Auto nº 691/17 de Corte Constitucional, 7 de Diciembre de 2017

1. El 24 de junio de 2016, J.M.A.I., cabildo gobernador del resguardo A. de la Sierra; R.M.I., cabildo gobernador del resguardo Kogui-Malayo-A. sector A., y G.H.I., cabildo gobernador del resguardo B., presentaron acción de tutela en contra del Ministerio del Interior, la Agencia Nacional de Minería (en adelante ANM), la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (en adelante Anla), la Corporación Autónoma Regional del C. (en adelante Corpocesar), la Corporación Autónoma Regional de La Guajira (en adelante Corpoguajira) y la Corporación Autónoma Regional del M. (en adelante C.). Según los accionantes, estas entidades han intervenido en la expedición de títulos o concesiones mineras y licencias, permisos o autorizaciones ambientales sobre el territorio ancestral denominado Línea Negra, sin que se haya garantizado el derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades indígenas que habitan la Sierra Nevada de S.M..

1. Hechos

   1.1. La demanda

2. De acuerdo con la demanda de acción de tutela[1], en desarrollo de los preceptos constitucionales que reconocen el derecho a la propiedad colectiva, inalienable, imprescriptible e inembargable de los territorios de los pueblos indígenas, se constituyeron los resguardos A. de la Sierra, K.-Malayo-A., K. y B., pertenecientes a los pueblos A., K., K. y W. de la Sierra Nevada de S.M., respectivamente.

3. Según los accionantes, aunque estos resguardos son reconocidos como propiedad colectiva de los pueblos indígenas, el territorio ancestral de los pueblos A., K., K. y W. de la Sierra Nevada de S.M. comprende un área de mayor extensión, que se ubica dentro del espacio georreferencial conocido como Línea Negra[2].

4. Los accionantes afirman que en ese territorio ancestral indígena se han otorgado títulos mineros y concesiones para la explotación de recursos naturales sin que se les haya garantizado el derecho a la consulta previa o en los que, habiéndose realizado la consulta, no se les dieron “las debidas garantías sustanciales para su efectivo goce”[3]. Así mismo, sostienen que se han desarrollado obras de infraestructura sin evaluación de sus impactos en el territorio ancestral y en los derechos de los pueblos indígenas, al igual que proyectos agroindustriales que generan conflictos sobre el uso del agua.

5. En junio de 2014, la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior elaboró un informe de titulaciones y solicitudes de minería localizadas en el área de la Línea Negra[4], en el que se da cuenta de 132 títulos mineros y 263 solicitudes de titulación minera. De acuerdo con los accionantes, en el caso de los 132 títulos “se omitió el deber de ser consultados previamente, vulnerándose así [su] derecho fundamental”, y en el de las 263 solicitudes, “se estaría en la obligación de iniciar las respectivas consultas previas”.

6. Los accionantes afirman que, en abril de 2015, tuvieron conocimiento de la Sentencia T-849 de 2014[5], en la que, sostienen, la Corte Constitucional definió: (i) el carácter ancestral y tradicional de la totalidad del territorio indígena comprendido dentro de la Línea Negra, y (ii) la obligación de realizar procesos de consulta previa en los proyectos, obras o actividades que puedan afectar los derechos fundamentales de los pueblos indígenas que habitan ese territorio. Además, en su opinión, la Corte decidió: (i) dejar sin valor ni efecto las licencias y permisos ambientales para la exploración o explotación de recursos naturales en el área de la Línea Negra que no hubieren agotado la consulta previa, y (ii) que la obligación de realizar la consulta previa y la invalidez de las licencias o permisos ambientales podrá comprender todos los proyectos que estén en ejecución desde la entrada en vigencia del Convenio 169 de la OIT (Ley 21 de 1991).

7. Los accionantes consideran que, para atender lo dispuesto en esa sentencia, se deben cumplir cuatro requisitos o condiciones mínimas que les permitan ejercer el derecho a la consulta previa: (i) la construcción de un protocolo de consulta previa concertado con el Estado; (ii) la concreción de instrumentos de salvaguarda y protección de los derechos de los pueblos indígenas; (iii) su participación y consulta previa en planes de ordenamiento territorial, de desarrollo, de ordenación de cuencas, de manejo de parques y áreas protegidas, así como en la determinación de zonas de reserva forestal, y (iv) la definición e implementación de un proceso de evaluación ambiental estratégica.

8. El 10 de febrero de 2016, los cabildos y líderes de los pueblos indígenas A., K., W. y K. se reunieron en Valledupar, con el fin de analizar la aplicación extensiva de los efectos de la Sentencia T-849 de 2014 a los títulos mineros que operan en la Sierra Nevada de S.M. sin que se les hubiera garantizado su derecho a la consulta previa.

9. Las autoridades indígenas afirman que, tras esa reunión, expidieron un comunicado en el que (i) reafirmaron su decisión de ejercer sus derechos fundamentales, en particular el de “ser consultados previamente sobre las medidas o proyectos que puedan afectar [su] integridad cultural, social, económica o ambiental”; (ii) reclamaron al Gobierno “el goce efectivo y material del derecho a la Consulta y Consentimiento Previo, Libre e Informado”; (iii) decidieron “suspender temporalmente la participación en los procesos de consulta previa que se adelantan con relación a los proyectos, obras o actividades en el territorio ancestral de la Línea Negra”, hasta que se logre un acuerdo con el Gobierno que les garantice el ejercicio de sus derechos; además, solicitaron que la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior se abstenga de convocarlos mientras se logra dicho acuerdo; (iv) solicitaron una reunión con el Gobierno, para concertar “la regularización de los procesos de consultas previas”; (v) declararon el “estado de emergencia social, ambiental y cultural en la Sierra Nevada de S.M.”, y (vi) exhortaron a los organismos de control y vigilancia para que ejerzan “sus competencias a favor de la diversidad cultural y ambiental en la Sierra Nevada de S.M.”.

10. Según los líderes indígenas, en respuesta a esa comunicación, el Director de Consulta Previa del Ministerio del Interior: (i) remitió una propuesta de cronograma para dar continuidad a la realización de 13 proyectos, incluidos hidroeléctricos, mineros, parques fotoválticos y un gasoducto; (ii) señaló que pese a las quejas sobre falta de garantías en los procesos de consulta previa, su función se limita a ofrecer un espacio de participación; (iii) recordó el deber de los representantes de los pueblos indígenas de actuar y tomar decisiones en los procesos de consulta previa, y (iv) fijó un plazo de cinco días hábiles para que las autoridades indígenas se pronunciaran, transcurrido el cual daría por concertado el cronograma de consultas previas propuesto[6].

11. Los accionantes sostienen que, de conformidad con la información suministrada en julio de 2014 por la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, estarían en la obligación de participar “en trescientos noventa y cinco (395) proyectos mineros, lo cual desborda en extremo [su] capacidad operativa para dar respuesta a esta exigencia constitucional”. Por esa razón, consideran necesario contar con información “no de proyectos particulares, sino de las afectaciones en conjunto que este tipo de intervenciones ocasiona”.

12. Con fundamento en lo expuesto en los párrafos anteriores, los accionantes solicitaron, en primer lugar, que el juez de tutela (i) le ordene a la ANM adelantar los trámites necesarios para dejar sin valor ni efectos los títulos o concesiones mineras conferidos en el territorio de la Línea Negra en los que se hubiere omitido el derecho a la consulta previa, libre e informada, previa citación y audiencia de los beneficiarios, y (ii) conmine a esa entidad para que, en adelante, incorpore la garantía de consulta previa a los pueblos indígenas accionantes, en el trámite administrativo para el otorgamiento o expedición de un título o concesión minera.

13. En segundo término, pidieron ordenar a la Anla, Corpocesar, C. y Corpoguajira: (i) adelantar los trámites necesarios para dejar sin valor ni efectos las licencias, permisos o autorizaciones ambientales para el desarrollo de actividades de prospección, exploración o explotación mineras en el territorio de la Línea Negra en los que se hubiere omitido el derecho a la consulta previa, libre e informada, previa citación y audiencia de los beneficiarios, haciendo extensivos los efectos de la Sentencia T-849 de 2014, y (ii) conminar a esas entidades para que, en adelante, incorporen la garantía de consulta previa a los pueblos indígenas accionantes, en el trámite administrativo para el otorgamiento o expedición de licencias, permisos o autorizaciones relacionados con proyectos, obras o actividades en el territorio de la Línea Negra.

