Auto nº 247/16 de Corte Constitucional, 15 de Junio de 2016

1. Mediante diversos escritos[1] un grupo de ciudadanos que se identificaron como empleados de Audieps Ltda (compañía encargada de realizar la interventoría interna de Saludcoop EPS) le señalaron a este Tribunal una posible situación de desacato respecto de la orden 20 de la sentencia T-760 de 2008[2].

2. En las referidas denuncias afirmaron que en la organización Saludcoop existían múltiples irregularidades en la prestación de servicios médicos y en la atención de quejas y reclamos. En igual medida aseveraron que la Superintendencia Nacional de Salud, el Ministerio de Salud y Proteccion Social, y el interventor de Saludcoop eran los responsables del retroceso en la calidad de los servicios prestados tanto su acción como por omisión.

3. En respuesta a las graves irregularidades documentadas, la Sala Especial de Seguimiento emitió los Autos 089 de 2014, 243 de 2014, 329 de 2014 y 205 de 2016 con el fin de adoptar los correctivos necesarios para obtener la intervención de las autoridades que constitucional, legal y reglamentariamente tenían la obligación de materializar el goce efectivo del derecho a la salud de los usuarios de la EPS.

4. Específicamente, el Auto 205 de 2016 identificó las siguientes problemáticas:

   “Se presentaron en el periodo 2013-2015 múltiples falencias e irregularidades en la prestación de servicios médicos de los usuarios de la entonces Saludcoop que conllevaron a que se vulnerara el goce efectivo del derecho a la salud.

   Esta conclusión atiende a las denuncias allegadas por diversos ciudadanos, los trabajadores de Audieps Ltda., lo determinado en diversas sentencias de la Corte Constitucional durante el periodo de intervención, el informe de la Superintendencia Nacional de Salud en razón al Auto 243 de 2014, la respuesta de la EPS Saludcoop, la cual reconoció que para el año 2013 se presentaron 147.958 quejas y 18.722 acciones de tutelas por falencias en la prestación de servicios médicos.

   Entre las irregularidades detectadas y reconocidas por el ente rector de la política en salud y la Superintendencia de Salud se destacan: (i) el déficit de camas pediátricas y unidades de cuidados intensivos a nivel nacional, (ii) la falta de oferta de consultas de medicina interna en todas las regionales, (iii) la ausencia de médicos especialistas en varios municipios y lugares alejados de las capitales del país y (iv) la falta de asignación de citas de pediatras y obstétricas en varias seccionales de Saludcoop con oportunidad”.

   Teniendo en cuenta que para la fecha en la cual se expidió el Auto 205 de 2016 la EPS Saludcoop se encontraba en proceso de liquidación y sus usuarios habían siendo transferidos a la EPS Cafesalud, esta Corporación adoptó una serie de correctivos que garantizarían la continuidad del servicio, su adecuada prestación y la adopción de correctivos que impidiesen que los problemas identificados en la EPS Saludcoop se replicaran en la nueva institución que asumiría la atención de los pacientes. En este orden de ideas la providencia afirmó:

   “Atendiendo la liquidación de la EPS es importante definir la manera como se brindará continuación a las acciones de mejoramiento en la calidad del servicio a los usuarios de Saludcoop, si conforme lo manifestaron el Ministro de Salud y el Superintendente de Salud, los más de 4 millones de usuarios de dicha promotora conforme a la Resolución 2422 de 2015 fueron trasladados a la EPS Cafesalud. En este orden de ideas, la transición debe desarrollarse bajo condiciones de disponibilidad, aceptabilidad, accesibilidad, y calidad e idoneidad profesional conforme al artículo 6º de la ley estatutaria de salud.

   Así las cosas, es preciso para esta Sala de Seguimiento que el Gobierno y la Superintendencia Nacional de Salud avancen con prontitud y profundidad en la adopción de medidas preventivas y de restablecimiento que permitan la prestación inmediata, efectiva y de calidad del servicio de salud a los usuarios de la EPS Saludcoop ahora que estos fueron trasferidos a la EPS Cafesalud.

   Más allá de la eventual reformulación de la política en salud, los criterios que deben tener en cuenta las referidas entidades para garantizar la prestación del servicio público de salud a los usuarios de “Saludcoop – Cafesalud”, deben partir de: “(i) las prestaciones en salud, como servicio público esencial, deben ofrecerse de manera eficaz, regular, continua y de calidad, (ii) las entidades que tienen a su cargo la prestación de este servicio deben abstenerse de realizar actuaciones y de omitir las obligaciones que supongan la interrupción injustificada de los tratamientos, (iii) los conflictos contractuales o administrativos que se susciten con otras entidades o al interior de la empresa, no constituyen justa causa para impedir el acceso de sus afiliados a la continuidad y finalización óptima de los procedimientos ya iniciados.

   Para la Corte los usuarios de la EPS Saludcoop no tienen la carga de soportar en momento alguno la interrupción de los servicios de salud, ante los correctivos que se adopten por el rector de la política pública y la Superintendencia de Salud.

   Teniendo en cuenta lo anterior, se ordenará al Ministerio de Salud y Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud que en el desarrollo de sus competencias constitucionales y legales garanticen que el proceso de transferencia de usuarios de la EPS Saludcoop a la EPS Cafesalud no sea un obstáculo para el goce efectivo del derecho a la salud de los más de 4.6 millones de usuarios. En igual medida, dichos organismos deberán informar dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de esta providencia, a la Defensoría del Pueblo, a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República las estrategias desarrolladas para garantizar que las deficiencias descritas en esta providencia no se repitan en la EPS Cafesalud. El referido documento debe establecer cuáles fueron las barreras de acceso que hasta la fecha se han identificado (en especial las descritas en las resoluciones 2414 y 2422 de 2015) y cuáles son las acciones desplegadas para satisfacer oportuna y adecuadamente el derecho a la salud de los usuarios (preventivo y de resultados)”.

   Con el objeto de materializar el derecho a la salud de los usuarios de la EPS en liquidación, la Sala con fundamento en lo anterior resolvió:

   “Primero.- Ordenar al Ministerio de Salud y Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud que en el desarrollo de sus competencias constitucionales y legales garanticen que el proceso de trasferencia de usuarios de la EPS Saludcoop a la EPS Cafesalud se desarrolle bajo condiciones de disponibilidad, aceptabilidad, accesibilidad, y calidad e idoneidad profesional conforme al artículo 6º de la ley estatutaria de salud.

   Segundo.- Ordenar al Ministerio de Salud y Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud que dentro de los quince (15) días después de la notificación de esta providencia, alleguen un informe a la Defensoría del Pueblo, a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República en el cual se informen las estrategias desarrolladas para garantizar que las deficiencias descritas en la EPS Saludcoop no se repitan en la EPS Cafesalud. El referido documento debe establecer cuáles fueron las barreras de acceso que hasta la fecha se han identificado y cuáles son las acciones desplegadas para satisfacer oportuna y adecuadamente el derecho a la salud de los usuarios.

   Tercero.- Ordenar al Ministerio de Salud y Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud que cada dos (2) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, presenten informes periódicos a la comunidad de usuarios y a los organismos de control (también a la Fiscalía General de la Nación), sobre el estado en que se encuentra el traslado de usuarios”.

   Del mismo modo, el Auto 205 de 2016 adoptó una serie de medidas con el objeto de atender algunos cuestionamientos presentados por la Contraloría General de la República y distintos proveedores, usuarios y empleados, relacionados con la forma en la que se garantizaría el proceso de recuperación de los dineros desviados por la EPS Saludcoop. La orden Sexta de la providencia dispuso:

   “Sexto.-. Ordenar A la Superintendencia Nacional de Salud y al Ministerio de Salud y Protección Social que informen a la comunidad en general la forma como se garantizará en el proceso de liquidación la recuperación de los dineros desviados por la EPS Saludcoop. Para ello las referidas entidades deberán publicar un informe dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia. Deberán notificar de esta decisión a Contraloría General de la República. En igual medida, se ordenará a la Contraloría General de la República que redoble sus esfuerzos con el fin de lograr la recuperación del patrimonio del sistema de seguridad social en salud desviado por la EPS Saludcoop”.

5. El Ministerio de Salud y Proteccion Social, en escrito allegado a este Despacho el 25 de mayo de 2016, solicitó a la Corte hacer aclaración de las órdenes primera, tercera y sexta del auto 205 de 2016, con fundamento en las siguientes consideraciones:

   En primer lugar, afirmó que: “el proceso de traslado se surtió de conformidad con lo indicado en el plan de viabilidad, generando la migración de la información de la base de datos de Saludcoop a Cafesalud, garantizando la atención de la totalidad de los usuarios, así como la menor afectación en la prestación de los servicios, en la medida en que se mantuvo la atención en las IPS que venían siendo atendidos, se priorizó la población de enfermedades crónicas programas especiales y de alto costo, así como las poblaciones de especial protección, se fortaleció el servicio de call center y las oficinas de atención al usuario, entre otras medidas, y se aseguró a las IPS el pago de los servicios prestados a los usuarios, a partir del primero (1) de diciembre de 2015 por parte de Cafesalud”.

   De igual modo, puso de presente que: “la EPS Cafesalud asumió el aseguramiento de la totalidad de los afiliados de Saludcoop después de su liquidación, el cual fue un proceso automático, garantizando a los afiliados de Saludcoop el traslado sin tener que realizar trámite alguno. Así mismo, tal y como se señaló en el informe de rendición de cuentas 2015 del Ministerio de Salud y Protección Social. La EPS Cafesalud recibió desde la subcuenta de garantías del Fondo de Solidaridad y Garantías en Salud (Fosyga) recursos del orden de los $200 mil millones –a través de la emisión de unos bonos especiales denominados BOCAS—para garantizar su operación y pagar parte de sus deudas actuales, en especial aquellas más antiguas, ya que la cartera corriente es cubierta con los recursos ordinarios que entran a la entidad, generando con esto liquidez a los prestadores de servicios de salud correspondientes a la red de la EPS Cafesalud”.

   De esta manera, consideró el Ministerio de Salud y Proteccion Social que los lineamientos emitidos en los numerales primero y tercero del Auto 205 de 2016 fueron cabalmente satisfechos. Teniendo en cuenta lo anterior solicitó “aclaración del alcance de las órdenes 1 y 3, toda vez que en el mes de diciembre de 2015 se realizó el traslado de la totalidad de la población afiliada a Saludcoop a Cafesalud bajo las condiciones que establece el Decreto 3045 de 2013 adicionado por el Decreto 2089 de 2015 y hoy las personas pueden ejercer libremente su derecho a escoger EPS”.

   En lo que respecta a la orden sexta, pone de presente que “respecto de los recursos desviados por Saludcoop EPS, los mismos podrán ingresar nuevamente al sistema, una vez se conviertan en líquidos los activos de la entidad en liquidación y así proceder a pagar a los acreedores de acuerdo a la prelación de créditos.”. En igual medida, afirmó que ya se está dando paulatinamente cumplimiento a esa orden por cuanto: “de acuerdo a la normatividad vigente en materia de liquidación, publicidad y recuperación de recursos está sujeto a cada una de las etapas regladas del proceso liquidatario, las cuales son de pleno conocimiento para todos los ciudadanos a través de la página web de la EPS Saludcoop en liquidación, por lo tanto se solicita se aclare el alcance de las órdenes impartidas conforme a la normatividad vigente, aplicable y sobre todo a la gestión que se ha venido realizando en el caso de Saludcoop EPS”.

   Finalmente solicitó se fije fecha y hora para llevar a cabo sesión técnica en la cual sea posible analizar y debatir de forma más completa y directa los diferentes aspectos que implica el caso de Saludcoop EPS.

1. El trámite constitucional de seguimiento que a la política pública de salud hace la Corte Constitucional no tiene como finalidad desatar un conflicto entre partes, ni dirimir nuevas controversias jurídicas concretas, en tanto que no se está ante una actuación contenciosa[3], sino frente a un trámite judicial de verificación del cumplimiento de las órdenes generales proferidas en la sentencia T-760 de 2008 a quien se le confió la guarda de la integridad y supremacía de la constitución.

   En este sentido, en la fase de supervisión de cumplimiento del mencionado fallo cada entidad concernida no tiene la condición de parte, sino de autoridad estatal responsable de la formulación y/o ajuste, adopción e implementación de una política pública que cumpla con los estándares internacionales para la garantía y respeto efectivo del derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud.

   Esta Corte ha reiterado que, por regla general, las sentencias proferidas en desarrollo de su función de revisión de los fallos de tutela no son susceptibles de aclaración en la medida que se excedería el ámbito de competencias asignadas a la Corporación por el artículo 241 Superior y se iría en contra de los principios de cosa juzgada constitucional y seguridad jurídica[4].

   La anterior posición fue sostenida por ese Tribunal en la Sentencia C-113 de 1993, en la cual declaró inexequible el inciso 4º del artículo 21 del Decreto 2067 de 1995[5], cuya disposición contemplaba la posibilidad de solicitar la aclaración de las sentencias de tutela emitidas por este Tribunal. Al respecto sostuvo:

   “Si, por el contrario, so pretexto de aclarar la sentencia se restringen o se amplían los alcances de la decisión, o se cambian los motivos en que se basa, se estará en realidad no ante una aclaración de un fallo, sino ante uno nuevo. Hipótesis esta última que pugna con el principio de la cosa juzgada, y atenta, por lo mismo, contra la seguridad jurídica.

   Además, como toda sentencia tiene que ser motivada, tiene en ella su propia explicación, es completa.

   Pero, por sobre todo, hay que tener en cuenta que ninguna de las normas de la Constitución que reglamentan la jurisdicción constitucional, confiere a la Corte la facultad de aclarar sus sentencias. Por el contrario, según el artículo 241,”se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos de este artículo." Y entre las 11 funciones que cumple, no está tampoco la facultad de que se trata”

   Continuando con la misma línea interpretativa, la jurisprudencia de esta Corte ha admitido que si bien es cierto se aplica la regla general de improcedencia de la aclaración de las sentencias, también lo es que en situaciones especiales hay lugar a ello aplicando la figura prevista en las normas procesales y bajo los criterios desarrollados por este Tribunal.

   Así, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 285 del Código General del Proceso, excepcionalmente procede, de oficio o a solicitud de parte, la aclaración de una sentencia o auto por ella proferido, en los términos allí señalados[6]. La norma en cita dispone:

   “ARTÍCULO 285. ACLARACIÓN. La sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció. Sin embargo, podrá ser aclarada, de oficio o a solicitud de parte, cuando contenga conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o influyan en ella.

   En las mismas circunstancias procederá la aclaración de auto. La aclaración procederá de oficio o a petición de parte formulada dentro del término de ejecutoria de la providencia.

   La providencia que resuelva sobre la aclaración no admite recursos, pero dentro de su ejecutoria podrán interponerse los que procedan contra la providencia objeto de aclaración.”

   Con base en el artículo precitado, la jurisprudencia constitucional ha indicado que excepcionalmente es admisible la aclaración de las sentencias de tutela proferidas por las Salas de Revisión, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos:

   “a) que sea presentada dentro del término de su ejecutoria, esto es, dentro de los tres días siguientes a su notificación y b) por una parte legitimada para tal fin, esto es, que haya sido parte en el proceso. Y debe ser aclarada cuando c) existen frases que objetivamente ofrezcan duda, al ser ambiguas o susceptibles de ocasionar perplejidad en su intelección, ya sea porque provienen de una redacción ininteligible o de la falta de claridad acerca del alcance de un concepto o frase; d) siempre que esté ubicada en la parte resolutiva o, en la motiva si influye en aquella.”[7]

   Bajo este contexto la Corte ha señalado que se aclara lo que ofrece duda, lo que es ambiguo o lo que es susceptible de ocasionar perplejidad en su intelección, pero únicamente en lo dispuesto en la parte resolutiva del fallo o en la parte motiva, cuando de manera directa esta última influya sobre aquella.

   Por tanto, si la falta de claridad no se halla establecida de modo pleno, “se mantiene incólume la prohibición a quien juzga, de pronunciarse nuevamente sobre la sentencia ya proferida, por cuanto, (…) ella es intangible para la autoridad judicial que la hubiere dictado, a quien le está vedado revocarla o reformarla so pretexto de aclararla. Se considera pues que una decisión encaminada exclusivamente a precisar el contenido de una decisión judicial es innecesaria, cuando esta es clara, al punto de correr el riesgo de modificar sus alcances, alterar su contenido, reducir su espectro de acción o modificar las condiciones en que se concedió el amparo de tutela, lo cual implica la producción de una nueva providencia judicial y la consecuente afectación de los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica”[8].

2. Respecto a la solicitud elevada por el Ministerio de Salud, en primer lugar, la Sala encuentra satisfechos los presupuestos generales de procedencia tanto por legitimidad como por oportunidad. En efecto, quien suscribe la solicitud de aclaración es el señor L.G.F.F., en calidad de director jurídico del Ministerio de Salud y Proteccion Social, autoridad obligada a efectuar los correctivos necesarios para decretar la superación del estado de cosas inconstitucional (implícito) declarado en la sentencia T-760 de 2008, por lo cual se evidencia cumplido el requisito de legitimidad.

3. Con respecto al factor temporal se encuentra que la Secretaría General de la Corte Constitucional comunicó el Auto 205 de 2016 al Ministerio de Salud y Protección Social el día 20 de mayo de 2016. Por su parte, la solicitud de aclaración fue presentada el día 25 de mayo de ese mismo mes, es decir, dentro del término de tres días de ejecutoria de la providencia (tercer día). En virtud de lo anterior, se dará trámite a la presente solicitud, por lo cual corresponde a la sala verificar si se cumple el requisito de fondo.

4. En relación con el fondo de la petición, la Corte considera que el escrito del Ministerio de Salud y Protección Social no es claro, ya que los argumentos que expone no evidencian elementos de duda en el auto cuya aclaración se pretende, sino más bien una presentación anticipada de “presuntos avances” respecto de las órdenes emitidas en los numerales primero, tercero y sexto del Auto 205 de 2016.

5. Es claro que en el presente caso el objetivo de la solicitud de aclaración no es despejar las dudas respecto al alcance de las disposiciones emitidas en la parte resolutiva del proveído en mención, ya que no hace referencia a una redacción dudosa, ambigua o inteligible, como tampoco se sustenta en la falta de claridad sobre el alcance de un concepto o frase, sino más bien reabrir el debate constitucional acerca de la aparente falta de necesidad de emitir las ordenes primera, tercera y sexta de cara a las actuaciones del Ministerio de Salud y Proteccion Social, basándose además en unas afirmaciones relativas al presunto acatamiento anticipado de lo ordenado por esta Sala de Seguimiento. Aspecto que además conforme a la providencia en comento no debe ser valorado por esta Corporación, sino por los organismos de control[9] y autoridades estatales encargadas de garantizar el cumplimiento y seguimiento a las órdenes proferidas. En este sentido las órdenes segunda y tercera del Auto 205 de 2016 establecieron lo siguiente:

   “Ordenar al Ministerio de Salud y Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud que dentro de los quince (15) días después de la notificación de esta providencia, alleguen un informe a la Defensoría del Pueblo, a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República en el cual se informen las estrategias desarrolladas para garantizar que las deficiencias descritas en la EPS Saludcoop no se repitan en la EPS Cafesalud. El referido documento debe establecer cuáles fueron las barreras de acceso que hasta la fecha se han identificado y cuáles son las acciones desplegadas para satisfacer oportuna y adecuadamente el derecho a la salud de los usuarios.

   Ordenar al Ministerio de Salud y Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud que cada dos (2) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, presenten informes periódicos a la comunidad de usuarios y a los organismos de control (también a la Fiscalía General de la Nación), sobre el estado en que se encuentra el traslado de usuarios”. (N. y subraya fuera de texto)

   Así las cosas, con base en lo anteriormente expuesto, la Sala advierte que la solicitud de aclaración no se fundamenta en la existencia de frases que objetivamente sean ambiguas o susceptibles de ocasionar perplejidad en su intelección.

6. Igualmente, no se evidencia la necesidad de llevar a cabo una sesión técnica en la cual se analice y debata de forma más completa y directa los diferentes aspectos que implica el caso de Saludcoop EPS, ya que como lo manifestó el Auto 205 de 2016, en principio, no es respecto a esta Corporación ante quien debe sustentarse el cumplimiento de las ordenes proferidas, sino ante los organismos de control y la mesa de trabajo ciudadana creada para tal fin.

   Expuesto lo anterior el suscrito magistrado sustanciador,

PRIMERO.- NO ACCEDER a la solicitud de aclaración sobre al Auto 205 de 2016, formulada por el Ministerio de Salud y Protección Social, por lo expuesto en esta providencia.

SEGUNDO.- NO ACCEDER a la realización de la sesión técnica solicitada en razón a lo expuesto en la presente providencia.

TERCERO.- ENVIAR por la Secretaría General de esta Corporación copia del presente auto al Ministerio de Salud y Proteccion Social.

3. y cúmplase.

J.I. PALACIO PALACIO

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Sobre el particular fueron presentados los escritos de fecha 12 de febrero de 2014, 25 de febrero de 2014, 11 de marzo de 2014, 2 de mayo de 2014, 15 de julio de 2014, 15 de septiembre de 2014, 31 de octubre de 2014, 13 de noviembre de 2014, y 4 de marzo de 2015.

[2] La orden vigésima establece lo siguiente “ordenar al Ministerio de la Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud que adopten las medidas para identificar las Entidades Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Servicios que con mayor frecuencia se niegan a autorizar oportunamente servicios de salud incluidos en el POS o que se requieran con necesidad. Con este fin, el Ministerio y la Superintendencia deberán informar a la Defensoría del Pueblo, a la Procuraduría General de la Nación y a la Corte Constitucional (i) cuáles son las Entidades Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Servicios que con mayor frecuencia incurren en prácticas violatorias del derecho a la salud de las personas; (ii) cuáles son las medidas concretas y específicas con relación a éstas entidades que se adoptaron en el pasado y las que se adelantan actualmente, en caso de haberlas adoptado; y (iii) cuáles son las medidas concretas y específicas que se han tomado para garantizar el goce efectivo del derecho a la salud, de las personas que se encuentran afiliadas a las Entidades Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Servicios identificadas”.

[3] En el mismo sentido Auto 080 de 2012.

[4] Corte Constitucional, Autos 193 de 2008; 261 y 310 de 2009; 356 de 2010, entre muchos otros.

[5] El inciso 4º en mención establecía: “Excepcionalmente la Corte Constitucional podrá señalar de manera expresa que los efectos de la cosa juzgada se aplican sólo respecto de las disposiciones constitucionales consideradas en la sentencia. En este evento, dentro de los diez días d}siguientes a la notificación del fallo, el demandante podrá solicitar a la Corte cualquier aclaración al respecto”

[6] Corte Constitucional, Autos 190, 072 y 041 de 2015, 114 de 2014, 013 de 2014, 082 de 2013, 044A de 2013, 150 de 2012, 055 de 2012, 067A de 2010, 261, 310 y 327 de 2009, 193 de 2008, 001 de 2005, 147 de 2004, entre otros.

[7] Corte Constitucional, Auto 339 de 2010.

[8] Corte Constitucional, Auto 029 de 2010.

[9] Incluyendo la Fiscalía General de la Nación.