Auto nº 048/17 de Corte Constitucional, 15 de Febrero de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 775026437

Auto nº 048/17 de Corte Constitucional, 15 de Febrero de 2017

Ponente:LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ SV :JORGE IVÁN PALACIO PALACIO SV :ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO AV :LUIS ERNESTO VARGAS SILVA AV :MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Fecha de Resolución15 de Febrero de 2017
EmisorCorte Constitucional
ExpedienteT-430/16

Auto 048/17

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Rechazar por cuanto no se cumplió con el requisito formal de la debida argumentación

Referencia: Solicitud de Nulidad de la Sentencia de Tutela T-430 de 2016 formulada por el Municipio de San José de Cúcuta.

Magistrado Ponente:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Bogotá D.C., quince (15) de febrero de dos mil diecisiete (2017).

Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a resolver la solicitud de nulidad presentada por el Municipio de Cúcuta, contra la sentencia de tutela T-430 de 2016, proferida por la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional.

I. ANTECEDENTES

  1. Hechos que motivaron la acción de tutela

    1.1. El 18 de septiembre de 2000 el Municipio de San José de Cúcuta y la empresa P. Oriente S.A. E.S.P. (en adelante P.), suscribieron contrato de concesión para la prestación del servicio público de recolección y transporte de desechos sólidos, barrido de calles y limpieza de áreas públicas de la zona norte de la ciudad.

    1.2. En el contrato se pactó una cláusula compromisoria para “que toda controversia, diferencia, cuestión o reclamación que resultare de la ejecución, interpretación o terminación del presente contrato o relacionada con él, en forma directa o indirecta…” fuese resuelta por un Tribunal de Arbitramento, con árbitros elegidos de común acuerdo por las partes de la lista oficial del Centro de Conciliación y Arbitraje de la Cámara de Comercio de San José de Cúcuta.

    1.3. El 9 de marzo de 2010, P. presentó demanda arbitral por controversias surgidas con ocasión del contrato de concesión suscrito con el Municipio de San José de Cúcuta. La empresa solicitó al Tribunal de Arbitramento que declarara la terminación y liquidación del contrato, y que la entidad territorial había incumplido las obligaciones pactadas, en concreto, las relacionadas con el pago de los subsidios a los que se refiere la Ley 142 de 1994 en favor de los estratos 1, 2, y 3, teniendo en cuenta que le había presentado las facturas de cobro en debida forma.

    1.4. El Tribunal de Arbitramento se instaló el 5 de abril de 2010, admitió la demanda, corrió traslado a las partes y comunicó del proceso al Ministerio Público.

    1.5. El 4 de abril de 2010 fue notificado personalmente el Municipio demandado, a través de apoderada judicial. Sin embargo, la entidad no contestó la demanda arbitral, tampoco solicitó pruebas, ni propuso excepciones en el término para tal efecto.

    1.6. El 23 de abril de 2010, se convocó la audiencia de conciliación, la cual no se llevó a cabo, dejándose la respectiva constancia de que no había asistido persona alguna en nombre de la Alcaldía del Municipio de San José de Cúcuta.

    1.7. Por Auto del 25 de mayo de 2010 el Tribunal accedió a la petición de la parte convocante y nombró perito para establecer el balance final del contrato de concesión, quien rindió su informe.

    1.8. El Municipio objetó por error grave dicho peritaje, al considerar que: (i) al perito no le corresponde definir el objeto del proceso pues esta es una función del juez de conocimiento; (ii) se equivoca el perito al afirmar que es obligación de las entidades territoriales participar en el sistema de subsidios, tanto en la creación de los fondos como en el aspecto financiero; (iii) la liquidación tenía que sustentarse en el tenor literal del contrato que es ley para las partes; (iv) en atención a la ausencia de los requisitos que debían tener las cuentas remitidas al Fondo, no puede concluirse que el Municipio esté obligado al pago de los subsidios, en consecuencia, tampoco procede liquidar intereses de mora; y, por último, que (v) el déficit económico alegado por la demandante se debe a su equivocada gestión comercial.

    1.9. El 2 de noviembre de 2010, se celebró audiencia en la que las partes presentaron de forma oral sus alegatos de conclusión. Al respecto, consta en el acta que da cuenta sobre la audiencia celebrada en la fecha mencionada, que el Tribunal de Arbitramento se refirió a la naturaleza de esta etapa procesal, ante el hecho que el Municipio convocado había presentado alegatos sin haber hecho uso de las etapas procesales previas para ejercer su defensa. En tal sentido, indicó que la de alegatos de conclusión es la oportunidad de cada parte para “demostrar las razones que le acompañan y debilitar al adversario, incorporando determinados hechos o normas como fundamento de sus excepciones (…)”, de lo cual, aclara, no se puede entender como “una oportunidad más para excepcionar como lo pretende el apoderado de la convocada en su escrito, porque ello sería violar el principio general del derecho procesal conocido como de la eventualidad o preclusión de las etapas procesales ya superadas, reviviendo las mismas para efectuar aquellos actos procesales propios de esa etapa”[1].

    1.9.1. En el acta de audiencia también consta que el Municipio en sus alegatos de conclusión señaló:

    (i) La liquidación del contrato debía referirse a las obligaciones contenidas en el mismo, dentro de las cuales se integra lo dispuesto en los términos de referencia, y en los que no consta la obligación del Municipio de hacer aportes presupuestales con destino al Fondo. Mientras que dicho Fondo, advierte la entidad territorial, fue concebido para que sus recursos provinieran “de manera exclusiva”[2] del superávit resultante en cada periodo, entre las contribuciones y los subsidios concedidos. Así las cosas, la obligación del pago del Fondo está supeditada a que se le hayan girado los recursos provenientes de los superávit, situación que no está plenamente identificada.

    (ii) Ninguna de las cuentas enviadas al Fondo por parte de P. se acompañó de los soportes necesarios que justificaran el cobro y donde fueran claras las variables de (i) número de usuarios que cancelaron el servicio en cada estrato subsidiado; (ii) número de usuarios de los estratos que no les correspondía el subsidio. Esto, con el propósito de que el cobro de subsidios se haga sobre el valor cruzado entre los sobreprecios y los subsidios, efectivamente cobrados.

    (iii) Las cuentas de cobro que presentó P., primero, fueron allegadas más de un año después de generado el supuesto déficit, y, segundo, reflejaban inconsistencias en el valor de las tarifas que fueron inicialmente pactadas, con valores superiores a los pactados en los términos de referencia. En consecuencia no se pueden reclamar valores superiores a los debidos por los errores cometidos por P..

    (iv) Teniendo en cuenta lo anterior, al no ser exigibles los subsidios, resulta un imposible jurídico reclamar el pago de mora respecto de obligaciones inexistentes.

    (v) De otra parte, el municipio argumentó que el Tribunal de Arbitramento no contaba con competencia para resolver el asunto, toda vez que ésta depende del pacto expreso —y no tácito— de las partes. Ello debido a que el contrato comprendía las etapas de celebración, ejecución, desarrollo, terminación y liquidación, y la cláusula compromisoria sólo se había pactado para lo referente a la ejecución, interpretación o terminación del contrato. De este modo, habrían quedado excluidas de dicha cláusula la celebración y la liquidación del contrato, y no podía entenderse que la expresión en la que se disponía: “o relacionada con él [en el contrato] en forma directa indirecta”, extendiera la competencia a etapas excluidas por las partes, sino que se refería a cualquier aspecto relacionado con aquellas sobre las cuáles habían pactado acudir a la justicia arbitral.

    En relación con este último aspecto, el Municipio solicitó que se declarara la nulidad de todo lo actuado por falta de competencia, toda vez que no le corresponde al Tribunal alterar la competencia cuya definición es responsabilidad exclusiva de las partes.

    1.9.2. En la misma audiencia para presentar alegatos de conclusión, la parte convocante —P.— reafirmó sus pretensiones, indicando que la demanda arbitral se había interpuesto dentro del término, que las reclamaciones giraban en torno a la solicitud de liquidación del contrato que no se había realizado por parte de la entidad territorial, y que, particularmente, estaba dirigida al reconocimiento del pago de los subsidios que habían sido pactados.

    1.9.3. Por su parte, el Ministerio Público[3] intervino en la audiencia y advirtió sobre el riesgo que significaba para el patrimonio público la omisión y falta de diligencia del Municipio de San José de Cúcuta al no haber dado contestación a la demanda, toda vez que “se ha perdido la oportunidad de proponer medios exceptivos, solicitar y aportar elementos probatorios de juicio, así como controvertir los presupuestos de hecho y de derecho de la demanda arbitral en lo atinente al cumplimiento y liquidación del contrato de concesión No. 0617”[4].

    Respecto a la reclamación del pago de subsidios, no compartió el argumento del Municipio orientado a que no estaba obligado porque la prestación no constaba expresamente en los términos del contrato, pues “el modelo de solidaridad tarifario no puede hacerse soportar tan sólo en uno de sus vértices: el recargo en la tarifa de los servicios por cuenta de unos sectores de la población (subsidios tarifario cruzados), sino mediante creación y puesta en funcionamiento de los Fondos de Solidaridad por medio de los cuales se canalicen los recursos presupuestales que le sirven de fuente // Ha de señalarse que el otorgamiento de subsidios con cargo a los presupuestos públicos con el fin de asegurar la prestación eficiente y efectiva de servicios públicos domiciliarios a favor de las personas de menores ingresos, en realidad constituye un deber a cargo de la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas dentro del límite de sus posibilidades presupuestales y respectivas capacidades financieras y sólo en la medida en que ese deber sea efectivamente atendido y satisfecho, sólo así podrán las finalidades sociales del Estado; (sic) sólo así el Estado podrá atender el deber de asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional (…)”[5]. (Resaltado del original). El Procurador Delegado señala que, con fundamento en el artículo 7 de la Ley 632 de 2000 (el cual modificó el artículo 89.8 de la Ley 142 de 1994), “las entidades del orden nacional, departamental, distrital o municipal, por supuesto incluyendo al Municipio de San José de Cúcuta, deben cubrir la diferencia de los subsidios que no se pudieron cubrir con los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos”[6].

