Auto nº 176/19 de Corte Constitucional, 4 de Abril de 2019

1. Las ciudadanas de la referencia formularon, por separado, acciones de tutela contra la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, a la dignidad humana y al debido proceso, por cuanto: (i) no se tuvo en cuenta un período de semanas cotizadas, porque el empleador incurrió en mora en el pago de los aportes a la seguridad social, lo que originó la negativa en el reconocimiento y pago de la pensión de vejez al no completar la densidad de cotizaciones exigidas por la ley (Expediente T-6.405.997); y (ii) no se incluyeron las semanas efectivamente laboradas durante 5 años en el Instituto Técnico Comercial Tabora, sin que éste afiliara a la accionante y realizara los aportes a seguridad social (Expediente T-6.421.372).

2. En atención a esa situación fáctica, la Sala Novena de Revisión, en sentencia T-064 del 26 de febrero de 2018, se ocupó por establecer si Colpensiones había desconocido los derechos fundamentales invocados por las peticionarias, al haberse negado a reconocer los períodos laborados, que por la mora registrada en el pago de los aportes (Expediente T-6.405.997) y la omisión del empleador en la afiliación (Expediente T-6.421.372), no fueron contabilizados, pese a que se había demostrado la existencia del vínculo laboral ante esa Administradora de Fondos y Pensiones.

   A fin de resolver dicho problema jurídico, se desarrolló: (i) el carácter fundamental del derecho a la seguridad social; (ii) las obligaciones generales de los empleadores y deberes de observación legales en el Sistema Pensional; (iii) la inobservancia del deber de pagar los aportes -mora en el pago de los aportes y cotizaciones pensionales-; (iv) el incumplimiento del deber de afiliación; y (v) el análisis de los casos concretos. Efectuado lo anterior, la referida Sala de Revisión dispuso:

   “PRIMERO.- En relación con el Expediente T-6.405.997, CONFIRMAR la sentencia proferida el 13 de septiembre de 2017 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá -Sala de Decisión Penal-, por la cual se revocó el fallo pronunciado el 24 de julio de 2017 por el Juzgado Catorce Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá, que declaró improcedente la acción de tutela promovida por la señora N.R.O. contra la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones–, y en su lugar, se amparó el derecho fundamental al debido proceso de la referida señora; ADICIONÁNDOLA con la protección de los derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida digna y al mínimo vital de N.R.O., por las razones expuestas en esta decisión.

   SEGUNDO.- DEJAR SIN EFECTOS tanto la Resolución No. 001 expedida el 13 de diciembre de 2017 por la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones–, que negó el acceso a la recuperación de semanas reclamadas por la ciudadana N.R.O., como la Resolución VPB 58499 del 26 de agosto de 2015, que negó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez solicitada por la mencionada ciudadana.

   TERCERO.- ORDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones– que, dentro del término improrrogable de quince (15) días posteriores a la notificación de esta providencia, expida nuevos actos administrativos por medio de los cuales se: (i) reconozcan los períodos de la relación laboral demostrada por la señora N.R.O.; y (ii) estudie si la referida señora tiene derecho a la pensión de vejez, incluyendo las semanas certificadas por el empleador y, en el caso en el que cumpla la densidad de semanas mínima y la edad requerida, disponga su reconocimiento, pago e incluya en nómina de pensionados, en los términos señalados en esta providencia.

   CUARTO.- En relación con el Expediente T-6.421.372, REVOCAR la sentencia proferida el 11 de agosto de 2017 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá -Sala Penal-, mediante la cual se confirmó la decisión adoptada el 28 de junio de 2017 por el Juzgado Trece Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá, que declaró improcedente la acción de tutela formulada por la ciudadana M.O.G. de Avellaneda contra la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones–. En su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna de la mencionada ciudadana, según lo establecido en este pronunciamiento.

   QUINTO.- DEJAR SIN EFECTOS tanto la Resolución No. 2016_8415671, emitida el 15 de septiembre de 2016 por la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones–, que negó el acceso a la recuperación de semanas reclamadas por M.O.G. de Avellaneda, como parcialmente la Resolución GNR 96779 del 6 de abril de 2016, respecto de la negativa ante el reconocimiento y pago de la pensión de vejez reclamada por la referida señora.

