Auto nº 646/17 de Corte Constitucional, 28 de Noviembre de 2017

1. Acción pública presentada. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos A.M.M.S. y A.J.S.S. demandaron los artículos 143 y 164 de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.[1]

2. Cargos presentados. Los demandantes alegaron que, de acorde con la interpretación dada por el Consejo de Estado, el legislador decidió que la acción de pérdida de investidura no estaría sujeta a un término para ser ejercida, lo cual contrariaba el artículo 28 Superior pues “hace de la pérdida de investidura una sanción imprescriptible”. Al respecto, sostuvieron que existía una omisión legislativa relativa al no regularse la figura de “la caducidad” de la acción, y “la prescripción” de la potestad sancionatoria estatal, lo cual implicaba que se pudiera imponer un correctivo disciplinario en cualquier tiempo.

   Por otro lado, afirmaron que los artículos acusados vulneraban el artículo 29 Constitucional, pues los términos de prescripción y caducidad hacen parte del derecho al debido proceso, el cual exige que la acción se desarrolle dentro de un término razonable, sin dilaciones injustificadas o inexplicables. En este sentido, consideraron que la facultad sancionatoria del Estado debía estar limitada en el tiempo, pues de lo contrario, la garantía del debido proceso de los servidores públicos se vería afectada, al estar sometidos a una permanente acción estatal.

   En este orden, solicitaron se declarara la constitucionalidad condicionada de los artículos demandados, que se estableciera que la acción de pérdida de investidura tiene límites temporales.

3. Auto de inadmisión. Mediante auto del tres (03) de octubre de dos mil diecisiete (2017), el Magistrado S., J.F.R.C., decidió inadmitir la demanda por considerar que la misma no cumplía con los requisitos de admisibilidad previstos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. Al respecto, advirtió que la demanda:

   (i) No cumplió con la carga de claridad, por cuanto los accionantes no fueron precisos al referirse a la figura que el legislador debió reglar en las acciones de pérdida de investidura, aludiendo en diferentes oportunidades, de manera confusa, a los términos de caducidad y prescripción, equiparando equivocadamente ambos conceptos y sus efectos;

   (ii) Los argumentos presentados no cumplieron con la carga exigida cuando se trata de demandas por omisión legislativa relativa. Sobre el particular, señaló que la demanda carecía de suficiencia, pues los juicios expuestos no eran aptos para emprender el estudio de constitucionalidad por el cargo de omisión legislativa relativa, incumpliendo los requisitos jurisprudenciales establecidos para las demandas sustentadas en dicho cargo. En este sentido, concluyó que la argumentación resultó escasa para explicar según las particularidades del procedimiento de pérdida de investidura, por qué no es legítimo desde la óptica constitucional, la ausencia de regulación de la prescripción o caducidad;

   (iii) Las razones presentadas no cumplieron el requisito de especificidad, puesto que los demandantes plantearon que la falta de regulación de fenómenos como la prescripción y la caducidad atenta contra los artículos 28 y 29 Constitucionales. No obstante, se abstuvieron de indicar por qué es inadmisible constitucionalmente esa falta de regulación frente a la acción de pérdida de investidura en concreto. Sostuvo que los accionantes al abordar el asunto desde una única perspectiva no permitieron concluir que se trataba de una omisión legislativa relativa y no de que, por ejemplo, se tratara de la voluntad del legislador amparada en su libertad de configuración legislativa, tal como lo ha sostenido el Consejo de Estado al abordar el tema de la ausencia de caducidad de la acción de pérdida de investidura.[2]

   Con base en estas observaciones, el Magistrado S. concedió a los demandantes un término de 3 días para corregir la demanda, de tal manera que se comprendiera el contenido, alcance y objeto de su petición, basándose para ello en la jurisprudencia de la Corte en materia de admisibilidad de demandas de constitucionalidad, específicamente desarrollando las exigencias para demandas por cargos de omisión legislativa relativa.