    1.10. El 3 de diciembre de 2010, el Tribunal de Arbitramento profirió laudo arbitral en el que accedió a las pretensiones de la parte convocante, relacionadas con (i) ordenar el pago de los subsidios correspondientes a los estratos 1, 2 y 3, toda vez que el Municipio había incumplido con dicha obligación; (ii) declarar terminado el contrato de conformidad con las fechas de vigencia del mismo y, en consecuencia, (iii) ordenar la liquidación del contrato con la inclusión de los valores adeudados por subsidios con los intereses y el pago por concepto de del servicio de facturación para la distribución, impresión, recaudo de pagos y recuperación de cartera, del servicio de aseo, mediante procesamiento de la información en un software.

    Por último, y luego de definir que le correspondía al Municipio de San José de Cúcuta pagar las costas judiciales, el Tribunal de Arbitramento realizó una consideración sobre la actitud del municipio dentro del proceso, quien no obstante que fue notificado personalmente, no había contestado la demanda, propuesto excepciones, solicitado pruebas, ni había asistido a la audiencia de conciliación, y solamente había objetado el dictamen pericial y presentado alegatos de conclusión. Esto, observó, tuvo incidencia en la decisión adoptada, pues, según el artículo 95 del Código de Procedimiento Civil, la falta de contestación de la demanda o de pronunciamiento sobre los hechos, lleva a que el juez lo aprecie como indicio grave en contra de la parte demandada.

    1.11. El Municipio de San José de Cúcuta interpuso recurso de anulación en contra del laudo arbitral, con fundamento en las causales indicadas en los numerales 8 y 9 del artículo 163 del Decreto 1818 de 1998, que era la normatividad vigente cuando se inició el proceso de arbitramento.

    1.11.1. En relación con la primera causal (“[h]aberse recaído el laudo sobre puntos no sujetos a la decisión de los árbitros o haberse concedido más de lo pedido”), el Municipio sostuvo que la etapa de liquidación del contrato no estaba incluida en las materias objeto de la cláusula compromisoria, en consecuencia, el Tribunal de Arbitramento no contaba con competencia para resolver al respecto.

    1.11.2. Sobre la segunda causal (“[n]o haberse decidido sobre cuestiones sujetas al arbitramento”), el Municipio afirmó que para proferir su fallo, el Tribunal de Arbitramento no había tenido en cuenta los argumentos que había presentado en los alegatos de conclusión. En esa dirección, puntualizó que el hecho de no haber contestado la demanda no implicaba que no pudiera defender sus intereses, controvertir las pruebas, alegar de conclusión y oponerse a las pretensiones de la contraparte.

    1.11.3. En sentencia del 17 de noviembre de 2011, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado negó el recurso de anulación, a partir de las siguientes consideraciones:

    1.11.3.1. Respecto a la primera causal invocada, indicó que en la cláusula compromisoria se había dispuesto que toda controversia relacionada con el contrato sería resuelta por el tribunal, lo cual incluía la liquidación del mismo. Además, advirtió que el municipio no realizó ningún reproche sobre la competencia del Tribunal de Arbitramento en las oportunidades para ello, esto es, en la primera audiencia y en la contestación de la demanda.

    1.11.3.2. El Consejo de Estado también consideró infundado el cargo por la segunda causal, pues el recurrente pretendía traer al trámite de anulación excepciones de fondo que debieron plantearse en la contestación de la demanda. En todo caso, encontró que el laudo había respondido al principio de congruencia contemplado en el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo, que indica que la sentencia debe referirse a las excepciones propuestas y a cualquier otra que el fallador encuentre probada.

    1.12. El 31 de mayo de 2012 el Municipio de San José de Cúcuta interpuso acción de tutela contra el Tribunal de Arbitramento porque en su criterio el laudo había incurrido en dos defectos, uno de tipo fáctico y otro sustantivo.

    En relación con el defecto fáctico, la entidad tutelante cuestionó la valoración del material probatorio hecha por el Tribunal de Arbitramento, alegando que (i) falló sin obrar prueba para ello; (ii) condenó sin tener en cuenta situaciones que hacían imposible el fallo; (iii) condenó con base en una prueba pericial nula; y (iv) condenó sin tener en cuenta que no existía obligación en el presupuesto del municipio.

    Por otra parte, el municipio tutelante adujo que se presentaba un defecto sustantivo en tanto que no existía sustento jurídico para el cobro de subsidios y las tarifas aplicadas para tal efecto.

    Adicionalmente, sobre la procedencia, el Municipio de San José de Cúcuta afirmó que se cumplían los requisitos en este sentido, toda vez que se habían identificado los hechos que generaron la violación de derechos fundamentales y se había agotado el recurso de anulación, además de que, según lo ha explicado la jurisprudencia constitucional, la facultad interpretativa de los árbitros no puede derivar en decisiones caprichosas como, en su criterio, sucedió en el presente asunto. Sobre la inmediatez advirtió que la demora en la instauración de la acción de tutela se debió a que, primero, el expediente tardó en ser protocolizado en el Consejo de Estado, y por tanto no lo pudo conocer enseguida; segundo, si bien el fallo arbitral se profirió en 2010, el cambio de administración en la alcaldía determinó que su estudio se iniciara hasta inicios de 2012; y, por último, fue necesario hacer un análisis profundo para descifrar el tema y comprender “la realidad presentada frente a las concesiones otorgadas para los años 2001 a 2008, y la complejidad presentada con el manejo del FSRI; por ello se requirió un juicioso análisis encaminado a demostrar la existencia de las vías de hecho”[7]. Frente a lo cual considera que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el examen de inmediatez debe tener en cuenta la continuidad del daño, como afirma que ocurre en el presente caso en el que el laudo arbitral trae un perjuicio actual para el erario.

    1.13. Los integrantes del Tribunal de Arbitramento presentaron escrito conjunto, en el que se oponen a la acción de tutela por considerar que no se satisfacen los requisitos de procedibilidad en relación con la subsidiariedad y la inmediatez. El primero, porque no obstante que el Municipio de San José de Cúcuta había contado con todos los mecanismos de defensa, había asumido una actitud pasiva y no había utilizado la oportunidad para dar respuesta a la demanda arbitral, ni para proponer excepciones y solicitar pruebas, así como tampoco había asistido a la audiencia de conciliación, y por último, tampoco había hecho uso del recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia que resolvió la anulación. Y sobre la inmediatez, señalaron que la acción de tutela fue interpuesta seis meses después de que se hubiera resuelto el recurso de anulación, cuando, incluso, ya el Tribunal de Arbitramento se había disuelto y había cesado en el ejercicio de sus funciones.

    Por otra parte, se refieren al reproche que el tutelante hace contra el dictamen del perito, frente a lo cual consideran que ha operado la preclusión, toda vez que la entidad territorial contaba con la posibilidad de recusar al perito dentro del proceso y habrían podido solicitar pruebas para ello. Sin embargo, el municipio había desistido de esta oportunidad.

    1.14. P. presentó escrito de oposición en el que indicó que el accionante pretendía que, en sede de tutela, se reabriera un debate que había sido objeto de la justicia arbitral, exponiendo argumentos de hecho y de derecho que no había ventilado cuando tuvo la oportunidad dentro del trámite de jurisdicción voluntaria, por lo tanto no se satisfacía el requisito de subsidiariedad. Asimismo, tampoco se cumplía con la inmediatez por cuanto, en su entender, tenía que haber interpuesto la acción de tutela junto con el recurso de anulación, y, en todo caso había esperado seis meses sin que pueda excusarse en el cambio de administración.

    Finalmente, en lo que respecta a los defectos alegados, indicó que son materias que corresponden a excepciones de fondo que debieron plantearse en la contestación de la demanda. Sin embargo, en todo caso, la empresa hace referencia a los apartes del laudo arbitral en los que el Tribunal sustentó su decisión de pago de subsidios en las facturas con el correspondiente recibido por parte de la Secretaría de Hacienda Municipal, en la valoración del material probatorio allegado al proceso y en la normatividad vigente.

    1.15. También presentó escrito la empresa Aseo Urbano S.A. E.S.P, encargada de prestar el correspondiente de los servicios de aseo que prestaba P., pero en la zona sur del Municipio de San José de Cúcuta. En el mismo, señaló que no estuvo vinculada al proceso arbitral, pero que en todo caso debe tenerse en cuenta que muchos aspectos relacionados con la prestación del servicio de aseo no están necesariamente contemplados en el contrato de concesión, pero que en lo que a ella se refiere, había cancelado al Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos del Municipio de San José de Cúcuta, todos los valores por concepto de sobre precios a los estratos 4, 5 y 6.

    1.16. El 9 de agosto de 2012, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió negar el amparo solicitado al considerar que no se satisfacía el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, toda vez que la entidad tutelante no había ejercido su defensa en las oportunidades procesales dentro del proceso de arbitramento y en este sentido, el trámite de tutela no podía convertirse en un instrumento que le permita a la parte vencida en juicio revivir los términos y momentos procesales por no haber hecho uso de los medios de defensa que el ordenamiento jurídico tiene previstos. En estos términos, el juez de tutela destacó la importancia de los principios de preclusión y eventualidad que rigen los procesos y que determinan que las actuaciones judiciales se clausuren una vez agotadas las etapas previstas para cada una.

    Con fundamento en lo anterior, la Sección Cuarta del Consejo de Estado llamó la atención en la actitud pasiva que asumió la apoderada del Municipio de San José de Cúcuta durante el trámite arbitral y que implicó que no representaran idóneamente los intereses de la entidad territorial, en consecuencia, ordenó que se remitiera copia de la correspondiente providencia y del expediente del proceso arbitral a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que investigara a la apoderada en lo de su competencia.

    1.17. El fallo de tutela no fue impugnado.

  2. Trámite ante la Corte Constitucional

    Por medio de la Sentencia T-430 de 2016, la Sala Segunda de Revisión declaró improcedente el amparo solicitado por el Municipio de San José de Cúcuta, con fundamento en las siguientes consideraciones:

    2.1. La Corte partió de la equivalencia jurídica que la jurisprudencia constitucional ha reconocido entre los laudos arbitrales y las sentencias judiciales, lo cual implica que el reproche que se hace sobre un laudo por medio de la acción de amparo esté sometido, prima facie, a los mismos requisitos de procedibilidad que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado respecto a las providencias judiciales, pero todo ello, sin dejar de lado las particularidades que diferencian a uno y otro escenario jurisdiccional, de manera que la equivalencia no signifique identidad y corresponda hacer algunas precisiones puntuales.

