Auto nº 024/17 de Corte Constitucional, 30 de Enero de 2017

1. El 17 de enero de 2016 el ciudadano A.P.A., por una parte, y por otra los ciudadanos A.F.M. y J.S.P. radicaron ante la Corte Constitucional sendas solicitudes de nulidad contra la sentencia C-699 de 2016, con base en los siguientes argumentos.

Solicitud de nulidad del ciudadano A.P.A.

2. El ciudadano A.P.A.[1] solicita declarar la nulidad de la sentencia C-699 de 2016. Precisa que aunque no actuó como demandante ni como interviniente en el proceso de la referencia, la Corte debe tener en cuenta “las especiales características que rodean la Sentencia materia de la controversia”, las cuales “exigen que se abran canales especiales de participación ciudadana que proporcionen un mínimo de equilibrio procesal y que permitan controvertir un fallo que claramente se aparta de la senda institucional establecida en las normas aplicables”. En su criterio, la implementación de escenarios de participación en sede de nulidad mitiga los desequilibrios de una providencia que reviste el más alto significado para las instituciones públicas colombianas pero que exhibe la presencia de cuatro vicios constitutivos de una violación manifiesta del derecho fundamental al debido proceso, sustentados de la siguiente manera:

(i) La sentencia objeto de la controversia desconoce a su juicio las reglas que rigen la acción pública de constitucionalidad al abordar de fondo un tema que no fue materia del respectivo juicio de control abstracto. La revisión de su texto, permite evidenciar que, en sus consideraciones previas, la sentencia C-699 de 2016 responde a un interrogante de naturaleza manifiestamente diferente a los cargos formulados por el actor, arrogándose la competencia para pronunciarse de fondo sobre lo que debe entenderse por “refrendación popular”. Los parámetros aplicables a los mecanismos de participación democrática directa y las condiciones aplicables a la refrendación popular de actos legislativos, son un debate de otras dimensiones, que no puede ser abordado en el marco de una demanda de alcance específico y delimitado. Al avocar el conocimiento de este asunto, se desconoce la naturaleza rogada de la acción pública de constitucionalidad y se vulnera la regla que obliga a “circunscribirse única y exclusivamente a los cargos presentados en la demanda”.

(ii) Existe una violación del principio de congruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva de la sentencia, toda vez que el fallo contiene una decisión de fondo respecto del artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2016. El “marco conceptual” expuesto en dicho fallo acerca de la naturaleza y las características de la “refrendación popular” no constituye “una mera declaración retórica, no es un simple comentario que facilita el estudio de las normas acusadas, no hace parte de un desarrollo teórico anodino, no tiene la condición de obiter dictum, sino que constituye un razonamiento que integra la ratio decidendi de la Sentencia”. Dicho marco conceptual no sólo modifica las normas superiores y la jurisprudencia constitucional relativa a la democracia directa y a los mecanismos de participación ciudadana que la desarrollan, sino que además se trata de una manifestación que tiene una clara dimensión decisoria, que surte efectos jurídicos concretos aplicables erga omnes. En efecto, el Acto Legislativo entró en vigencia no como resultado de la “refrendación popular del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera” sino de la re-interpretación que hizo la Corte Constitucional sobre el significado de la condición, a saber, la refrendación popular. Los 5 supuestos al amparo de los cuales, según la sentencia, opera la refrendación popular, tienen un efecto práctico específico que consiste en hacer una declaratoria de exequibilidad condicionada del artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2016, así esta decisión de fondo no haya sido recogida en la parte resolutiva de la providencia acusada.

(iii) El juicio de constitucionalidad que se adelantó sobre el artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2016, erosiona las garantías procesales tanto de los intervinientes que oportunamente participaron para defender o controvertir la exequibilidad de las normas acusadas como de todas aquellas personas que hubieran querido pronunciarse sobre la naturaleza y las características de la refrendación popular. Como no fueron notificados de que, en el marco de ese proceso, se resolvería de fondo sobre el alcance y significado de la refrendación popular y sobre la posición de la Corte acerca de la entrada en vigencia del citado acto legislativo quedaron al margen de una decisión altamente significativa. Este vicio, supone un desconocimiento del principio de publicidad de las actuaciones que impidió la operación de los espacios institucionales de participación previstos en el ordenamiento jurídico para la adopción de este tipo de decisiones. Sólo hubo algunas voces que se pronunciaron sobre el artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2016 a través de sendas intervenciones que fueron allegadas a la Corporación de manera extemporánea pero que fueron atendidas por ella.