14. En tercer lugar, solicitaron ordenar a la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior que se abstenga de convocarlos a nuevos procesos de consulta previa relacionados con proyectos, obras o actividades en el territorio de la Línea Negra, mientras no estén definidos y concertados: (i) un protocolo de consulta previa para los pueblos A., K., W. y K.; (ii) instrumentos de protección territorial y cultural dispuestos a favor de esos pueblos por orden de la Corte Constitucional[7]; (iii) su participación en instrumentos de planificación de inversión social, territorial y ambiental en la jurisdicción de la Línea Negra, tales como POT, Pomcas, planes de manejo de áreas protegidas, etc., y (iv) la elaboración y adopción de la evaluación ambiental estratégica que determine las afectaciones de los diferentes proyectos, obras o actividades en la Línea Negra. Así mismo, solicitaron que se ordenara a esa entidad no permitir el inicio de proyectos, obras o actividades en el territorio de la Línea Negra, mientras no se haya surtido el proceso de consulta previa en cada uno de ellos.

    1.2. La primera instancia

15. El 28 de junio de 2016, la S. de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar admitió la acción de tutela y dispuso correr traslado a las entidades accionadas, para que se pronunciaran sobre los hechos de la demanda, presentaran pruebas y solicitaran las que consideraran pertinentes[8].

16. Ante las respuestas enviadas por el Ministerio del Interior y C., dicha S. consideró necesario vincular a la actuación a la Procuraduría Regional Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios de los departamentos de M. y C. y al Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (en adelante Fonade). En ese sentido, mediante el auto de 8 de julio de 2016[9], decretó la nulidad de todo lo actuado desde la admisión de la demanda, sin perjuicio de la validez de las pruebas aportadas; admitió nuevamente la demanda y vinculó de oficio a la actuación a las entidades mencionadas, “para efectos de integrar debidamente el contradictorio”.

17. En la sentencia de 22 de julio de 2016[10], la S. de Decisión Penal del Tribunal Superior de Valledupar resolvió declarar improcedente la acción de tutela. Según el fallo, los accionantes obtuvieron la protección de su derecho a la consulta previa con la Sentencia T-849 de 2014. Por lo tanto, cuentan con los incidentes de cumplimiento y/o desacato para hacer cumplir esa decisión y, de esa manera, obtener la protección de sus derechos fundamentales. Concretamente, la S. señaló que “frente al listado de proyectos que los demandantes enuncian en el ítem 3º de su demanda, los cuales supuestamente vulneran su derecho a la consulta previa, deben solicitar ante el juez de primera instancia que conoció la acción de tutela identificada posteriormente en la Corte Constitucional como T-849 de 2014, el cumplimiento del fallo o proponer ante el mismo funcionario un incidente de desacato”.

    1.3. La impugnación

18. La anterior decisión fue impugnada por los accionantes[11]. Según indicaron, la Sentencia T-849 de 2014 resolvió una situación específica relacionada con un contrato de concesión minera que se venía desarrollando sin haber surtido el proceso de consulta previa, y generó efectos para las partes involucradas. Además, los titulares de los cientos de proyectos mineros a los que se refirieron en su demanda “no fueron incluidos y notificados en el proceso de la Sentencia T-849 de 2014”, por lo que, en su opinión, no es posible concluir que esa providencia tenga efectos directos sobre aquellos, “dado que se presentaría una vulneración de sus derechos”. No obstante, consideraron que esos proyectos “se encuentran en igual situación fáctica y jurídica del caso objeto de decisión en la sentencia T-849 de 2014” y, por esa razón, se les deben hacer extensivos sus efectos.

    1.4. La segunda instancia

19. La impugnación fue conocida por la S. de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, que en la sentencia de 15 de septiembre de 2016[12], decidió confirmar el fallo de primera instancia. En opinión del alto tribunal, los accionantes “no logran demostrar de qué manera se les están vulnerando directamente sus garantías fundamentales”. A su juicio, si bien el incidente de desacato sería improcedente para hacer cumplir la Sentencia T-849 de 2014 “frente a ‘cientos de proyectos mineros que cuentan con un título o concesión minera (…) porque los titulares de esos proyectos no fueron incluidos y notificados”, el Director de Consulta Previa del Ministerio del Interior afirmó que venía garantizando los derechos de los accionantes, lo que no fue desvirtuado por estos. Así mismo, la S. señaló que la pretensión de dejar sin efectos los títulos o concesiones mineras concedidos sin que se hubiera adelantado el proceso de consulta previa puede elevarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

    1.5. La revisión

20. La anterior sentencia de tutela, correspondiente al expediente identificado con el número T-5.805.649, fue seleccionada para revisión de la Corte Constitucional, por la S. de Selección de Tutelas Número Doce, mediante el auto de 14 de diciembre de 2016[13].

21. En el Auto 205 de 27 de abril de 2017[14], la S. Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional[15] resolvió declarar la nulidad de todas las actuaciones surtidas en el proceso de tutela desde el auto admisorio de la demanda y ordenar a la S. de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar que “reinicie el proceso de tutela de la referencia, previa vinculación de las ciento treinta y dos (132) personas naturales o jurídicas que ejecutan actualmente los títulos mineros acusados”. A su juicio, los jueces de instancia no integraron debidamente el contradictorio, a pesar de que del relato de los hechos y de las pretensiones de la demanda se deduce que dichas personas pueden resultar afectadas con lo que se decida. La S. agregó que si bien con los datos aportados por los accionantes no era posible identificar con claridad a estas 132 personas, “ello se habría corregido si los jueces de tutela hubieren decretado las pruebas que solicitaron las Autoridades Indígenas del Pueblo A. de la Sierra Nevada de S.M., en el libelo de la demanda”. Así las cosas, concluyó que “era obligación de los jueces de instancia decretar las pruebas solicitadas por los demandantes y vincular, al trámite de la acción, a las ciento treinta y dos (132) personas naturales o jurídicas que, actualmente, ejecutan los títulos mineros acusados”, con el fin de no comprometer su derecho de defensa y contradicción. En ese sentido, declaró la nulidad de todo lo actuado desde el momento en que surgió la obligación de vincular y notificar a los terceros interesados.

    1.6. El reinicio del proceso

22. En atención a lo decidido por la Corte Constitucional, en el auto de 14 de junio de 2017[16], la S. de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar dispuso, entre otras medidas:

    (i) Admitir la demanda de acción de tutela y vincular de oficio a la actuación “a los terceros con interés legítimo, que son los (sic) ciento treinta y dos (132) personas naturales o jurídicas que actualmente, ejecutan los títulos mineros acusados en la presente demanda, para efectos de integrar debidamente el contradictorio, y no vulnerar el derecho al debido proceso, defensa y contradicción a estos intervinientes, remitiéndoles copias de la presente demanda de tutela, para que en el término improrrogable de veinticuatro (24) horas, den respuesta o contestación a la presente demanda con sus respectivas explicaciones”.

    (ii) Ordenar que las entidades accionadas, “a través de sus páginas Web u otro medio informativo, enteren a los terceros con interés legítimo, que son los (sic) ciento treinta y dos (132) personas naturales o jurídicas que actualmente, ejecutan los títulos mineros acusados en la presente demanda, acerca de la existencia de este trámite constitucional, para que se hagan parte dentro del mismo, esto con el fin de dar cumplimiento a lo ordenado por la Honorable Corte Constitucional, a efectos de integrar debidamente el contradictorio, y no vulnerar el derecho al debido proceso, defensa y contradicción a estos intervinientes”.