    En particular, la Sentencia T-430 de 2016, destacó el carácter voluntario de la jurisdicción arbitral, en la que las partes deciden apartarse de la jurisdicción ordinaria y con ello refuerzan el carácter vinculante de la decisión adoptada por el tribunal de arbitramento, a tal punto que se restringe la posibilidad de controvertir la decisión proferida en el laudo ante la jurisdicción de la cual justamente han decidido apartarse. De hecho, la Corte recordó que contra el laudo arbitral no está prevista la impugnación ante la justicia ordinaria y solamente proceden recursos de naturaleza extraordinaria condicionados a unas causales taxativas. Esto, se advirtió en la providencia, “no como una limitación a las garantías del derecho de defensa, sino como una garantía de la vocación de firmeza del laudo y del respeto a la voluntad de las partes que, con arreglo al artículo 116 de la Constitución, han convenido someterse a lo dispuesto por un juez ad hoc”.

    2.2. A partir de lo anterior, la Sala Segunda precisó que si bien el examen de procedibilidad de una acción de tutela elevada contra un laudo arbitral parte del examen de los requisitos establecidos para las providencias judiciales, los mismos deben valorarse de conformidad con el carácter especial de la justicia arbitral, que se fundamenta en el principio de autonomía de la voluntad para apartarse de la jurisdicción ordinaria y que explica la vocación de firmeza del laudo. En este sentido, la Sentencia T-430 de 2016 se refirió a los criterios que según la jurisprudencia constitucional han de observarse a la hora de examinar la procedibilidad de una acción de amparo contra un laudo arbitral:

    “(1) un respeto por el margen de decisión autónoma de los árbitros, que no ha de ser invadido por el juez de tutela e impide a éste pronunciarse sobre el fondo del asunto sometido a arbitramento;

    (2) la procedencia excepcional de la acción de tutela exige que se haya configurado, en la decisión que se ataca, una vulneración directa de derechos fundamentales;

    (3) si bien es posible y procedente aplicar la doctrina de las vías de hecho a los laudos arbitrales, dicha doctrina ha de aplicarse con respeto por los elementos propios de la naturaleza del arbitraje, los (sic) cual implica que su procedencia se circunscribe a hipótesis de vulneración directa de derechos fundamentales; y

    (4) el carácter subsidiario de la acción de tutela se manifiesta con especial claridad en estos casos, ya que sólo procede cuando se ha hecho uso de los recursos provistos por el ordenamiento jurídico para controlar los laudos, y a pesar de ello persiste la vía de mediante la cual se configura la vulneración de un derecho fundamental. En materia de contratos administrativos sobresale el recurso de anulación contra el laudo”.

    2.3. De manera especial, el fallo objeto de reproche en el presente incidente de nulidad, se centró en el requisito de subsidiariedad, en atención a que fue un aspecto central de controversia dentro del proceso de tutela. Al respecto, la Corte partió de resaltar la importancia de reconocer en los mecanismos judiciales y arbitrales, escenarios naturales y adecuados para reclamar la protección de los derechos fundamentales y que, por lo tanto, la acción de amparo no puede ser utilizada como una forma paralela o adicional en atención al carácter subsidiario que el artículo 86 de la Constitución asigna a la acción de amparo.

    En este sentido, la Corte enfatizó el carácter excepcional de la acción de tutela, “pues el mismo proceso judicial es el escenario principal y natural en el que se debe ventilar cualquier reproche iusfundamental. Solamente, una vez agotada la instancia procesal y por una deficiencia de la actividad judicial, de mantenerse la vulneración, cabe hacer el análisis de procedibilidad de carácter estricto y excepcional que esta Corte ha establecido a partir de los requisitos generales y especiales de procedibilidad, y que, en últimas, se dirigen a evitar que la acción de amparo sea tomada como una instancia adicional o como una vía para rescatar oportunidades procesales pretermitidas”.

    Lo anterior, permitió llegar a una conclusión general y neurálgica para resolver el caso objeto de la solicitud de amparo, en el sentido que “no cabe que las partes omitan proponer su controversia ante la autoridad judicial dentro de las oportunidades procesales, para, luego, acusar su actuación frente al juez de tutela, impidiendo con ello que el fallador cuestionado pueda proponer los motivos de su actuación dentro del trámite judicial e, incluso, en dado caso, que adecúe su actuación en caso de advertir una posible afectación a derechos fundamentales”.

    Así las cosas, en la Sentencia T-430 de 2016 se destacó que el análisis de subsidiariedad tiene un componente abstracto y otro concreto, en el que “primero, [se] determine si en abstracto el proceso cuenta con mecanismos de defensa eficaces e idóneos que garanticen la protección del derecho fundamental. De manera que de no existir, la tutela resulta procedente en términos de subsidiariedad. Sin embargo en el escenario de las providencias judiciales, la jurisprudencia ha desarrollado también la necesidad de realizar un examen en concreto, orientado a valorar la actividad procesal del tutelante, al punto de definir si ya ha agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa que tenía a su alcance de manera diligente, y, no obstante, por una deficiencia de la actividad judicial, la amenaza al derecho permanece, lo que obliga a la intervención del trámite de amparo”.

    Con base en lo anterior, la Sentencia T-430 de 2016 advirtió que en el caso de los laudos arbitrales, este análisis de subsidiariedad resulta aún más estricto en razón al ya mencionado principio de la autonomía de la voluntad contenido en el artículo 116 de la Constitución, el cual vincula a las partes a la decisión arbitral y “excluye la posibilidad de que ésta pueda ser sometida al examen de la jurisdicción ordinaria, lo que significa un reforzamiento del requisito de subsidiariedad a la hora de valorar la procedibilidad de la acción de amparo, aunque en realidad se trata de una subsidiariedad en relación con la administración de justicia en general”. De modo que, indicó esta Corte, corresponde a la justicia arbitral, en cumplimiento de la Constitución y la ley, proteger los derechos fundamentales dentro del trámite que le compete.

    2.4. En tales términos, la Corte indicó que el examen de subsidiariedad, que en el caso de los laudos arbitrales ha de ser más riguroso, debe enfocarse en los dos tipos de valoraciones anunciadas. La primera, en abstracto, para identificar los mecanismos y oportunidades que el trámite arbitral ofrece a las partes para solicitar la protección de sus derechos fundamentales. Esto es, cada una de las etapas dentro del proceso y, posteriormente, la posibilidad de acudir al recurso de anulación, para controvertir errores de tipo procedimental o denominados in procedendo. Y, la segunda, en concreto, orientada a determinar si la parte tutelante agotó las oportunidades procesales con las que efectivamente contaba.

    Para tal efecto, el fallo distingue la valoración en concreto, en el sentido que cuando se trata de reproches in procedendo, debe observarse si, además de agotarse las etapas del proceso arbitral, para que en el mimo se resolviera sobre una posible afectación iusfundamental, se exige que se haya activado el recurso de anulación cuando la reclamación se ajustara a las causales taxativas para tal efecto. Mientras que tratándose de los errores in iudicando, la valoración se concentra, exclusivamente, en el agotamiento de los mecanismos de defensa en el trámite de arbitramento.

    Esta última situación determina que el examen de subsidiariedad de una tutela contra laudos arbitrales debe identificar el tipo de defecto del que trata el reproche de amparo para, entonces, identificar los mecanismos de defensa con los cuales se cuenta.

    Pero en cualquiera de los casos, se afirma en la Sentencia T-430 de 2016, “se manifiesta la regla general que sustenta el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela contra laudos arbitrales, según la cual, el escenario natural de protección de los derechos fundamentales es el proceso arbitral y las oportunidades que concede, de manera que las partes tienen la carga de elevar cualquier reclamación ante la autoridad arbitral, quien es la primera llamada a garantizar la protección de los derechos fundamentales dentro del proceso que tramita, para que se resuelva definitivamente con los efectos vinculantes de la cosa juzgada”.

    A partir de lo anterior, la Corte dejó expresada la regla aplicable para verificar el requisito de subsidiariedad cuando se trata de acciones de tutela contra laudos arbitrales, en el siguiente sentido:

    “[…] la acción de tutela puede proceder en contra de un laudo arbitral cuando, de conformidad con la jurisprudencia constitucional en relación con las providencias judiciales, no se contaba con la oportunidad procesal para controvertir una supuesta vulneración iusfundamental, o, teniéndolos y habiendo hecho uso de ellos, por una deficiencia en la actuación de la autoridad, persiste el defecto alegado. Esta circunstancia exige que se haga una valoración en concreto sobre la actuación en el proceso arbitral, en relación con el agotamiento diligente de los medios de defensa de los que se disponía, para evitar que con la acción de amparo se pretenda remplazar los medios de defensa creados por el legislador”.

    2.5. Con fundamento en las anteriores consideraciones, en la Sentencia T-430 de 2016 la Corte concluyó, que en el caso concreto no se cumplía el requisito de subsidiariedad toda vez que el municipio tutelante no había agotado los mecanismos y oportunidades que el proceso arbitral concedía para la defensa de sus intereses y, en su lugar, pretendió trasladar al juez de tutela una controversia de carácter sustancial y probatoria sobre la obligación del pago de los subsidios a los que fue condenado en el laudo arbitral.

    La Corte llegó a esta conclusión a partir del análisis en abstracto y en concreto anunciado en la parte considerativa para determinar si dentro del trámite arbitral se contaba con las oportunidades procesales para oponerse al pago de subsidios y si, en tal caso, el municipio había hecho uso de ellas.

    2.5.1. Para tal efecto, la sentencia objeto de reproche realizó una descripción de las etapas procesales en el trámite arbitral, dentro de las cuales hizo énfasis en que el trámite de contestación de la demanda concede la oportunidad para que la parte demandada se oponga a los hechos y pretensiones de la demanda, proponga excepciones y presente y solicite el material probatorio que considere necesario para sustentar sus afirmaciones. En consecuencia, la Sala Segunda advirtió que los reproches que el municipio presentó en sede de amparo podían haberse ventilado dentro del proceso arbitral desde la contestación de la demanda que no había presentado. Al respecto indico la Sentencia T-430 de 2016.

    “Así las cosas, no cabe duda de que, para el caso que ocupa a la Corte, las cuestiones planteadas en sede de tutela por parte del Municipio de San José de Cúcuta, relacionadas con aspectos sustanciales y fácticos de la pretensión elevada por P. ante el Tribunal de Arbitramento, podían ser ventiladas en la contestación de la demanda. Es decir, que el proceso arbitral le concedía una oportunidad idónea para elevar los reproches a los que hace alusión en la acción de amparo”.

