Sentencia de Constitucionalidad nº 146/18 de Corte Constitucional, 12 de Diciembre de 2018

1. Los ciudadanos J.A.P.E. y L.S.C.I., en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución, presentaron demanda contra el artículo 1° (parcial) de la Ley 1250 de 2008, que adicionó el artículo 204 de la Ley 100 de 1993.

2. Por medio de auto del 09 de mayo de 2017, se inadmitió la demanda; corregida en término, el 1º de junio de 2017 fue admitida. En la referida decisión se ordenó comunicar el inicio del proceso a la Presidencia de la República, a la Presidencia del Congreso y al Ministerio de Salud y Protección Social. Igualmente se invitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia – CUT, a la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, a la Organización Colombiana de Pensionados – OCP, al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional – FOPEP, al Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA, al Centro de Estudios de Derecho Justicia y Sociedad – DeJusticia, a la Defensoría del Pueblo y a las Facultades de Derecho y grupos de investigación en Derecho Laboral y de la Seguridad Social de las universidades Nacional, de Medellín, J. y del Rosario, para que ofrecieran su concepto sobre la demanda contra el artículo 1° (parcial) de la Ley 1250 de 2008, que adicionó el artículo 204 de la Ley 100 de 1993. Adicionalmente, fijó en lista el proceso para que los ciudadanos pudieran intervenir como impugnadores o defensores de la disposición sometida a control. Por último, corrió traslado al Procurador General de la Nación.

3. Mediante auto 305 de 2017 la Sala Plena de la Corte dispuso suspender los términos del presente asunto. Posteriormente, mediante auto 350 del 06 de junio de 2018 se ordenó levantar la suspensión de términos.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.

A continuación se transcribe el artículo demandado, subrayándose el aparte cuestionado:

“LEY 1250 DE 2008

(noviembre 27)

Por la cual se adiciona un inciso al artículo 204 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y un parágrafo al artículo 19 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 6o de la Ley 797 de 2003

ARTÍCULO 1o. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 204 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007, el cual se entenderá incluido a continuación del actual inciso primero, así:

Artículo 204. Monto y distribución de las cotizaciones (…) La cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados será del 12% del ingreso de la respectiva mesada pensional (…)”.

1. Los demandantes señalaron que con ocasión de la norma acusada el trabajador que se pensiona ve afectado el monto que recibe mensualmente, toda vez que su cotización al Sistema General de Seguridad Social en Salud pasa de un 4% al 12%, incrementándose en un 8%.

2. A juicio de los accionantes, la norma acusada vulnera el artículo 13 de la Constitución porque impone el mismo trato a todos los pensionados (descuento del 12% por concepto de cotizaciones a salud) pese a que dentro de ese grupo se encuentran sujetos de especial protección constitucional, específicamente se refirieron a los adultos mayores y a las personas que presentan disminución de su capacidad laboral por una situación física o psíquica. A su juicio, el legislador debió crear una cotización diferenciada y menor para este grupo especial de pensionados.

3. Plantearon que la legislación ha debido considerar el impacto que dicha cotización genera en los pensionados con un monto igual al salario mínimo. Por lo tanto, encuentran necesario que la norma imponga un trato diferenciado entre los pensionados con un monto mínimo y aquellos que perciben un valor superior.

4. Indicaron que la vulneración de los artículos 46 y 48 se concreta en que el Congreso no previó ningún tipo de solidaridad al momento de fijar la contribución parafiscal a los pensionados, obviando las condiciones particulares de las personas de avanzada edad que reciben un salario mínimo.

5. Aseguraron que este grupo poblacional (personas de la tercera edad y pensionados por invalidez) “merecen un trato especial para lograr afianzar su condición de debilidad, frente a otros pensionados que perciben ingresos superiores a un salario mínimo, o a quienes no tienen ninguna discapacidad y laboran como independientes, a quienes la propia ley les asigna una carga muy inferior, al establecer que solo aportan un 4% (…)”. Además, afirmaron que la normatividad demandada genera que los pensionados con un salario mínimo perciban “una mesada efectiva por debajo del salario mínimo mensual”.

6. Solicitaron, en consecuencia, declarar la inexequibilidad de la expresión “[l]a cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados será del 12% del ingreso de la respectiva mesada pensional” contenida en el 1° (parcial) de la Ley 1250 de 2008 que adicionó el artículo 204 de la Ley 100 de 1993.

INTERVENCIONES OFICIALES

1. Superintendencia Nacional de Salud[2]. Presentó su intervención por medio de apoderada, solicitó declarar la exequibilidad de la norma acusada.

   Resaltó que el artículo demandado ya había sido objeto de pronunciamiento por la Corte en la sentencia C-838 de 2008. Luego sugirió que la demanda presenta una concepción absolutista de los derechos, “olvidando por completo la necesidad de sostenibilidad del sistema, y [obviando el] principio de libertad legislativa en la materia. Principio sin el cual la garantía de los derechos a la seguridad social de los colombianos desaparecería” (sic).

