Auto nº 141/19 de Corte Constitucional, 26 de Marzo de 2019

1. En el marco del seguimiento al estado de cosas inconstitucional (en adelante ECI) en materia penitenciaria y carcelaria, declarado en las Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015, esta Corporación, mediante Auto del 23 de enero de 2019, solicitó al Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Defensoría del Pueblo, en tanto líderes del Comité interdisciplinario para la estructuración de normas técnicas sobre privación de la libertad, informar de manera conjunta a la S. Especial de Seguimiento “cuál es el cronograma para la entrega de los indicadores definitivos del seguimiento a la Corte Constitucional, así como las tareas concretas que ejecutarán las distintas instituciones para el levantamiento de la línea base”[1].

2. En atención a ello, el Comité interdisciplinario para la estructuración de las normas técnicas, integrado por el Ministerio de Justicia y del Derecho y por la Defensoría del Pueblo, remitió su respuesta a esta Corporación, pero de manera individual.

   En efecto, el 13 de febrero de 2019, el Ministerio de Justicia y del Derecho remitió su respuesta al Auto del 23 de enero de 2019. En esta comunicación, suscrita por la Ministra de Justicia y del Derecho, se presentó un cronograma para la revisión de los indicadores, del que se destacan dos aspectos: (i) establece que el 28 de junio de 2019 el Comité Interdisciplinario entregará a la Corte Constitucional la batería final de indicadores de goce efectivo de los derechos de las personas privadas de la libertad; y (ii) plantea que, en la misma fecha, el Comité remitirá a esta Corporación la estrategia de implementación viable de los indicadores referidos.

   A su turno, el 14 de febrero de 2019, la Defensoría del Pueblo entregó a la Corte Constitucional su respuesta a la misma providencia. En ella informó que la razón por la cual esta entidad y el Ministerio de Justicia y del Derecho remitieron respuestas individuales al Auto, y no de manera conjunta como se solicitó, obedeció a la existencia de “disensos” o “desacuerdos” entre las dos entidades. Así, si bien la Defensoría señaló que un punto compartido con el Ministerio de Justicia y del Derecho es que los indicadores construidos son demasiados (1.200), lo que dificulta su medición, existen tres puntos de desencuentro:

   (i) el cronograma entregado a la Corte Constitucional no ha sido aprobado por el Comité Interdisciplinario. En efecto, ese ente de control señaló al respecto:

   “En la sesión extraordinaria del Comité efectuada el 11 de febrero de los corrientes, en forma unánime se acordó que la Presidencia de la República elaboraría y entregaría una metodología para la depuración de los 1.200 indicadores y un cronograma de ejecución para el cumplimiento de esa tarea. (…) Al respecto, la Presidencia de la República remitió el cronograma en comento (…) el pasado 13 de febrero (…). Es de anotar, que la información contenida en dicho cronograma no ha sido discutida por las entidades que conforman el comité, situación que se consideró requisito sine qua non para su aprobación y posterior aplicación. Así las cosas, la Defensoría del Pueblo propondrá a las demás entidades miembros del Comité Interdisciplinario que el cronograma (…) sea sometido a debate y aprobación de dicho cuerpo interdisciplinario. Los resultados de esa gestión se informarán a la Corte tan pronto como se fije la fecha para sesionar y adoptar la correspondiente decisión. En este sentido, se hace énfasis en el hecho que la Defensoría del Pueblo no puede, con el objeto de cumplir lo dispuesto en el citado Auto, de manera unilateral entregar a la Corte el cronograma solicitado desconociendo los acuerdos que sobre el funcionamiento y toma de decisiones se han establecido en dicho comité”[2];

   (ii) la Defensoría no está de acuerdo con el cambio en la metodología para el levantamiento de la línea base. Por un lado, con relación a “la aplicación de la batería de indicadores en establecimientos que aún no se han construido, la Defensoría considera que esto sería posible solo en el eje de infraestructura dejando por fuera los otros aspectos que la Corte estableció en el Auto 121 de 2018”. Por otro lado, la Defensoría expresó su preocupación sobre la medición de los indicadores en una muestra aleatoria de los establecimientos de reclusión. Así lo expresó el ente de control:

   “[L]a Defensoría del Pueblo comprende la dificultad financiera y logística que implicaría realizar una medición de esta magnitud, sin embargo, exhorta al Gobierno para que contemple la posibilidad de incluir –en la señalada estrategia- el mayor número de centros de reclusión posibles, pues solo así se podrá saber –en su componente técnico- la aplicabilidad de los mínimos constitucionalmente asegurables en materia penitenciaria. (…) [S]e sugiere entonces poner a disposición de dicha tarea al personal del Inpec, tanto al de custodia y vigilancia como al administrativo, de cada uno de los establecimientos, que debidamente (sic) capacitado y con una robusta estructuración de las fichas técnicas estaría en la capacidad de ejecutar la medición de la batería final de indicadores”[3];

   (iii) finalmente, el Gobierno Nacional resaltó que muchos de los cerca de 1200 indicadores identificados por el Comité Interdisciplinario, no apuntan a verificar los avances en la materialización de los derechos de la población carcelaria, frente a lo cual la Defensoría del Pueblo considera que “debe existir un porcentaje reducido de indicadores que midan la gestión institucional”, y añade que, por ejemplo, sería imposible la medición del acceso a la administración de justicia, “si no se tienen indicadores que verifiquen el funcionamiento de la oficina jurídica del establecimiento de reclusión, entendiendo que a través de esa dependencia se tramitan todas las peticiones que tienen que ver con la libertad de los reclusos”[4].