    (iii) Solicitar a la ANM que informe sobre: (i) los títulos y concesiones mineras otorgados en el área de la Línea Negra desde que entró en vigencia el Convenio 169 de la OIT y si se cumplió con la consulta previa, y (ii) las solicitudes que en la actualidad se tramitan en el área de la Línea Negra y si se está cumpliendo con la consulta previa. Así mismo, solicitar a la Anla, Corpocesar, C. y Corpoguajira que informen sobre: (i) las licencias, permisos o autorizaciones ambientales relacionados con proyectos mineros otorgados en el área de la Línea Negra desde que entró en vigencia el Convenio 169 de la OIT y si se cumplió con la consulta previa, y (ii) las solicitudes de licencias, permisos o autorizaciones ambientales relacionados con proyectos mineros que en la actualidad se tramitan en el área de la Línea Negra y si se está cumpliendo con la consulta previa.

2. Respuesta de las entidades accionadas y vinculadas

   2.1. Corpoguajira[17]

23. La entidad afirmó que ha otorgado licencias ambientales en el área de su jurisdicción con fundamento en los requisitos previstos en la normativa vigente, entre ellos la certificación que expide del Ministerio del Interior sobre la presencia de comunidades étnicas en el área de influencia de los proyectos. Así mismo, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela por cosa juzgada, “teniendo en cuenta que los derechos fundamentales presuntamente violados fueron protegidos y tutelados mediante sentencia T-849 de 2014”. A la contestación, Corpoguajira anexó un pantallazo del “aviso de acción de tutela”[18] que publicó en su página web para dar cumplimiento a lo ordenado por la S. de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar en el Auto de 14 junio de 2017.

    2.2. C.[19]

24. La entidad pidió declarar improcedente la acción de tutela, pues, en su criterio, no se vulneró el derecho a la consulta previa de los accionantes. Además, según indicó, contra los actos administrativos proferidos por esa entidad proceden otros mecanismos de defensa judicial, que no fueron agotados por aquellos. C. también solicitó que se realice el “control de convencionalidad en el ámbito interno para evitar incurrir en responsabilidad internacional”. Subsidiariamente, pidió negar las pretensiones de la demanda, “pues no se demostró vulneración de territorio titulado (resguardo) o sitio sagrado o de pagamento, así como tampoco demostró que las externalidades al territorio titulado afectaran el orden interno a las comunidades indígenas de la Sierra Nevada de S.M.”. En documento anexo al escrito de contestación, C. remitió un listado de los proyectos mineros que cuentan con licencia ambiental[20].

    2.3. Agencia Nacional de Hidrocarburos[21]

25. La Agencia Nacional de Hidrocarburos (en adelante, ANH) solicitó ser desvinculada del trámite de tutela, “por cuanto no existe vulneración de los derechos fundamentales alegados por el Accionante, por parte de esta Entidad”[22]. En ese sentido, planteó su falta de legitimación en la causa por pasiva. Según la ANH, (i) la ley no le asignó obligaciones relacionadas con la realización de consultas previas, el otorgamiento de títulos mineros ni la suspensión de licencias ambientales; (ii) la ANH administra los recursos hidrocarburíferos de la Nación, pero no los recursos minerales del Estado; (iii) en los hechos de la demanda no se relaciona por qué se vinculó a la ANH, ni se enlistan acciones u omisiones de esa entidad, y (iv) la realización y certificación para el adelantamiento de la consulta previa es competencia del Ministerio del Interior, que sería la entidad llamada a responder.

    2.4. Corpocesar[23]

26. La entidad afirmó que no vulneró derecho fundamental alguno de los accionantes. Según explicó, todas las licencias ambientales otorgadas por ella para proyectos en el territorio de la Línea Negra “han tenido un trámite previo, con el cumplimiento de los requisitos legales, y documentos exigidos, entre ellos la certificación expedida por el Ministerio del Interior, sobre la no presencia de comunidades indígenas en el área del proyecto”. Agregó que con posterioridad a la Sentencia T-849 de 2014, Corpocesar “no ha otorgado licencias ambientales a proyectos que se encuentren en el territorio al interior de la línea negra, sin que se cumpla ante el Ministerio del Interior, el proceso de consulta previa con las comunidades que habitan la Sierra Nevada de S.M.”.

27. En la comunicación radicada el 21 de junio de 2017[24], Corpocesar informó que en jurisdicción de C. existen 10 planes de manejo ambiental para actividades de legalización de minería de hecho dentro de la Línea Negra; así mismo, que está en trámite un contrato de concesión, el cual se encuentra suspendido porque se está adelantando el proceso de consulta previa.

    2.5. Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior [25]

28. La Dirección afirmó que en este caso se configura una falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Ministerio del Interior, en lo que se refiere a las competencias y funciones para la adjudicación y celebración de contratos de concesión u otorgamiento de títulos mineros, así como para la aprobación de licencias ambientales para la ejecución de proyectos de explotación minera, las cuales escapan a su órbita de competencia.

29. Así mismo, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, porque los accionantes “omiten el examen de la acción de tutela como mecanismo transitorio” y no “explican las razones por las cuales, las acciones judiciales ordinarias o contencioso administrativas resultan ineficaces para salvaguardar los derechos de los accionantes máxime cuando es altamente probable que los proyectos, obras o actividades se encuentren ya en etapa de ejecución”. De igual manera, advirtió que se incumplió el requisito de inmediatez, porque la presunta vulneración del derecho a la consulta previa se da respecto de títulos mineros “cuya expedición data incluso del año 1992”.

30. De otro lado, afirmó que la petición de que el Ministerio del Interior se abstenga de convocar a los accionantes a procesos de consulta previa “supone en la práctica la imposición de un veto a los proyectos mineros que se desarrollan actualmente o que en un futuro se pretendan desarrollar, al supeditar el desarrollo de las distintas etapas de consulta previa a formulación de un protocolo en esta materia, derecho (al veto) que no ha sido reconocido ni por la Ley 21 de 1991 ni por la jurisprudencia constitucional”. En esa medida, concluyó que el Ministerio no ha vulnerado el derecho a la consulta previa de los pueblos de la Sierra Nevada de S.M., “pues precisamente ha hecho lo que la Ley 21 de 1991 y el Decreto 2893 de 2011 le ha impuesto como función” en esta materia, esto es, coordinar el inicio de los procesos consultivos.

31. La entidad incluyó como anexos a su contestación copias de los actos administrativos de certificación de presencia de comunidades étnicas relativos a los títulos mineros relacionados en la acción de tutela[26]. Así mismo, en la comunicación del 28 de junio de 2017, informó que en atención a la orden impartida por la S. de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar en el auto admisorio de la demanda, el día 22 de junio de 2017, se publicaron, en la sección de actos jurídicos de la página web del Ministerio del Interior, tanto la demanda de acción de tutela como el auto admisorio de esta[27].

    2.6. Fonade[28]

32. La entidad solicitó que se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva, pues en los hechos de la acción de tutela, los accionantes no le atribuyen ninguna acción u omisión de la que se pueda derivar la violación de sus derechos fundamentales. En su criterio, “es claro que la acción de tutela se encuentra dirigida a la protección del derecho consultivo de las comunidades indígenas”, que nada tiene que ver con Fonade, entidad cuyo objeto principal es la preparación, financiación y administración de estudios, y la preparación, financiación, administración y ejecución de proyectos de desarrollo.

    2.7. Procuraduría 13 Judicial II Agraria y Ambiental del M.[29]

33. El Ministerio Público consideró que no es posible dejar sin efectos las licencias otorgadas para actividades mineras, a menos que (i) la acción de tutela se ejerza “como mecanismo transitorio y se vincule al presente trámite a la totalidad de los licenciatarios”, y (ii) “se interpongan las acciones de nulidad correspondientes, pues dichas licencias son actos administrativos que gozan de la presunción de legalidad”. En cuanto a las demás pretensiones, afirmó que se coadyuvan “y se considera prioritaria la actualización de los POT, la elaboración de los POMCAS, la declaratoria y socialización de las rondas hídricas, la concertación de los planes de manejo ambiental de las áreas protegidas”, entre otras medidas de carácter ambiental y territorial.

