Sentencia de Tutela nº 236/19 de Corte Constitucional, 30 de Mayo de 2019

Sentencia T-236/19

Referencia: Expediente T-7.132.435

Acción de tutela instaurada por la señora Fadhia Lucía H.M. contra la Inspección Quinta Urbana de Policía de Ibagué y la Secretaría de Gobierno y Seguridad Ciudadana de Ibagué.

Magistrada Ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil diecinueve (2019).

La S. Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados L.G.G.P., A.L.C. y D.F.R., quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA[1]

En el trámite de revisión de los fallos proferidos por el Juzgado 13 Civil Municipal de Ibagué, en primera instancia, y por el Juzgado 1º Civil del Circuito de Ibagué, en segunda instancia, los cuales fueron seleccionados para revisión y acumulados por medio del Auto del 21 de enero de 2019, proferido por la S. de Selección Número Uno[2].

1. Hechos y solicitud de amparo

1. La señora Fadhia Lucía H.M., de 70 años, construyó un muro de cerramiento de 14.06 m en el antejardín de la casa de su propiedad, ubicada en la ciudad de Ibagué. Debido a esta construcción, el 4 de octubre de 2017, el señor T.M.D. instauró querella ante la Inspección Quinta Urbana de Policía de dicha ciudad, pues a su juicio, el muro construido afectaba la integridad urbanística establecida en el numeral 4º del artículo 135 del Código Nacional de Policía y Convivencia (Ley 1801 de 2016)[3].

3. El 4 de octubre de 2017, la Inspectora Quinta Urbana de Policía de Ibagué avocó conocimiento de la querella y citó a la accionante a comparecer a la audiencia pública de que trata el artículo 223.3 del Código Nacional de Policía y Convivencia (en adelante CNPC). Aduce la actora que en varias oportunidades fue citada por la Inspectora a comparecer en la Inspección de Policía para realizarse la mencionada audiencia, pero que por distintas circunstancias no se pudo presentar[4].

4. La demandante afirma que la Inspectora ordenó realizar visita técnica al inmueble de su propiedad el 28 de noviembre de 2017, sin que se le hubiese notificado de su realización, lo cual vulnera su derecho al debido proceso, pues además el informe resultante de dicha visita i) no indicó la antigüedad del inmueble, el cual fue adquirido por la actora en 1979, fecha desde la cual el antejardín ya existía; y, ii) no se verificó el nombre del propietario del inmueble. Asimismo, señala que ese día solicitó copia del expediente para ejercer su derecho a la defensa, petición que nunca le fue resuelta.

5. Según argumenta, el 27 de febrero de 2018 se llevó a cabo la audiencia del artículo 223 del CNPC en la que i) fue “sorprendida”, por lo que dio “unas explicaciones vagas debido a que desconocía el proceso, porque la señora inspectora nunca autorizó las fotocopias y no conoció el dictamen del ingeniero con el fin de controvertirlo”; ii) no le advirtieron que la podía asistir un abogado; iii) a la Inspectora no le “importó” su delicado estado de salud; iv) no se estableció “en qué lugar se iba a proceder a realizar la audiencia, no existiendo concordancia en el procedimiento policivo y la sanción impuesta a la señora F.H., y, v) fue sancionada con multa de $34.468.398, lo cual considera desproporcionado, en comparación con el valor del inmueble, cuyo avalúo catastral es de $24.193.000, lo que significa que el monto de la multa y demás sanciones impuestas superan el valor del inmueble en $10.275.398, por lo que “perdería su inmueble debido a que tendría que entregarlo y quedar debiendo al tener que pagar los valores impuestos”.

6. En contra de la decisión que le impuso dicha multa, la accionante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación. Sin embargo, en las decisiones, se confirmó la imposición de la sanción[5].

7. Concluye que como se puede observar de las fotografías aportadas por ella y por el quejoso, la totalidad de las casas ubicadas en ese sector tienen antejardín. Por lo tanto, estima que se le está vulnerando su derecho a la igualdad por ser la única a quien le iniciaron el proceso administrativo pese a que muchos antejardines se encuentran cubiertos.

8. En consecuencia, el 17 de julio de 2018 la señora H.M. presentó acción de tutela y solicitó al juez amparar sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la dignidad humana y, en consecuencia, que se decrete la nulidad del proceso administrativo tramitado por la Inspectora Quinta Urbana de Policía de Ibagué con Radicado No. 068-17 en el que, a su juicio, no se le permitió “controvertir la prueba allegada al proceso administrativo, no fundamentarse la decisión de segunda instancia (sic), imponer una sanción que viola los principios de razonabilidad, proporcionalidad, condición más beneficiosa e igualdad”. Como medida provisional, pidió ordenar a la accionada que se abstenga de remitir el proceso administrativo a la oficina de cobro coactivo.

2. Respuesta de la Secretaría de Gobierno Municipal de Ibagué – Inspección Quinta Urbana de Policía

   A través de oficio del 23 de julio de 2018, la Inspectora Quinta Urbana de Policía de Ibagué manifestó que: i) se notificó en debida forma a la accionante del proceso administrativo con Radicado No. 068-17, tal como se evidencia en el expediente correspondiente, para lo cual, en varias oportunidades fue citada a la dirección suministrada por ella y por el quejoso, pese a que se negaba a recibir el correo, y se le realizaron llamadas telefónicas a las cuales “respondía en forma grosera”; ii) es cierto que la accionante solicitó copias del expediente, las cuales fueron autorizadas, pero esta nunca se acercó a retirarlas. Sin embargo, aclara que desde el 4 de octubre de 2017, fecha en la que se le entregó personalmente la citación, tenía pleno conocimiento de la infracción de las normas urbanísticas, “además se presentó con abogado a la diligencia sin documento de identidad y el abogado no la asistió porque terminó diciéndole que la había robado”; iii) las boletas de citación que se le enviaron el 20 y 27 de febrero de 2018 señalan: “Audiencia pública – presentar licencia de cerramiento en ladrillo; presentarse con cédula de ciudadanía”.

   De otra parte, la accionada indicó: iv) para asistir a la audiencia no se requiere de una preparación especial, ni mucho menos el acompañamiento de un abogado, toda vez que el CNPC no establece este requisito para adelantar el proceso; v) los dictámenes de los profesionales especializados no son para controvertirlos, sino que constituyen el apoyo técnico para tomar decisiones; vi) la accionante no niega que el inmueble objeto de sanción sea de su propiedad y, allegó recibo del impuesto predial unificado a su nombre; vii) el inmueble, su antigüedad y el antejardín no son el objeto de la infracción, sino el cerramiento en ladrillo que realizó la infractora; viii) no vulneró ningún derecho fundamental a la peticionaria, ya que actuó dentro del marco de sus competencias legales y constitucionales y aplicó las normas pertinentes al caso, con su correspondiente sanción; además se le suministraron todas las garantías contempladas en la ley, toda vez que en la audiencia pública la tutelante tuvo la oportunidad de ejercer los recursos de ley y de sustentarlos; y, ix) el derecho a la igualdad opera inversamente, puesto que “no es que todos infrinjamos la ley porque un ciudadano la infringe, es que ninguno puede violar la ley”.

   2.2. Respuesta del Municipio de Ibagué

   El Municipio de Ibagué, actuando por medio de su Asesor Jurídico, señaló que esa autoridad carece de legitimación en la causa por pasiva, pues nada tuvo que ver el Despacho del Alcalde en la emisión de los actos que la actora considera violatorios de sus derechos fundamentales. Además, indicó que la acción de tutela es improcedente por existir otros medios idóneos para proteger los derechos de la accionante, como lo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

3. Decisiones objeto de revisión

   3.1. Fallo de primera instancia

   Mediante Sentencia del 30 de julio de 2018, el Juzgado 13 Civil Municipal de Ibagué negó el amparo. Consideró que las accionadas han dado estricto cumplimiento a las normas que regulan el procedimiento establecido para la querella adelantada contra la señora Fadhia Lucía H.M., pues tal como se advierte de las pruebas allegadas, esta participó de todas las decisiones tomadas dentro del proceso policivo, tanto así que propuso los recursos de ley.

   No obstante lo anterior, agregó que la accionante cuenta con la vía de lo contencioso administrativo para controvertir los actos administrativos proferidos por la Inspección Quinta Urbana de Policía de Ibagué y la Alcaldía Municipal de la misma Ciudad.

   3.2. Impugnación

   El 2 de agosto de 2018 la demandante impugnó la decisión de primera instancia, mediante la reiteración de los argumentos expuestos en el escrito de tutela.

   3.3. Fallo de segunda instancia

   A través de Sentencia del 31 de agosto de 2018, el Juzgado 1º Civil del Circuito de Ibagué confirmó el fallo de primera instancia. A su juicio, esta decisión se profirió conforme a la ley, puesto que la accionante estuvo informada de cada etapa del proceso, interpuso los recursos procedentes y fueron decididos en debida forma.

   Advirtió que la tutela no puede usarse como medio para seguir retardando el procedimiento realizado por el Inspector de Policía, debido a que i) en 5 ocasiones fue citada para llevarse a cabo la audiencia; y, ii) es ilegal que una de las partes eluda su asistencia intentando “perpetuar” el proceso para determinar si la construcción del muro se hizo sin cumplir los requisitos legales.

   Añadió que además de lo anterior, la accionante cuenta con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir la legalidad de los actos administrativos que, considera, vulneran sus derechos fundamentales.

   Esta Corte es competente para conocer de las decisiones judiciales materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

5. Cuestión previa. Estudio de procedibilidad

   5.1. A juicio de la S. Segunda de Revisión, la acción de tutela instaurada por Fadhia Lucía H.M. contra la Inspección Quinta Urbana de Policía de Ibagué y la Secretaría de Gobierno y Seguridad Ciudadana de Ibagué es improcedente, puesto que no cumple con el requisito de subsidiariedad.

   De acuerdo con lo establecido en la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional, uno de los requisitos de procedencia de la acción de tutela es la subsidiariedad, conforme al cual, la acción de tutela solo puede ser empleada cuando no existen otros mecanismos de defensa judicial, en aquellos casos en que los mecanismos disponibles no resulten idóneos o eficaces a la luz de las circunstancias del caso concreto o, en los supuestos en los cuales, se requiere evitar la consumación de un perjuicio irremediable, en cuyo caso se emplea la acción de tutela como mecanismo transitorio[6].

   5.2. Específicamente en relación con la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos de carácter particular y concreto, la Corte ha indicado que la excepcionalidad del recurso de amparo se torna especialmente estricta[7], en tanto no es el mecanismo idóneo para atacarlos ya que, por su propia naturaleza, se encuentran amparados por la presunción de legalidad, pues se parte del presupuesto de que la Administración, al momento de manifestarse a través de un acto, debe acatar las prerrogativas constitucionales y legales a las que se encuentra subordinada[8]. De ahí que la legalidad de un acto administrativo se presuma, obligando a demostrar a quien pretende controvertirlo que aquél se apartó, sin justificación alguna, del ordenamiento jurídico, debate que se debe adelantar ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[9].

   Así las cosas, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se constituye en un mecanismo judicial idóneo para garantizar la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por una entidad, más aún cuando en esa instancia se puede solicitar y obtener la suspensión provisional de ciertos actos administrativos desde el momento mismo de la admisión de la demanda. Al respecto, esta Corporación, en varias oportunidades, ha precisado que la suspensión provisional es un mecanismo no menos importante y efectivo que la acción de tutela, el cual se concibe como medida cautelar cuando una Entidad vulnera en forma manifiesta los derechos del administrado[10].

   5.3. En este sentido, la Corte ha determinado que la acción de tutela no procede como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable, evento en el cual el juez de tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo mientras se surte el respectivo proceso ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (artículos 7 y 8 del Decreto 2591 de 1991)[11].

   5.4. De conformidad con lo anterior, se tiene que en este último evento, la persona que solicita el amparo deberá demostrar de forma suficiente la necesidad de la medida para evitar la consumación de un perjuicio irremediable, el cual se estructura siempre que (i) se esté ante un perjuicio inminente o próximo a suceder, lo que exige un grado suficiente de certeza respecto de los hechos y la causa del daño; (ii) el perjuicio debe ser grave, esto es, que conlleve la afectación de un bien susceptible de determinación jurídica, altamente significativo para la persona; (iii) se requieran medidas urgentes para superar el daño, las cuales deben ser adecuadas frente a la inminencia del perjuicio y, a su vez, atender las circunstancias particulares del caso; y (iv) las medidas de protección deben ser impostergables, lo que significa que deben responder a condiciones de oportunidad y eficacia, que eviten la consumación del daño irreparable[12].

   5.5. A juicio de la S., la acción de tutela presentada por Fadhia Lucía H.M. no cumple con el requisito de subsidiariedad, por cuanto contaba con un mecanismo judicial idóneo y eficaz para atacar el proceso policivo administrativo sancionatorio adelantado por la Inspección Quinta Urbana de Policía de Ibagué, como lo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), mediante el cual podía lograr la protección de su derecho al debido proceso. Dentro de este trámite, además, podía solicitar la suspensión provisional de los actos administrativos que consideraba violatorios de sus derechos fundamentales. Así mismo, no se observa que la accionante se encuentre en una situación de riesgo de perjuicio irremediable.

   5.6. En primera medida, aclara esta S. que la accionante, quien estuvo asistida por un profesional del derecho durante el trámite de la tutela, parte de una interpretación equivocada del acto que le impuso sanción, pues esta fue tasada en $17.234.198 y no en $34.468.398, tal como se advierte del texto de la misma, en el que se señaló: “TERCERO: Ordenar a la señora FADHIA HOSSMAN MAZUERA cancelar al tesoro Municipal la suma de (…) $17.234.198, por concepto de encontrarse ubicado en el estrato 3 la multa es de 8 a 20 salarios mínimos mensuales, se le impone la mínima de 8 salarios mínimos mensuales y da un valor de $6.249.936; el valor del metraje construido que es de 14.06mt por el valor del salario mínimo mensual vigente da un valor de $10.984.262. (…)”.

   5.7. Clarificado lo anterior, la S. encuentra que en el presente caso, la actora no presenta la acción de tutela para evitar un perjuicio irremediable, el cual tampoco se encuentra acreditado, toda vez que de las pruebas allegadas al plenario y de los hechos acreditados durante el proceso no se evidencia que el presunto desconocimiento del derecho al debido proceso la ponga en una situación de daño inminente, que imponga la actuación urgente e inmediata del juez de tutela. La peticionaria justificó la interposición de la demanda de amparo en que, en su opinión, las actuaciones de la Inspección Quinta de Policía no le permitieron “controvertir la prueba allegada al proceso administrativo, no fundamentarse la decisión de segunda instancia (sic), imponer una sanción que viola los principios de razonabilidad, proporcionalidad, condición más beneficiosa e igualdad”. Sin embargo, no argumenta que las decisiones tomadas al interior de este trámite, debido a la supuesta pretermisión de las garantías propias del debido proceso, acarreen o represente un peligro actual de causarle perjuicios irreparables, que justifiquen el uso de la acción constitucional de tutela como un mecanismo transitorio de protección de sus derechos.

   De este modo, la demandante no expresó ni probó, por ejemplo, que como consecuencia de las actuaciones que señala de violar su derecho al debido proceso, se le haya iniciado cobro coactivo o se le haya impedido llegar a acuerdos de pago con la Administración y, por esta razón, se encuentre en riesgo de perder su vivienda o de sufrir otros daños irreversibles. Además, en el caso bajo análisis no se evidencia una situación que demuestre que la Inspectora Quinta Urbana de Policía de Ibagué ejerció sus atribuciones separándose totalmente del ordenamiento jurídico, en abierta contradicción con él, de tal forma que hubiese aplicado su voluntad y en ese sentido se configure una arbitrariedad o vía de hecho y que haga procedente el estudio del caso por una vulneración al debido proceso administrativo.[13]

   Por último, si bien es cierto tiene 70 años de edad, del estudio del expediente de tutela no se constata que padezca de una condición física particular o disminución de salud que, en relación con las precisas actuaciones que estima vulneratorias de sus derechos, imponga la actuación urgente e inmediata del juez de tutela. La S. recuerda que, en principio, los derechos deben ser satisfechos mediante los correspondientes mecanismos dispuestos para el efecto por el Legislador y la acción de tutela solo puede ser empleada en aquellos supuestos en los cuales aquellos no existan o los existentes no sean eficaces o idóneos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

   En conclusión, la S. Segunda de Revisión considera que la acción de tutela instaurada por Fadhia Lucía H.M. es improcedente, puesto que no satisfizo el requisito de subsidiariedad, en la medida en que contaba con un mecanismo judicial idóneo y eficaz para atacar el proceso policivo administrativo sancionatorio adelantado por la Inspección Quinta Urbana de Policía de Ibagué, como lo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo). De la misma manera, la peticionaria tampoco pone de manifiesto la existencia de un riesgo de perjuicio irremediable, como efecto de las actuaciones de las entidades demandadas.

   En consecuencia y dado que el fallo de primera instancia, confirmado en su integridad por el de segunda, negó “por improcedente” el amparo solicitado, pese a que en realidad conoció de fondo el asunto y consideró que las accionadas no habían vulnerado el debido proceso a la accionante, es menester revocar los fallos proferidos por el Juzgado 13 Civil Municipal de Ibagué, en primera instancia, y por el Juzgado 1º Civil del Circuito de Ibagué, en segunda instancia y en su lugar declarar la improcedencia de la acción.