-762 de 2015 se refirió al uso desmedido de la medida de aseguramiento de detención preventiva[95]. Al respecto, tal providencia advirtió que “el principal problema de la etapa de criminalización secundaria que guarda estrecha relación con el hacinamiento carcelario, tiene que ver con el uso excesivo de las medidas de aseguramiento privativas de la libertad, que está directamente relacionado, además, con la falta de mecanismos de separación y trato diferenciado entre condenados y sindicados”[96].

  22. Adicional a lo anterior, la Sentencia T-762 de 2015 recalcó la necesidad de consolidar soluciones duraderas, que permitan incidir en la perspectiva social del derecho penal, “en el marco de un plan de reversión de la concepción de la cárcel como eje de la solución de los problemas que aquejan a la sociedad, en la medida en que dicha concepción incide en forma directa en el hacinamiento carcelario actual”[97].

    En consecuencia, ordenó al Ministro de Justicia y del Derecho elaborar, en el término de seis meses, “una política pública de concientización ciudadana, con vocación de permanencia, sobre los fines del derecho penal y de la pena privativa de la libertad, orientado al reconocimiento de alternativas sancionatorias, a la sensibilización sobre la importancia del derecho a la libertad y al reconocimiento de las limitaciones de la prisión para la resocialización, en las condiciones actuales de desconocimiento de derechos de los reclusos”[98].

    Al respecto, el Auto 121 de 2018 ordenó al Gobierno Nacional que, en el informe semestral remitido en junio de 2018, precisara los avances, estancamientos o retrocesos en el desarrollo de tal política pública de concientización ciudadana.

    En respuesta a ello, el cuarto informe semestral recibido se refirió a la publicación, en el año 2016, de la cartilla sobre el estándar constitucional mínimo que debe cumplir la política criminal, la cual sería socializada a través de talleres, así como a la estrategia de medios emprendida por el Ministerio de Justicia y del Derecho y por la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos. La S. no cuenta con información, sin embargo, sobre la continuidad y el contenido de tal estrategia.

  23. En síntesis, la articulación entre las fases primaria, secundaria y terciaria de la política criminal, así como entre las autoridades implicadas en cada una de ellas, es imperativa para la superación del ECI vigente en materia penitenciaria y carcelaria. De lo contrario, los esfuerzos institucionales aislados para avanzar en la crisis actual, resultarán infructuosos, en tanto la protección de los derechos fundamentales de la población recluida en el país, en calidad de sindicados y de condenados, requiere el compromiso decidido de todas las entidades, así como la voluntad de articularse a la estrategia de superación del estado de cosas contrario a la Constitución.

    De esta forma se garantiza la comprensión integral de la política criminal en sus tres fases, como un sistema compuesto por varias etapas interrelacionadas, de modo que cualquier decisión respecto de una de las fases necesariamente incide en las otras. A ello se suma la necesidad de consolidar y de poner en marcha una política de concientización ciudadana sobre los fines del derecho penal y de la pena privativa de la libertad.

    Medidas contingentes para la garantía de los derechos de la población privada de la libertad.

  24. Una vez definida la metodología bajo la cual el juez constitucional debe valorar la procedibilidad de ordenar la aplicación de la regla de equilibrio decreciente, o de su continuidad, es momento de resolver el tercer problema jurídico planteado, es decir: ¿debe la S. Especial de Seguimiento ordenar otras medidas de contingencia, distintas a la regla de equilibrio decreciente, pese a que la aplicación de tal regla ha extendido los problemas del sistema penitenciario a otras instituciones que no tienen la infraestructura adecuada para asegurar los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad?

    La respuesta a esta pregunta es afirmativa por las razones que se pasan a explicar.

    En primer término, tanto la información remitida a esta S. Especial en el marco del seguimiento, como las intervenciones realizadas durante la audiencia pública celebrada el pasado 25 de octubre de 2018, muestran la persistencia del ECI penitenciario y carcelario declarado por la Sentencia T- 388 de 2013 y reiterado por la Sentencia T-762 de 2015. Además, dentro de la población recluida, existen segmentos poblacionales que se encuentran en mayores condiciones de vulnerabilidad, ya sea por pertenecer a algún grupo de especial protección, o por ausencia de las condiciones mínimas de dignidad al interior de los establecimientos, por ejemplo, la carencia de agua potable, el suministro de alimentos en mal estado o el deterioro de la infraestructura, al punto que constituye una amenaza para la integridad física de los internos.

    En segundo término, la interpretación de la regla de equilibrio decreciente bajo el juicio de proporcionalidad, no puede, de ninguna manera, derivar en un recrudecimiento del hacinamiento en los establecimientos penitenciarios y carcelarios del país,y en una mayor afectación a la dignidad humana de los internos. Así las cosas, con el propósito de prever las consecuencias que se presenten en virtud de la interpretación de la mencionada regla, es preciso que esta S. ordene la adopción de medidas contingentes que aseguren la protección de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad en el país. No es posible esperar, por tanto, que los cuatro bastiones del seguimiento del ECI, definidos en el Auto 121 de 2018[99], estén diseñados, y en funcionamiento, para adelantar acciones sustantivas que garanticen los mínimos constitucionalmente asegurables de la población recluida en los establecimientos del orden nacional[100].

  25. Ante tal panorama, esta S. Especial no puede obviar los reportes sobre el estado de las cárceles y de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad y omitir la necesidad de un remedio jurídico contingente. En virtud de lo anterior, se ordenará la priorización de los establecimientos penitenciarios y carcelarios del país, es decir, la disposición de un orden de atención de conformidad con la gravedad de las afectaciones de las personas privadas de la libertad allí recluidas. La priorización de los centros de reclusión para su intervención progresiva pretende desbloquear las inercias administrativas existentes para garantizar los derechos fundamentales de esta población.

    Tal medida se justifica porque, sin duda, no es posible atender, de manera concomitante, los graves problemas que aquejan a los reclusos en cada uno de los establecimientos penitenciarios y carcelarios del país, razón por la cual, las autoridades encargadas de la política pública deben contar con información que les permita priorizar su intervención. Igualmente, la priorización mantiene coherencia con el análisis realizado en la Sentencia T-388 de 2013 para construir la estrategia de superación del ECI:

    “Priorizar; dado el estado de cosas en que se encuentra el Sistema penitenciario y carcelario, dada su gravedad, la S. considera necesario precisar que una de las labores importantes de diseño de la política pública criminal y carcelaria es definir las prioridades. No destinar los recursos a la protección de derechos fundamentales importantes, pero no tan urgentes como lo pueden ser otros.