    2.8. Anla[30]

34. La entidad sostuvo que no hay registro del otorgamiento de licencias ambientales o su equivalente, autorizaciones, concesiones o permisos ambientales para ejecutar actividades mineras en los resguardos de los pueblos indígenas accionantes. Además, que esa autoridad no ha licenciado proyectos de infraestructura en áreas que correspondan al territorio ancestral de la Línea Negra. Con base en esas afirmaciones, advirtió que “se debe presumir la buena fe de la entidad (…), toda vez que no se otorgó licencia ambiental ni se encuentra en proceso de expedición para los proyectos referidos por el accionante”.

35. De otro lado, afirmó que la entidad competente para realizar la consulta previa es el Ministerio del Interior, mediante la Dirección de Consulta Previa. Por lo tanto, existe una falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la Anla, “que no es la responsable de los hechos u omisiones que motivaron la acción constitucional de la referencia”. Así mismo, sostuvo que la acción de tutela es improcedente, “porque el extremo accionante no expresó perjuicio irremediable para que la acción proceda aunque fuere como mecanismo excepcional”. Finalmente, señaló que la supuesta violación de los derechos fundamentales de los accionantes se sustenta “con la simple narración de unos hechos (…) sin que se acompañe al proceso y al traslado mismo de la demanda, prueba que permita atribuirle a [la Anla] la supuesta vulneración a sus derechos”.

3. Decisiones judiciales

   3.1. Primera instancia[31]

36. En la sentencia de 28 de junio de 2017, la S. de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar decidió declarar improcedente la acción de tutela de la referencia. En su criterio, frente al Ministerio del Interior, los accionantes cuentan con otro medio de defensa judicial para solicitar la protección de sus derechos fundamentales: “solicitar al juez de primera instancia que conoció la acción de tutela identificada posteriormente en la Corte Constitucional como T-849 de 2014, el cumplimiento del fallo o promover ante el mismo funcionario un incidente de desacato”. En cuanto a las demás entidades accionadas, concluyó que “no se observa amenaza y/o violación de los derechos fundamentales de la parte accionante”.

37. La S. también advirtió que los accionantes no elevaron peticiones ante las autoridades demandadas para dejar sin efecto las licencias, permisos o autorizaciones ambientales concedidos para el desarrollo de actividades de prospección, exploración o explotación minera en el territorio de la Línea Negra sin que se hubiera surtido el proceso de consulta previa. Esto, a su juicio, hace improcedente la acción de tutela, “pues no existe una acción u omisión que debe ser removida”. Así mismo, indicó que no se encuentran acreditadas “circunstancias graves e inminentes, que ameriten la intervención urgente e impostergable del juez constitucional de tutela, bajo la egida (sic) del perjuicio irremediable” y que les impidan a los accionantes acudir a la jurisdicción ordinaria para obtener la protección de sus derechos.

38. Cabe anotar que, según el juez a quo, pese a que el 22 de junio de 2017 se publicó el auto admisorio de la demanda de acción de tutela en la página web del Ministerio del Interior, los terceros interesados que fueron vinculados (es decir, las 132 personas naturales o jurídicas que ejecutan los títulos mineros acusados) “se abstuvieron de pronunciarse respecto a los hechos y pretensiones de la demanda constitucional”.

    3.2. Impugnación[32]

39. El 10 de julio de 2017, los accionantes presentaron escrito de impugnación en contra de la sentencia de tutela de la S. de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar. En su criterio, no es posible considerar que la Sentencia T-849 de 2014 resolvió la situación de los proyectos mineros a los que se refiere la acción de tutela, porque “los titulares de esos proyectos no fueron incluidos y notificados en dicho proceso, por tanto no puede establecerse que la mencionada providencia tenga efectos directos sobre los mismos, se presentaría una violación de sus derechos de ser así”. Por esa razón, solicitaron hacer extensivos los efectos de dicha sentencia a tales proyectos, lo que implica dejar sin valor y efecto los títulos mineros y las licencias ambientales correspondientes, “en un proceso administrativo independiente para cada caso”.

40. Así mismo, consideraron que no es necesario elevar una solicitud a la autoridad minera y a las autoridades ambientales para que cumplan con el deber de consultar “previamente sus decisiones, con los pueblos A., K., W. y K., cuando estas resultan flagrantemente violadoras del ordenamiento constitucional”.

41. Finalmente, insistieron en la necesidad de ordenar a la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior que suspenda la iniciación de nuevos procesos de consulta previa, mientras no se les garantice a los pueblos indígenas “el derecho a la participación de manera sustancial e integral”.

    3.3. Segunda instancia[33]

42. En la sentencia del 24 de agosto de 2017, la S. de Decisión de Tutelas de la S. de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia resolvió confirmar la sentencia de tutela de primera instancia, pues los accionantes “no logran demostrar de qué manera se les están vulnerando directamente sus garantías fundamentales”.

43. En su criterio, si bien acudir al incidente de desacato resultaría improcedente para hacer cumplir lo dispuesto por la Sentencia T-849 de 2014 “frente a ‘cientos de proyectos mineros que cuentan con un título o concesión minera… y que no surtieron el obligado proceso de consulta previa… porque los titulares de esos proyectos no fueron incluidos y notificados en el proceso de la sentencia T-849 de 2014’, lo cierto es que el Director de Consulta Previa del Ministerio del Interior señaló que venía garantizando los derechos fundamentales de la parte demandante”, afirmación que no fue desvirtuada por los accionantes.

44. Por otra parte, advirtió que los accionantes no acreditaron haber presentado solicitud alguna ante las entidades demandadas o vinculadas al trámite de tutela que estas se hayan negado a resolver. Por lo tanto, explicó, “no existe el presupuesto del cual se deduzca que las entidades accionadas, estén en la obligación constitucional de atender alguna solicitud elevada por el aquí accionante”.

45. Finalmente, indicó que como la pretensión última de los accionantes busca que se dejen sin efectos jurídicos los títulos o concesiones mineras conferidos en el territorio de los pueblos indígenas sin que se haya cumplido el proceso de consulta previa, aquellos “pueden acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa e instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho”, en la que, además, tienen la posibilidad de solicitar la suspensión provisional de los actos administrativos. Ese, en opinión del alto tribunal, es el medio idóneo para controvertir las decisiones que habrían vulnerado los derechos fundamentales de los accionantes, “máxime cuando (…) no acreditaron y la S. tampoco advierte perjuicio irremediable alguno que amerite conceder transitoriamente el amparo solicitado”.

4. Actuaciones en sede de revisión

46. El expediente de la referencia fue escogido para revisión de la Corte Constitucional, mediante el Auto del 27 de octubre de 2017, proferido por la S. de Selección Número Diez[34]. De acuerdo con el sorteo realizado y de conformidad con el artículo 55 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 02 de 2005), fue repartido al despacho del suscrito magistrado sustanciador.

1. Competencia

47. Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión, de conformidad con lo previsto por los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política, por los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en virtud del auto del 27 de octubre de 2017 expedido por la S. de Selección Número Diez de la Corte Constitucional, que decidió seleccionar el presente asunto para su revisión.

2. Problema jurídico

48. Esta S. de Revisión debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿la S. de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar subsanó en debida forma la nulidad declarada por la S. Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional en el Auto 205 de 27 de abril de 2017, que ordenó reiniciar el proceso de la referencia, previa vinculación y notificación de las ciento treinta y dos (132) personas naturales o jurídicas a las que se les otorgaron los títulos mineros acusados?

3. Metodología de la decisión

49. Para resolver el anterior interrogante, esta S. de Revisión (i) reiterará los pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre la necesidad de notificar el auto admisorio de la demanda de acción de tutela a los terceros con interés legítimo; (ii) reiterará los pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre la nulidad por falta notificación del auto admisorio de la demanda de acción de tutela a los terceros con interés legítimo; (iii) se referirá a la obligatoriedad de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional, y (iv) analizará el asunto de la referencia, a la luz de los referidos pronunciamientos.