   Basado en lo dispuesto en la sentencia C-126 de 2000 señaló que es un mecanismo idóneo imponer al pensionado el 100% de la cotización en aras de evitar que los trabajadores activos tengan que asumir una mayor carga por este concepto. Destacó que si bien el pensionado aporta más que un trabajador, cesa para él la obligación de cotizar al sistema de pensiones.

2. Ministerio de Salud y Protección Social[3]. Presentó su intervención por medio de apoderada. Como pretensión principal solicitó a la Corte inhibirse por ineptitud sustantiva de la demanda, también planteó la posible configuración de cosa juzgada constitucional. Subsidiariamente, pidió declarar la exequibilidad de la norma acusada.

   Señaló que los argumentos expuestos en la demanda no configuran un cargo de inconstitucionalidad “ya que el demandante solo se limita a realizar una serie de enunciados como cargos, trascribe normas alusivas al enunciado, pero, no desarrolla el mismo frente a la confrontación de la norma y el argumento de inconstitucionalidad, solo se realizan apreciaciones subjetivas”. Respecto del juicio por desconocimiento del derecho a la igualdad, consideró que los demandantes no determinaron un patrón de igualdad, no identificaron con claridad a los sujetos a comparar, ni expusieron con suficiencia las razones por las cuales no hay una justificación para la diferencia de trato. Según lo expuesto, para el Ministerio la demanda carece de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia.

   Por otra parte, esbozó la posibilidad de configuración de cosa juzgada constitucional en virtud del pronunciamiento de la Corte Constitucional en la sentencia C-838 de 2008. En esa oportunidad, se indica que la Corte efectuó el estudio de las objeciones propuestas por el Gobierno Nacional al proyecto de Ley 026 de 2007 Senado, 121 de 2007, Cámara, “[p]or la cual se adicionan dos incisos al artículo 204 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y un inciso al artículo 19 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 6º de la Ley 797 de 2003”, que finalmente culminaría con la norma hoy demandada.

   Por último consideró que disminuir los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) generaría un choque de derechos y, por lo tanto, de proporcionalidad frente a las medidas adoptadas. Para justificar su afirmación se refirió a la naturaleza jurídica de las cotizaciones en salud, al principio de solidaridad en el régimen de salud y su capacidad para irradiar el sistema, al aporte de la cotización de los pensionados frente al financiamiento del sistema general de seguridad social en salud y al derecho fundamental a la seguridad social.

3. Ministerio del Trabajo[4]. Presentó su intervención por medio de la J. encargada de la Oficina Jurídica del Ministerio del Trabajo. Como pretensión principal solicitó a la Corte declarar la cosa juzgada constitucional; subsidiariamente, pidió declarar la exequibilidad de la norma acusada.

   Expuso que la Corte, mediante sentencia C-838 de 2008 declaró exequible el artículo 1º del Proyecto de Ley 026 de 2007 Senado, 121 de 2007 Cámara, “[p]or la cual se adicionan dos incisos al artículo 204 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y un inciso al artículo 19 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 6º de la Ley 797 de 2003”, lo cual implica que en el presente asunto debe operar la figura jurídica de la cosa juzgada.

   Al analizar el fondo del asunto explicó que las cotizaciones a la seguridad social en salud son contribuciones parafiscales de obligatorio cumplimiento. En este sentido, avalar la disminución de la cotización repercutiría de manera negativa en la financiación del SGSSS y generaría un perjuicio grave. Así mismo, recalcó que la obligación de aportar al sistema es desarrollo del principio de solidaridad y de la libertad de configuración legislativa.

   Finalmente, precisó que la norma acusada no contraría el derecho a la igualdad ya que “(i) el legislador en pro de la población pensionada restringió el principio de solidaridad, de forma tal que los pensionados cotizan un 0.5% menos que la población trabajadora, ello con el fin de no imponerles una carga adicional más onerosa, más aún si se tiene en cuenta que dicho 0.5% adicional, en el caso de los trabajadores, lo cotiza el empleador; (ii) la carga de cotizar en un 12% para el pensionado se ve compensada con la eliminación de la obligación de aportar a pensión, y (iii) los sectores que se pretenden comparar son diferentes, debido a que se encuentran en etapas distintas de la vida y, por lo tanto, las cargas de uno y otro sector resultan distintos”.

4. Ministerio de Hacienda y Crédito Público[5]. Presentó su intervención por medio del delegado. Como pretensión principal solicitó a la Corte inhibirse por ineptitud sustantiva de la demanda. También sugirió la configuración de cosa juzgada constitucional. Subsidiariamente, pidió declarar la exequibilidad de la norma acusada.