(iv) Con posterioridad a la sentencia C-699 de 2016 se supo que la refrendación popular del Acuerdo Final no está vinculada de manera exclusiva al resultado de la manifestación del pueblo a través de una figura propia de la democracia participativa directa (plebiscito), sino que dicha refrendación queda sujeta a un proceso en el cual deben concurrir condiciones que, con anterioridad, nadie conocía. Para llegar a esta conclusión, la Corte Constitucional tuvo que incurrir en un cambio radical de su jurisprudencia proferida hace más de 20 años acerca de la naturaleza de la democracia participativa y de los mecanismos directos de participación ciudadana. En dichos precedentes se reconoció la existencia de un vínculo inmediato e inescindible entre los mecanismos de participación democrática y las decisiones adoptadas por el pueblo soberano. Incluso, se afirmó que la democracia directa no se limita a que el pueblo pueda acompañar la toma de decisiones, sino que abarca su derecho a “adoptarlas” en el marco de “manifestaciones no intermediadas” de participación.[2]

3. Sobre estas premisas concluye que la sentencia C-699 de 2016, (i) lleva a un cambio ex post de las reglas bajo las cuales se entiende que debe operar la refrendación popular del acuerdo suscrito entre el Gobierno y las F., (ii) erosiona la confianza legítima de los electores y (iii) desconoce el derecho fundamental que les asiste a que la voluntad que han expresado a través de un mecanismo democrático de participación sea efectivamente respetada y no sustituida por la “expresión libre y deliberativa de una autoridad revestida de legitimidad democrática”.

Solicitud de nulidad de los ciudadanos A.F.M. y J.S.P.

4. Los citados ciudadanos solicitan anular la sentencia C-699 de 2016, aduciendo violación al debido proceso ya que al momento de iniciarse el trámite de constitucionalidad, durante el mismo y hasta la expedición de la sentencia, no ha existido norma jurídica vigente sobre la cual efectuar el respectivo control abstracto. Para sustentar lo anterior, señalan que el artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2016 incorporó una condición suspensiva, esto es la refrendación popular del Acuerdo Final celebrado entre el Gobierno Nacional y las F., como requisito para la entrada en vigencia de su contenido normativo. Comoquiera que la refrendación popular dependía exclusivamente de los resultados de un certamen electoral propio de la democracia directa, y en el plebiscito del 2 de octubre de 2016 la mayoría de los votantes emitió un pronunciamiento popular negativo sobre la materia consultada, el efecto inmediato es que el citado acto legislativo no entró a regir como norma jurídica pues se entiende que el supuesto de hecho que condicionó su eficacia o validez ha fracasado. Con fundamento en lo expuesto invocan que (i) se subsane el vicio de nulidad y se dicte sentencia de fondo de conformidad con la ley, (ii) se ordene al Gobierno Nacional dar trámite a la refrendación popular de un nuevo acuerdo distinto al votado, (iii) se convoque por parte de la Corte Constitucional a una audiencia pública en la cual se les permita pronunciarse acerca de la nulidad solicitada y (iv) se declaren de oficio las demás nulidades que encuentre la Corporación en la providencia.

Notificación de la sentencia C-699 de 2016

5. De acuerdo con la certificación emitida por la Secretaría General de la Corte Constitucional, la sentencia C-699 de 2016 se notificó mediante edicto Nº 177, el cual fue fijado el día 19 de diciembre de 2016, y desfijado el 12 de enero de 2017.

Oportunidad y legitimidad para solicitar la anulación de la sentencia

1. Oportunidad. Las solicitudes de nulidad proceden contra providencias de la Corte Constitucional que han quebrantado manifiestamente el debido proceso,[3] siempre y cuando se presenten oportunamente. La oportunidad depende de si la presunta nulidad se origina antes o al emitirse la providencia atacada. En la primera hipótesis, la nulidad “sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo”,[4] por lo cual después de ese momento los intervinientes en el proceso pierden legitimidad para invocarla. En el segundo, en cambio, la solicitud de nulidad deberá ser invocada dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la sentencia.[5] En el presente caso, la sentencia C-699 de 2016, cuya nulidad se solicita, fue notificada mediante edicto Nº 177, el cual se fijó el día 19 de diciembre de 2016 y se desfijó el 12 de enero de 2017. El término para interponer la nulidad corrió entonces entre los días viernes 13, lunes 16 y martes 17 de enero de 2017. Los ciudadanos A.P.A., A.F.M. y J.S.P. instauraron los escritos de nulidad referidos el 17 de enero de 2017, por lo cual son oportunos.