4. La notificación del auto admisorio de la demanda de acción de tutela a los terceros con interés legítimo

50. La jurisprudencia constitucional ha señalado que la notificación de las providencias judiciales busca garantizar los derechos de contradicción y de defensa, como pilares del derecho fundamental al debido proceso. En ese sentido, la notificación no es simplemente un acto formal mediante el cual se pretende comunicar el inicio, el desarrollo o el agotamiento de una actuación procesal. Al contrario, dicha actuación representa, como lo ha sostenido esta Corte, la posibilidad de controvertir las decisiones de los jueces y, por ende, la “materialización del derecho de defensa”[35].

51. En materia de acción de tutela, el artículo 16 del Decreto 2591 de 1991 dispone que las providencias “se notificarán a las partes o intervinientes, por el medio que el juez considere más expedito y eficaz”. Por su parte, el artículo 5 del Decreto 306 de 1992 advierte que el juez constitucional debe velar “porque de acuerdo con las circunstancias, el medio y la oportunidad de la notificación aseguren la eficacia de la misma y la posibilidad de ejercer el derecho de defensa”.

52. Esa eficacia a la que se refieren ambos artículos implica que el juez debe velar porque la notificación “cumpla su cometido que no es otro distinto de lograr la comparecencia y la vinculación efectiva de los notificados a las actuaciones y de mantenerlos enterados acerca del curso del proceso, permitiéndoles así asumir su defensa”[36]. En otras palabras, la notificación se considera eficaz “cuando el interesado conoce efectivamente el contenido de la respectiva providencia”[37].

53. Cabe anotar que la notificación tiene tanto el carácter de deber, para la autoridad judicial encargada de realizarla, como de derecho, para toda persona que pueda tener un interés en el proceso o actuación “o resultar de alguna manera condenado o afectado en el curso del trámite o como consecuencia de lo que se resuelva”[38]. Es decir que todas las providencias que se profieran en el trámite de la acción de tutela deben comunicarse a los interesados, que incluyen tanto a los sujetos activos y pasivos de la acción, como a los terceros que resulten afectados con las decisiones del juez constitucional[39].

54. Justamente, la primera providencia que se les debe notificar a estas personas es el auto mediante el cual se admite la demanda de acción de tutela. La notificación de este proveído permite la debida integración del contradictorio, con la vinculación de las personas naturales o jurídicas que puedan estar comprometidas en la presunta afectación de derechos fundamentales, que resulten obligadas a dar cumplimiento a una eventual orden de amparo o que puedan resultar afectadas con la decisión adoptada por el juez[40]. Si esa notificación no se realiza en debida forma, “el diálogo procesal se vería seriamente afectado”[41].

55. Así mismo, la admisión de la demanda representa el contacto inicial que tienen el juez, las partes y los demás intervinientes con el material que obra en el proceso. Por lo tanto, su notificación es fundamental para que ejerzan las actuaciones procesales pertinentes, contradigan los argumentos de sus contrapartes y soliciten las pruebas que consideren necesarias. En suma, según ha explicado esta Corte, “[l]a notificación del auto admisorio de la demanda a las personas que puedan verse afectadas por la decisión garantiza que todas ellas cuenten con el conjunto suficiente de oportunidades procesales para ejercer sus derechos” [42].

56. Vale la pena recalcar que el inciso final del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 prevé la intervención de “[q]uien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso”. Esa intervención “sólo puede llevarse a cabo, mediante el conocimiento cierto y oportuno que pueda tener el tercero acerca de la existencia de la acción de tutela”[43]. Por lo tanto, el juez constitucional no solo está obligado a notificar a quienes el accionante relaciona en su solicitud de tutela, sino también a los terceros cuyos derechos o intereses puedan verse afectados con la decisión que llegue a tomar[44].

57. Al respecto, ha dicho la Corte: “[L]a notificación, como instrumento procesal enderezado a brindar al notificado la oportunidad de su defensa, no solamente cabe y se requiere cuando de las partes se trata. Es indispensable también para todo aquel que, aun siendo tercero, puede tener interés en el proceso o actuación, o resultar de alguna manera condenado o afectado en el curso del trámite o como consecuencia de lo que se resuelva”[45]. Así las cosas, “los terceros con interés legítimo en el resultado de una acción de tutela tienen derecho a que se les notifique la iniciación de la pertinente actuación, el contenido de todas las providencias que se adopten y, claro está, el fallo”[46], como garantía de su derecho fundamental al debido proceso.

58. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, tratándose del auto que admite la demanda de acción de tutela, el primer mecanismo que se debe intentar es la notificación personal. No obstante, si se desconoce el paradero de la parte o del tercero con interés en el proceso, el juez puede optar por otras herramientas que permitan su vinculación efectiva[47], la cual, como se explicó anteriormente, depende de que el interesado conozca el contenido de la providencia mediante la cual se da inicio al trámite de acción de tutela.

59. En este sentido, la Corte ha señalado reiteradamente que es posible informar del auto admisorio a las partes e interesados “por edicto publicado en un diario de amplia circulación, por carta, por telegrama, fijando en la casa de habitación del noticiado un aviso, etc.’, y adicionalmente, valiéndose de una radiodifusora e incluso, como recurso último, mediante la designación de un curador”[48]. Lo importante, independientemente del medio de notificación que se utilice, es que este sea expedito, oportuno, eficaz, idóneo y que permita asegurar el ejercicio del derecho de defensa y la vinculación efectiva de todas las partes e interesados.

60. En todo caso, no puede perderse de vista que la notificación personal, tal como está prevista en el artículo 290 del Código General del Proceso[49], es “el primer mecanismo que debe intentarse para notificar la iniciación del trámite de tutela a la parte demandada”[50], pues no solo resulta expedito, oportuno, eficaz e idóneo, sino que, sobre todo, garantiza el conocimiento efectivo del auto que admite la demanda por parte del notificado y el consecuente ejercicio de sus garantías procesales.

5. La nulidad por falta notificación del auto admisorio de la demanda de acción de tutela a los terceros con interés legítimo

61. Tal como ocurre con los procedimientos judiciales en general, los procesos de tutela pueden adolecer de vicios que afectan su validez, cuando el juez omite velar por el respeto al debido proceso de las partes e intervinientes. En estos casos, debido a su gravedad, el legislador ha previsto como consecuencia la declaratoria de nulidad de la actuación judicial, con el fin de asegurar el respeto de las garantías procesales de esas personas[51].

62. El artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 prevé la posibilidad de alegar la nulidad de un proceso surtido ante la Corte Constitucional, antes de que se produzca el fallo, siempre que, como se anotó anteriormente, se trate de irregularidades que impliquen una violación del debido proceso. Así mismo, aunque de manera excepcional, es viable adelantar un incidente de nulidad en contra de las sentencias que ponen fin a los procesos de tutela, si estas han generado una grave afectación a ese derecho fundamental y así se alega dentro de su término de ejecutoria[52].

63. Además, en reiteradas oportunidades, esta Corte ha señalado que es posible declarar, de manera oficiosa, la nulidad de las decisiones de tutela proferidas en sede de revisión, cuando se busca garantizar el debido proceso[53]. Esta declaratoria procede cuando la Corte encuentra que, en el curso del proceso de tutela, se incurrió en irregularidades que afectan las garantías procesales de las partes e intervinientes. En tales casos, ha optado por declarar la nulidad de las actuaciones surtidas sin que se hayan respetado dichas garantías.

64. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la informalidad y celeridad que caracterizan al proceso de tutela de ninguna manera representan un obstáculo para que el juez garantice el respeto del derecho fundamental al debido proceso. En ese sentido, para que una orden emitida en su desarrollo pueda ser reconocida y acatada, debe haberse permitido la participación de las partes, mediante la vinculación de “todas las personas que tengan un interés legítimo en el resultado del proceso”[54].

65. Cabe anotar que tratándose de acciones de tutela, “la debida integración del contradictorio corresponde al juez de tutela de primera instancia, ya que la temprana vinculación de la parte interesada garantiza que esté en plena capacidad de ejercer su derecho de contradicción y defensa a lo largo del trámite”[55]. Al respecto, ha dicho la Corte que cuando el demandante no integra la causa pasiva con todos los sujetos cuyo concurso es necesario para decidir sobre la presunta amenaza o violación de derechos fundamentales, el juez debe vincularlos de oficio, con el fin de garantizarles su derecho a la defensa[56]. En caso contrario, es decir, si el juez de tutela desconoce la debida integración del contradictorio, “se vulneraría el derecho fundamental al debido proceso de quienes no fueron llamados y cuentan con un interés legítimo dentro del mismo”[57].