   Aseguró que la demanda carece del requisito de pertinencia en la medida que se encuentra fundamentada en consideraciones subjetivas que no tienen relación con la constitucionalidad de la norma demandada. A su juicio, el descuento del 12%, si bien disminuye el monto de la pensión, garantiza la prestación efectiva del servicio de salud para el pensionado y para sus beneficiarios, protegiendo con ello la satisfacción de las necesidades que de este escenario se desprenden. Además, resaltó que este es el único descuento que se realiza sobre la pensión. Así las cosas, “las consecuencias que los demandantes derivan al indicar que los pensionados que reciben una mesada equivalente a un salario mínimo se encuentran en un estado permanente de insatisfacción de sus necesidades obedece a consideraciones de tipo subjetivo, que omite tener en cuenta la noción del salario mínimo, los factores que lo conforman y finalmente, los beneficios que implica el pago de aportes a seguridad social en salud”.

   Por otra parte, afirmó que en la sentencia C-126 de 2000 la Corte se pronunció sobre el contenido material objeto de la presente demanda y, en consecuencia, podría existir cosa juzgada.

   Adicionalmente, defendió la constitucionalidad de la norma, así: (i) es producto de la amplia libertad de configuración del legislador; (ii) constituye una manifestación del principio de solidaridad del sistema general de seguridad social en salud, al establecer el ingreso de una fuente de recursos que permite la prestación adecuada del servicio de salud en términos de cobertura y servicios, evitando el incremento de cargas en cabeza de los demás actores del sistema; y (iii) una eventual declaratoria de inexequibilidad contraria el principio de sostenibilidad financiera.

5. Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES[6]. Presentó su intervención por medio del J. de la Oficina Asesora de Asuntos Legales de la entidad, solicitó declarar exequible la norma demandada.

   Planteó que la disposición demandada obedece a los principios de solidaridad y eficacia del Sistema General de Seguridad Social. Resaltó que “los ingresos parafiscales que se generan y destinan al Sistema General de Seguridad Social, no solo garantizan los servicios propios, sino que además benefician a otras personas que de no ser por el modelo actual de aseguramiento estarían en imposibilidad de acceder a los servicios de salud”. Además, argumentó que la norma responde al principio de sostenibilidad fiscal del sistema lo cual hace posible la existencia de un modelo de aseguramiento viable. Por último, manifestó que el artículo demandando se dictó bajo las plenas facultades de la rama legislativa y ejecutiva del poder público, con viabilidad jurídica y financiera, respetando las garantías constitucionales.

   INTERVENCIONES ACADÉMICAS

6. Universidad del Rosario, Área de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Facultad de Jurisprudencia[7]. Mediante escrito que suscribe uno de sus miembros, solicitó declarar la inexequibilidad de la norma demandada por desconocimiento del artículo 13 de la Constitución.

   Afirmó que el principio de igualdad implica dar un trato igual a supuestos equivalentes y diferencial a supuestos diversos. Planteó que el SGSSS establece “una carga desproporcionada para los pensionados en contraste con el porcentaje establecido para los trabajadores dependientes” que desconoce la situación particular de los sujetos de especial protección constitucional.

   Aseguró que el incremento en el aporte a salud disminuye el ingreso del pensionado “en función de las tasas de reemplazo que oscilan entre el 55-65% en el régimen de Prima Media con Prestación Definida”, lo cual implica una contradicción porque “a menor ingreso mayor contribución”. Finalmente, recalcó que la norma acusada compromete el ingreso vital de la población especialmente vulnerable.

7. Academia Colombiana de Jurisprudencia[8]. Rindió concepto a través de un miembro designado por el Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, defendió la constitucionalidad de la norma siempre y cuando “el Congreso expida una nueva ley que cobije todas las pensiones que se pagan en el país fijando topes por la cuantía de la pensión desde un salario mínimo hasta veinticinco salarios mínimos”.

   Fundamentó su escrito en la jurisprudencia de la Corte (C-111/06 y T-422/92), en los principios de seguridad social (universalidad, solidaridad, eficiencia) y con especial consideración al principio de sostenibilidad financiera. Concluyó que las personas que devenguen un salario mínimo “deben cotizar por salud un 4% e ir incrementando progresivamente hasta llegar al 12%, como lo hacen las pensiones de 25 salarios mínimos”.

8. Universidad Nacional de Colombia[9]. El Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Nacional de Colombia solicitó declarar la inexequibilidad de la norma acusada.

   Afirmó que los adultos mayores y las personas en situación de discapacidad se ubican en un grupo especial con ocasión de su debilidad manifiesta y la discriminación que sobre ellos recae, pese a contar con una pensión. De esta forma, aumentar la carga de cotización al 12%, una vez pensionados, desconoce el artículo 13 de la Constitución.

   Además, considera que la norma vulnera el artículo 48 de la Constitución porque genera que las personas que tienen un salario mínimo, “al soportar el aporte del 12%, resulta devengando una pensión inferior al salario mínimo en términos reales, aunque formalmente se indique que el monto de la pensiones es de un (1) SMLV; ello igualmente afecta el propósito de mantener el poder adquisitivo constante de las pensiones”. Por lo anterior, en su concepto, resulta necesario crear un mecanismo con solidaridad adecuada aplicando el principio de progresividad.

   Finalmente argumentó que la norma acusada desconoce el artículo 53 de la Carta por cuanto es deber del Estado garantizar el mínimo vital de los pensionados, independiente del tope que el Gobierno defina como salario mínimo.

   INTERVENCIONES DE CORPORACIONES SOCIALES Y CIVILES

9. Corporación Justicia Pensional - JUSPEN[10]. Mediante escrito que suscriben dos de sus miembros, solicitaron que se declare la inexequibilidad de la norma demandada, “modulando los efectos del fallo estableciendo como tópico interpretativo que el pensionado deberá contribuir en igual proporción al trabajador independiente, es decir el 4%”. Subsidiariamente, solicitaron declarar exequible la norma y ordenar al Congreso legislar sobre la materia y establecer un régimen de aporte a salud del pensionado acorde con su realidad económica.

   Expusieron que la norma demandada establece una discriminación no razonable respecto del aporte del pensionado (art. 13 C.P). Luego de diferenciar entre sujetos cotizantes concluyeron que el pensionado es quien mayor aporte realiza al SGSSS, lo que demuestra la grave discriminación en contra de este, inadmisible y que amerita corrección.

   Consideran que un aporte en salud del 12% “golpea fuertemente el ingreso de los pensionados, reduciendo considerablemente su capacidad de gasto y obligándolos a privarse de elementos necesarios para su subsistencia”, vulnerando con ello los artículos 46 y 48 de la Constitución. Además, dicho aporte se convierte en un elemento regresivo pues si bien su finalidad es constitucional (financiar el sistema subsidiado), la “tarifa es desproporcionada y genera un grave desequilibrio económico al sujeto pasivo del mismo y más cuando su tarifa es más gravosa que la población en igualdad de condiciones”.

   INTERVENCIONES CIUDADANAS

10. J.D.B.G.[11]. El ciudadano mencionado actuando en nombre propio solicitó declarar exequible la norma demandada.

    Luego de sintetizar lo dispuesto por la Corte en la sentencia C-838 de 2008 expuso que, en términos de trato igual, todos los pensionados son sujetos de especial protección constitucional. Además, el aporte del 12% que deben pagar las personas beneficiarias de una pensión, es un porcentaje que resulta ser proporcional a cada ingreso, lo cual no genera vulneración alguna del derecho a la igualdad. Aseguró que en atención al principio de solidaridad los pensionados deben aportar al sistema de salud con el fin de contribuir al financiamiento del SGSSS.

    Explicó que de acceder a la pretensión de la demanda se afectaría el derecho fundamental a la salud porque pondría el sistema en un riesgo financiero por disminución de las cotizaciones.

El Procurador General de la Nación rindió concepto en el presente asunto y solicitó declarar la exequibilidad de la normatividad[12]. Lo anterior con fundamento en los siguientes argumentos:

Respecto del desconocimiento del derecho a la igualdad de los pensionados frente a los trabajadores, el Ministerio Público considera que no pueden ser sujetos de un tratamiento análogo, por tratarse de grupos sometidos a un régimen jurídico diferente y dado que se encuentran en una situación fáctica distinta. Resaltó que en virtud del principio de solidaridad la seguridad social implica un esfuerzo colectivo tendiente a solucionar las contingencias individuales con el aporte y participación de los afiliados, situación que se ve reflejada en la norma acusada de inconstitucional.

Con relación al cargo por violación del derecho a la igualdad de los pensionados con mesadas equivalentes al salario mínimo legal mensual frente a quienes tienen mensualidades superiores, la vista fiscal aseguró que, acorde con lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-1000 de 2007, “la obligación de cotizar a seguridad social en salud tiene fundamento en los principios constitucionales, y su incumplimiento puede generar la desfinanciación del sistema o poner en riesgo la sostenibilidad financiera del mismo”. En este sentido, “la diferencia entre los pensionados que devengan una mesada pensional equivalente a un salario mínimo, y los que reciben una superior, es en relación con el nivel de ingreso, lo cual no se afecta, por cuanto la contribución a su cargo se fija en un porcentaje igual para todos los pensionados para garantizar el mínimo vital y móvil, y al mismo tiempo para contribuir con la financiación del sistema de seguridad social en salud”.

Además, siguiendo lo dispuesto por la Corte en la sentencia C-838 de 2008, el Ministerio Público estimó que el legislador cuenta con la potestad de configuración legislativa para regular el SGSSS. Por lo mismo y en atención a los principios de solidaridad, eficiencia, universalidad, estableció una cotización uniforme del 12% para todos los pensionados.

Finalmente, señaló que la norma acusada no conlleva una desprotección a los pensionados, todo lo contrario, facilita la prestación y el acceso a los servicios de salud, que tendrá una mayor demanda en esa etapa de sus vidas.

Competencia

1. Atendiendo lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución, esta Corporación es competente para conocer y decidir la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1° (parcial) de la Ley 1250 de 2008, que adicionó el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, toda vez que la norma acusada parcialmente hace parte de una ley de la República, en este caso, el artículo 1º de la Ley 1250 de 2008 que adicionó el artículo 204 de la Ley 100 de 1993.

   Cuestión preliminar. La aptitud sustantiva de la demanda

2. Del resumen de las intervenciones puede advertirse que tanto el Ministerio de Salud y Protección Social como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, plantearon que la demanda en el presente asunto no cumple con los requisitos que han sido establecidos por la jurisprudencia para abordar un estudio de fondo.

   El Ministerio de Salud y Protección Social puso de presente la ineptitud de la demanda por considerar que esta carece de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia, dado que los demandantes se limitan a realizar una serie de enunciados sin plantear una confrontación de la norma con la Constitución (especificidad). Por lo tanto, a su juicio, la demanda solamente realiza apreciaciones subjetivas.

   En lo relativo al cargo por desconocimiento del derecho a la igualdad, el Ministerio considera que los demandantes no determinaron un patrón de semejanza entre los grupos, no identificaron con claridad a los sujetos a comparar, ni expusieron con suficiencia las razones por las cuales no hay una justificación que avale la diferencia de trato. En consecuencia, el planteamiento del alegato por desconocimiento del derecho a la igualdad, incumple con los presupuestos de claridad y suficiencia.

   Por su parte, el Ministerio de Hacienda Pública consideró necesario que la Corte se declare inhibida pues la demanda carece del requisito de pertinencia por basarse en consideraciones subjetivas que no tienen relación con la constitucionalidad de la norma demandada. A su juicio, si bien el pago de los aportes a seguridad social en salud implica un descuento del 12% sobre la mesada pensional, dicho monto garantiza la prestación efectiva del servicio de salud para el pensionado y para sus beneficiarios. Por lo tanto, ese concepto está dirigido no solamente a financiar el SGSSS sino a garantizar la satisfacción de las necesidades que en el escenario de salud requieren.

   En ese sentido, debe verificarse por parte de la Corte si la demanda que ahora se estudia, está sustentada en una argumentación clara y, en consecuencia, si se está ante un cargo de inconstitucionalidad verificable. Para ello, se seguirá de cerca la metodología y soporte dogmático ya desarrollado por esta Corte, contenido especialmente en la sentencia C-032 de 2018.

3. La Constitución en el numeral 6º del artículo 40 prevé que todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político a través de la interposición de acciones públicas en defensa de la Constitución. La Corte ha sostenido que aun cuando dicho dispositivo es de naturaleza pública e informal, la demanda formulada debe cumplir unas cargas mínimas a fin de que se pueda efectuar un juicio dirigido a confrontar el texto de un precepto legal con la Constitución.[13]

4. El Decreto ley 2067 de 1991, estableció el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que se surten ante esta Corte, concretamente, en el artículo 2º. dispuso que las demandas de inconstitucionalidad deben satisfacer unos requisitos mínimos: “(i) el señalamiento de las normas acusadas, bien sea a través de su transcripción literal o de la inclusión de un ejemplar de una publicación oficial de las mismas; (ii) la indicación de las normas constitucionales que se consideran infringidas; (iii) la exposición de las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando ello resultare aplicable, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual esta Corporación es competente para conocer de la demanda”.[14]

5. En cuanto a la exposición de los motivos por las cuales el precepto normativo censurado es contrario a la Carta Política, esta Corporación ha sostenido que el actor tiene la carga de formular un “reproche concreto de naturaleza constitucional”[15]. En este contexto, la sentencia C-1052 de 2001 estableció que las razones presentadas deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.

6. La jurisprudencia sistematizó estos requisitos, así: (i) claridad, se refiere a que la argumentación esté hilada y los razonamientos sean comprensibles; (ii) certeza, exige la formulación de cargos contra una proposición jurídica real, y no una deducida por el actor e inconexa con respecto al texto legal; (iii) especificidad, exige concreción en el análisis efectuado; (iv) pertinencia, está relacionada con la existencia de reproches de naturaleza constitucional, que se basen en la confrontación del contenido de una norma superior con el del precepto demandado, no en argumentos meramente legales o doctrinarios, ni en puntos de vista subjetivos o de conveniencia; y (v) suficiencia, cuando la acusación no sólo es formulada de manera completa sino que, además, es capaz de suscitar en el juzgador una duda razonable sobre la exequibilidad de las disposiciones acusadas.[16]

7. De cara a lo expuesto, es preciso señalar que la citada sentencia C-1052 de 2001[17], recalcó que el cumplimiento de la carga de argumentar mínimamente la pretensión de inconstitucionalidad se explica en que a partir de dicha fundamentación es que se efectúa el examen de la norma, toda vez que la revisión que se realiza no es oficiosa sino rogada, lo cual implica que “efectivamente haya habido demanda, esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal”[18].

   En consecuencia, el demandante debe cumplir con todos y cada uno de los requisitos ya mencionados, los cuales han sido considerados por la jurisprudencia constitucional como unos mínimos razonables para asegurar la participación de los ciudadanos en el control político al legislador[19]; y con base en ello, el juez constitucional podrá emitir el correspondiente pronunciamiento.[20]

8. Asimismo, se ha establecido que toda demanda de inconstitucionalidad debe ser estudiada a la luz del principio pro actione -por razón de la naturaleza pública de esta acción[21]-, en virtud del cual cuando exista duda acerca del cumplimiento de los requisitos legales y jurisprudenciales de la demanda, esta se resuelve a favor del accionante, admitiéndola como apta y resolviendo el fondo del asunto. Claro está que la aplicación de este principio, no puede ser llevada al absurdo de que la Corte resuelva sobre la exequibilidad de una norma construyendo el cargo ante la insuficiente argumentación de quien la interpuso.[22]

9. En esas condiciones, si al estudiar los cargos propuestos en la presente demanda, la Corte encuentra que no cumplen las exigencias del artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 y de la jurisprudencia constitucional[23], se impone la necesidad de proferir un fallo inhibitorio, por la ineptitud sustancial de la misma. Tal inhibición, por una parte, garantiza que la Corte ajuste su ámbito de decisión a los cargos propuestos, sin suplir el papel del demandante; y por otra, implica la ausencia de cosa juzgada frente a las normas impugnadas, tornando viable la posibilidad de presentar nuevas acciones contra ellas, oportunidad que se eliminaría si la Corte, pese a las deficiencias argumentativas de los cargos, optara por pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de los contenidos normativos acusados[24].

   Con base en lo expuesto, la Corte debe verificar si la acción de inconstitucionalidad formulada contiene materialmente un cargo para que haya lugar a un pronunciamiento de fondo. De lo contrario, existiría ineptitud sustantiva de la demanda, lo cual impediría el análisis propuesto dando lugar a una decisión inhibitoria[25].

10. La demanda se dirige contra la expresión “la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados será del 12% del ingreso de la respectiva mesada pensional” contenida en el artículo 1° de la Ley 1250 de 2008, que adicionó el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, por la posible violación de los artículos 13, 46 y 48 de la Constitución, esto es, igualdad, protección y asistencia de las personas de la tercera edad, y seguridad social.

    Los demandantes señalaron que el aparte acusado vulnera el artículo 13 de la Constitución porque el legislador debió crear una cotización diferenciada y menor para el grupo de pensionados que pertenecen a la tercera edad y para aquellos que devengan un salario mínimo. Lo anterior por cuanto fijar un porcentaje único para todos los pensionados, desconoce el impacto económico sobre sectores de la población menos favorecidos.

    Adicionalmente, plantearon que al establecer un porcentaje de cotización igual para todos los pensionados, el Congreso de la República desconoció los artículos 46 y 48 de la Constitución por omisión del principio de solidaridad de la seguridad social.

    Manifestaron que las personas de la tercera edad y los pensionados por invalidez “merecen un trato especial para lograr afianzar su condición de debilidad, frente a otros pensionados que perciben ingresos superiores a un salario mínimo, o a quienes no tienen ninguna discapacidad y laboran como independientes, a quienes la propia ley les asigna una carga muy inferior, al establecer que solo aportan un 4% (…)”[26]. Finalmente, aseguraron que la normatividad demandada genera que los pensionados con un salario mínimo perciban “una mesada efectiva por debajo del salario mínimo mensual”[27].

11. Si bien es cierto en la etapa de admisión la Magistrada sustanciadora[28] estimó que la presente demanda de inconstitucionalidad contenía cuando menos dos cargos para propiciar un debate constitucional, lo cierto es que del examen detenido del contenido de la acción, las intervenciones del Ministerio de Salud y de la Protección Social, y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se observa que la argumentación expuesta no cumple con los requisitos de claridad y especificidad como pasa a explicarse.

12. Encuentra la Sala que la demanda que se estudia carece de claridad porque no presenta una argumentación comprensible y coherente acerca del supuesto desconocimiento de los artículos 13, 46 y 48 de la Constitución.

    En primer lugar, respecto de la vulneración del artículo 13 Constitucional, la demanda presenta de modo confuso un presunto trato diferente entre múltiples grupos: asalariados, pensionados por sobrevivencia, invalidez, y quienes reciben una mesada pensional equivalente a un salario mínimo.

    Así, en principio los demandantes sugieren la necesidad de darle un trato igual a los empleados y a los pensionados en general (tercera edad), equiparando el porcentaje de cotización al 4%. Posteriormente, plantean que se debería materializar un trato diferente al interior del mismo grupo de pensionados, en su concepto, no resulta lo mismo ser un pensionado por vejez con un monto equivalente a un salario mínimo, a uno con un valor superior. Además indican la necesidad de dar un trato diferente atendiendo a las condiciones de los sujetos pensionados por invalidez.

    En segundo lugar, los accionantes alegan que la norma acusada desconoce el artículo 46 de la Constitución por no otorgar un trato diferente a las personas de la tercera edad, pese a ser ciudadanos de especial protección constitucional. Al respecto, la demanda no se ocupa de exponer de manera nítida por qué razón todos los pensionados por vejez deben ser considerados sujetos de la tercera edad, más si se tiene en cuenta que en el universo de pensionados se encuentran personas que han accedido a dicha prestación en diferentes edades, acorde con el régimen aplicable.

    En tercer lugar, la demanda cuestiona que las personas pensionadas con un salario mínimo legal mensual vigente (SMLMV) no reciben el valor real de dicho salario tal como lo establece el artículo 48 de la Constitución pues con la cotización del 12% para el Sistema General de Seguridad Social en Salud el monto se disminuye. Ante este alegato resultaba necesario que los demandantes expusieran la conexión entre la disposición constitucional que establece que “ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente” (art. 48 C.P.) y la disminución del monto de la misma. En este sentido, a juicio de la Sala Plena, la demanda ha debido tener en cuenta la diferencia entre la prohibición de reconocer una pensión con un monto inferior al salario mínimo y la posibilidad de que dicho monto disminuya, teniendo en cuenta el concepto mismo de salario mínimo.

    Por otra parte, si de lo que se trataba era de lograr que los pensionados con el salario mínimo legal mensual vigente recibieran el valor real de dicho monto, no se entiende por qué la demanda sugiere igualar la cotización con los actuales empleados, esto es, imponer el 4% como cotización, si en todo caso el monto sería inferior al SMLMV. Entonces, lo que propone dicho análisis es la pretensión de eliminar cualquier tipo de cotización, lo cual dificulta encontrar un hilo conductor en la argumentación, incumpliendo con ello el requisito de claridad.

    Además, los accionantes refieren que la norma desconoce la protección especial de las personas en situación de discapacidad pensionadas por invalidez a quienes también se les ve afectado su mínimo vital al reducirles el monto de la pensión. Este argumento también dificulta el entendimiento de la demanda pues, como se mencionó, no a todas las personas pensionadas por invalidez se les reconoce la prestación con un ingreso igual al salario mínimo, por lo cual, se encuentra incumplido el presupuesto de claridad.

    Por último, varios de los intervinientes plantearon la necesidad de analizar la demanda a la luz de lo dispuesto por la Corte en las sentencias C-126 de 2000, C-1000 de 2007 y C-838 de 2018. En efecto, extraña la Sala que los demandantes no hayan planteado sus argumentos teniendo en cuenta las consideraciones dispuestas en dichos pronunciamientos. O. impidió a los demandantes presentar una argumentación nítida y coherente, tal como lo exigen el presupuesto de claridad.

13. En línea con lo expuesto, encuentra la Corte que se incumple el parámetro de especificidad pues los fundamentos expuestos no muestra cómo el artículo demandado contraría los artículos 13, 46 y 48 de la Constitución. Se trata entonces de una demanda que no permite construir un verdadero cargo de inconstitucionalidad.

    Como lo sugirió el Ministerio de Salud y Protección Social, y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el alegato relativo al presunto desconocimiento del derecho a la igualdad (art. 13 C.P.), que jurisprudencialmente exige mayor carga argumentativa, no cumple con este presupuesto, ya que no están presentes todos los elementos de una acusación basada en la presunta violación de este derecho. En este escenario se echa de menos el desarrollo del “tertium comparations”, pues tal y como lo advirtieron los intervinientes, resultaba indispensable que la demanda cumpliera con tres exigencias: (i) señalar con claridad cuáles son los grupos o situaciones involucradas; (ii) indicar en qué consiste el trato diferencial creado por la norma demandada; y (iii) explicar por qué dicho trato es constitucionalmente inadmisible[29].

    Respecto de los grupos comparables, como se dejó dicho en párrafos anteriores, la demanda es confusa al intentar identificarlos. Inicialmente, presenta como sujetos que merecen un trato igual a los empleados y a los pensionados en general. Posteriormente, la comparación la plantea entre los pensionados con un salario mínimo y aquellos a quienes se les reconoció la pensión con un valor superior. Además indica un trato diferente entre empleados y pensionados por invalidez. Así, es evidente la confusión para identificar los sujetos objeto de comparación.

    Con relación a la segunda exigencia, de la demanda es posible extraer, prima facie, que el trato diferente entre los grupos comparables consiste en la divergencia del porcentaje de cotización al Sistema General de Seguridad Social en Salud; mientras los empleados deben aportar un 4% de su salario, los pensionados responden por un 12%. No obstante, el escrito también sugiere que es necesario imponer un régimen diferente entre el mismo grupo de pensionados, acorde con el monto pensional de cada uno; es decir, parece controvertir el trato desigual entre empleados y pensionados, y el trato igual entre los pensionados. Lo anterior impide a la Sala Plena identificar con claridad el alegato que fundamenta el supuesto trato diferente producto de la disposición demandada.

    Adicionalmente, los demandantes no expusieron las razones por las cuales no hay una justificación para la diferencia de trato. En este contexto no basta con hacer una afirmación genérica alusiva a la supuesta vulneración del derecho a la igualdad, era indispensable identificar los grupos comparables, el supuesto trato discriminatorio y explicar la razón por la cual el mismo no se encuentra justificado desde el punto de vista constitucional, condiciones que no fueron planteadas en la demanda.

14. Por lo demás, a juicio de la Sala Plena la demanda parece equiparar los conceptos de igualdad y de progresividad tributaria, sin tener en cuenta que el principio de progresividad de la tarifa de cotización en salud para los pensionados se debe valorar frente a todo el sistema de seguridad social. En ese sentido, no se propusieron los elementos mínimos para establecer de qué manera la existencia de una tarifa única del 12% desconoce los mandatos de trato diferente y/o de equidad tributaria.

15. Finalmente, de la demanda no se desprende la norma constitucional que establezca la obligación de otorgar un tratamiento tributario especial a favor de un determinado grupo de afiliados al Sistema de Seguridad Social en Salud, ni los argumentos de la acción lograron suscitar una duda respecto de la inconstitucionalidad de la norma.

16. La ausencia de claridad y especificidad de la demanda impide que la Corte proceda con un estudio de fondo en el presente asunto, estando vedada la posibilidad de construir el cargo a partir de lo que con cuidado, profundidad y responsabilidad presentaron los intervinientes en el presente asunto pues el escrito no contiene elementos de juicio que permitan desarrollar un debate de índole constitucional[30].

17. Con todo, la Corte estima necesario y oportuno llamar la atención del Estado para que se valore la importancia de legislar sobre el tema relativo al monto del aporte al sistema de salud por parte de los pensionados de un salario mínimo, pues, sin que la Corte pretenda delimitar las razones sobre la cuestión planteada, igualar el porcentaje del aporte sin atender la cantidad o monto de la pensión que se percibe (1 o 25 SMLMV) podría presentar una tensión entre los principios de progresividad y equidad tributaria con los principios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y de ello, son fiel reflejo tanto las manifestaciones gubernamentales como legislativas (sentencia C-066 de 2018). En tal sentido, para la Corte resulta importante, como expresión del Estado Social de Derecho, que los responsables constitucionales de regular la temática, tomen en cuenta cómo un porcentaje de aporte al sistema de salud, invariable y único, podría eventualmente comprometer los fundamentos del sistema tributario.

    Síntesis de la decisión

18. La Sala Plena estudió la demanda presentada contra la expresión “la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados será del 12% del ingreso de la respectiva mesada pensional” tal y como fue adicionada por el artículo 1° de la Ley 1250 de 2008 por la posible violación de los artículos 13, 46 y 48 de la Constitución.

    La demanda indicaba que el legislador debe imponer una medida afirmativa a favor de los pensionados quienes, en la actualidad, asumen el 12% de la cotización mientras los trabajadores tan solo aportan el 4% ya que su empleador está a cargo del 8% restante, afectándose con ello su mínimo vital al disminuirse los ingresos de su mesada. En cuanto al concepto de la violación del derecho a la seguridad social adujeron que debe distinguirse entre los pensionados que reciben un salario mínimo como mesada de aquellos que superan dicho monto, y a su vez, de los que se pensionan por sobrevivencia e invalidez.

    La Corte encontró que los cargos de inconstitucionalidad adolecían de los requisitos de claridad y especificidad, exigidos para poder llevar a cabo un examen de fondo y emitir una sentencia de mérito. A juicio de la Sala Plena, los demandantes presentaron de modo confuso un presunto trato diferente entre múltiples grupos como asalariados, pensionados por sobrevivencia, invalidez, y quienes reciben una mesada pensional equivalente a un salario mínimo. Así las cosas, la acusación no aporta los elementos mínimos para emprender un examen por violación del derecho a la igualdad, considerando las exigencias que un cargo fundado en su infracción supone.

    En adición a ello, la discusión planteada parece suponer la equiparación de los conceptos de igualdad y de progresividad tributaria. En ese sentido, la demanda no presentó los elementos mínimos para establecer de qué manera la existencia de una tarifa única del 12% desconoce los mandatos de trato diferente y/o de equidad tributaria.

    Con todo, la Corte estimó necesario y oportuno, llamar la atención del Estado (Gobierno y poder legislativo) para que se valore la importancia de legislar sobre el tema relativo al monto del aporte al sistema de salud por parte de los pensionados con un monto igual al de un salario mínimo mensual legal vigente.

Por lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,