    Específicamente, en el fallo se hizo referencia a las pretensiones de la entidad tutelante en la acción de amparo, dirigidas, primero, a señalar que no existía norma que sustentara la obligación presupuestal del pago de subsidios y, segundo, que no se contaba con fundamentos probatorios que le obligaran al mismo, en particular la deficiente valoración de los términos del contrato suscrito y de los soportes financieros. Sin embargo, este Tribunal consideró que estos reproches tendrían que haber sido planteados en la contestación de la demanda, oportunidad en la cual el Municipio debió haber formulado sus argumentos y desacuerdos en relación con la obligación en el pago de subsidios y la aplicación normativa en esta materia, además de proponer e, incluso, aportar y solicitar el material probatorio conducente a sus afirmaciones.

    Así pues, la Corte pudo determinar que, en abstracto, el proceso arbitral ofrecía una oportunidad idónea para plantear la discusión jurídica y probatoria que eleva en sede de tutela. Motivo por el cual pasó a hacer la valoración en concreto en relación con la actuación del Municipio de San José de Cúcuta dentro del proceso arbitral, a la hora de agotar el mecanismo principal de defensa de sus derechos como requisito de procedibilidad de la acción de tutela interpuesta.

    2.5.2. Al respecto, la Corte encontró que, no obstante que la entidad territorial había sido notificada personalmente, “de manera injustificada no acudió al proceso a contestar la demanda, ni propuso excepciones ni solicitó pruebas ante el Tribunal de Arbitramento”. Así las cosas, una valoración en torno a la subsidiariedad condujo a concluir en la providencia que:

    “[…] el Municipio de San José de Cúcuta omitió hacer uso de una oportunidad procesal basilar del derecho de defensa, la cual le permitía elevar los reproches de fondo que pretende traer al conocimiento del juez de amparo. Esta situación, no se compadece con el requisito de subsidiaridad descrito en el artículo 86 de la Constitución, y que, en consecuencia, ha sido desarrollado por la jurisprudencia constitucional, particularmente a partir de las circunstancias que han sido señaladas como causales de improcedencia de la acción de tutela contra laudos arbitrales […]”.

    De hecho, la sentencia objeto de análisis, se refirió a la idoneidad de la contestación de la demanda como escenario procesal, dentro de los demás, para ejercer el derecho de defensa, debido a las prerrogativas que ofrece para la aportación de argumentos y de elementos probatorios, “por lo que la inacción en relación con esta oportunidad difícilmente puede ser subsanada por otros actos dentro del mismo proceso arbitral que, si bien permiten un cierto margen de defensa, tienen una finalidad determinada y, sobre todo, se desarrollan en un momento procesal concreto que condicionan su alcance”.

    En definitiva, la Sala Segunda encontró que el municipio había omitido contestar la demanda, renunciando así a una oportunidad procesal idónea para presentar las controversias sobre los argumentos y el material probatorio relacionado con sus pretensiones en sede de tutela, y posteriormente tampoco se había presentado a la audiencia de conciliación.

    2.5.3. Sin embargo, este Tribunal advirtió que la entidad sí acudió a la audiencia de alegatos de conciliación, a la cual llevó sus reclamaciones. Empero, esta Corporación afirmó que lo anterior no resultaba suficiente para considerarse superado el requisito de subsidiariedad, como pretendió alegar la entidad tutelante.

    Para llegar a la anterior conclusión la Sentencia T-430 de 2016, realizó un breve análisis general en relación con la naturaleza de la etapa de alegatos de conclusión dentro del trámite arbitral, a partir de lo cual señaló que es, como su nombre lo indica, una fase conclusiva del proceso, posterior a que las partes ya han presentado los argumentos y una vez “concluida la etapa de instrucción”—en términos del artículo 154 el Decreto 1818 de 1998—, y que, si bien la ley no establece cuál debe ser el contenido de los alegatos, como si sucede por ejemplo con la contestación, una lectura sistemática de las normas procesales llevaron a la Sala a señalar que “esta etapa procesal se presenta como la oportunidad de que, una vez vencido el término para practicar pruebas, las partes pueden presentar al juez los razonamientos para sustentar las pretensiones o excepciones y, a partir del análisis del probatorio recaudado, buscar persuadir al juez”.

    Así las cosas, la Corte afirmó que la etapa de alegatos de conclusión presupone “una previa argumentación y exposición de excepciones y fundamentos de las partes en relación con las pretensiones que promueven el proceso, y, a la vez, una actividad probatoria realizada que permita formular contraargumentos y conclusiones finales para darle mayores elementos de juicio al fallador. No constituye, por tanto, una etapa de formulación inicial de argumentos, además de que, sobre el material probatorio, sólo cabe hacer referencia al que ya haya sido incorporado”. Esto, aunado por el hecho que dicha audiencia “es una fase que la misma norma arbitral limita a un tiempo máximo de duración de una hora, lo cual pone de manifiesto su carácter sumario y conclusivo, y que, contrasta con la oportunidad en la contestación de la demanda, desprovista de este tipo de limitantes para presentar argumentos, excepciones y pruebas”.

    C. lo anterior, la Corte se refirió a la actitud desinteresada y posiblemente negligente de la entidad municipal, la cual tampoco había impugnado el fallo de tutela de primera instancia que le negó sus pretensiones. En consecuencia, tal actitud pretendía trasladar una discusión de su escenario natural a la instancia de la acción de tutela y, así, “pretender sustituir al Tribunal de Arbitramento con el juez de tutela, contrariando con ello la naturaleza que el constituyente otorgó a la acción de amparo como un mecanismo de defensa subsidiario”. En consecuencia, en la medida en que no se satisfacía el requisito de subsidiariedad, la Corte encontraba improcedente la acción de tutela objeto de conocimiento.

    2.6. No obstante que el incumplimiento del requisito de subsidiariedad hacía improcedente la acción de tutela, este Tribunal realizó una consideración sobre el requisito de inmediatez, en el siguiente sentido:

    “la Corte no advierte como enteramente satisfactoria la argumentación que da el municipio en relación con que el término de seis meses que transcurrió en el presente caso desde que la providencia resolvió definitivamente sobre el laudo arbitral (el 17 de noviembre de 2012), hasta que se elevó la acción de tutela (el 31 de mayo de 2013), al decir que ello obedeció al cambio de administración de la entidad territorial. Esto sobre la base que, en principio, la valoración sobre una afectación de un derecho fundamental de una persona jurídica se realiza en razón de la persona misma y no de quienes se encargan de su administración. Sin embargo, puede que en un análisis fáctico se arribe a la conclusión de que la actuación u omisión de las personas naturales pueda afectar la defensa de sus derechos y, en consecuencia, a partir de argumentos concretos y convincentes, se llegue a un análisis más flexible de este requisito”.

    En tal sentido, en la Sentencia T-430 de 2016 se advirtió que esta conducta cuestionable sobre la actuación del municipio en relación con la inmediatez terminaba adhiriendo a las muestras de inacción en las actuaciones judiciales para la defensa de sus intereses. “De modo que, además de que pretermitió distintas etapas en el proceso arbitral, ahora en el trámite de tutela, dejó transcurrir un tiempo considerable entre la última actuación judicial y la presentación de la demanda de amparo, que, al menos, suscita cierta controversia sobre el requisito de inmediatez. Esto, sin ahondar en el hecho que tampoco se interesó en impugnar el fallo de tutela”.

    2.7. Por otra parte, el Magistrado G.E.M.M., se apartó de la decisión mayoritaria que la Sala Segunda de Revisión adoptó en la Sentencia T-430 de 2016, al considerar que no obstante que el Municipio de San José de Cúcuta no había contestado la demanda arbitral, “esto no podía constituir un factor determinante en el estudio de dicho requisito. Se advierte que en la etapa probatoria fue objetado el dictamen pericial, prueba fundamental al momento de condenar a la entidad territorial. De igual manera, el municipio presentó sus alegatos de conclusión, en los cuales expuso argumentos a tener en cuenta al momento de proferir el laudo arbitral, razón por la cual, estimo, no puede tildarse de pasiva o inactiva la conducta desplegada por dicho ente territorial”. En este sentido, el Magistrado disidente estimó que el análisis de subsidiariedad debió flexibilizarse en tanto que el municipio sí había actuado dentro del proceso arbitral y “debió tomarse en consideración que la decisión que se controvierte afecta el erario público”.

    Así las cosas, el Magistrado concluyó su salvamento al indicar que, superado el examen de subsidiariedad, debió examinarse el defecto fáctico, pues la valoración del material probatorio escapaba al alcance de la contestación de la demanda y determinaba si definitivamente había lugar al pago de subsidios.

    1. SOLICITUD DE NULIDAD DE LA SENTENCIA T-430 DE 2016

    El 12 de octubre de 2016, el ciudadano R.P.C., en calidad de apoderado del Municipio de San José de Cúcuta, inició incidente de nulidad contra la Sentencia T-430 de 2016. En su solicitud indica, de manera general, que la Sala Segunda de Revisión incurrió en un exceso de formalismo al considerar “como falta de subsidiariedad la no contestación de la demanda en el proceso arbitral, desconociendo las demás actuaciones surtidas al interior de dicho proceso que resultan fundamentales para la demostración de la medida de amparo (…)”.

    Para sustentar lo anterior, el municipio divide en tres partes su exposición. En la primera, se refiere a los presupuestos formales y materiales que esta Corporación ha desarrollado en relación con las solicitudes de nulidad de las sentencias de tutela de la Corte Constitucional. En la segunda, hace un recuento de los antecedentes que dieron lugar a la Sentencia T-430 de 2016. En la última parte, se pronuncia sobre las causales de nulidad invocadas en la presente oportunidad.

  3. En el apartado inicial del escrito, el solicitante trae pronunciamientos de esta Corporación en relación con los requisitos formales para iniciar la solicitud de nulidad, y que en el presente caso se cumplían, pues (i) es oportuna, toda vez que el fallo fue notificado el 7 de octubre y presentó el escrito de nulidad el 12 del mismo mes y año, es decir, dentro del término de tres días que la jurisprudencia constitucional ha definido para tal efecto. Asimismo, indica que se satisface el requisito de legitimación por activa, toda vez que lo hace en calidad de apoderado de la parte tutelante del fallo cuestionado. Mientras que sobre el requisito de argumentación indica que “[s]e acreditan los presupuestos de invocar con claridad la causal de nulidad en el presente caso argumentando la causal en la que consideramos incurrió la sentencia acusada”.