66. Al respecto, en el Auto 55 de 1997, la Corte Constitucional determinó las siguientes reglas: (i) el juez de tutela debe de integrar el contradictorio en virtud del principio de oficiosidad; (ii) el deber judicial de integración del contradictorio se aplica tanto cuando el accionante omite vincular a quien esté real o aparentemente involucrado en los hechos, como cuando “aparezca demandado otro ente que, por su actividad, su función o sus actos, ha debido serlo”; (iii) en la acción de tutela, la indebida integración del contradictorio no lleva a la adopción de fallos inhibitorios, pues el parágrafo único del artículo 29 del Decreto Ley 2591 de 1991 lo prohíbe de manera expresa; (iv) si en el trámite de la acción de tutela puede deducirse razonablemente que se está ante una vulneración de derecho fundamental y, a pesar de ello, el juez de tutela de primera instancia omitió integrar adecuadamente el contradictorio, dicha integración puede ser adelantada por el juez de segunda instancia o incluso por la Corte Constitucional.

67. En ese sentido, si la providencia que admite la acción de tutela deja de notificarse a las partes o a terceros con interés legítimo, “tal omisión tiene implicaciones para quienes no fueron vinculados, pues éstos no tuvieron la posibilidad de intervenir en la misma, pudiendo resultar afectados con la decisión que se adopte, sin haber sido oídos previamente”[58]. Esa irregularidad, ha advertido la Corte, “no sólo vulnera el debido proceso sino que puede llegar a constituirse en una verdadera denegación de justicia”[59].

68. Ahora bien, es posible que el tercero al que se le dejó de notificar la providencia que admite la acción de tutela tenga la potencialidad de convertirse en “(i) el titular de los derechos fundamentales invocados, con exclusión del accionante respectivo; o, lo que sucede más frecuentemente (ii) el principal obligado a la satisfacción de dichos derechos, con exclusión de quienes fueron originalmente demandados”[60]. La persona natural o jurídica que tiene estas características es conocida como tercero excluyente o tercero ad excludendum, lo que indica que se trata de sujetos “principales autónomos con intereses opuestos a ambas partes del proceso”[61].

69. Así las cosas, cuando el auto que admite la demanda de acción de tutela no se notifica a las personas que tienen un interés legítimo en la actuación procesal y, por lo tanto, no se integra debidamente el contradictorio, se configura una causal de nulidad de lo actuado, que, en todo caso, es posible sanear, de conformidad con el artículo 136 del Código General del Proceso[62]. En estos eventos, la integración del contradictorio puede ser efectuada por la autoridad judicial[63].

70. Ahora bien, cuando dicha irregularidad se advierte en sede de revisión, la Corte ha utilizado dos métodos para subsanarla: (i) declarar la nulidad de todo lo actuado desde el momento en que se presentó la causal y ordenar la devolución del expediente al despacho judicial de primera instancia, para que subsane la irregularidad, integre correctamente el contradictorio y se surtan de nuevo las actuaciones pertinentes, o (ii) integrar el contradictorio en sede de revisión, vinculando directamente a quienes no fueron llamados y acreditan un interés legítimo en el proceso de tutela, caso en el cual la nulidad queda saneada, si la persona natural o jurídica vinculada actúa sin proponerla[64].

71. Cabe advertir que la posibilidad de vincular en sede de revisión a quienes no fueron notificados y tienen interés en el proceso solo es viable si las circunstancias de hecho lo ameritan, como cuando “se encuentra en juego la protección de derechos como la vida, la salud o la integridad física”[65], o están involucradas personas que son objeto de especial protección constitucional o que se encuentran en situación de debilidad manifiesta, “como la mujer cabeza de familia, los menores o las personas de edad avanzada”[66]. En tales casos, ha dicho la Corte, retrotraer el trámite de tutela desconocería que la precariedad de las condiciones de esas personas “torna indispensable la intervención definitiva del juez constitucional”[67]. No obstante, si esas condiciones no se demuestran, “deberá aplicarse la regla de mayor garantía del derecho de contradicción y defensa, consistente en la orden de retrotraer la actuación judicial a su inicio, en virtud de la nulidad derivada de la afectación del derecho al debido proceso”[68].

72. En efecto, tal como lo advirtió la Corte Constitucional en el Auto 536 de 2015, “si bien es admisible la vinculación en sede de revisión, la misma debe estar precedida de argumentos de primer orden, referidos a la situación de vulnerabilidad del accionante, pues de lo contrario se irrogaría un tratamiento desproporcionado e irrazonable en contra del tercero vinculado al trámite judicial. Esto debido a que se le privaría de las alternativas procesales de contar con una segunda instancia en el trámite de tutela, así como contradecir y aportar las pruebas y hechos del caso, con la posibilidad de incidir en las decisiones de instancia”.

73. Cabe destacar que esa mayor garantía del derecho de contradicción y defensa señalada en el párrafo 71 adquiere especial relevancia cuando la dimensión de la vinculación que es necesario realizar es de tal magnitud, que desborda el objeto mismo de la revisión de las sentencias de tutela por parte de la Corte Constitucional. En tales casos, solo con un despliegue de actividades realizadas por el juez de instancia, con la concurrencia que le es exigible a la parte actora para lograr la notificación de los terceros con interés legítimo y, en consecuencia, la debida integración del contradictorio, es posible hacer efectivas las garantías procesales de las que se privó a dichos terceros tanto en la primera como la segunda instancia del proceso de tutela.

6. La obligatoriedad de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional

74. Esta Corte también ha señalado que el cumplimiento de las decisiones judiciales es un imperativo del Estado social y democrático de derecho[69], pues el acceso a la administración de justicia no se agota con la posibilidad de formular una controversia jurídica ni con la resolución que se le dé a esta, sino que implica que “se cumpla de manera efectiva lo ordenado por el operador jurídico y se restablezcan los derechos lesionados”[70].

75. El incumplimiento de las decisiones judiciales, además de atentar contra el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, “desconoce la prevalencia del orden constitucional y la realización de los fines del Estado, vulnera los principios de confianza legítima, de buena fe, de seguridad jurídica y de cosa juzgada, porque da al traste con la convicción legítima y justificada de una persona que, al acudir ante la administración de justicia, espera una decisión conforme al derecho que sea acatada por las autoridades o por los particulares a quienes les corresponda hacerlo”[71].

76. La obligatoriedad de cumplir las providencias judiciales incluye, desde luego, las emitidas por la Corte Constitucional como guardiana de la supremacía e integridad de la Constitución Política. Por lo tanto, las órdenes que esta Corte imparte deben cumplirse de forma inmediata y de conformidad con los parámetros definidos en las providencias que las contienen. Si el obligado a obedecerlas omite ese deber constitucional, no solo pone en entredicho la eficacia de la administración de justicia, sino que puede atentar contra la efectiva protección de los derechos fundamentales.

77. En efecto, si bien, como lo ha explicado la jurisprudencia constitucional, el incumplimiento de una providencia judicial es una conducta grave que puede llegar a comprometer las responsabilidades penal y disciplinaria de la persona involucrada, incumplir una orden impartida en un proceso de tutela es de suma gravedad, porque prolonga la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales y atenta contra las garantías constitucionales del debido proceso y el acceso a la administración de justicia[72].

78. Cabe agregar que cuando la orden impartida en una providencia judicial está dirigida a un funcionario estatal, incluidos, por supuesto, los funcionarios judiciales, este tiene el deber de acatarla, sin entrar a evaluar su conveniencia y oportunidad. Tal como lo ha sostenido la Corte Constitucional, refiriéndose a los fallos de tutela, “[b]asta saber que han sido proferidos por el juez competente para que a ellos se deba respeto y para que quienes se encuentran vinculados por sus resoluciones contraigan la obligación perentoria e inexcusable de cumplirlos, máxime si están relacionados con el imperio de las garantías constitucionales”[73].