2. Legitimidad por activa. La jurisprudencia ha sostenido que las solicitudes de nulidad contra sentencias dictadas en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, solo pueden ser instauradas por el demandante, por el Procurador General de la Nación, por quienes intervinieron oportunamente en el proceso, o por quienes hayan tenido la iniciativa o hayan intervenido como ponentes en la elaboración de la norma.[6] De esa manera se busca garantizar la estabilidad de las decisiones y darle seguridad jurídica a la colectividad. El artículo 243 de la Constitución señala que “[l]os fallos que la Corte dicte en ejercicio del control constitucional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”, y el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 dice que contra las sentencias de la Corte Constitucional “no procede recurso alguno”. De estas disposiciones se desprende entonces que las providencias dictadas por esta Corporación para poner fin a un proceso son en principio inmodificables, con lo cual se trata de asegurar que las controversias institucionales en torno a un punto de derecho tengan un fin cierto e improrrogable. Con el objetivo de que la nulidad no se convierta en un escenario para exponer argumentos que pudieron ser presentados antes de la sentencia, en las oportunidades previstas para ello en el ordenamiento (CP art 242), se legitima para pedir la anulación del fallo solo a quienes hicieron uso de esos espacios para presentar sus puntos de vista. En el presente caso, los ciudadanos A.P.A., A.F.M. y J.S.P., que interpusieron la solicitud de nulidad, durante el proceso que antecedió a la expedición de la sentencia C-699 de 2016, no obraron como accionantes, intervinientes, ni están coadyuvados por el Procurador General de la Nación. Por lo mismo, carecen de legitimación por activa.

3. La Corte Constitucional observa que en el escrito de nulidad instaurado por el ciudadano A.P.A. se invocan “especiales características que rodean la Sentencia materia de la controversia”, que a su juicio “exigen que se abran canales especiales de participación ciudadana que proporcionen un mínimo de equilibrio procesal y que permitan controvertir un fallo que claramente se aparta de la senda institucional establecida en las normas aplicables”. Sin embargo, el ciudadano no indica cuáles son esas “especiales características que rodean a la sentencia”, ni manifiesta por qué justifican abrir espacios no previstos en el orden jurídico. Además, la Corte advierte que en otras ocasiones la jurisprudencia se ha negado a introducir excepciones en esta materia, por lo cual hacerlo en esta oportunidad constituiría una vulneración de los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima (CP arts 1, 2, 13 y 83).[7] Al respecto, pueden verse por ejemplo los autos 015 de 2006[8], 280,[9] 281[10] y 349 de 2010,[11] 047[12] y 107 de 2011[13], 172[14] y 228 de 2012[15], 155[16] y 301 de 2013[17], 359 de 2014[18], 180[19] y 517 de 2015[20], 151[21] y 202 de 2016[22], en los cuales se rechazaron solicitudes de nulidad dirigidas contra sentencias de control abstracto de constitucionalidad, por falta de legitimación en la causa por activa.

4. De hecho, se aduce en la petición de anulación de la sentencia C-699 de 2016 que en esta ocasión las características que la rodean son especiales. Pero la Corte por principio no ha excepcionado sus reglas en la materia, en atención a la especialidad del asunto. En el auto 202 de 2016,[23] esta Corporación debía resolver la solicitud de nulidad instaurada por un ciudadano contra las sentencias que habían declarado exequible el Acto legislativo 2 de 2004, mediante el cual se instituyó la reelección inmediata, por una sola vez, del P. y V. de la República. Las circunstancias eran también especiales, toda vez que se interponía la petición de nulidad a raíz de la reciente condena penal impuesta por la Corte Suprema de Justicia contra dos Ministros y a un Director de Departamento Administrativo del Gobierno Nacional, a quienes juzgó coautores del delito de cohecho, por haber dado u ofrecido, a cambio de que se aprobara el mencionado Acto legislativo. Sostenía el solicitante que este hecho punible, al haber sido determinante, afectó con nulidad absoluta el acto reformatorio. La S. Plena de la Corte Constitucional, tras valorar las circunstancias, consideró que el peticionario carecía de legitimación en la causa, precisamente por no haber sido demandante, interviniente ni contar con una coadyuvancia del Procurador General de la Nación, pese a que había sido magistrado de la Corte Constitucional que expidió las sentencias C-1040 de 2005 y relacionadas:

“El recurrente no tiene legitimación para presentar el recurso

15.- La jurisprudencia constitucional ha precisado que sólo tienen legitimidad para pedir la nulidad de una providencia proferida en el marco del control abstracto de constitucionalidad quien actuó en el respectivo proceso como demandante, los ciudadanos, entidades y autoridades que hubieren intervenido durante la etapa de fijación en lista y el Procurador General de la Nación. En el presente caso, observa la Corte que, salvo la nulidad en estudio, no se encuentra actuación o intervención alguna como sujeto procesal adelantada por el peticionario J.A.R., con lo cual se verifica que ni intervino, ni fue parte en los procesos que dieron lugar a las sentencias de la referencia, con lo cual no tendría legitimación para interponer el recurso. De hecho, el ciudadano era magistrado de esta Corporación cuando se expidieron las providencias de las que solicita la nulidad y siempre se apartó de la postura mayoritaria. La circunstancia de que el ciudadano J.A.R. hubiera participado como magistrado de esta Corporación en las providencias judiciales cuya validez cuestiona, no le confiere legitimidad para promover el presente incidente de nulidad, en efecto, no fue parte en ninguno de los procesos como demandante ni como interviniente.

De hecho, de admitirse que un magistrado que estuvo presente en el debate que resolvió de fondo el asunto se encuentra legitimado para solicitar la nulidad de una sentencia en la que concurrió o se apartó de la posición mayoritaria, no sólo violaría el principio de igualdad material, sino que también permitiría que el debate jurídico continúe vigente con un ex magistrado que ya no integra la S. y que ya no está investido de jurisdicción. Con lo cual se afectarían gravemente los principios del juez natural y de la cosa juzgada constitucional.

Por ende y acorde con las consideraciones trazadas, carece de legitimación para solicitar la nulidad impetrada. En consecuencia se configura una razón adicional que hace innecesario el estudio de fondo de lo propuesto por el requirente en su memorial y se impone el rechazo de su petición. Con todo, la Corte procede a revisar el requisito restante en aras de la contundencia, la claridad y como un ejercicio de pedagogía constitucional”. [24]

5. Por lo anterior, la Corte concluye que las solicitudes de nulidad deben rechazarse por falta de legitimación.

6. Sin embargo, es preciso señalar que la sentencia C-669 de 2016 observó las reglas procesales pertinentes para el control constitucional de los actos legislativos, y no desconoció el debido proceso.

6.1. En primer lugar, en esa decisión, la Corte no se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2016. La cosa juzgada a la cual hizo tránsito versa sobre la exequibilidad de sus artículos 1 y 2, por los cargos allí analizados. Los cuestionamientos de constitucionalidad contra el artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2016 forman parte de procesos distintos, que aún están en curso[25]. En cada uno de esos escenarios, a los ciudadanos se les han de garantizar las oportunidades para intervenir en defensa de la Constitución.

6.2. En segundo lugar, precisamente por lo anterior, la Corte emitió un fallo sobre materias que estaban dentro del objeto del proceso. Sus referencias al artículo 5º del acto reformatorio citado buscaban exclusivamente esclarecer su sentido normativo, con fines de controlar los artículos 1 y 2 del Acto Legislativo 1 de 2016. La oportunidad que se confirió a los ciudadanos para que intervinieran en el trámite anterior a la sentencia C-699 de 2016 comprendía la posibilidad de pronunciarse sobre el objeto del proceso, así delimitado. Por tanto, a los ciudadanos no se les privó de ese derecho.

6.3. Finalmente, como se señala en las solicitudes de nulidad, la sentencia C-699 de 2016 sostuvo que la efectiva entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016, y por tanto la concurrencia de la refrendación popular, presupone un acto del Congreso de la República. La Corte indicó al respecto que “Debe ser el Congreso quien defina la vigencia del Acto Legislativo. […] Las discrepancias que afloren en el seno del Congreso, y que sean susceptibles de control de la Corte Constitucional, se decidirán dentro de sus competencias por alguno de los cauces ordinarios contemplados en el artículo 241 de la Constitución, o cuando deba ejercer sus atribuciones de revisión constitucional establecidas en el Acto Legislativo 1 de 2016”. Por tanto, cuando un acto del Congreso susceptible de control constitucional, se refiera a la vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016, dentro de las oportunidades previstas en el ordenamiento la ciudadanía podrá intervenir, con el fin de fijar su posición en torno a la refrendación popular del acuerdo final para la terminación del conflicto.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,