3. En atención a: (i) las respuestas individuales que fueron remitidas a la Corte por parte del Comité interdisciplinario con ocasión del Auto del 23 de enero de 2019; y (ii) el retraso en la estructuración de los presupuestos del seguimiento, es preciso que esta S. reitere lo señalado en la Sentencia T-762 de 2015 y en el Auto 121 de 2018 con relación a los mencionados presupuestos y que adopte las medidas necesarias para dar celeridad al levantamiento de la línea base, en tanto es requisito indispensable para que la Corte Constitucional pueda valorar los avances, estancamientos o retrocesos en la superación del ECI vigente.

1. El Auto 121 de 2018 reorientó el seguimiento al ECI declarado por la Sentencia T-388 de 2013 y reiterado por la Sentencia T-762 de 2015 a partir de: (i) los roles de las distintas entidades implicadas en la superación del ECI en el tema penitenciario y carcelario; (ii) la estructuración de los cuatro bastiones o presupuestos del seguimiento; y (iii) la definición de los mínimos constitucionalmente asegurables en seis temas: infraestructura, resocialización, salud, alimentación, servicios públicos domiciliarios y acceso a la justicia y a la administración pública.

   Con relación al primer asunto, el Auto 121 de 2018 escindió el informe semestral de seguimiento al ECI, de manera que el Gobierno Nacional entrega a esta S. Especial los días 9 de junio y 9 de diciembre su reporte, mientras que, un mes después, los organismos de control (Defensoría del Pueblo, Procuraduría General de la Nación y Contraloría General de la República), entregan su reporte para cumplir dos propósitos: (i) dar cuenta de los hallazgos de su labor de seguimiento a la superación del ECI vigente; y, (ii) controvertir o avalar la información suministrada por el Gobierno Nacional en su reporte semestral.

   Tal providencia añadió que, “como mecanismo de contraste, esta S. activará las facultades probatorias que le asisten en materia de tutela, para comprobar, por sí misma, la evolución de la situación al interior de los distintos establecimientos penitenciarios”[5].

   En tal sentido, la estrategia de seguimiento se reforzó, por la presencia de la Corte, a través de la S. Especial creada para tal fin, cuyo rol se concentra en: “(i) orientar el seguimiento y dar pautas a las entidades encargadas del mismo; (ii) adoptar las medidas necesarias para desbloquear las inercias administrativas, normativas o presupuestales que impiden el goce efectivo de derechos cuando, pese a la intervención de los organismos de control, tales bloqueos persisten; y (iii) verificar el impacto de la política pública en el goce efectivo de derechos con miras a evaluar la superación del ECI”[6].

   En atención a tales tareas, este pronunciamiento gira en torno a dos puntos: (i) la necesidad de contar con información acerca de los cuatro bastiones del seguimiento al ECI para determinar la superación o la persistencia del estado de cosas contrario a la Constitución; y (ii) la persistencia de bloqueos institucionales debido a la desarticulación institucional entre las entidades que hacen parte del seguimiento al ECI en materia penitenciaria y carcelaria.

   La necesidad de contar con información sobre los cuatro bastiones del seguimiento al ECI en el menor tiempo posible.

2. En atención a lo ordenado por el Auto 121 de 2018, el Comité Interdisciplinario remitió a la Corte el documento con las normas técnicas sobre privación de la libertad como anexo del Cuarto Informe de Seguimiento en el mes de junio de 2018, mientras que los indicadores fueron entregados en agosto del mismo año.

   Además, con ocasión de un requerimiento formulado por esta S. el 12 de julio de 2018, el Ministerio de Justicia y del Derecho precisó la información acerca del plan de trabajo para la consolidación de los presupuestos del seguimiento y, en particular, señaló que “el 3 de junio de 2019, se presentará a la Corte Constitucional la línea base y la medición de indicadores por el Comité Interdisciplinario”

3. En el Quinto Informe de Seguimiento remitido a esta Corporación en diciembre de 2018, el nuevo Gobierno Nacional señaló que solicitó “al Comité Interinstitucional que trabaja esa materia revisar la metodología y el cronograma de ejecución, con el fin de garantizar que tanto la línea base como los indicadores reflejen el goce real de los derechos humanos de las personas privadas de la libertad y no simplemente verificar el acatamiento formal de normas jurídicas. Eso a la mayor brevedad”[7].

4. Con el propósito de tener claridad sobre las fechas de entrega, a través del Auto del 23 de enero de 2019, esta S. solicitó al Comité Interdisciplinario la definición de una fecha de entrega de los indicadores definitivos del seguimiento a la Corte Constitucional, así como las actividades a ejecutar por parte de las distintas entidades públicas para el levantamiento de la línea base.

   La respuesta, como se mencionó en los antecedentes de esta providencia, fue entregada por el Ministerio de Justicia y del Derecho el pasado 13 de febrero y por la Defensoría del Pueblo el 14 del mismo mes.

   Con relación al cronograma para el levantamiento de la línea base, el oficio remitido por el Ministerio de Justicia y del Derecho incluye el siguiente:

   Tabla 1. Cronograma aportado por el Ministerio de Justicia y del Derecho[8]

   Marzo

   Abril

   Mayo

   Junio

   01-08

   11-15

   18-22

   26-29

   01-05

   08-12

   15-23

   24-30

   02-10

   13-17

   20-24

   27-31

   04-07

   10-14

   17-21

   25-28

   Crear indicadores por medio de la metodología de componentes principales.