4. Notificación del auto de inadmisión. Según informe remitido por la Secretaría General de esta Corporación el once (11) de octubre de dos mil diecisiete (2017),[3] “Dentro del término de ejecutoria que transcurrió entre los días 6, 9 y 10 de octubre de 2017, los ciudadanos A.M.M.S.Y.A.J.S.S., presentaron escrito de corrección de la demanda de inconstitucionalidad, recibido en la Secretaría General, el 10 de octubre de 2017”.

5. El auto de rechazo. El Magistrado S. del proceso de la referencia, doctor J.F.R.C., estudió la corrección presentada y decidió rechazar la demanda, al considerar que no suplió las fallas argumentativas que llevaron a su inadmisión.

   Señaló que en el escrito de corrección presentado, si bien los accionantes adicionaron algunos asuntos planteados en el auto de inadmisión, no lograron satisfacer todos los aspectos incumplidos.

   Inicialmente, advirtió que se subsanó la falta de claridad frente a la ausencia de precisión sobre la figura ausente de regulación en el proceso de pérdida de investidura, prescripción o caducidad, pues los demandantes, aunque en algunos apartes reincidieron en la confusión entre estas dos figuras, finalmente ilustraron de forma concreta que la omisión que ellos califican como inconstitucional es la del fenómeno de la caducidad en la acción de pérdida de investidura.

   Por otra parte, constató que los demandantes reiteraron los argumentos planteados en la demanda inicial tendientes a demostrar que en las normas demandadas existe una omisión legislativa relativa, insistiendo en que el legislador debió haber determinado un término de caducidad para la acción de pérdida de investidura, sin que en su escrito analizaran el carácter constitucional de esta acción, sus características y especialidad, y sin explicar las razones por las cuales, pese a la condición sui generis de la acción, la misma debía someterse a un término de caducidad.

   Consideró que no se cumplió con la carga adicional contemplada para las demandas por omisión legislativa relativa, la cual fue explicada en el auto inadmisorio. Para sustentar dicha afirmación, se refirió a cada uno de los requisitos jurisprudenciales establecidos para la procedencia de cargos por omisión legislativa relativa,[4] las razones expuestas por los demandantes y la justificación de por qué no son suficientes para estructurar el cargo.

   De esta manera, frente al requisito de que “(i) exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo”, resaltó que a pesar de que los demandantes citaron las normas en las que consideran se omitió regulación, artículos 143 y 164 de la Ley 1437 de 2011, no especificaron dentro de las mismas normas en qué consiste la omisión legislativa relativa. Es así como frente al artículo 143 acusado, el cual define el procedimiento de la pérdida de la investidura y los cargos públicos a los que se aplica, no puntualizaron por qué razón ese artículo debe incluir la disposición sobre el tiempo en que caduca la acción. La misma falencia se presentó respecto al artículo 164 demandado, que establece diferentes términos de caducidad de las acciones en distintos procesos, sin que hayan establecido cuál de esos plazos enlistados omitió el legislador contemplar para dar inicio a la acción de pérdida de investidura.

   Respecto a la exigencia de que “la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo a la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta”, recalcó cómo los accionantes tampoco establecieron de manera clara y puntual por qué motivo los artículos demandados, que regulan el procedimiento y cargos que pueden ser objeto de pérdida de investidura y los términos de caducidad de las acciones consagradas en el CPACA, deben ser asimilables a la acción de pérdida de investidura, la cual es de naturaleza constitucional (artículo 183 Superior), regulada por el legislador y con unas características especiales que protegen fundamentalmente la moralidad pública y cuya sanción ha sido entendida como un eje constitucional en consonancia con el principio democrático y el de separación de poderes.

   Sobre que “la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente”, señaló que aunque los accionantes citaron como preceptos constitucionales los artículos 28 y 29, no comprobaron que la supuesta exclusión atente contra los artículos superiores citados, puesto que no concretaron específicamente cuál de los términos de caducidad contemplados en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 es asimilable al procedimiento especial de pérdida de investidura, y por ende, que la ausencia de esta regulación carezca de una razón suficiente, es decir no demostraron que las normas demandadas carezcan de un ingrediente o un principio de razón suficiente que deba llevar a la Corte a llenar el vacío supuestamente omitido por el legislador.

   En relación con el presupuesto de que “la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal de una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma”, expuso que tampoco detallaron por qué en los artículos demandados se genera una desigualdad negativa, y no especificaron por qué la falta de un término de caducidad da un lugar a un tratamiento diferente y discriminatorio en relación con otras acciones. Estimó que para la satisfacción de este requisito, los demandantes debieron analizar si se trata de acciones asimilables o no, pues el legislador puede regular de manera diversa situaciones o destinatarios que no son equiparables, pudiendo dar un trato diferenciado sin que esto suponga una desigualdad negativa.

   Finalmente, frente a la exigencia de “que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador”, resaltó que los demandantes no lograron demostrar dicha situación.

   Así, advirtió que los demandantes no enmendaron los defectos de su demanda, pues no cumplieron el requisito de suficiencia, al presentar correcciones no idóneas teniendo en cuenta las especiales cargas de las demandas por omisión legislativa relativa. Precisó que en las correcciones de las demandas de constitucionalidad no es suficiente reordenar formalmente los argumentos presentados inicialmente y realizar algunas manifestaciones adicionales, sino que es indispensable, tal como se requirió en el auto de inadmisión, construir el cargo por omisión legislativa relativa cumpliendo los requisitos que ha establecido puntualmente la jurisprudencia al respecto.

6. Notificación del auto de rechazo. Según informe del dos (02) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) de la Secretaría General de esta Corporación,[5] el auto del veinticinco (25) de octubre de dos mil diecisiete (2017) fue notificado por medio del estado número 178 del veintisiete (27) de octubre de dos mil diecisiete (2017). En él se señaló que “El término de ejecutoria correspondió a los días 30, 31 de octubre y 1º de noviembre de 2017. El día veinticinco (25) de octubre de 2017 (Sic), se recibió en la Secretaría General esta Corporación, escrito que suscriben los ciudadanos A.M.M.S.Y.A.J.S.S., mediante el cual interpone[n] recurso de súplica contra el auto que rechazó la demanda”.

7. El recurso de súplica. Los ciudadanos A.M.S. y A.J.S.S., el primero (1º) de noviembre de dos mil diecisiete (2017),[6] interpusieron recurso de súplica contra el auto de rechazo, con fundamento en los siguientes argumentos:

   Afirman que de conformidad con la jurisprudencia constitucional, la acción pública de inconstitucionalidad no se encuentra sujeta a rigorismos, pues debe prevalecer el derecho sustancial sobre el procesal, por lo que no puede ser llevada al extremo la exigencia de que los argumentos planteados sean claros, específicos y suficientes, pues se estaría desconociendo la naturaleza pública de la acción.

   Sostienen que todas y cada una de las observaciones señaladas en el auto inadmisorio fueron tratadas y desarrolladas en el escrito de corrección de la demanda, con miras a atender los requerimientos mínimos constitucionales exigidos.

   En relación con la alegada ausencia de especificidad en la argumentación planteada, al no profundizar en las características particulares de la acción de pérdida de investidura, alegan que dicho requerimiento si fue analizado en la demanda presentada en sus numerales 3.2.20 y siguientes, y posteriormente detallado en el escrito de corrección cuando se hizo referencia a los requisitos de procedencia de cargos por omisión legislativa relativa, donde se señaló, dada la naturaleza misma de la pérdida de investidura al ser un procedimiento de carácter sancionatorio especial, la necesidad de que esté sometida a límites temporales. Igualmente, destacan que en la subsanación de la demanda se indicó cómo las finalidades que persigue la pérdida de investidura deben compaginarse con derechos constitucionales como el debido proceso.

   Estiman que el auto que rechazo la demanda pasó por alto el análisis planteado en la subsanación respecto a los límites de la libertad de configuración legislativa, en donde se puso de presente cuáles son los límites a dicha libertad y cómo la regulación actual de la pérdida de investidura los transgrede, vulnerando de igual forma los artículos 28 y 29 de la Constitución.

   Respecto al requisito de suficiencia que se consideró incumplido, afirman que en la corrección desarrollaron punto por punto los requisitos de procedencia de las demandas por omisión legislativa relativa, presentando argumentos claros, precisos y suficientes que siembran una duda frente a la posible inconstitucionalidad generada por la ausencia de un término de caducidad en la regulación de la pérdida de investidura.

   En este sentido, aseveran que en la subsanación de la demanda se precisaron las normas en las cuales el legislador incurrió en una omisión legislativa relativa, explicando por qué la falta de regulación genera un efecto contrario a los mandatos constitucionales expuestos, y analizando ampliamente cómo la ausencia de un término de caducidad en la figura de la pérdida de investidura tiene como consecuencia que la potestad sancionatoria estatal no está sujeta a ningún límite temporal.

   A su vez, advierten que sí explicaron cuál es el ingrediente esencial omitido en las normas demandas y la forma como dicha omisión hace que las normas demandadas no compaginen con la Constitución.

   Reiteran que los argumentos esbozados cumplen con los criterios de claridad, suficiencia y especificidad exigidos por la jurisprudencia constitucional, por lo que consideran que la demanda amerita un análisis de fondo por parte de la Corte Constitucional.

   Arguyen que el auto de rechazo “le otorga una importancia superlativa a los criterios de especificidad y suficiencia, mayor a aquella que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, les corresponde”, imponiendo cargas demasiado onerosas a los demandantes a tal punto que se desdibuja el carácter público de la acción de inconstitucionalidad.

   Concluyen que si bien la Corte Constitucional no está obligada a revisar las leyes de manera oficiosa, sí es su deber velar por la supremacía de la Carta Política, la cual ha sido puesta en tela de juicio por la interpretación actual del procedimiento de perdida de investidura, generada como consecuencia de la omisión legislativa por ellos advertida.

1. Competencia

   La Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en los artículos 6º del Decreto 2067 de 1991 y 50 del Acuerdo No. 02 de 2015.

2. Requisitos de las acciones públicas de inconstitucionalidad

   2.1 En relación con los requisitos que debe contener toda acción pública de inconstitucionalidad, esta Corporación ha establecido que, a pesar de la naturaleza pública de la acción, ésta debe cumplir con ciertos requisitos mínimos que informen adecuadamente al juez para proferir un pronunciamiento de fondo. De esta manera, el demandante de una norma debe cumplir con una carga mínima de comunicación y argumentación que ilustre a la Corte sobre la norma que acusa, los preceptos constitucionales vulnerados, el concepto de la violación y sobre la razón por la cual la Corte es competente para pronunciarse sobre la materia.

   En este sentido, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-1052 de 2001,[7] recopiló las reglas fijadas en la primera década de su funcionamiento, respecto a la admisión o inadmisión de la acción constitucional. En esa decisión se puntualizó que las demandas de esta naturaleza deben contener tres elementos esenciales: (1) referir con precisión el objeto demandado,[8] (2) el concepto de la violación y (3) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto.[9] En cuanto al concepto de la violación se advirtió que éste debe responder a mínimo tres exigencias argumentativas: (1) “el señalamiento de las normas constitucionales que consideren infringidas (art. 2, num.2, Decreto 2067 de 1991); (2) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas” y (3) exponer “las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución”.[10]

   Respecto a las razones presentadas por las cuales se considera que las normas demandadas son contrarias a la Constitución, la Corte Constitucional ha evidenciado la necesidad de que las mismas sean al menos, “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”.[11] En cuanto a la claridad, la Corporación indica que es indispensable “para establecer la conducencia del concepto de la violación”, ya que aunque se trata de una acción popular, es necesario seguir un hilo conductor que permita comprenderla.[12] La certeza, por su parte exige que “la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente” cuyo contenido sea verificable y no sobre deducciones, supuestos o proposiciones hechos por el demandante mas no por el legislador.[13] La especificidad se predica de aquellas razones que “definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política.”,[14] formulando por lo menos un “cargo constitucional concreto contra la norma demandada”[15] para que sea posible determinar si se presenta una confrontación real, objetiva y verificable, dejando de lado argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”.[16] La pertinencia, como atributo esencial de las razones expuestas al demandar una norma por inconstitucional, indica que “el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional”, esto es, basado en la evaluación del contenido de una norma superior frente al de la disposición demandada, apartándose de sustentos “puramente legales[17] y doctrinarios[18]”, o simples puntos de vista del actor buscando un análisis conveniente y parcial de sus efectos.[19] Finalmente, la suficiencia se refiere, por una parte, a “la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche”,[20] y por otra, a la exposición de argumentos que logren despertar “una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada[21]” que haga necesario un pronunciamiento de la Corte.

   A su vez, la Corte ha considerado que para que proceda el examen de constitucionalidad de una disposición jurídica, por haber incurrido el Congreso en omisión legislativa relativa, es necesario el cumplimiento de las siguientes condiciones: “(i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador.”[22]

   En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el ejercicio del derecho político a presentar demandas de inconstitucionalidad por omisión legislativa impone al ciudadano una carga de argumentación más exigente, lo cual no significa que se restrinja “su derecho a participar en la defensa de la supremacía de la Constitución sino que por el contrario, hace eficaz el diálogo entre el ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la expedición o aplicación de las normas demandadas y el juez competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento Superior.”[23]

3. El recurso de súplica como etapa procesal posterior a la admisión y rechazo de las demandas de inconstitucionalidad

   A la luz de la normativa del Decreto 2067 de 1991, ‘por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional’, las etapas de admisión y rechazo de las demandas de inconstitucionalidad se encuentran claramente definidas.

   Así, mientras la fase de admisión de la demanda persigue sanear las deficiencias formales y materiales de la demanda, con el objeto de evitar fallos inhibitorios, la etapa de rechazo busca excluir de la revisión de la Corte, las demandas que no fueron corregidas en término (luego de haber sido inadmitidas por el Magistrado S.), aquellas que fueron corregidas en forma insuficiente, las que recaen sobre normas amparadas por cosa juzgada constitucional o respecto de las cuales la Corte es manifiestamente incompetente (arts. 2º y 6º Decreto 2067 de 1991).

   Finalmente, el recurso de súplica se estructura como una etapa procesal posterior al rechazo de la demanda y su única finalidad es otorgar al demandante una oportunidad de defensa que le permita controvertir los fundamentos jurídicos del rechazo del libelo. Sobre este particular, la Corte Constitucional ha señalado que “El propósito de dicho recurso es el de permitirle al libelista cuestionar la validez del rechazo, cuando éste considera -justificadamente- que la providencia es contraria a derecho”.[24]

Los ciudadanos presentaron un escrito que no corregía la acción pública instaurada

1. La demanda presentada por los ciudadanos A.M.M.S. y A.J.S.S. fue inadmitida por el Magistrado S., a través de Auto del tres (03) de octubre de dos mil diecisiete (2017). En esta providencia se indicó a los accionantes que los cargos aducidos carecían de claridad, especificidad, suficiencia y no cumplían con la carga adicional exigida para las demandas por omisión legislativa relativa.

Posteriormente, la demanda fue corregida mediante escrito que, a juicio del Magistrado S., superó la ausencia de claridad advertida, pero no logró subsanar las demás falencias de la acción presentada, específicamente en relación con las exigencias jurisprudenciales respecto a los cargos por omisión legislativa relativa, tal como fue indicado en los antecedentes de esta providencia. En consecuencia la acción pública de la referencia fue rechazada.

La Sala observa que, tal y como lo sostuvo el Magistrado S., el escrito de corrección no subsanó los defectos advertidos en el auto inadmisorio, y por tanto, resultaba procedente el rechazo. Para la Sala Plena la decisión de rechazo no es arbitraria o irrazonable, pues se funda en la evidencia material de no haberse aportado la carga argumentativa suficiente para subsanar las deficiencias anotadas en el auto inadmisorio.

En efecto, como se dijo en el auto de rechazo, los demandantes aportaron un escrito en el que no se corrigieron las falencias indicadas en el auto inadmisorio, pues si bien realizaron un esfuerzo argumentativo que permitió superar la ausencia de claridad y, en este sentido, concretaron su reparo en que la figura no regulada para la acción de pérdida de investidura es la de caducidad y no la de prescripción, tras señalar las normas constitucionales que consideran infringidas al no contemplar dicho término e insistir en que dicha circunstancia conlleva que exista una sanción imprescriptible que en su opinión vulnera derechos constitucionales, no cumplieron con la carga argumentativa adicional tendiente a demostrar las condiciones jurisprudenciales establecidas para la procedencia del estudio de un cargo por omisión legislativa relativa.

Al respecto, resulta oportuno para la Sala señalar que las omisiones legislativas hacen referencia a la inactividad del legislador. La omisión legislativa relativa supone la actividad del legislador pero en forma incompleta o defectuosa, “dado que al regular una situación determinada, éste no tiene en cuenta, omite, o deja de lado, supuestos de hecho que, al momento de aplicarse el precepto correspondiente, genera tratamientos inequitativos o el desconocimiento de derechos de los destinatarios de la norma respectiva (v. gr. derecho a la igualdad, derecho al debido proceso o del derecho de defensa, derechos adquiridos, etc)”[25]

Tal como se expuso en la parte considerativa de esta providencia, según la jurisprudencia constitucional para que el cargo de inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa pueda prosperar es necesario que se atiendan determinados requisitos, a saber: (i) que exista una norma sobre la cual se predica dicha omisión; (ii) que la omisión excluya de sus consecuencias aquellos casos que, por ser asimilables, deberían subsumirse dentro de su presupuesto fáctico; (iii) que la exclusión no obedezca a una razón objetiva y suficiente; (iv) que a consecuencia de lo anterior la omisión produzca una desigualdad injustificada entre los casos que están y los que no están sujetos a las consecuencias previstas por la norma y (v) que la omisión implique el incumplimiento de un deber constitucional del legislador.[26]

En razón de estas particularidades, el control constitucional sobre la omisión legislativa relativa exige una carga de la argumentación “mayor y más rigurosa”[27], por lo tanto es indispensable que se acuse el contenido normativo específicamente vinculado con la omisión y además se precise con claridad en qué consiste esa insuficiencia normativa, su alcance y sus consecuencias inconstitucionales.[28]

Esta exigencia argumentativa no equivale, como lo alegan los demandantes, a un exceso de formalismo, sino que proviene de la naturaleza del proceso de constitucionalidad, en virtud del cual a la Corte no le compete una revisión oficiosa de la constitucionalidad de las leyes sino un examen de las disposiciones que hayan sido efectivamente demandadas por los ciudadanos, razón por la cual, tratándose de omisiones legislativas relativas, los demandantes no sólo deben precisar cuál es el precepto impugnado, sino que además deben indicar en qué consiste la omisión, “sin trasladar al juez constitucional la labor de revisar la totalidad del ordenamiento legal, con el fin de determinar si efectivamente la omisión existe o no”.[29]

En el auto suplicado se rechazó la demanda al observar que “las correcciones elaboradas por los actores, no resultan idóneas, con relación a las especiales cargas de las demandas por omisión legislativa relativa. Se comprueba que pese a que los demandantes propendieron por cumplir con las observaciones efectuadas en el auto que inadmitió la demanda, no satisficieron todos los aspectos que la jurisprudencia ha establecido para este tipo de acciones”.[30]

Para la Sala Plena, la anterior determinación está ajustada a derecho, pues efectivamente los accionante no cumplieron con las exigencias fijadas para la estructuración del cargo por omisión legislativa relativa, ya que en la corrección de la demanda aunque dividieron el estudio de los requisitos jurisprudenciales para la procedencia de los cargos por omisión legislativa relativa, en cada uno de ellos se dedicaron a reiterar argumentos que, en esencia, conducen a las mismas conclusiones planteadas desde la presentación de la demanda, cual es que la ausencia de un término de caducidad implica una sanción imprescriptible, puesto que puede iniciarse un proceso de perdida de investidura en cualquier momento “manteniendo en un estado de indefensión la relación de los ciudadanos que hayan fungido como congresistas, diputados y concejales”,[31] sin que realmente hayan logrado exponer con precisión por qué las normas cuestionadas devienen en inconstitucionales ante la planteada omisión, teniendo en cuenta tanto el contenido de los artículos constitucionales citados como transgredidos y el de las normas acusadas.

En el escrito de corrección de la demanda se lee:

“[E]n los preceptos demandados (…) se omitió fijar un término de caducidad frente a la acción sancionatoria del Estado. // Dicho término constituye un ingrediente esencial para armonizar la regulación de la pérdida de investidura con los mandatos constitucionales, puesto que es a través de dicho término que se impone un límite temporal a la acción sancionatoria del Estado. // Ante la ausencia de dicho límite, las sanciones derivadas de la pérdida de investidura se vuelven imprescriptibles, toda vez que podrían ser impuestas por el Estado en cualquier término, sin consideración a la fecha en que ocurrieron los hechos que la motivan, vulnerando el inciso final del artículo 28 de la Constitución Política. //Además, la existencia de un límite temporal de la acción sancionatoria estatal es un requisito que debe cumplirse con miras a respetar el debido proceso, puesto que este derecho fundamental incluye la garantía de que los procesos se llevaran en un tiempo razonable y sin dilaciones inexplicables”. [32]

Posteriormente, para sustentar el presupuesto de que “la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador”, expresan los demandantes lo siguiente:

“[L]a falta de limitación temporal a la acción sancionatoria del Estado por pérdida de investidura constituye un incumplimiento de ambos deberes constitucionales, toda vez que esta omisión implica que el proceso de pérdida de investidura puede iniciarse en cualquier tiempo (…). // Al omitir un término de caducidad de la acción de perdida de investidura, el legislador consagró una sanción imprescriptible, toda vez que, si el proceso puede iniciarse en cualquier momento, la sanción de pérdida de investidura puede, también, imponerse en cualquier momento sin importar el paso del tiempo, lo cual constituye, se insiste, una sanción imprescriptible, proscrita por el artículo 28 de la Constitución Política”.[33]

De lo expuesto se observa que en efecto, los accionantes no corrigieron lo señalado en el auto inadmisorio, pues no demostraron por qué razón los preceptos demandados excluyen un ingrediente esencial para su constitucionalidad, ya que por una parte el artículo 143 regula el procedimiento y cargos objeto de la pérdida de investidura, y por otra parte, el artículo 164 se refiere a los diferentes términos de caducidad de acciones contempladas en la Ley 1437 de 2011, es decir, los accionantes se limitaron a reiterar las mismas razones sin explicar cada uno de los artículos demandados y las consecuencias inconstitucionales de la presunta omisión.

Asimismo, tampoco analizaron cómo los artículos Constitucionales (28 y 29) resultan vulnerados, si tratan supuestos distintos al de un término específico para ejercer la acción y la caducidad de ésta, puesto que el artículo 28 de la CP se refiere a penas o sanciones imprescriptibles, circunstancia que no está contemplada en las normas demandadas, y el articulo 29 Superior hace referencia a la dilación de un proceso en curso, que solo se pondría en marcha cuando se presenta la acción de pérdida de investidura.

Frente al supuesto de procedencia de que la omisión o ausencia de regulación genere una desigualdad negativa o discriminación frente a quienes se encuentran amparados por la norma, opinaron los demandantes que “el auto inadmisorio impone como conclusión que existe una escala en la carga de transparencia y moralidad entre los funcionarios diferentes a los congresistas, diputados, concejales y ediles. // No resulta válido constitucionalmente sacrificar por completo el derecho al debido proceso de un servidor público para preservar la transparencia y la moralidad públicas”.[34]

A renglón seguido, esgrimieron que “todos los funcionarios y servidores públicos están sometidos al control disciplinario del Estado” por lo que “existe un límite temporal para el ejercicio de la acción disciplinaria del Estado”. Sin embargo, “los destinatarios de la acción de pérdida de investidura son (…) única y exclusivamente los congresistas, los diputados, los concejales y los ediles.// Dado que esta sanción disciplinaria especial no está sometida a límites temporales, se discrimina negativamente a estos funcionarios púbicos, en la medida en que todas las demás acciones disciplinarias sí se encuentran sometidas a límites temporales”.[35]

A propósito de estas acusaciones, al revisar el auto de rechazo se observa que el magistrado sustanciador extrañó que no se hubiera analizado por qué las normas demandadas contemplan situaciones asimilables, que supongan que la ausencia de caducidad en la acción de perdida de investidura genera una desigualdad negativa frente a otros funcionarios públicos no destinatarios de dicha acción.

La Corte observa que en el escrito de corrección no se enmendaron las falencias señaladas en el auto inadmisorio sino que se insistió en la argumentación ya presentada, y se refutó las razones de inadmisión.

Por su parte, en el recurso de súplica presentado, los demandantes controvierten lo expuesto en el auto de rechazo, en la medida en que consideran que sí se llevó a cabo una argumentación detallada de la omisión legislativa relativa en que incurrió el legislador “de manera tal que se siembra una duda razonable sobre la constitucionalidad de la interpretación que actualmente se pregona en cuanto al término de caducidad de la pérdida de investidura”.[36] De igual manera, consideran que “en el escrito de subsanación de la demanda, se puso de presente un análisis claro y suficiente en relación con la procedencia de la pérdida de investidura en el caso bajo estudio, cumpliendo así las exigencias legales y jurisprudenciales de la acción pública de inconstitucionalidad”.[37]

Teniendo en cuenta lo anterior, para la Sala es necesario reafirmar que el objeto del recurso de súplica es ofrecer al demandante una oportunidad para controvertir los fundamentos jurídicos del rechazo de la demanda y que con base en ello la jurisprudencia ha sido clara en señalar que este mecanismo procesal no puede ser utilizado para corregir las imprecisiones de la demanda detectadas en el auto admisorio o para controvertir las razones que motivaron la inadmisión. Ha dicho esta Corporación que “La corrección de los defectos del libelo demandatorio o, incluso, la oposición a los argumentos del auto de inadmisión tienen una oportunidad procesal precisa para ser ejercidas, y [é]sta es el término legal de 3 días que corre con posterioridad a la notificación del auto de inadmisión (inciso segundo, artículo 6º, Decreto 2067 de 1991)”.[38]

De conformidad con lo expuesto, se concluye que los actores realmente no estructuraron un cargo básico de omisión legislativa, pues se limitaron a señalar argumentos generales sobre la necesidad de un término de caducidad en la acción de pérdida de investidura, eludiendo el deber de explicar de qué manera los preceptos impugnados incurren en una deficiencia normativa e infringen los mandatos del ordenamiento superior, cuya violación propone la demanda, defecto que no puede ser subsanado en aplicación del principio pro actione, toda vez que, según se explicó, a esta corporación no le corresponde revisar en forma oficiosa la exequibilidad de las leyes, con mayor razón tratándose de acusaciones como la planteada, en las cuales la carga de la argumentación incumbe a quien alega una omisión del legislador.

Nótese que el Magistrado S. al rechazar la demanda expuso como razones principales que los demandantes no corrigieron los yerros advertidos en el auto inadmisorio sino que reorganizaron formalmente los planteamientos presentados en el escrito primario, sin atender las observaciones realizadas, es decir, construir adecuadamente el cargo por omisión legislativa relativa con fundamento en los requisitos jurisprudenciales indicados. Ello se traduce en que los accionantes debían, al presentar el recurso de súplica, controvertir estas precisas razones para el rechazo y no ampliar los argumentos expuestos inicialmente y controvertir lo dicho en el auto de rechazo.

Con base en estas consideraciones, la Corte denegará el recurso de súplica de la referencia, pues los problemas advertidos en el auto inadmisorio no fueron efectivamente corregidos por los ciudadanos A.M.M.S. y A.J.S.S..

No obstante, se advierte que la inadmisión, rechazo y solución al recurso de súplica de una acción pública, no es un impedimento u obstáculo para que los demandantes ejerzan su derecho, pues pueden desplegarlo en cualquier momento, presentando una demanda que contenga razones que cumplan con los requisitos constitucionales que permitan un estudio de fondo.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,