7. Análisis del caso

   7.1. La orden de integrar debidamente el contradictorio impartida por la Corte Constitucional en el Auto 205 de 2017

79. En el asunto objeto del presente pronunciamiento, tras una primera selección para revisión, la Corte Constitucional, mediante el Auto 205 de 27 de abril de 2017, advirtió una grave vulneración al debido proceso de terceros con interés legítimo en el trámite de tutela, por la indebida integración del contradictorio. En esa providencia, se señaló que los jueces de instancia “omitieron vincular, al trámite de la acción, a las ciento treinta y dos (132) personas naturales o jurídicas que, actualmente, ejecutan los títulos mineros acusados, a pesar que, del relato de los hechos y las pretensiones de la demanda, se deduce que pueden resultar afectadas con lo que se decida”.

80. Para solucionar esa situación, la Corte analizó la posibilidad de integrar directamente el contradictorio en sede revisión. Sin embargo, concluyó que si bien los accionantes tienen la calidad de sujetos de especial protección constitucional, ya que se trata de pueblos indígenas, no cumplen con las condiciones de vulnerabilidad e indefensión que exige la jurisprudencia constitucional, pues “no se advierte que estos se encuentren ante la ocurrencia de un perjuicio irremediable que amerite que esta Corporación adelante dicho trámite”.

81. La Corte llegó a esa conclusión, teniendo en cuenta que los pueblos indígenas de la Sierra Nevada de S.M. se reunieron los días 17 y 18 de febrero de 2017 con representantes del Ministerio del Interior, quienes se comprometieron a garantizar los recursos para desarrollar la segunda fase del protocolo de consulta previa exigido dentro de las pretensiones de la acción de tutela, cuyo valor asciende a cuatrocientos seis millones novecientos sesenta mil pesos ($406.960.000). Además, indicó que si bien están pendientes 395 consultas previas con dichos pueblos indígenas, la primera fase de elaboración del protocolo finalizó el 31 de marzo de 2016 y la segunda fase estaba en trámite a la fecha en la que se profirió el Auto 205 de 2017.

82. Con fundamento en lo anterior, decidió aplicar la regla de mayor garantía del derecho de contradicción y defensa consistente en la orden de retrotraer la actuación judicial a su inicio y, en consecuencia, declarar “la nulidad de todo lo actuado desde el momento en que surgió la obligación de vincular y notificar a los terceros interesados”. En ese sentido, ordenó devolver el expediente a la S. de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, “para que subsane la irregularidad y surta nuevamente todas las actuaciones procesales”.

83. En atención a lo ordenado por la Corte, el 14 de junio de 2017, la S. de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar profirió un nuevo auto de admisión de la demanda, en el que vinculó de oficio a la actuación “a los Terceros con interés legítimo, que son los (sic) ciento treinta y dos (132) personas naturales o jurídicas que actualmente, ejecutan los títulos mineros acusados en la presente demanda, para efectos de integrar debidamente el contradictorio, y no vulnerar el derecho al debido proceso, defensa y contradicción a estos intervinientes, remitiéndoles copias de la presente demanda de tutela, para que en el término improrrogable de veinticuatro (24) horas, den respuesta o contestación a la presente demanda con sus respectivas explicaciones”.

84. De igual manera, ordenó a las entidades accionadas “que a través de sus páginas Web u otro medio informativo, enteren a los terceros con interés legítimo, que son los (sic) ciento treinta y dos (132) personas naturales o jurídicas que, actualmente, ejecutan los títulos mineros acusados en la presente demanda, acerca de la existencia de este trámite constitucional, para que se hagan parte dentro del mismo, esto con el fin de dar cumplimiento a lo ordenado por la Honorable Corte Constitucional, a efectos de integrar debidamente el contradictorio, y no vulnerar el derecho al debido proceso, defensa y contradicción a estos intervinientes”.

    7.2. La S. de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar incumplió la orden impartida por la Corte Constitucional en el Auto 205 de 2017

85. Esta S. de Revisión advierte que la S. de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar incumplió la orden de vincular y notificar a las 132 personas naturales o jurídicas que ejecutan actualmente los títulos mineros acusados en la acción de tutela de la referencia, impartida por la S. Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional en el Auto 205 de 27 de abril de 2017. Por lo tanto, no subsanó en debida forma la nulidad declarada por esta Corte.

86. En efecto, si bien en el auto del 14 de junio de 2017, la S. de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar dispuso vincular de oficio a la actuación a dichas personas, no cumplió con su obligación de notificarles el auto admisorio de la demanda de acción de tutela, pues delegó esa responsabilidad en las entidades accionadas e incumplió su propia orden de remitir a los terceros interesados copias de la demanda. De esta manera, incurrió nuevamente en una vulneración del derecho a la defensa de los terceros con interés legítimo en el trámite de tutela, por la indebida integración del contradictorio.

87. Como lo indicó esta Corte en el Auto 364 de 2010, y se reiteró en la presente providencia, los actos de comunicación procesal proferidos en el trámite de la acción de tutela también deben dirigirse a los terceros con interés legítimo, “siendo esta una carga que debe asumir el juez de la causa”. Esa obligación es particularmente relevante en el trámite de tutela, no solo porque la notificación de las decisiones judiciales materializa la garantía constitucional de publicidad del proceso, sino porque, en este caso, “se debate la protección constitucional derivada de la amenaza o vulneración de los derechos constitucionales fundamentales”[74].

88. Esta Corte ha destacado que los artículos 13 y 16 del Decreto 2591 de 1991, además de permitir la intervención de terceros con interés legítimo, le imponen al juez la obligación de notificar las providencias a las partes e intervinientes por el medio que considere más expedito y eficaz. De lo anterior, es claro que si bien el juez de tutela no está obligado a usar un medio de notificación determinado, aquel del cual se valga debe resultar “expedito y eficaz”. Esto “se materializa cuando el sujeto pasivo de la acción y los terceros con interés legítimo tienen la posibilidad real de conocer el contenido de las providencias”[75], de manera que se garantice su comparecencia y vinculación efectiva a las actuaciones.

89. Ahora, según lo ha advertido la jurisprudencia constitucional, en estos casos, el juez debe desplegar toda su diligencia, con el fin de que el tercero interesado conozca efectivamente el contenido de la providencia[76]. Esa exigencia es predicable, incluso, cuando la efectiva integración del contradictorio se torna particularmente difícil, pues de ninguna manera representa una obligación que el juez de tutela esté en imposibilidad de cumplir[77].

90. Así ocurre, por ejemplo, en el asunto de la referencia, en el que esta Corte le ordenó al juez de tutela de primera instancia vincular y notificar a 132 personas naturales o jurídicas de las que se tiene poca información, ya que, en principio, solo se cuenta con (i) un listado suministrado por los accionantes en el que se relacionan 148 títulos de explotación minera identificados con el código de registro minero nacional (RMN), la fecha del contrato y el tipo de minerales al que se refiere[78], y (ii) un informe de la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior en el que se afirma que en el área de la Línea Negra están localizados 132 títulos mineros.

91. Ante esa dificultad, dada la dimensión del grupo por vincular y notificar y la escasa información para lograr identificar e individualizar a cada uno de sus integrantes, era necesario hacer un despliegue de actividades propias del juez de instancia, tendientes a lograr la efectiva notificación de los terceros interesados, que no se podía limitar a que las entidades demandadas los enteraran por medio de sus páginas web u otro medio informativo, pues esto no garantizaba que conocieran el contenido de la demanda y del auto admisorio.

92. Como se señaló en el párrafo 60 de esta providencia, el medio que, prima facie, satisface esa exigencia es la notificación personal. Medio de notificación que era posible emplear en este caso, si el juez de tutela de primera instancia, haciendo uso de sus facultades legales, hubiera actuado con la diligencia que le es exigible, para lograr identificar y ubicar a los terceros con interés legítimo que esta Corte le ordenó vincular y notificar.