   Crear modelos estadísticos de evaluación de impacto, para medir las condiciones de vida de los reclusos y la población carcelaria.

   Depurar la base de datos del INPEC.

   Clasificar la base de datos del INPEC por establecimiento de primer, segundo y tercer nivel.

   Estimar los resultados a partir de los modelos, y corno insumos los indicadores creados y la base de datos del INPEC.

   Aleatorizar los penales

   Escogencia de los penales a partir de la aleatorización realizada

   13. en terreno uno de los penales escogidos.

   Cotejar el resultado de campo con las estimaciones que arrojaron los modelos estadísticos previamente creados.

   Tal cronograma incluye, como tareas para los meses de mayo y junio, identificar aleatoriamente los establecimientos de reclusión del país y, posteriormente, escoger una muestra para la medición de los indicadores, así como cotejar el resultado de campo con las estimaciones estadísticas. Así mismo, señala que la batería final de indicadores será entregada a esta Corporación el próximo 28 de junio[9].

5. En vista de lo anterior, esta S. no puede pasar por alto los desacuerdos en el Comité Interdisciplinario, específicamente los reparos de la Defensoría del Pueblo con relación a (i) la falta de aprobación conjunta de dicho cronograma y (ii) el cambio en la metodología para el levantamiento de la línea base respecto de adelantar el mismo solo a una muestra aleatoria.

   Por tanto, esta providencia reiterará la función del Comité Interdisciplinario, así como la necesidad de contar con los presupuestos del seguimiento a la mayor brevedad, en particular, con la línea base que presente un diagnóstico de los mínimos constitucionalmente asegurables en todos los centros de reclusión del orden nacional.

   La definición de los presupuestos del seguimiento al ECI: función del Comité Interdisciplinario.

6. La Sentencia T-762 de 2015, tras reiterar la existencia de un ECI en materia penitenciaria y carcelaria, estableció las condiciones mínimas requeridas para el seguimiento a tal situación, de manera que sea posible conocer los progresos, estancamientos o retrocesos en la protección de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad.

   Al respecto, ordenó la creación del Comité Interdisciplinario, con la función de identificar “los parámetros técnicos que permitan consolidar condiciones de reclusión dignas, tanto para las personas condenadas, como para las sindicadas, en lo que pueda ser diferente entre ellas”[10].

   A tal Comité se le ordenó:

   (i) Desplegar actividades de diagnóstico y constitución de una línea base, dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de esa providencia[11]. Al respecto, señaló que la línea base es un punto de partida sobre las condiciones de reclusión, que servirán como parámetro para “establecer el estado real de la crisis carcelaria”[12].

   Tal providencia, además, señaló que la línea base, entendida como el diagnóstico inicial de la situación actual de la política criminal y penitenciaria del país, “servirá como parámetro de verificación de los avances hacia la superación del ECI”[13] y deberá responder a criterios objetivos y a los indicadores ordenados por esa misma decisión.

   (ii) La Sentencia T-762 de 2015 también ordenó al Comité Interdisciplinario consolidar una Norma Técnica sobre la Privación de la Libertad en Colombia en un término de nueve meses[14], y al Ministerio de Justicia y del Derecho, emprender las acciones conducentes a la creación de un sistema de información unificado, serio y confiable sobre Política Criminal dentro de los seis meses siguientes[15].

   Posteriormente, el Auto 121 de 2018, recogió lo ordenado por la señalada providencia y se refirió a los cuatro bastiones del seguimiento, que son: (i) la estructuración de las normas técnicas sobre la vida en reclusión; (ii) la construcción de una batería de indicadores para adelantar la medición de las normas técnicas; (iii) la consolidación de una línea base; y (iv) el diseño de un sistema de información en materia de política criminal.

   En ese proveído, la Corte ordenó a las autoridades competentes adelantar los esfuerzos necesarios para contar con tales presupuestos a la mayor brevedad, habida cuenta de los retrasos del Comité Interdisciplinario para construir las normas técnicas sobre privación de la libertad[16].

   En este marco, esta Corporación dio un plazo de cuatro meses para la construcción de las normas técnicas[17], y de dos meses para informar cuál sería el plan de trabajo y el cronograma para la consolidación de la línea base y la definición de los indicadores de goce efectivo de derechos[18].

7. Pese a lo anterior, y de haber transcurrido más de un año desde la notificación del Auto 121 de 2018, preocupa a esta S. que, hasta el momento, no haya claridad sobre:

   (i) la validación e implementación de las normas técnicas que fueron entregadas a la Corte como anexo del Cuarto Informe de Seguimiento en junio de 2018;

   (ii) en qué medida la revisión de los indicadores que adelanta el Gobierno Nacional, tiene en cuenta las mencionadas normas técnicas, así como los mínimos constitucionalmente asegurables previstos en el Auto 121 de 2018;

   (iii) si, según la respuesta recibida, los indicadores definitivos se entregarán a la Corte en junio de 2019, no existe información acerca de cuándo se dará inicio al levantamiento de la línea base en todos los centros de reclusión del orden nacional, cuál será el procedimiento para ello y cuándo se entregará dicha línea base a esta S. Especial.

   En efecto, la inexistencia de un plazo cierto para la entrega de los bastiones del seguimiento, al tiempo que para definir cómo se llevará a cabo la implementación de la línea base, genera un grado de incertidumbre tal, que amenaza la estrategia de seguimiento del ECI definida por la Corte Constitucional en la Sentencia T-762 de 2015 y reorientada en el Auto 121 de 2018.

   Al mismo tiempo, esta incertidumbre afecta la expectativa de protección de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad, dado que la indefinición del cumplimiento de las órdenes dadas por esta Corporación, permea la confianza de los reclusos en recibir una respuesta oportuna por parte del Estado para la protección de sus derechos.

   Esto adquiere especial relevancia en tanto, como se ha mencionado, los presupuestos del seguimiento permiten a las autoridades concernidas en su superación, conocer sus falencias para procurar mejorarlas, y permiten constatar el nivel de avance en la protección de derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad.

   Así las cosas, corresponde al Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Defensoría del Pueblo, como integrantes del mencionado Comité, adelantar la gestión necesaria para que, de manera conjunta, remitan a la Corte Constitucional los presupuestos del seguimiento requeridos para verificar los avances en protección de los derechos de la población recluida y, en últimas, en la superación del ECI.

   En atención a ello, esta Corporación definirá un plazo para que el Comité Interdisciplinario entregue a esta S. Especial las normas técnicas y los indicadores definitivos para el seguimiento del ECI, al tiempo que las tareas concretas, con los tiempos y responsables, para que las instituciones que se definan realicen el levantamiento de la línea base de conformidad con ordenado en la Sentencia T-762 de 2015 y con el Auto 121 de 2018.

   La definición de las normas técnicas y de los indicadores de goce efectivo de derechos.

8. La respuesta remitida por la Defensoría del Pueblo al Auto del 23 de enero de 2019 muestra el desacuerdo en varios aspectos dentro del Comité Interdisciplinario, entre ellos, la metodología para el levantamiento de la línea base, razón por la cual esta S. reiterará lo solicitado por la Corte Constitucional en la Sentencia T-762 de 2015 y en el Auto 121 de 2018.

   En primer término, el Auto 121 de 2018 hizo un recuento de la jurisprudencia constitucional en seis ejes temáticos relativos a la vida en reclusión: (i) resocialización; (ii) salud; (iii) servicios públicos; (iv) alimentación; (v) infraestructura; y (vi) acceso a la administración pública y de justicia.

   De esta jurisprudencia se identifican los mínimos constitucionalmente asegurables que el Estado colombiano debe asegurar a cada una de las personas privadas de la libertad en esos seis ejes temáticos que, vale aclarar, no corresponden a un listado exhaustivo de los referidos mínimos[19].

   Esta S. ordenó al Comité Interdisciplinario decantar tales mínimos en normas técnicas sobre privación de la libertad, de manera que cada mínimo cuente con parámetros técnicos verificables y que, además, respondan a un enfoque diferencial que atienda las necesidades particulares de reclusión, tal como lo advirtió esta Corporación en la Sentencia T-762 de 2015 y lo reiteró en la Sentencia T-267 de 2018 para el caso particular de las mujeres recluidas[20].

   Las normas técnicas, a su vez, deben ser instrumentalizadas a través de indicadores que permitan cotejar su nivel de cumplimiento en el sistema penitenciario y carcelario. Con relación a las características de tales indicadores, el Auto 121 de 2018 añadió:

   “- Los indicadores deben permitir medir el grado de avance en la superación del ECI e identificar los problemas existentes para propiciar la adopción adecuada y oportuna de correctivos.

   - Los indicadores deben medir el cumplimiento del fin de la política, para lo cual deben dar cuenta, en particular, de su contribución al goce efectivo de derechos y deben, además, obedecer a las necesidades específicas de los sujetos de especial protección constitucional.

   - La batería de indicadores debe ser homogénea.

   - Los indicadores deben ser significativos, confiables y aplicables”[21].

   En ese orden de ideas, el diseño de los indicadores y su primera medición en la línea base no son un fin en sí mismo, sino un instrumento del seguimiento para cotejar el nivel de satisfacción de los mínimos constitucionalmente asegurables en los establecimientos de reclusión del orden nacional, de manera que constituyen el diagnóstico de tales mínimos, sobre el cual se podrá valorar la superación del ECI.

   Así, además de ser significativos, confiables y aplicables, el número de indicadores debe ser razonable, con el fin de que tengan la potencialidad de ser medidos de manera oportuna y adecuada en cada establecimiento penitenciario y carcelario del orden nacional. Por este motivo, el Comité Interdisciplinario debe considerar que los indicadores que se dejen por fuera de la batería definitiva, no excluyan de la medición los mínimos constitucionalmente asegurables que fueron identificados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia, recogidos en su mayoría en el Auto 121 de 2018.

9. Otro aspecto que debe ser precisado es el tipo de indicadores requeridos en el marco del seguimiento al ECI. Sobre el particular, mientras que el Gobierno Nacional advirtió la necesidad de “evaluar derechos y no procedimientos”[22], la Defensoría del Pueblo consideró que algunos indicadores deben medir la gestión institucional, en tanto, “hasta la fecha, no existe una herramienta de medición que logre medir objetivamente esta tarea. Así, por ejemplo, sería imposible medir el acceso a la administración de justicia (…) si no se tienen indicadores que verifiquen el funcionamiento de la oficina jurídica del establecimiento de reclusión”[23].

   Sobre el particular, el Auto 121 de 2018 que, a su vez, se refirió al Auto 109 de 2007 proferido en el marco del seguimiento al ECI declarado por la Sentencia T-025 de 2004 en materia de desplazamiento forzado, advirtió lo siguiente:

   “Es preciso tener en cuenta que el ejercicio de la fijación de indicadores es relevante, o significativo, siempre que ‘permita obtener conclusiones sobre aspectos esenciales de los fines de la política, tanto en su gestión como en su impacto. Así, aspectos que no generan valor agregado en ese objetivo, no deberían ser objeto de medición”[24].

   De este modo, aun cuando la orientación de los indicadores debe estar guiada por la satisfacción de los mínimos constitucionalmente asegurables en todos los centros de reclusión, es plausible que, en ocasiones, ante la imposibilidad de construir una herramienta más precisa de medición, se estructuren indicadores de gestión. Con todo, en estos casos, dichos indicadores deberán estar orientados a la persecución de un objetivo relevante dentro de la estrategia de protección de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad. Es decir, estos indicadores deberán ser utilizados, siempre y cuando sean entendidos como un complemento necesario para contribuir al entendimiento del nivel de satisfacción del goce efectivo de derechos, y estén enmarcados en lo dispuesto por el Auto 121 de 2018.

   En ese orden de ideas, no podrán ser usados los indicadores de gestión como sustitutos de los indicadores del goce efectivo de derechos, pero sí como su complemento.

   La metodología para el levantamiento de la línea base.

10. En atención a la metodología planteada por la Corte Constitucional en la Sentencia T-762 de 2015 y, especialmente, en el Auto 121 de 2018, la línea base es la primera medición que se realiza a los indicadores que constatan el nivel de cumplimiento de las normas técnicas en el sistema penitenciario y carcelario. Por tanto, el levantamiento de la línea base ha de ser realizado en la totalidad de los establecimientos de reclusión del orden nacional, lo que implica la imposibilidad de obtener información fiable a partir de la escogencia aleatoria de dichos establecimientos.

    Al respecto, al referirse a la labor del Comité Interdisciplinario, la Sentencia T-762 de 2015 advirtió lo siguiente:

    “[l]a primera convocatoria deberá emprenderse a la notificación de esta sentencia, de manera que los vacíos en materia de regulaciones técnicas sobre la vida carcelaria y frente a los indicadores determinados, sean solventados por el mencionado Comité, consolidándose e integrándose la fuente del diagnóstico inicial que deberá efectuarse en cada establecimiento penitenciario, para identificar la línea base del seguimiento, y los patrones de evaluación asociados”[25]. [N. fuera del original].

    Específicamente, con relación a la capacidad de los centros de reclusión, tal providencia señaló:

    “[D]ebe haber claridad en que la determinación de la capacidad de albergue de cada uno de los establecimientos penitenciarios (…) debe obedecer a criterios comunes, desprendidos de los mandatos constitucionales.

    Lo anterior implica que la capacidad de cada uno de los establecimientos penitenciarios se mida en términos de la aptitud de las instalaciones y de la gestión del espacio y de los internos, para satisfacer las condiciones de subsistencia digna y humana a todos los reclusos.

    Dichas condiciones se analizarán posteriormente, y servirán como parámetros a través de los cuales se deberá establecer el estado real de la crisis carcelaria. Ello para identificar la línea base, o el punto de partida, del seguimiento y los desafíos que el ECI implica a nivel nacional (…)”[26] [N. fuera del original].

    A su turno, el Auto 121 de 2018 señaló lo siguiente:

    “[E]n tanto la declaratoria de un ECI obedece a la constatación de la vulneración de la dimensión objetiva y subjetiva de los derechos, el reporte de información debe dar cuenta de la garantía estructural y progresiva de los derechos de todas las personas que habitan los centros de reclusión del país, no solamente de los establecimientos vinculados en las Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015”[27]. [N. fuera del original].

    De lo anterior se desprende que la línea base, en tanto tiene la intención de servir de parámetro para constatar si la masividad o la generalidad del ECI persiste o se ha superado, debe dar cuenta de todos los establecimientos penitenciarios y carcelarios, de manera que, posteriormente, pueda ser contrastada con nuevas revisiones periódicas.

    Además de lo anterior, cada centro de reclusión tiene particularidades con relación a: (i) la capacidad; (ii) la vetustez de su infraestructura; (iii) los servicios ofrecidos; (iv) los operadores contratados para prestar los servicios; (v) la capacidad para prestar los servicios; (vi) el tipo de perfiles de sus reclusos; (vii) el sobrecupo; y (vii) el mantenimiento que ha recibido su infraestructura; entre otros factores.

    Cada una de estas características son variables que terminan por incidir de manera directa en el goce efectivo de los derechos de los reclusos, lo que puede significar que la satisfacción de los mínimos constitucionalmente asegurables varíe notablemente de un establecimiento a otro.

11. Ante lo anotado, esta S. Especial ordenará a las entidades líderes del Comité Interdisciplinario que atiendan estas consideraciones con el fin de garantizar los presupuestos del seguimiento en tanto, ante su ausencia, no es posible que esta S. cumpla con su función de verificar el impacto de las medidas adoptadas por las autoridades competentes en los derechos de la población carcelaria, con el propósito de evaluar la superación del ECI.

12. Finalmente, es necesario hacer alusión a la integración esperada por esta S. Especial de los bastiones de seguimiento, en especial de la línea base, con respecto de las medidas ordenada en el Auto 110 de 2019 de construir un sistema de priorización[28] que sirva para la formulación de un plan de contingencia[29] para atender la crisis carcelaria del país. En ese sentido, el sistema de priorización debe constituir un parámetro objetivo que se integre al levantamiento de la línea base, de manera que permita conocer el estado de los mínimos constitucionalmente asegurables en los centros de reclusión del país.

    La desarticulación institucional entre las entidades que hacen parte del seguimiento al ECI en materia penitenciaria y carcelaria.

13. Como lo advierte el sentido de la declaratoria del ECI, es imperioso y urgente restablecer el goce efectivo de derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad que hoy permanece en déficit de protección.

    Uno de los factores que deben ser llamados a resolver de manera prioritaria para organizar el cúmulo de acciones y medidas estructurales requeridas para dar respuesta efectiva al ECI es la correcta articulación institucional entre los actores involucrados con este proceso. Solo un andamiaje adecuado entre las instituciones públicas, en el que se definan metas y objetivos comunes, puede evitar la generación de inercias que deriven en bloqueos institucionales por la incapacidad de actuar de manera articulada.

    Previamente, en el Auto 121 de 2018, esta Corporación ya se había referido a esta situación:

    “[L]a gravedad de la violación masiva y generalizada de los derechos de las personas privadas de la libertad está vigente y no da espera. Es por eso que, por una parte, resulta inadmisible que asuntos como la incompatibilidad de agendas de los funcionarios o la inasistencia a las reuniones de los espacios interinstitucionales, sean excusa para dilatar el progreso en la superación del ECI”[30].

    En tanto la Defensoría del Pueblo explicó que “existen disensos entre esta institución y el Ministerio de Justicia y del Derecho que no permiten entregar el informe conjunto solicitado por la Corte Constitucional en el Auto de la referencia”, se advierte la dificultad de crear consensos institucionales para encontrar los medios que posibiliten avanzar en la estrategia de superación del ECI.

    En ese sentido, esta S. Especial observa con preocupación que las entidades que participan en el Comité interdisciplinario no logren llevar a cabo los consensos necesarios para, si quiera, realizar la entrega del cronograma solicitado en el Auto del 23 de enero de 2019.

    En efecto, como se mencionó antes, los indicadores que diseñe tal Comité constituyen uno de los cuatro bastiones sobre los cuales se erige el seguimiento del ECI. Por tanto, es inaceptable que la desarticulación institucional sea un nuevo bloqueo para su diseño y puesta en marcha. Más aún, es igualmente inaceptable que no se observen los parámetros definidos por esta S. Especial de Seguimiento en la construcción de estos bastiones.

    En ese orden de ideas, el consenso esperado es, en realidad, una obligación y el avance de los bastiones de seguimiento no puede producirse al margen de la línea trazada por esta Corporación.

    Por tanto, se ordenará a las entidades líderes del Comité interdisciplinario, es decir, a la Defensoría del Pueblo y al Ministerio de Justicia y del Derecho, que superen los desencuentros y trabajen en la búsqueda de los consensos necesarios para avanzar en la estrategia de seguimiento del ECI, de conformidad a lo exigido por la Sentencia T-762 de 2015 y el Auto 121 de 2018.

    Síntesis de la decisión y medidas a adoptar.

14. En síntesis, esta providencia determina lo siguiente:

    (i) Se requiere un plazo cierto para la entrega de los indicadores definitivos del seguimiento del ECI en materia penitenciaria y carcelaria, así como las tareas concretas que ejecutarán las distintas instituciones para el levantamiento de la línea base.

    (ii) La S. reitera al Comité Interdisciplinario que los indicadores tienen tres características particulares: (a) son la herramienta que permite la medición de los mínimos constitucionalmente asegurables; (b) su número puede ser depurado siempre que este ejercicio no excluya la medición de los mínimos identificados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia; y (c) pueden medir gestiones o procedimientos, siempre y cuando se trate de indicadores complementarios de los indicadores de goce efectivo de derechos.

    (iii) El levantamiento de la línea base supone un diagnóstico de los mínimos constitucionalmente asegurables en todos los establecimientos de reclusión del orden nacional. Ello, en tanto la línea base, y las mediciones periódicas posteriores, permitirán la evaluación de la persistencia o superación de la masividad o generalidad de la vulneración de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad y la superación del ECI.

    (iv) Finalmente, esta S. Especial considera que, ante la falta de articulación entre las entidades líderes del Comité Interdisciplinario, es necesario, de una parte, establecer fechas precisas para el cumplimiento de las obligaciones que se impusieron por esta Corporación y, de otra parte, favorecer la búsqueda de consensos institucionales para avanzar en la estrategia de seguimiento del ECI.

15. De conformidad con lo anterior, se ordenará al Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Defensoría del Pueblo, en tanto líderes del Comité interdisciplinario para la estructuración de normas técnicas sobre privación de la libertad, que remitan a esta Corporación a más tardar el 7 de junio de 2019, fecha de entrega del sexto informe semestral del Gobierno Nacional, los indicadores definitivos del seguimiento del ECI.

    El diseño y la medición de estos indicadores deberán atender las consideraciones contenidas en este Auto, con el fin de garantizar que tanto estos, como la línea base, se estructuren y ejecuten de la manera como se ordenó en la Sentencia T-762 de 2015 y en el Auto 121 de 2018. En particular, se advertirá que dichas actividades deben comprender la totalidad de establecimientos carcelarios, sin que resulte aceptable su evaluación aleatoria o parcial.

    Adicional a lo anterior, es preciso que el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Defensoría del Pueblo, en tanto líderes del Comité interdisciplinario para la estructuración de normas técnicas sobre privación de la libertad, superen los desencuentros y trabajen en la búsqueda de los consensos necesarios para avanzar en la estrategia de seguimiento del ECI.

    En lo relativo a los bastiones del seguimiento, el próximo informe semestral deberá señalar, además:

    (i) De qué forma se ha avanzado en la validación de las normas técnicas al interior de los centros de reclusión.

    (ii) Cuándo se comenzará el levantamiento de la línea base y cuál es el procedimiento para ello.

    (iii) Cuándo se entregará a esta S. la mencionada línea base.

    (iv) Cuáles son las tareas concretas que ejecutarán las distintas instituciones para el levantamiento de la línea base.

    En mérito de lo expuesto, la S. Especial de Seguimiento a las Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015 de la Corte Constitucional,

Primero. ORDENAR, mediante la Secretaría General de esta Corporación, al Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Defensoría del Pueblo, en tanto líderes del Comité interdisciplinario para la estructuración de normas técnicas sobre privación de la libertad, que remitan a esta Corporación a más tardar el 7 de junio de 2019, fecha de entrega del sexto informe semestral del Gobierno Nacional, los indicadores definitivos del seguimiento del ECI.

El diseño y la medición de estos indicadores, como de la línea base, deberán atender las consideraciones contenidas en este Auto, así como en la Sentencia T-762 de 2015 y en el Auto 121 de 2018, de manera que la medición que se realice comprenda la totalidad de los establecimientos carcelarios del orden nacional, sin que resulte aceptable su evaluación aleatoria o parcial.

Segundo. ORDENAR, mediante la Secretaría General de esta Corporación, al Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Defensoría del Pueblo, en tanto líderes del Comité interdisciplinario para la estructuración de normas técnicas sobre privación de la libertad, que en el sexto informe semestral de seguimiento que será remitido el próximo 7 de junio de 2019 a la Corte Constitucional, se responda lo siguiente:

(i) ¿De qué forma se ha avanzado en la validación de las normas técnicas al interior de los centros de reclusión?

(ii) ¿Cuándo se comenzará el levantamiento de la línea base y cuál es el procedimiento para ello?

(iii) ¿Cuándo se entregará a esta S. la mencionada línea base?

(iv) ¿Cuáles son las tareas concretas que ejecutarán las distintas instituciones para el levantamiento de la línea base?

Tercero. ORDENAR, mediante la Secretaría General de esta Corporación, al Ministerio de Justicia y del Derecho y la Defensoría del Pueblo que asuman su rol de liderazgo del Comité interdisciplinario para la estructuración de las normas técnicas sobre privación de la libertad y, en consecuencia, superen los desencuentros y trabajen en la búsqueda de los consensos necesarios para avanzar en el cumplimiento de lo ordenado por el Auto 121 de 2018 y en la estrategia de superación del ECI.

Cuarto. INFORMAR, a través de la Secretaría General de esta Corporación, a las entidades oficiadas que, en aras de agilizar la remisión de lo solicitado, adicional al envío por correspondencia física, podrá hacerse llegar la documentación al correo electrónico seguimientocarceles@corteconstitucional.gov.co.

Quinto. ORDENAR, a través de la Secretaría General de esta Corporación, al Ministerio de Justicia y del Derecho que, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, publique su contenido en la página web www.politicacriminal.gov.co.

14. y cúmplase.

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Auto del 23 de enero de 2019. M.G.S.O.D..

[2] Defensoría del Pueblo. Respuesta al Auto del 23 de enero de 2019.

[3] I..

[4] I..

[5] Auto 121 de 2018. M.G.S.O.D..

[6] I..

[7] Ministerio de Justicia y del Derecho. Quinto informe semestral de seguimiento. Diciembre de 2018, Pág. 4.

[8] Tabla elaborada con base en: Ministerio de Justicia y del Derecho. Respuesta al Auto del 23 de enero de 2019, febrero 13 de 2019, Pág. 3.

[9] La respuesta señala lo siguiente: “El Ministerio de Justicia y del Derecho es consciente de la urgencia de establecer una línea de base del goce de los derechos de la población privada de la libertad, razón por la que estamos proponiendo una estrategia de implementación viable, misma que, como ya dijo, será comunicada a la Corte Constitucional el 28 de junio del año en curso, día en que hará entrega de la batería final de indicadores”. Ministerio de Justicia y del Derecho. Respuesta al Auto del 23 de enero de 2019, febrero 13 de 2019.

[10] Sentencia T-762 de 2015. M.G.S.O.D.. Fundamento jurídico 109.

[11] I.. Orden Vigésimo segunda numeral 17.

[12] I.. Fundamento jurídico 81.

[13] I.. Fundamento jurídico 109.

[14] I.. Orden Vigésimo segunda numeral 19.

[15] I.. Orden Vigésimo segunda numeral 10

[16] “[E]l tercer informe de seguimiento señaló que, tanto la construcción de la línea base, como de los indicadores de vida digna en reclusión, corresponden al Comité Interdisciplinario de Normas Técnicas que, de acuerdo con el mencionado informe, es un espacio que ha tenido dificultades para su funcionamiento. Muestra de ello es que la Defensoría del Pueblo advirtió que ‘no todos los indicadores propuestos fueron aprobados en el marco del comité interdisciplinario’ y que, si bien esa entidad reconoce la importancia de los indicadores, estos no suplen la tarea de desarrollar la línea base sobre los mínimos de vida digna en reclusión. Por lo anterior, preocupa el incumplimiento de esta orden y, aún más, que la gestión reportada por las entidades no sugiere su pronto cumplimiento. Esto porque es a partir de tal norma técnica que será posible definir los indicadores y contar con la primera valoración de ellos en la línea base”. Auto 121 de 2018. M.G.S.O.D..

[17] “Resuelve (…) Cuarto. ORDENAR al Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Defensoría del Pueblo, como integrantes del Comité Interdisciplinario para la estructuración de las normas técnicas sobre privación de la libertad que, en el término de cuatro (4) meses, contados a partir de la notificación de esta providencia, remitan a esta S. y publiquen en el dominio web www.politicacriminal.gov.co el documento que contiene las mencionadas normas técnicas, para efecto de que sean controvertidas por los organismos de control, la sociedad civil y la academia, cuyos conceptos deberán allegarse un mes después de publicado el mencionado documento”. Auto 121 de 2018. M.G.S.O.D..

[18] “Resuelve (…) Sexto. ORDENAR al Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Defensoría del Pueblo, como integrantes del Comité Interdisciplinario para la estructuración de las normas técnicas sobre privación de la libertad que, en el término de dos (2) meses, contados a partir de la notificación de esta providencia, informen a esta S. y publiquen en el dominio web www.politicacriminal.gov.co un documento que contenga el estado actual y el plan de trabajo, con las tareas y el cronograma, para: (i) la consolidación de una línea base que da cuenta de las condiciones actuales de los principales factores de la vida en reclusión; y (ii) la definición de los indicadores de goce efectivo de derechos ajustados a los mínimos identificados en la cuarta parte de esta decisión”. Auto 121 de 2018. M.G.S.O.D..

[19] “Se trata de componentes que no agotan ni excluyen otros aspectos de la vida en reclusión y que fueron seleccionados por esta S. por tres razones fundamentales. La primera es que (…) los temas sobre los cuales se definen los mínimos constitucionalmente asegurables dan cuenta de los principales aspectos que garantizan las condiciones de vida digna al interior de los centros de reclusión y, sin embargo, los reportes allegados a la Corte, por los órganos de control y por el Grupo Líder, muestran pocos avances en su garantía y, en su lugar, dan cuenta de problemas que es necesario atender. La segunda razón es que las Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015, que profieren las órdenes para superar el ECI en materia penitenciaria y carcelaria, se refieren a estos aspectos de manera puntual. En tercer lugar, la Corte Constitucional se ha pronunciado en numerosas oportunidades sobre estos temas, por lo cual existen reglas que han sido reiteradas en tales asuntos”. Auto 121 de 2018. M.G.S.O.D..

[20] Sentencia T-267 de 2018 M.C.B.P.. “Quinto.- ORDENAR al Ministerio de Justicia y del Derecho, como líder del Comité Interdisciplinario para la Estructuración de las Normas Técnicas sobre la Privación de la Libertad -cuya conformación y puesta en marcha se dispuso en la sentencia T-762 de 2015- que, en coordinación con la Defensoría del Pueblo, adelante las gestiones que sean necesarias para que, en la elaboración de dichas Normas Técnicas, se tengan en cuenta las necesidades de las mujeres reclusas en materia de infraestructura y de servicios públicos, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta decisión”.

[21] Auto 121 de 2018. M.G.S.O.D..

[22] Ministerio de Justicia y del Derecho. Respuesta al Auto del 23 de enero de 2019, febrero 13 de 2019

[23] Defensoría del Pueblo. Respuesta al Auto del 23 de enero de 2019.

[24] Auto 121 de 2018. M.G.S.O.D..

[25] Sentencia T-762 de 2015. M.G.S.O.D..

[26] I..

[27] Auto 121 de 2018. M.G.S.O.D..

[28] “Resuelve. Primero. ORDENAR, a través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, al Ministerio de Justicia y del Derecho que, en coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) y con la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) y, en el término de un (1) mes, siguiente a la notificación de esta providencia, diseñen, envíen a esta S. Especial de Seguimiento, y publiquen en la página web www.politicacriminal.gov.co un sistema de priorización que les permita garantizar los derechos fundamentales de la población privada de la libertad en los centros de reclusión que se encuentran en situación más gravosa que el resto de los establecimientos del país. || Tal sistema de priorización debe dar cuenta de las categorías del orden que serán consideradas para efectos de la priorización, los criterios a los que obedece la priorización, y la clasificación de los establecimientos penitenciarios que hacen parte de cada nivel o categoría del orden de priorización, de conformidad con lo señalado en el fundamento 33 de esta providencia”. Auto 110 de 2019. M.G.S.O.D..

[29] “Resuelve (…) Segundo. ORDENAR, mediante la Secretaría General de esta Corporación, al Ministerio de Justicia y del Derecho que, en coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) y con la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), en el término de dos (2) meses, contados a partir de la notificación de esta providencia, diseñen un plan de contingencia sobre los centros carcelarios y penitenciarios priorizados, el cual deberá contener: (a) un cronograma de las actividades que llevarán a la satisfacción progresiva de los derechos fundamentales en cada nivel o categoría del sistema de priorización; y (b) el presupuesto destinado para la ejecución del plan de contingencia sobre los centros de reclusión, según cada nivel o categoría del sistema de priorización. || Dentro del informe semestral que será remitido a esta Corporación en junio de 2019, el Ministerio de Justicia y del Derecho deberá reportar el avance en las actividades según el cronograma establecido, y en la satisfacción progresiva de derechos en los centros priorizados, de acuerdo con las categorías establecidas para la priorización”. Auto 110 de 2019. M.G.S.O.D..

[30] Auto 121 de 2018. M.G.S.O.D..