    En lo concerniente a los requisitos materiales, el solicitante arguye que la posibilidad de anular providencias de la Corte se fundamenta en la vulneración ostensible del derecho al debido proceso en cualquiera de sus fases del trámite, lo cual incluye la sentencia. En este caso, considera que “nos encontramos en presencia de una verdadera vulneración al debido proceso y no una (sic) reapertura del debate o un desacuerdo con la interpretación realizada por la Sala Tercera de Revisión (sic) de la Corte Constitucional, ante el desconocimiento de la constitución y la ley originada en la aceptación de la postura asumida por el Consejo de Estado quien fue el que edificó la teoría de la falta del requisito de subsidiariedad por la falta de contestación de la demanda, pero entendido esto bajo el prisma de los errores in procedendo que se discutieron y se despacharon negativamente en dicho recurso, y no sobre los errores in iudicando que se discuten en el presente proceso, nada tienen que ver con errores in procedendo, y en donde reiteramos no existe la incidencia pregonada respecto de la no contestación de la demanda por parte del ínclito abogado que no ejerció la debida defensa técnica en aquel proceso arbitral como para sostener que no se cumple con el requisito de subsidiariedad para la solicitud del derecho de amparo (…)”.

  4. A continuación, el solicitante se refiere a los antecedentes del caso que dieron lugar a la Sentencia T-430 de 2016, para lo cual hace una remisión literal al acápite de hechos incluido en la misma providencia de la Corte sobre la que solicita la nulidad.

  5. En la última sección del escrito, se invocan las causales de nulidad contra la Sentencia T-430 de 2016, enunciadas de la siguiente manera: (a) violación directa de la Constitución, (b) desconocimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contenidos en la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y desarrollados por la jurisprudencia constitucional y (c) violación al debido proceso al valorar indebidamente las pruebas que reposan en el expediente y tener una indebida fundamentación fáctica.

    1. Aduce el solicitante que la Sentencia T-430 de 2016 incurrió en una violación directa de la Constitución, por cuanto no se dio prevalencia al derecho sustancial. Sin embargo, la sustentación de la causal es confusa en tanto que en distintos apartes del escrito se trae información ajena al asunto objeto de estudio, así, se hace el reproche contra una sentencia distinta a la que es objeto del incidente de nulidad (la Sentencia T-627 de 2012 proferida por la Sala Octava de Revisión)[8], y se hace alusión a un proceso civil que no guarda relación con el asunto de la referencia[9].

      No obstante lo anterior, puede extraerse del escrito que el incidentante parte del hecho que el desarrollo que la Corte ha realizado en torno al artículo 29 de la Constitución, parte del entendido conforme al cual las garantías procesales son un medio para lograr la efectividad de los derechos subjetivos y la justicia material. En consecuencia, en lo que respecta a la decisión adoptada en la Sentencia T-430 de 2016, “las graves omisiones del abogado que me precedió en la defensa del patrimonio del Municipio de Cúcuta por no contestar la demanda, no se convierten en el hito procesal fundamental para discutir y/o debatir las graves irregularidades que comportaba evitar que se convalidara con un fallo la experiencia técnica contable y financiera, realizada por un perito no idóneo, pues su profesión era la de abogado, ni el espacio para debatir la prueba del daño reclamado, pues en el referido proceso la CARGA DE LA PRUEBA le correspondía a la parte demandante y al no cumplirla la consecuencia de su fracaso sólo podría hacerse evidente en la etapa de alegaciones, o de aclaración y complementación del laudo, como en efecto se hizo (…)”.

    2. En lo que concierne a la causal por desconocimiento de la Sentencia T-430 de 2016 de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, el solicitante realiza una aproximación al contenido jurisprudencial de cada uno de ellos en términos generales y tratándose de la acción de amparo contra providencias judiciales. Y en concreto, el incidentante se refirió al requisito de subsidiariedad para señalar que, si bien quien previamente había ejercido la defensa del Municipio no contestó la demanda arbitral, posteriormente se había hecho uso de otros mecanismos para cuestionar las pruebas contables y financieras que sustentaron el cobro de subsidios. En consecuencia, considera que haber omitido contestar la demanda arbitral, “no es un motivo válido como para declarar la improcedencia de la acción de tutela”.

      Adicionalmente, el solicitante se refiere al requisito de inmediatez, sobre el cual se hizo una consideración puntual en la Sentencia T-430 de 2016, e indica que para la verificación de este requisito es necesario tener en cuenta que la Corte Constitucional ha establecido que, en la medida en que el artículo 86 Superior no establece un plazo para interponer la acción de amparo, es preciso que en cada caso el juez de tutela haga un análisis sobre su oportunidad y razonabilidad. En estos términos, señala que la acción de tutela presentada por el Municipio de San José de Cúcuta se interpuso en un término razonable por cuanto se había tomado un tiempo de seis meses que correspondía con la necesidad de estudiar cabalmente un tema complejo, y que además era de tenerse en cuenta que en este periodo había ocurrido un cambio de la administración municipal.

    3. La última causal es sustentada en la indebida valoración de las pruebas que reposaban en el expediente y la indebida fundamentación fáctica al proferirse la Sentencia T-430 de 2016. Para este propósito, el actor pasa a citar literalmente la totalidad del apartado de la providencia cuestionada en que se hace la presentación del defecto fáctico y se resume la posición del Municipio al interponer la acción de tutela. Y luego de esta amplia cita, se sustenta la causal en el siguiente sentido:

      “La Sala Plena podrá verificar que en el expediente obra prueba que demuestra la afectación por parte de los accionados de los derechos fundamentales invocados por los accionantes y no tutelados en Sentencia T-430 de 2016 proferida por la Sala Tercera de revisión (sic)”.

      Con base en las anteriores consideraciones, el incidentante incluye un último acápite en el que realiza la solicitud de nulidad a esta Corporación, sin embargo esta solicitud la dirige contra una sentencia de constitucionalidad que en nada tiene relación con la providencia sobre la que trata el presente trámite[10].

      III INTERVENCIONES

      El 15 de noviembre de 2016 el representante judicial de la empresa P. Oriente S.A. ESP, allegó a esta Corporación escrito de intervención en el que solicita que se rechace la solicitud de nulidad presentada por el representante del municipio de San José de Cúcuta “pues su conducta es meramente dilatoria para el cumplimiento del laudo, en perjuicio de los mismos intereses de su representado (EL MUNICPIO) pues cada día le general intereses de mora por una suma líquida de dinero (…)”. Adicionalmente, afirma que la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la nulidad de las providencias de la Corte Constitucional solamente procede por violaciones al derecho al debido proceso y en situaciones excepcionales, y no como una nueva instancia para a reabrir el debate jurídico y presentar nuevos argumentos.

IV. CONSIDERACIONES

  1. Competencia

    La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente solicitud de nulidad, de conformidad con lo previsto en los artículos 132 y siguientes del Código General del Proceso, 49 del Decreto 2067 de 1991, 4° Decreto 306 de 1992 y 39, 42 literal c) y 106 del Reglamento Interno de esta Corporación.

  2. Esquema de resolución

    La Sala Plena pasa a resolver el incidente de nulidad promovido contra la Sentencia T-430 de 2016. Para tal efecto, se hará una consideración sobre la procedencia excepcional de las solicitudes de nulidad contra providencias de la Corte y los requisitos que para tal efecto ha desarrollado la jurisprudencia constitucional, en especial, sobre el requisito de argumentación y, finalmente, se procederá a resolver la solicitud de nulidad propuesta.

  3. Procedencia excepcional del incidente de nulidad contra las Sentencias proferidas por la Corte Constitucional. Reiteración de jurisprudencia

    El artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 señala claramente que “contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno”. Sin embargo, la misma disposición normativa prevé la posibilidad de alegar la nulidad contra las sentencias de esta Corporación que contengan irregularidades “que impliquen violación del debido proceso”.

    Al respecto, la Corte se ha pronunciado sobre la procedencia excepcional del incidente de nulidad contra las sentencias que ponen fin a los procesos de tutela[11], teniendo en cuenta que este trámite no constituye de manera alguna un recurso adicional que otorgue una nueva oportunidad para controvertir un debate ya concluido en la sentencia[12]. Es, en cambio, una evaluación muy concreta de la providencia a la luz del derecho al debido proceso, que exige que se verifique el cumplimiento de determinados requisitos o presupuestos del orden formal y sustancial que la jurisprudencia constitucional ha establecido con precisión.

    3.1. Los requisitos formales de procedibilidad pueden concretarse de la siguiente manera:

    (i) Oportunidad: que la solicitud de nulidad se presente dentro del término de ejecutoria, es decir, dentro de los tres días siguientes a la notificación de la sentencia proferida por la Corte. De manera que transcurrido este término en silencio, se entiende que todos los vicios que pudiesen derivar en la nulidad del fallo quedan automáticamente saneados[13].

    (ii) Legitimación activa: el incidente de nulidad debe ser promovido por quien haya sido parte en el proceso de tutela, o por un tercero que resulte afectado por las órdenes proferidas en el fallo de la Corte en sede de revisión.

    (iii) Carga argumentativa: quien alegue la existencia de la nulidad tiene la carga de argumentar “de forma clara y expresa la causal de nulidad invocada, los preceptos constitucionales transgredidos y su incidencia en la decisión adoptada”[14]. El incidente de nulidad no es una oportunidad para cuestionar el sentido del fallo con el cual no se está de acuerdo, o “para que la Sala Plena de la Corte Constitucional reabra el debate probatorio realizado por la Sala de Revisión que profirió el fallo respectivo. (…), el cargo que sustente la solicitud de nulidad no puede estar dirigido hacia ese fin”[15]. En consecuencia, la argumentación de la nulidad debe estar destinada a señalar con precisión los errores en la providencia que causaron una vulneración al debido proceso, y no una sustentación valorativa sobre la apreciación que la Sala hizo del material probatorio o un desacuerdo con los argumentos de la Corte.

    La carga argumentativa no se agota, empero, con un señalamiento general o subjetivo sobre la afectación al derecho al debido proceso, toda vez que esta Corporación ha sido clara al sostener que debe haber una justificación orientada a demostrar que la afectación al debido proceso es “ostensible, probada, significativa y trascendental”, esto es, “que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos”[16].

    En concreto, la jurisprudencia constitucional ha identificado ciertos supuestos en los que se puede advertir con claridad una afectación del derecho al debido proceso, respecto los cuales se predica la exigencia argumentativa en los términos anteriormente comentados, y que se pasan a mencionar a exponer a continuación.