93. Cabe destacar que el 22 de junio de 2017, los accionantes allegaron al proceso un oficio[79] en el que relacionaron un nuevo listado de títulos mineros (esta vez de 135), con el fin de “poder notificar a las personas naturales y jurídicas que ejecutan títulos mineros en la Sierra Nevada de S.M.”. En ese oficio, dirigido a los magistrados de la S. de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, los accionantes advirtieron que era “necesario solicitar al Grupo de Catastro y Registro Minero de la Agencia Nacional Minera información de las direcciones de notificaciones de los titulares”. Sin embargo, esa solicitud no fue tenida en cuenta por el juez de tutela de primera instancia, pues en el expediente no consta que, efectivamente, se haya procurado la notificación de dichas personas[80].

94. Ahora bien, como se explicó en el párrafo 56, es evidente que la obligación de notificar el auto admisorio de la demanda a los terceros interesados no es de los demandados, sino del propio juez de tutela, quien ha debido actuar diligentemente, desplegando los medios necesarios para lograr la eficaz notificación de dicha providencia, sin descargar esa responsabilidad en terceras personas.

95. Con todo, si en gracia de discusión se aceptara que la orden de enterar a los terceros con interés legítimo impartida a las entidades accionadas era adecuada para lograr notificación, lo cierto es que esto no se cumplió. Vale la pena recordar que de las seis entidades que debían acatar esa orden, solo dos lo hicieron: Corpoguajira y la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior. Esto, en la práctica, significó una menor posibilidad de que dichos terceros conocieran el auto admisorio de la demanda. Al respecto, es preciso resaltar que la publicación de una mera nota en las páginas web de algunas de las entidades demandadas no puede entenderse como medio de notificación idóneo y eficaz para garantizar el debido proceso de los 132 sujetos que ostentan títulos mineros; es más, ni siquiera son portales de divulgación de procesos judiciales.

96. De otro lado, si bien el juez de tutela de primera instancia les solicitó a la ANM, la Anla, Corpocesar, C. y Corpoguajira informar sobre títulos, concesiones, licencias, permisos o autorizaciones ambientales otorgadas o solicitadas en el área de la Línea Negra, con el fin de identificar a las referidas 132 personas, tal como lo advirtió la Corte Constitucional en los considerandos del Auto 205 de 2017, lo cierto es que ni estas entidades atendieron dicha solicitud, ni el juez insistió en que esa información fuera efectivamente allegada al proceso.

97. De manera que la S. de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar: (i) incumplió la orden de vincular y notificar a los terceros interesados impartida por la Corte Constitucional en el Auto 205 de 2017, (ii) desatendió la advertencia hecha por esta Corte, relacionada con las pruebas solicitadas a los demandantes y (iii) incumplió su propia orden, pues en el expediente no obra ninguna prueba que demuestre que, en efecto, les remitió copias de la demanda a las 132 personas que vinculó de oficio a la actuación, como lo dispuso en el numeral 1.1 del auto admisorio.

98. En suma, la S. de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar desatendió su deber constitucional de actuar con la debida diligencia para lograr la efectiva vinculación y notificación de las 132 personas naturales o jurídicas que ejecutan actualmente los títulos mineros acusados. Con ello, sus integrantes no solo incumplieron la orden impartida por la Corte Constitucional en el Auto 205 de 2017, sino que vulneraron nuevamente el derecho al debido proceso de esas personas, que, a pesar de tener un interés directo en el trámite de la acción de tutela, no pudieron intervenir con el fin de hacer efectivas sus garantías de defensa y contradicción.

99. Vale la pena anotar que, como se indicó en el párrafo 33 de esta providencia, el Procurador 13 Ambiental y A. delM. advirtió sobre la imposibilidad de acceder a la pretensión de dejar sin efectos las licencias ambientales otorgadas, a menos que, entre otros requisitos, “se vincule al presente trámite a la totalidad de los licenciatarios”[81]. De manera que la necesidad de notificar y vincular al trámite de tutela a los terceros con interés legítimo no solo le fue advertida al juez de primera instancia por esta Corte, sino también por uno de los vinculados, luego de que se reinició el proceso.

100. En consecuencia, esta S. de Revisión declarará la nulidad de todas las actuaciones surtidas en el proceso de tutela de la referencia desde el auto admisorio de la demanda proferido el 14 de junio de 2017 por la S. de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar. Además, compulsará copias del expediente de tutela y de esta providencia a la S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para que investigue la conducta de los integrantes de la S. de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, de acuerdo con sus competencias.

     7.3. La nulidad por la indebida integración del contradictorio en el proceso de tutela de la referencia no puede ser saneada en sede de revisión

101. Esta S. de Revisión también ordenará devolver el expediente de la referencia a la S. de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, con el fin de que reinicie el proceso, previa vinculación y notificación de las 132 personas naturales o jurídicas que ejecutan actualmente los títulos mineros acusados, con la advertencia de que dicha notificación deberá realizarse a través de un medio expedito y eficaz que garantice que el contenido del auto admisorio de la demanda de acción de tutela sea efectivamente conocido por esas personas.

102. La anterior orden se fundamenta en que si bien esta Corte ha entendido que es posible integrar el contradictorio en sede de revisión con el fin de subsanar la irregularidad advertida, en el asunto de la referencia no se cumplen los requisitos exigidos para que esta S. de Revisión proceda de esa manera.

103. Según esta Corte, “la integración del contradictorio en sede de revisión es excepcional y responde a criterios específicos, que buscan ponderar la satisfacción de los derechos fundamentales del afectado en el caso concreto y la protección del debido proceso de la parte vinculada”[82]. Toda vez que la integración del contradictorio en sede de revisión privaría al tercero con interés legítimo de la posibilidad de contestar la demanda, contradecir las pruebas aportadas, aportar o solicitar nuevas pruebas, interponer recursos y contar con una segunda instancia, es necesario que las condiciones de vulnerabilidad del actor estén plenamente acreditadas, para que prevalezca su interés de obtener una respuesta urgente a su solicitud de tutela.

104. Como lo advirtió esta Corte en el Auto 205 de 27 de abril de 2017, si bien en el asunto de la referencia los accionantes tienen la calidad de sujetos de especial protección constitucional, pues se trata de miembros de pueblos indígenas, no se evidencia que las circunstancias de hecho ameriten sanear la nulidad en sede de revisión, pues la elaboración del protocolo de consulta previa que las autoridades de los pueblos A., K., W. y K. solicitaron concertar con el Gobierno nacional en su demanda de tutela ya se encuentra en su segunda fase. Por lo tanto, el amparo solicitado no resulta necesariamente impostergable, ni se advierte la necesidad de evitar una dilación ineludible del trámite de tutela.

105. Así las cosas, es necesario aplicar la regla de mayor garantía del derecho de contradicción y defensa de los terceros con interés legítimo en el trámite de tutela. En este caso, se trata de las garantías procesales de 132 personas naturales o jurídicas, que esta Corte ya había ordenado hacer cumplir, y que el juez de tutela de primera instancia volvió a desconocer, lo que hace aún más gravosa la vulneración del derecho fundamental al debido proceso. Por lo tanto, en el presente asunto, se impone la necesidad de garantizar los intereses constitucionales de los terceros con interés legítimo que no han podido intervenir en el trámite de tutela para contestar la demanda, contradecir las pruebas aportadas, aportar o solicitar nuevas pruebas, impugnar la sentencia, etc. Todo ello, a pesar de las oportunidades que el juez de tutela ha tenido para integrar debidamente el contradictorio.

106. Así las cosas, la actuación judicial deberá retrotraerse a su inicio, para que el juez de tutela de primera instancia proceda a la vinculación y debida notificación de los terceros con interés legítimo, y surta de nuevo las actuaciones pertinentes.

107. Sin perjuicio de lo precedente, con el fin de proteger los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de los sujetos procesales, la S. ordenará que se mantengan las pruebas que ya obran en el expediente, y que una vez se hayan surtido las respectivas decisiones de instancia, el proceso se envíe nuevamente al despacho del Magistrado Sustanciador, para que se surta la respectiva decisión de fondo en sede de revisión.

En mérito de lo expuesto, la S. Primera de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,