   SEXTO.- ORDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones– que, dentro del término improrrogable de quince (15) días posteriores a la notificación de esta decisión, expida nuevos actos administrativos con los cuales se: (i) reconozcan los períodos de la relación laboral demostrada por M.O.G. de Avellaneda con el Instituto Comercial Técnico Tabora en el ciclo de marzo de 1975 a noviembre de 1980; (ii) estudie si la mencionada ciudadana tiene derecho a la pensión de vejez, incluyendo dicho lapso; y (iii) en caso de que la accionante cumpla con los requisitos establecidos en la ley para el reconocimiento de la pensión de vejez, deduzca las mesadas prescritas. Así mismo descuente del retroactivo pensional el cobro del cálculo actuarial causado, que recaerá sobre lo que correspondía al porcentaje de la cotización de la trabajadora, y si ese rubro no alcanzare, deduzca mensualmente de la pensión reconocida los valores correspondientes hasta la satisfacción total de la deuda, previo acuerdo con M.O.G. de Avellaneda y siempre que no se ponga en riesgo su derecho al mínimo vital en dignidad, hasta compensar los cinco (5) años reclamados.”

3. El 27 de marzo de 2019, en la Secretaría General de esta Corporación se recibió escrito[1] presentado por N.R.O., quien, en calidad de accionante en la tutela incluida en el expediente T-6.405.997, solicita el cumplimiento de la sentencia T-064 de 2018, en relación con lo ordenado en el ordinal tercero del resolutivo. Su petición la sustenta al simplemente indicar que han transcurrido más de quince (15) días con posterioridad a la notificación de dicha decisión y que Colpensiones “ha hecho caso omiso en perjuicio de mis derechos”.

1. En esta oportunidad, la Sala Novena de Revisión reiterará las reglas relacionadas con: (i) el cumplimiento de los fallos de tutela; y (ii) la competencia de esta Corporación para adoptar las decisiones requeridas para materializar el cumplimiento de sus fallos. Con base en esos parámetros, determinará si este Tribunal tiene competencia para conocer y decidir la solicitud de cumplimiento de la referencia.

   El cumplimiento de los fallos de tutela

2. El cumplimiento de las órdenes judiciales no sólo es una consecuencia lógica de su adopción, sino que además es una garantía de orden constitucional que permite la efectiva materialización de los derechos subjetivos, así como su correcto ejercicio. Por lo anterior, el ordenamiento constitucional y legal vigente ha conferido al juez de cada causa, la autoridad y las facultades requeridas para lograr el efectivo cumplimiento de sus providencias.

3. Esta Corporación ha sido enfática en destacar que el incumplimiento de una decisión de tutela implica una vulneración sistemática del ordenamiento constitucional vigente, pues: (i) frustra la consecución material de los fines esenciales del Estado; (ii) desconoce las normas que regulan la acción de tutela y el derecho fundamental infringido, así como los contenidos normativos correspondientes al valor de la justicia, el efectivo acceso a la misma y el debido proceso; e (iii) ignora el status de cosa juzgada con el que fue resuelta la controversia y, con ello, la seguridad jurídica que le es inmanente a la decisión, pues afecta la confianza que tienen los ciudadanos en la aplicación del derecho vigente por parte de las autoridades públicas.[2]

4. En el caso de los jueces de tutela, el Decreto 2591 de 1991 ha previsto que, en razón a la especial naturaleza de los derechos que se discuten en este tipo de acciones, corresponde al juez adoptar todas las medidas que sean necesarias para lograr el efectivo cumplimiento de lo dispuesto. Por ello, el artículo 27 del referido Decreto dispone que dado el caso en el que la autoridad responsable del agravio omita dar cumplimiento al fallo, el juez de tutela se encuentra facultado para solicitarle el cumplimiento y si no obra conforme a su deber, es menester que se lo solicite al superior del responsable para que éste inicie el correspondiente procedimiento disciplinario. Igualmente, se dispuso como medida adicional, que el juez de tutela podrá sancionar en desacato[3] a quienes injustificadamente se reúsen a cumplir la providencia.

5. De lo anterior, resulta evidente que, en relación con la jurisdicción constitucional, el legislador ha dispuesto dos mecanismos a los cuales los ciudadanos pueden acudir para propender por la materialización del fallo proferido, esto es, la figura del “cumplimiento” y el incidente de desacato. En relación con esos institutos, la Corte, en Auto 285 de 2008, se preocupó por resaltar sus diferencias de forma que fuera posible distinguirlos y hacer uso apropiado de ellos:

   “i) El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal.

   ii) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva.

   iii) La competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 27 y 23 del decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los artículos 52 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto al respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia.

   iv) El desacato es a petición de parte interesada; el cumplimiento es de oficio, aunque

   v) puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público.”

6. Es menester destacar que, tal y como se expuso en sentencia T-458 de 2003, “el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite del desacato es la vía para el cumplimiento. Son dos cosas distintas el cumplimiento y el desacato. Puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tiene como posibilidad el incidente de desacato.”

7. Frente al incidente de desacato, es pertinente destacar que consiste en la facultad con la que cuenta el juez de tutela para que, ante la injustificada omisión del responsable de la vulneración iusfundamental detectada, imponga una sanción de multa o arresto en aras de lograr el acatamiento de las órdenes proferidas y, así, materializar la protección reconocida.

   Competencia de esta Corporación para adoptar las decisiones requeridas con el fin de materializar el cumplimiento de sus fallos

8. Este Tribunal ha sido enfático en resaltar que la competencia para hacer cumplir los fallos de tutela radica, prima facie, en cabeza de los jueces de primera instancia, pues son estos los encargados de hacer cumplir las órdenes impartidas, así provengan de un fallo de segunda instancia o de revisión que haya resuelto revocar lo inicialmente dispuesto.

9. En Auto 136A de 2002, esta Corporación destacó que la competencia principal del juez de primera instancia para asegurar el cumplimiento de las distintas sentencias de tutela: “(i) Obedece a una interpretación sistemática del decreto 2591 de 1991, (ii) genera claridad en términos de seguridad jurídica, al desarrollar el principio de igualdad en los procedimientos judiciales, (iii) esta (sic) en armonía con el principio de inmediación del trámite de tutela y, (iv) protege la eficacia de la garantía procesal en que consiste el grado jurisdiccional de consulta”.

10. No obstante, se ha reconocido que la Corte Constitucional cuenta con una competencia preferente, similar a la conferida a la Procuraduría General de la Nación en materia disciplinaria, para asumir, dependiendo de las circunstancias de cada caso concreto, la competencia para desarrollar los trámites que tiendan por el cumplimiento de sus providencias. Así las cosas, en casos excepcionales es posible que esta Corte, en su calidad de órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, se arrogue la competencia para verificar el cumplimiento de sus providencias cuando existe una justificación objetiva, razonable y suficiente que permita inferir la necesidad de que se rompa la regla general de competencia anteriormente señalada.

11. En numerosas ocasiones[4], esta Corporación ha reconocido como justificación suficiente para asumir la competencia de materializar el cumplimiento de sus sentencias: “(i) cuando ha habido manifiesto incumplimiento de las decisiones de tutela, sin que los jueces de primera instancia hayan podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección, (ii) o dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces[5], o (iii) cuando, en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo.”

12. En ese orden, en caso de incumplimiento la Corte podrá adoptar las medidas que considere necesarias, a fin de que el amparo sea efectivo, siempre que concurran las siguientes condiciones: “1-. Se debe tratar de un incumplimiento de una sentencia dictada por la propia Corte Constitucional, en donde se concede la pretensión solicitada. 2-. Debe resultar necesaria la intervención de esta Corporación para proteger el orden constitucional. 3-. La actuación de la Corte debe ser indispensable para hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados.”[6]

    Análisis de competencia para conocer y decidir la solicitud de cumplimiento de la referencia

13. Al examinar lo señalado por la solicitante a la luz de las reglas jurisprudenciales fijadas por la Corte Constitucional en materia de peticiones de cumplimiento de sus decisiones, la Sala Novena de Revisión considera que en esta ocasión carece de competencia para conocer y decidir la solicitud de cumplimiento de la sentencia T-064 de 2018, presentada por N.R.O., demandante en la acción de tutela contenida en el expediente T-6.405.997, dadas las siguientes razones:

    13.1. Si bien dicha providencia la profirió esta Sala de Revisión, lo cierto es que la competencia para hacer cumplir lo decidido en el caso de la mencionada ciudadana está inicialmente radicada en el Juzgado Catorce Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá, por cuanto es la autoridad judicial que adoptó el fallo de tutela de primera instancia en el marco del proceso tutelar incluido en el referido expediente y que dio lugar a la sentencia T-064 de 2018. Tal afirmación se funda en la interpretación sistemática del Decreto 2591 de 1991 y en la aplicación del principio de inmediación del trámite de tutela.

    13.2. Es por ello que ese operador judicial tiene competencia para: (i) notificar a las partes y terceros la decisión proferida en la sentencia T-064 de 2018, en cuanto al asunto incorporado en el expediente T-6.405.997; (ii) adoptar las medidas necesarias para adecuar su fallo a lo que dispuso la Corte en tal pronunciamiento; y (ii) asumir y resolver las vicisitudes concernientes al estricto cumplimiento de esa sentencia.

    13.3. Además, tampoco se observa alguna circunstancia excepcional que amerite inaplicar la anterior regla general de competencia, dado que, de lo manifestado en el escrito de solicitud de cumplimiento y lo decidido en la sentencia T-064 de 2018, se constata que: (i) la peticionaria no ha adelantado ante el Juzgado Catorce Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá ninguna gestión relacionada con el cumplimiento de la decisión, sino que acudió de forma directa a la Corte Constitucional pata tal efecto; (ii) en consecuencia de ello, es imposible establecer que ese juzgado se haya visto imposibilitado para materializar el cumplimiento y menos que sus actuaciones no han tenido la virtualidad de ser lo suficientemente efectivas; (iii) el caso no hace referencia a un estado de cosas inconstitucional; y (iv) la Corte tampoco adoptó órdenes complejas y estructurales que hagan necesaria su excepcional intervención para la efectividad de la protección iusfundamental otorgada en su fallo.

    Con fundamento en lo expuesto, la Sala Novena de Revisión,

PRIMERO.- ABSTENERSE de conocer y decidir la solicitud de cumplimiento de la sentencia T-064 de 2018 que presentó N.R.O. el 27 de marzo de 2019, demandante en la acción de tutela contenida en el expediente T-6.405.997, de conformidad con lo establecido en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO.- Por Secretaría General de la Corte Constitucional, REMÍTASE la referida solicitud de cumplimiento al Juzgado Catorce Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá[7] para su conocimiento y decisión, según lo expuesto en este pronunciamiento.

TERCERO.- Por Secretaría General de esta Corporación, COMUNÍQUESE a la solicitante[8] lo aquí decidido.

N., comuníquese y cúmplase.

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Consta de 1 folio. Fue recibido en el Despacho S. el 28 de marzo de 2019.

[2] Ver Auto 010 de 2004.

[3] Artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.

[4] Ver Autos 050 y 185 de 2004, 176 y 177 de 2005, 249 de 2006 y 009 de 2008, entre otros.

[5] “Caso Cadena Antolinez, Autos 010, 045 de 2004 y 184 de 2005.”

[6] Ver Auto 149A de 2003.

[7] Al correo electrónico j14pccbt@cendoj.ramajudicial.gov.co. Carrera 28A #17-67, piso 5, bloque C, Bogotá D.C. Teléfono 4287529. Despacho que obró en primera instancia en la tutela T-6.405.997.

[8] A la carrera 71 # 63D-66, Piso 2, La Reliquia Engativá, Bogotá D.C. Teléfonos: 3885702 - 3124622834. Así consta en el escrito presentado por la peticionaria.