    3.2. Los requisitos sustanciales o materiales que ha establecido la Corte[17] como causales de violación al debido proceso son los siguientes:

    (i) Cambio de jurisprudencia: cuando una sentencia se aparta de la jurisprudencia en vigor de las Salas de Revisión de Tutela, o de la jurisprudencia sentada por la Sala Plena de la Corte[18]. Con lo cual se contraviene directamente el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991 que dispone: “[l]os cambios de jurisprudencia deberán ser decididos por la Sala Plena de la Corte (…)”.

    (ii) Cundo una decisión de la Corte es tomada sin observancia de las mayorías establecidas legalmente (Decreto 2067 de 1991, el Acuerdo No. 05 de octubre 15 de 1992 y la Ley 270 de 1996).

    (iii) Incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva del fallo, que hace anfibológica o ininteligible la decisión adoptada, o también cuando la sentencia se contradice abiertamente o cuando la decisión adoptada carece totalmente de fundamentación.

    (iv) Cuando en la parte resolutiva de la sentencia se dan órdenes a particulares que no fueron vinculados o informados al proceso y que no tuvieron oportunidad de defenderse dentro del proceso.

    (v) Cuando la Sala de revisión desconoce la cosa juzgada constitucional

    (vi) Cuando de manera arbitraria se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que tengan efectos trascendentales en el sentido de la decisión.

    En este orden de ideas, los anteriores presupuestos determinan el carácter excepcional y la finalidad del incidente de nulidad, en el sentido que éste no constituye un recurso o una nueva oportunidad para entablar la discusión que ya ha sido resulta por esta Corte como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, sino que su objeto está circunscrito a un examen en relación con determinadas situaciones que pueden configurar una vulneración del derecho al debido proceso.

    Para tal efecto, la carga argumentativa cumple una función principal, pues condiciona la procedibilidad del incidente a que en el mismo se justifique de qué manera la Corte incurrió en una vulneración al debido proceso de carácter ostensible, probado, significativo y trascendental, excluyendo, así, cualquier posibilidad de que se reabra la discusión jurídica que, no obstante las distintas posturas que en cualquier asunto pueden plantearse, ya ha sido absuelta por la Corte. Así pues, sobre tal exigencia argumentativa y su función en la naturaleza excepcional del incidente de nulidad se pasará a hacer unas breves consideraciones.

  4. La carga argumentativa

    A partir de la descripción general que se hizo de los presupuestos formales y materiales, es preciso tener en cuenta, antes de todo, que por su naturaleza los requisitos formales deben satisfacerse en su integridad para que pueda pasarse a la valoración de los sustanciales, mientas que en relación con éstos, basta con demostrar la configuración de alguno de ellos para que proceda la declaratoria de nulidad. En este sentido, los requisitos formales son un presupuesto necesario para el posterior examen de los presupuestos materiales como causales de violación al debido proceso, por lo que, en consecuencia, su incumplimiento da mérito a rechazar la solicitud sin que sea necesario un pronunciamiento de fondo[19].

    En concreto, el requisito de argumentación se presenta como un presupuesto formal especial, pues su valoración implica un primer acercamiento a los requisitos materiales, toda vez que supone establecer si la solicitud de nulidad se fundamenta en una afectación al debido proceso, como son las causales que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado, y si tal afectación tiene un carácter ostensible, probado, significativo y trascendental, es decir, si produce repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos. En consecuencia, este requisito argumentativo exalta el carácter excepcional del incidente de nulidad contra las providencias de la Corte, en el que se excluye la posibilidad de volver sobre el fondo del asunto, ante el desacuerdo con la decisión adoptada por el máximo órgano de la jurisdicción constitucional.

    Así pues, la solicitud de nulidad está sometida a una carga argumentativa calificada en el sentido de “explicar clara y expresamente cómo se produjo una violación a los mandatos del debido proceso constitucional, y de qué manera el supuesto error incide en la decisión adoptada”[20]. En estos términos, sobre la carga argumentativa, esta Corporación ha señalado:

    “a. En primer lugar, quien invoca la nulidad tiene la carga de demostrar, con base en argumentos serios y coherentes, que la sentencia vulnera el derecho al debido proceso. En otras palabras, los reparos formulados por el actor respecto de la sentencia de la Corte, deben referirse a la presunta vulneración del debido proceso. En consecuencia, dado que el incidente de nulidad no es una nueva oportunidad para discutir los problemas jurídicos planteados durante el trámite constitucional, no son suficientes razones o interpretaciones jurídicas diferentes a las contenidas en la sentencia censurada, que obedezcan al disgusto e inconformidad del solicitante con la decisión.

    1. La solicitud de nulidad no puede estar encaminada a reabrir el debate probatorio decidido por la Corte Constitucional en su sentencia. Lo anterior en atención a que el incidente de nulidad no constituye una nueva instancia o un recurso mediante el cual se pueda proferir una nueva decisión sobre la controversia jurídica dirimida en el fallo atacado.

    2. Como se indicó anteriormente, el fundamento esencial de la solicitud de nulidad debe ser la afectación del derecho al debido proceso. En este sentido, es claro que los criterios de forma, como la redacción, el estilo y la argumentación utilizada en la sentencia, no constituyen una afectación del derecho al debido proceso. Por consiguiente, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, la afectación de este derecho debe ser cualificada[14], esto es, ´ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión´”[21].

    La carga argumentativa, entonces, circunscribe el examen del incidente de nulidad exclusivamente a las afectaciones trascendentes del debido proceso que hayan podido derivarse de un fallo de la Corte Constitucional. Lo que implica que la solicitud de anulación de la providencia no debe fundarse en elucubraciones amplias y generales o en meros desacuerdos con la decisión de la Corte, sino que corresponde referirse a concretas afectaciones del derecho al debido proceso, que hayan determinado el sentido de la decisión o los efectos derivados de la misma. Por tanto, no basta con hacer una afirmación sobre la situación que presuntamente se opone al debido proceso, sino que además corresponde formular una argumentación orientada a demostrar que se trata de una afectación ostensible, trascendental y significativa.

    Sin embargo, la carga en la argumentación de la solicitud de nulidad puede variar según se trate de la causal alegada. Por ejemplo, en la formulación de la causal de nulidad relacionada con el cambio de jurisprudencia, es necesario, además de indicar el precedente constitucional aplicable, precisar de qué manera es desconocido por la providencia reprochada y argüir cómo esta modificación afecta la decisión adoptada[22]. O en el caso de la causal que se refiere a la omisión arbitraria en el análisis de un asunto de relevancia constitucional, debe indicarse explícitamente, que se trata de asuntos “que tengan efectos trascendentales en el sentido de la decisión”. Más sencilla, quizá, será la exigencia argumentativa en relación con la causal de desconocimiento de las mayorías, que obedece a una demostración cuantitativa.

    Sin embargo, vale la pena aclarar que el examen de que se cumpla con la carga argumentativa no es, aún, una valoración sobre el fondo de la solicitud de nulidad, es solamente una expresión de la aplicación excepcional del incidente de nulidad, en la que se verifica que su formulación parte de una duda seria y razonable sobre la afectación ostensible, probada, trascendente y significativa del derecho al debido proceso. Es un primer acercamiento a los presupuestos materiales, sin que ello signifique una posición respecto a los mismos, pues el estudio material sólo se puede adelantar una vez satisfechos todos los presupuestos formales, para que, entonces, la Sala Plena determine si hay o no mérito para anular la sentencia proferida por alguna de las salas de revisión.

    A partir de estos criterios se pasará a hacer el examen de la solicitud de nulidad presentada ante esta Corporación.

  5. Verificación de los requisitos formales

    Primeramente se realizará el examen de los requisitos formales, el cual subordina el eventual examen de los presupuestos de fondo.

    5.1. Según consta en el expediente[23], mediante oficio no. CGAA-4347, del 27 de octubre de 2016, suscrito por el S. General del Consejo de Estado, es posible determinar que la Sentencia T-430 de 2016 le fue notificada al apoderado del Municipio de San José de Cúcuta el día 7 de octubre del mismo año. A su vez, el 12 de octubre de 2016, el señor R.P.C., en calidad de apoderado judicial del Municipio San José de Cúcuta, promovió incidente de nulidad contra la Sentencia T-430 de 2016, esto es, dentro del término de los tres días siguientes a la notificación del fallo, el cual vencía el mismo día en que fue presentado, con lo cual queda satisfecho el requisito de oportunidad.

    5.2. Igualmente se verifica el requisito de legitimación por activa en cuanto que el incidente de nulidad fue promovido por el apoderado judicial del Municipio de San José de Cúcuta, entidad afectada directamente con el fallo de tutela.

    5.3. En relación con el requisito de argumentación, la Sala hará el examen a partir de cada una de las causas de nulidad invocadas por el incidentante. Para ello, es preciso tener en cuenta que, como se indicó en la parte considerativa de este fallo, la valoración de este presupuesto requiere que se identifique con claridad la causa que fundamenta la supuesta afectación del derecho al debido proceso y que se muestre que esta afectación tiene un carácter ostensible, trascendental y significativo en la decisión adoptada en la Sentencia T-430 de 2016.

    Para tal efecto, no debe perderse de vista que la sentencia en estudio resolvió declarar improcedente la acción de tutela en cuanto no había cumplido el requisito de subsidiariedad y este es el marco de referencia para el estudio de la solicitud de nulidad. Lo anterior determina que, en la medida en que la Corte no realizó un examen de fondo de las pretensiones invocadas en sede de tutela, la valoración del presupuesto de carga argumentativa deba estar circunscrito a la decisión de la Corte en los términos mencionados.

    5.3.1. “Violación directa de la Constitución”

    La Sala encuentra que además de que la “violación directa de la Constitución” no ha sido prevista como uno de los requisitos sustanciales o materiales que ha establecido la Corte como causales de violación al debido proceso, tampoco el incidentante asume la carga argumentativa para demostrar de qué manera en la Sentencia T-430 de 2016 se incurrió en la aludida violación de la Carta, qué disposiciones fueron desconocidas y en qué sentido se generó un ostensible, probado, trascendente y significativo desconocimiento del derecho al debido proceso.

    De hecho, como se indicó en los antecedentes, la presentación de esta causal es bastante confusa, al punto que en una parte se hace el reproche de nulidad sobre una sentencia distinta a la T-430 de 2016.

    Así las cosas, sobre este particular, la Sala encuentra que el incidentante no asume la carga argumentativa exigida y, en su lugar, se dirige a controvertir aspectos relacionados con el fondo del asunto en los términos que ya fueron citados en los antecedentes y que se reiteran:

    “(…) las graves omisiones del abogado que me precedió en la defensa del patrimonio del Municipio de Cúcuta por no contestar la demanda, no se convierte en el hito procesal fundamental para discutir y/o debatir las graves irregularidades que comportaba evitar que se convalidara con un fallo la experiencia técnica contable y financiera, realizada por un perito no idóneo, pues su profesión era la de abogado, ni el espacio para debatir la prueba del daño reclamado, pues en el referido proceso la CARGA DE LA PRUEBA le correspondía a la parte demandante y al no cumplirla la consecuencia de su fracaso sólo podría hacerse evidente en la etapa de alegaciones, o de aclaración y complementación del laudo, como en efecto se hizo (…)”.

    Como se observa, el incidentante realiza una serie de afirmaciones confusas e inconexas sobre las “graves omisiones” en que incurrió la abogada que no contestó la demanda arbitral, sobre la calidad del perito dentro del proceso arbitral y sobre la carga de la prueba, pero que no se relacionan con el contenido de la Sentencia T-430 de 2016 que declaró la improcedencia de la acción, ni se arguye con precisión los errores u omisiones que presuntamente fueron cometidos en la providencia y que pudieron causar una afectación al debido proceso que trascendiera en la decisión adoptada en la misma.

    Contrariamente, en el escrito de solicitud se incluyen argumentos dirigidos a reabrir un debate sobre aspectos que, a su juicio, debieron ser tenidos en cuenta en el proceso arbitral objeto de revisión en la Sentencia T-430 de 2016, lo cual desborda el carácter excepcional del incidente de nulidad.

    Así las cosas, concluye la Sala que en relación con esta causal alegada no se supera el requisito formal de argumentación.

    5.3.2. “Desconocimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela”

    Aunque no se hace de manera explícita, entiende la Corte que en este punto la alegación se refiere al desconocimiento de la jurisprudencia constitucional referente al requisito de subsidiariedad. Al respecto, es de tener en cuenta que la causal de cambio de jurisprudencia exige, como lo ha indicado la Corte, identificar el precedente cuyo desconocimiento se alega y, posteriormente, indicar las razones por las cuales no se siguió en el fallo objeto del incidente de nulidad[24].

    Sin embargo, la Sala advierte que el incidentante no presentó una argumentación sobre la jurisprudencia constitucional relacionada con el requisito de subsidiariedad que le permitiera, posteriormente, señalar por qué la Corte la había desconocido, causando con ello una afectación al debido proceso. En su lugar, el solicitante se limitó a controvertir la aplicación que la Corte le dio al requisito de subsidiariedad en la solución del caso concreto.

    En efecto, el incidentante afirma que en la Sentencia T-430 de 2016 se desconoció que, si bien el Municipio no contestó la demanda arbitral, posteriormente sí había hecho uso de otros mecanismos para cuestionar las pruebas contables y financieras que sustentaron el cobro de subsidios. En consecuencia, considera que haber omitido contestar la demanda arbitral, “no es un motivo válido como para declarar la improcedencia de la acción de tutela”.

    Así las cosas, es de observarse que el escrito no se dirige a señalar un desconocimiento de la jurisprudencia relacionada con el requisito de subsidiariedad, y que de hecho si es ampliamente tratada en la Sentencia T-430 de 2016, en lo concerniente a la valoración de la subsidiariedad dentro de procesos judiciales y arbitrales, a cambio de lo cual el incidentante se limitó a cuestionar la aplicación que la Corte le dio a este requisito en la solución del caso[25].

    En tal sentido, la solicitud de nulidad se dirige a presentar cuestionamientos de fondo sobre la motivación que dio lugar a la decisión adoptada en la Sentencia T-430 de 2016, sobre la aplicación del requisito de subsidiariedad y que condujo a la Corte a concluir que la omisión y la actuación tardía del Municipio de San José de Cúcuta en el trámite arbitral eran razones para considerar que la acción de tutela no se satisfacía el requisito de subsidiariedad.

    Por tanto, la alegación expuesta en la solicitud, al tratarse de una cuestión de fondo que pretende expresar la inconformidad con el fallo y reabrir el debate jurídico ya resuelto por la Corte Constitucional como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, no es de recibo en el trámite de nulidad. Como bien se explicó en las consideraciones generales del presente fallo, este incidente no tiene por objeto reabrir la discusión jurídica o probatoria, sino advertir sobre una afectación al derecho al debido proceso calificada como ostensible, probada, significativa y trascendental.

    En consecuencia, la solicitud de nulidad no cumple en este aspecto con el requisito argumentativo que permita realizar un examen sustancial al respecto.

    Por otra parte, es preciso tener en cuenta que dentro de la misma causal el incidentante también se refirió al desconocimiento del requisito de inmediatez. A propósito de ello, debe llamarse la atención en que la apreciación que hizo esta Corporación en la Sentencia T-430 de 2016 en relación con la inmediatez fue accesoria y secundaria, pues la decisión de improcedencia de la acción de tutela estuvo fundada en la falta de subsidiariedad. La inmediatez fue un elemento que se tuvo en cuenta en la medida en que había sido planteado por las partes dentro del proceso y sobre el cual la Corte llamó la atención, por ser la demora en instaurar la acción de tutela otro hecho que daba cuenta de la falta de diligencia del municipio y que, incluso, permitía reforzar los argumentos que habían dirigido el estudio de subsidiariedad en razón a la omisión de la entidad territorial para actuar en varias oportunidades en la defensa de sus intereses.

    No obstante lo anterior, sobre este aspecto tampoco encuentra la Sala que el solicitante haya cumplido con la carga argumentativa, pues no se refirió a un precedente aplicable sobre este asunto que hubiera sido desconocido por la Sala Segunda de Revisión, ni indicó los supuestos cambios en este sentido.

    5.3.3. “Indebida valoración de las pruebas que reposaban en el expediente y la indebida fundamentación fáctica”

    Sobre este reproche la Sala advierte que, además que la causal no se enmarca dentro de aquellas que esta Corporación ha establecido como requisitos sustanciales, el incidentante abandona cualquier sustentación en relación con una posible afectación del derecho al debido proceso. Como se indicó en los antecedentes de esta providencia, el solicitante se limitó a hacer una cita literal del apartado en el que en la Sentencia T-430 de 2016 se resumió el defecto fáctico que había expuesto el municipio en la acción de tutela, para, a continuación, sustentar la nulidad en el siguiente sentido:

    “La Sala Plena podrá verificar que en el expediente obra prueba que demuestra la afectación por parte de los accionados de los derechos fundamentales invocados por los accionantes y no tutelados en Sentencia T-430 de 2016 proferida por la Sala Tercera de revisión (sic)”.

    Se observa, entonces, que el solicitante no asume la carga argumentativa que le corresponde y plantea una afirmación amplia y abstracta en la que traslada a la Sala Plena la valoración probatoria integral. Cuestión que desconoce la exigencia del presupuesto formal en estudio y se opone a la naturaleza excepcional del incidente de nulidad, que rechaza cualquier pretensión de reabrir el debate sustantivo o fáctico por no ser esta su finalidad.

    Por lo tanto, en este punto tampoco se satisface el requisito formal de argumentación, lo que llevará a la Sala a rechazar por improcedente la presente solicitud de nulidad al no superar el examen de procedibilidad de los requisitos de formales, que son presupuesto indispensable para abordar el examen de fondo.

    Finalmente, la Sala advierte que dentro del proceso de amparo que se resolvió definitivamente en la Sentencia T-430 de 2016, la Sección Cuarta de la Sala Contenciosa del Consejo de Estado llamó la atención en la actitud pasiva que asumió la defensa del Municipio de San José de Cúcuta, por lo cual ordenó que se remitiera copia de la correspondiente providencia y del expediente del proceso arbitral a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que investigara a la apoderada en lo de su competencia. En consecuencia, no es necesario que esta Corporación adopte una medida sobre este aspecto.

V. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional en su Sala Plena,

RESUELVE

PRIMERO.- RECHAZAR por improcedente la solicitud de nulidad interpuesta por el Municipio de San José de Cúcuta contra la Sentencia T-430 de 2016.

SEGUNDO.- COMUNÍQUESE la presente providencia al peticionario, con la advertencia que contra esta decisión no procede ningún recurso.

N. y cúmplase,

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Presidente

AQUILES IGNACIO ARRIETA GÓMEZ

Magistrado (E)

MARIA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

Con aclaración de voto

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

Antonio José Lizarazo Ocampo

Magistrado

Con salvamento de voto

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

Con salvamento de voto

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

Con aclaración de voto

Con salvamento parcial de voto

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

J.I. PALACIO PALACIO

AL AUTO 048/17

Referencia: Solicitud de nulidad de la sentencia T-

430 de 2016(T-3.861.922)

Magistrado ponente:

L.G.G.P.

  1. Con el debido respeto por las decisiones de esta Corporación, presento salvamento de voto al auto adoptado por la Sala Plena dentro de la nulidad de la sentencia T-430 de 2016, mediante el cual se negó la petición de nulidad, argumentando que esta: (i) se propone reabrir el debate, (ii) carece de argumentación suficiente para demostrar que el fallo cuestionado desconociera precedentes sobre los requisitos de subsidiariedad e inmediatez; y, (iii) la indebida valoración probatoria alegada no es una causal de nulidad.

  2. Me aparto de la postura mayoritaria porque no se evaluaron dos argumentos principales expuestos en la solicitud de nulidad. Por una parte, el peticionario de la nulidad sostuvo que la sentencia recurrida desconoció los parámetros de procedencia de la acción de tutela, concretamente sobre la subsidiariedad, toda vez que se habría cometido un exceso de formalismo al considerar la falta de subsidiariedad a partir de la omisión de defensa en una oportunidad procesal (no contestación de la demanda arbitral), sin tener en cuenta que demostró diligencia en las demás oportunidades.

    Por otra parte, argumentó que el juicio sobre la inmediatez también fue desacertado ya que acompasó a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, desvalorando la complejidad del asunto pese a tratarse de un asunto con gran impacto presupuestal para una entidad territorial, así como el cambio de administración.

  3. Si bien es cierto, como lo expresa la ponencia, que en la nulidad el peticionario no expuso una argumentación extensa sobre qué jurisprudencia constitucional consideró desechada por la decisión cuestionada, no es menos cierto que se debe otorgar prevalencia al derecho sustancial sobre el formal (228 superior[26]). En el caso concreto, esto implicaba que se debió atender en mayor medida las dificultades de las entidades públicas y el mandato de proteger el erario público con el análisis de procedencia.

  4. En ilación de lo anterior, la Sala debió pronunciarse sobre la valoración del requisito del subsidiariedad toda vez que afirma que "aunque no se hace de manera explícita, entiende la Corte que en este punto la alegación se refiere al desconocimiento de la jurisprudencia constitucional referente al requisito de subsidiariedad ".

  5. Adicionalmente, a mi juicio, se incurrió en un exceso de formalismo al considerar que la "falta de subsidiariedad de la no contestación de la demanda en el proceso arbitral, desconociendo las demás actuaciones surtidas al interior del proceso que resultan fundamentales para la demostración de la medida del amparo", que condujo a la Corte a concluir que la omisión y la actuación tardía del Municipio de San José de Cúcuta en el trámite arbitral eran motivos suficientes para que no se viera satisfecho dicho presupuesto.

    Al respecto, considero que asiste razón al peticionario de la nulidad sobre este señalamiento por lo siguiente:

    La sentencia T-430 de 2016 refiere que el análisis de subsidiariedad tiene un componente abstracto y otro concreto, el primero evalúa si la peticionaria cuenta con mecanismos de defensa distintos a la acción de tutela y, el segundo, está orientado a valorar la actividad procesal del tutelante. En relación con este último, la Sala Segunda de Revisión concluyó que el peticionario, esto es, el Municipio de San José de Cúcuta, al no haber contestado la demanda arbitral, no había agotado los mecanismos y oportunidades que dicho proceso concedía para la defensa de sus intereses y, en su lugar pretendió trasladar al juez de tutela la controversia.

    Sin embargo, en mi opinión en dicho análisis los esmeros e incurias de la parte procesal fueron valorados bajo una óptica parcializada, que otorgó mayor relevancia a la desatención inicial del proceso arbitral (no contestación de la demanda) sobre la amplia y copiosa actividad que desplegó el Municipio con el fin de enmendar dicha omisión, hasta el punto que la Sala enjuicia "la inacción generalizada del Municipio de San José de Cúcuta". Por tanto, en mi criterio el sesgo en dicho juicio consistió en no sopesar con la misma valía: (i) las actuaciones en la etapa probatoria con el fin de cuestionar las pruebas contables y financieras que sustentaron el cobro de los subsidios, a cargo del erario público, esto es, el objeto del litigio; (ii) la intervención en los alegatos finales, (iii) la interposición del recurso extraordinario de anulación.

  6. Aunado a lo anterior, en lo atinente al requisito de inmediatez, en sentencia T-430 de 2016 la Sala de Revisión sostuvo que "la valoración sobre una afectación de un derecho fundamental de una persona jurídica se realiza en razón de la persona misma y no de quienes se encargan de su administración. Sin embargo, puede que en un análisis fáctico se arribe a la conclusión de que la actuación u omisión de las personas naturales pueda afectar la defensa de sus derechos y, en consecuencia, a partir de argumentos concretos y convincentes, se llegue a un análisis más flexible de este requisito."

    En dicha motivación, la Sala de Revisión omitió que el ente territorial sí explicó cómo el elemento subjetivo o humano incidió en la defensa de los derechos fundamentales de la persona jurídica, esto es del Municipio. En efecto, en varias ocasiones defendió que el cambio de administración municipal, que condujo al cambio de personal y lineamientos de gobierno, así como la complejidad del asunto restringió la participación en el proceso arbitral y de la presentación pronta de la acción de tutela.

    Bajo este derrotero, el peticionario de la nulidad sugiere que la inactividad procesal deliberada que implicó la pretermisión de contestar la demanda arbitral pudo estar dirigida a favorecer los intereses del contratista u otros que se vieran beneficiados por la condena. En ese sentido, la Sala también prescindió ponderar que las actuaciones efectuadas en el proceso arbitral y a través de la acción de tutela se dirigieron a enmendar el descuido inicial del gobierno anterior, cuya actuación daba lugar a una contingencia litigiosa muy significativa para el presupuesto municipal.

  7. Debido a la seriedad del señalamiento, esto es, que puede haberse tratado de un asunto de mal manejo administrativo para encubrir una situación de corrupción, a mi juicio se debió indagar de fondo, priorizando la indebida afectación del erario público y, con mayor razón, efectuar un estudio de mérito de la nulidad presentada por el Municipio de San José de Cúcuta.

  8. Desde mi punto de vista y en vista que el objeto del debate en sede de tutela versó sobre cuantía de la condena que recae sobre el erario público, la Sala Plena debió ponderar su relevancia teniendo en cuenta que el monto de la condena resulta muy significativo respecto de las finanzas municipales generando eventualmente un desbalance económico sustancial. Sobre este aspecto, vale la pena destacar que en múltiples oportunidades dentro del proceso arbitral como en sede de tutela, el peticionario cuestionó las inconsistencias de la liquidación del cobro reclamado por el contratista, tasado superior a lo pactado en los términos de referencia, inquietud que también manifestó el Procurador Delegado para Asuntos Administrativos en curso del arbitraje.

    De esta manera dejo expuestas las razones que me llevan a apartarme de la decisión adoptada en la nulidad de la sentencia T-430 de 2016.

    Fecha ut supra.

    J.I. PALACIO PALACIO

    Magistrado

    [1] Cuaderno 3, folios 31-32.

    [2] Cuaderno 3, folio 94.

    [3] Procuraduría 23 Judicial II de Cúcuta.

    [4] Cuaderno 3, folio 110.

    [5] Cuaderno 3, folio 137.

    [6] Cuaderno 3, folios 136 y 137.

    [7] Cuaderno 2, folio 74.

    [8] Folio 43.

    [9] Folio 44.

    [10] Señala el incidentante: “Con base en las consideraciones analizadas en precedencia, en mi condición de apoderado del Municipio de San José de Cúcuta, me permito solicitarle a la Sala Plena de la Corte Constitucional DECLARAR la nulidad de la Sentencia C-258 de 2013, proferida por la Sala Plena de esa Corporación, con base en las causales invocadas en el presente escrito, así como por aquellos que los Honorables Magistrado estimen pueden aplicar de oficio”. (Resaltado fuera del texto original).

    [11] Véase, entre otros, los siguientes autos: 105 de 2008, 007 de 2008, 006 de 2008, 279 de 2007, 244 de 2007, 082 de 2006, 139 de 2004, 162 de 2003, 107 de 2003, 232 de 2001, 053 de 2001, 082 de 2000, 050 de 2000, 046 de 2000, 016 de 2000, 074 de 1999, 013 de 1999, 026A de 1998, 012 de 1998, 011 de 1998, 003A de 1998, 053 de 1997, 052 de 1997, 013 de 1997, 056 de 1996, 021 de 1996 y 012 de 1996.

    [12] Al respecto, los autos 009 de 2010 y 064 de 2004.

    [13] Al respecto, en el Auto A-031A de 2002, esta Corporación sostuvo: “[V]encido en silencio el término de ejecutoria cualquier eventual nulidad queda automáticamente saneada, no sólo por la carencia de legitimidad para pedirla, sino, además, por las siguientes razones: (i) en primer lugar, atendiendo el principio de seguridad jurídica y de necesidad de certeza del derecho (Corte Constitucional, Auto 232 del 14 de junio de 2001 (…)); (ii) en segundo lugar, ante la imposibilidad de presentar acción de tutela contra las providencias de tutela (Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-1219 de 2001(…)). Y finalmente, (iii) porque es razonable establecer un término de caducidad frente a las nulidades de tutela, si incluso esa figura aplica en las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma (Según el artículo 242-3 de la Carta, las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año contado a partir de la publicación del respectivo acto).” (N. fuera del texto original). Y ver también los autos: A-163A de 2003 y A-217 de 2006.

    [14] Auto 107 de 2013.

    [15] Auto 025 de 2007.

    [16] Entre otros, los autos: A-105 de 2008, A-244 de 2007, A-187de2007, A-330 de 2006, A299 de 2006, A-031A de 2012.

    [17] Estos requisitos han sido desarrollados ampliamente por la Corte Constitucional, y se pueden mencionar como ejemplo los Autos: A-022 de 1999, A-062 de 2000, A-082 de 2000, A-105A de 2000, A-031A de 2002, A-162 de 2003, y el A-025 de 2007.

    [18] Por ejemplo, sobre estas dos situaciones ver, de una parte, los autos: A-013 de 1997, A-052 de 1997, A-053 de 2001, A-031A de 2002, A-162 de 2003, A-330 de 2006, A-025 de 2007 y A-013 de 2013; y de la otra, los autos: A-105 de 2008, A-149 de 2008 y A-144 de 2012.

    [19] Así sucedió, por ejemplo en el caso del Auto 050 de 2008 que rechazó por improcedente la solicitud en tanto que las personas que presentaron el escrito de nulidad no cumplían el requisito formal de legitimación por activa. Como también en el Auto 270 de 2011 que se rechaza la solicitud de nulidad frente a la Sentencia T-1012 de 2010, porque el solicitante no ostenta la calidad de parte en el proceso de tutela, ni de interviniente, ni de destinatario de la orden. También, mediante Auto 172 de 2004 fue declarada improcedente la solicitud de nulidad, pero esta vez en razón a que no fue presentada oportunamente.

    [20] Auto 157 de 2015.

    [21] Auto 016 de 2013.

    [22] Al respecto, ver los autos A-063 de 2010, A-157 de 2015 y A-186 de 2015, entre otros.

    [23] Folio 123 y siguientes.

    [24] Al respecto, ver los autos A-063 de 2010, A-157 de 2015 y A-186 de 2015, entre otros.

    [25] En la Sentencia T-430 de 2016 la Corte se refirió a la jurisprudencia que desarrolla el requisito de subsidiariedad a la luz de la naturaleza del proceso arbitral y de las actuaciones dentro de su trámite, con especial atención en la contestación de la demanda, los alegatos de conclusión y la importancia y consecuencias de cada una de estas etapas. Finalmente, la Corte pasó a analizar el caso concreto con base en las anteriores consideraciones y definió que no se satisfacía el requisito de subsidiariedad

    [26] “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo".

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR