Sentencia de Constitucionalidad nº 378/19 de Corte Constitucional, 20 de Agosto de 2019

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad[1], J.D.R.N. demandó el artículo 115 (parcial) de la Ley 1943 de 2018. Consideró vulnerados los artículos 158, 169 y 347 de la Constitución Política, por el desconocimiento del principio de unidad de materia (único cargo).

2. Mediante auto del 28 de febrero de 2019[2], la Corte Constitucional admitió la demanda y ordenó comunicar el inicio del proceso a los presidentes del Congreso y de la República y a los Ministerios de Justicia y del Derecho, de Hacienda y Crédito Público y del Interior. Igualmente, solicitó concepto al Departamento Administrativo de la Función Pública, la Defensoría del Pueblo, la Fiscalía General de la Nación, la Jurisdicción Especial para la Paz, la Contraloría General de la República, la Auditoría General de la República, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a las facultades de derecho de las universidades Externado de Colombia, Nacional, Los Andes, Pontifica Universidad Javeriana, Militar Nueva Granada, del Atlántico, Tecnológica y Pedagógica de Colombia, de Antioquia, Tecnológica del Chocó, S. y a la Escuela Superior de Administración Pública. Por último, dio traslado al Procurador General de la Nación y ordenó fijar en lista el proceso[3], para que los ciudadanos intervinieran.

3. A continuación, se transcribe y resaltan las expresiones acusadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial 50.820 del 28 de diciembre de 2018:

   “LEY 1943 DE 2018

   Por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones.

   EL CONGRESO DE COLOMBIA

   DECRETA:

   […]

   ARTÍCULO 115. La restricción en el crecimiento de los gastos de personal a que se refiere el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 no les será aplicable a la Defensoría del Pueblo, a la Fiscalía General de la Nación, a la Jurisdicción Especial para la Paz, a la Contraloría General de la República, a la Procuraduría General de la Nación y a la Auditoría General de la República.

   PARÁGRAFO. C. en la Fiscalía General de la Nación, la Dirección Especializada Contra los Delitos Fiscales adscrito a la Delegada de Finanzas Criminales, la que tendrá como función principal la investigación y judicialización de los delitos fiscales o tributarios y las demás conductas delictivas conexas o relacionadas, sin perjuicio de la competencia de las Direcciones Seccionales sobre la materia.

   La Dirección Especializada Contra los Delitos Fiscales estará conformada por:

   Unidad

   Cantidad

   Cargo

   Niveles

   Dirección Especializada contra los Delitos Fiscales

   1

   Director Nacional 1

   Directivo

   20

   Fiscal Delegado ante Jueces Penales del Circuito Especializados

   Profesional

   5

   Fiscal Delegado antes Jueces de Circuito

   Profesional

   5

   Fiscal Delegado ante Jueces Municipales y Promiscuos

   Profesional

   1

   Profesional Experto

   Profesional

   2

   Profesional Especializado II

   Profesional

   2

   Profesional de Gestión II

   Profesional

   12

   Investigador Experto

   Profesional

   10

   Profesional Investigador III

   Profesional

   9

   Profesional Investigador II

   Profesional

   9

   Profesional Investigador I

   Profesional

   10

   Técnico Investigador IV

   Técnico

   10

   Técnico Investigador III

   Técnico

   20

   Asistente de Fiscal IV

   Técnico

   5

   Asistente de Fiscal III

   Técnico

   5

   Asistente de Fiscal II

   Técnico

   2

   Secretario Ejecutivo

   Técnico

   2

   Conductor

   Asistencial

   3

   Secretario Administrativo II

   Asistencial

   La Dirección Especializada Contra los Delitos Fiscales cumplirá las funciones generales previstas en el Decreto Ley 016 de 2014, modificado por Decreto-ley 898 de 2017 para las Direcciones Especializadas.

   Dicha Dirección no entrará en funcionamiento hasta tanto el Gobierno nacional garantice las apropiaciones presupuestales necesarias para la puesta en funcionamiento de la Dirección Especializada Contra los Delitos Fiscales” (negrillas y subrayas fuera de texto).

3. Solicitud

4. El demandante solicitó la declaratoria de inexequibilidad parcial del artículo 115 de la Ley 1943 de 2018 por desconocimiento de los artículos 158[4], 169[5] y 347[6] de la Constitución.

4. Cargo

5. El demandante sostiene que “el inciso 1º del artículo 115 de la Ley 1943 de 2018, vulnera el principio de unidad de materia en el marco de la naturaleza, objetivos y materia de una ley de financiamiento”[7]. En su criterio, la ley demandada tiene una naturaleza jurídica especial, debido a que se expidió con fundamento en el artículo 347 de la Constitución. Al ser una ley de financiamiento, sus objetivos son: “establecer los recursos que permitirán balancear el presupuesto nacional”[8], el “establecimiento de normas que permitan generar un mayor recaudo para lograr un balance en relación con los gastos establecidos en el presupuesto nacional”[9] y la búsqueda “[d]el equilibrio fiscal del presupuesto de la nación que se encuentre desfinanciado”[10]. Agrega que, según la jurisprudencia constitucional[11], por medio de las leyes de financiamiento solo se pueden crear rentas o modificar las existentes.

6. Para el demandante, resulta “constitucionalmente cuestionable que dentro de una ley cuyo objetivo o materia dominante es el establecimiento de mecanismos que permitan generar recaudos que cubran los gastos desfinanciados en el presupuesto nacional, se introduzca un artículo que - contrariamente - aumente más los gastos del Estado”[12]. Explica que la norma acusada “crea una excepción en favor de 6 entidades del Estado para que no les resulte aplicable el límite al incremento de gastos de personal establecido en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000”. Precisa que, por tiempo indeterminado, tales entidades “tienen la facultad de aumentar sus gastos anuales de personal con plena discrecionalidad[13].

7. A juicio del actor, una comparación objetiva entre la materia de la Ley 1943 de 2018 y el contenido del artículo demandado evidencia la desconexión entre los objetivos de este y los de aquella. Afirma que, “el inciso primero del artículo 115 de la Ley 1943 de 2018, vulnera el principio de unidad de materia al no guardar ninguna conexión temática, teleológica, sistemática o consecuencial con el resto del articulado”[14].

8. Respecto de la llamada conexidad temática[15], afirma que el núcleo temático de la Ley 1943 de 2018 es el equilibrio financiero y que el artículo demandado no satisface dicha finalidad. Frente a la conexidad teleológica[16] indica que, “[e]l artículo 115 de la Ley 1943 tiene una finalidad que en nada permite alcanzar el objetivo general de la Ley”[17]. Al referirse a la conexidad sistemática[18] resalta que “no existe interpretación objetiva posible frente al articulado demandado que construya la argumentación tendiente a establecer las razones por la cuales permitir el aumento sin limitación de los gastos de personal de ciertas entidades, […] puede ayudar a alcanzar el objetivo de la Ley”[19]. En cuanto a la conexidad consecuencial, precisa que ninguno de los artículos de la Ley 1943 de 2018 permite “establecer una eventual necesidad de crear una norma que elimine las limitaciones al aumento de gastos de personal de las entidades en cuestión [, ya que] […] estas entidades no tienen ni una sola competencia o función que guard[e] relación alguna con la política fiscal del país o que tenga la habilidad de generar acciones que permitan el balance fiscal para el presupuesto nacional”[20].

9. En suma, el demandante considera que “los objetivos del marco normativo de la Ley 1943 de 2018 y del artículo 115 de la misma (i) no se complementan entre sí, (ii) no guardan una relación armónica, (iii) no tienen ninguna relación con la sistematicidad del marco normativo y (iv) no se presenta como una acción consecuencial para la materialización del balance fiscal del presupuesto nacional”[21].

10. El periodo de fijación en lista transcurrió entre el 28 de febrero y el 28 de marzo de 2019[22]. Dentro de los términos legales[23], rindieron concepto la ciudadana Y.N.G.C.[24], las universidades Externado de Colombia[25] y Nacional[26] y la Escuela Superior de Administración Pública[27], el Ministerio del Interior[28], la Contraloría General de la República[29], la Jurisdicción Especial para la Paz[30] y la Fiscalía General de la Nación[31].

    5.1. Intervenciones que piden la exequibilidad de la norma demandada

11. Algunos intervinientes[32] se oponen a la demanda. Defienden la “existencia de un vínculo razonable y objetivo entre la norma acusada y la Ley 1943 de 2018”[33]. Afirman que lo que busca el artículo acusado es fortalecer las labores de investigación, fiscalización y control de prácticas como la evasión y la elusión de impuestos y el abuso tributario, entre otras.

12. Ponen de presente que, “para lograr el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general, no solo basta con aumentar el recaudo de recursos, sino que se requiere que se garantice que los [mismos] sean debidamente invertidos en los propósitos que se han fijado, en ese sentido, el establecimiento de la necesidad de reforzar las estructuras de las entidades de control, tiene plena justificación”[34]. Destacan la relevancia de las funciones ejercidas por las entidades destinatarias de la norma, especialmente las relacionadas con el control fiscal y el ejercicio de las acciones penal y disciplinaria. A partir de estas justifican que el crecimiento anual de los gastos de personal de tales entidades no debe estar limitado por el artículo 92 de la Ley 617 del 2000.

13. Señalan que el artículo sub examine guarda una relación de conexidad temática, teleológica y sistemática con la Ley 1943 de 2018[35], pues materializa el objetivo de la ley de financiamiento, al pretender dar continuidad a los programas y políticas a cargo de las entidades favorecidas con la excepción presupuestal.

    5.2. Intervenciones que apoyan la declaratoria de inconstitucionalidad

14. Otros intervinientes piden a la Corte declarar inexequible la disposición demandada[36]. Aseguran que “si la materia de la Ley 1943 corresponde al desarrollo del artículo 347 superior, y el inciso primero del artículo 115 de dicha ley no guarda una relación de conexidad objetiva y razonable con la materia de la ley, la norma acusada resulta inconstitucional”[37].

15. Consideran que la norma “está generando más gasto público”[38] y, en consecuencia, no contribuye al financiamiento del Presupuesto General de la Nación[39], fin único de las leyes que se expiden al amparo del artículo 347 de la Constitución. Por tal razón, señalan que la disposición no guarda una relación de conexidad temática con la Ley 1943 de 2018 dado que el objeto de aquella es incrementar gastos o permitir que se exceda la restricción en el incremento de los gastos de personal. Además, que tampoco puede acreditarse una relación de conexidad sistemática entre aquellas, pues no es posible predicar relación alguna entre la disposición demandada y las demás que integran la ley de que hace parte.

    5.3. Intervención que solicita que la Corte se inhiba de resolver el caso

16. Uno de los intervinientes[40] solicita a la Corte que emita una sentencia inhibitoria. Asegura que “el estudio no solo debe realizarse con la Ley [demandada] sino con el presupuesto que [se] desea balancear”[41]. En otras palabras, que la acción de inconstitucionalidad debe ser ejercida en contra de la norma acusada y en contra de la ley que aprueba el Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2019, carga que no cumple el demandante.

17. Mediante el Concepto 6563 del 26 de abril de 2019, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la disposición demandada. Asegura que no desconoce el principio de unidad de materia. En su criterio, “la posibilidad de aumentar los gastos de personal sin limitación de los órganos de control, […] se justifica por razones basadas en el aumento de la efectividad de estos órganos, especialmente para combatir la corrupción y, por esta vía, aumentar el recaudo presupuestal”[42]. Basado en el incentivo negativo que genera el ejercicio de las acciones penal y disciplinaria, asegura que la norma acusada contribuye con el eficiente funcionamiento del Estado.

18. Dada la amplia libertad de configuración del Legislador, que permite incluir distintos contenidos en las leyes de financiamiento, indica que es razonable que este no hubiese sujeto a tope “los recursos de personal” de los órganos que regula la disposición. Para la Procuraduría, el objeto de la disposición demandada es garantizar la autonomía de las entidades que regula, en la medida en que el recurso humano es el instrumento por medio del cual se materializan sus competencias, ámbito propio de la competencia legislativa.

19. La Corte Constitucional es competente para proferir la presente sentencia, en atención a lo dispuesto por el numeral 4 y el parágrafo del artículo 241 de la Constitución.

1. Cuestión previa: vigencia de la disposición demandada

20. El artículo 241 de la Constitución le confía a esta Corte la guarda de su integridad y supremacía. Le corresponde a este Tribunal expulsar del ordenamiento jurídico las disposiciones contrarias a los mandatos de la Constitución, luego de verificar una contradicción entre aquellas y estos. Un presupuesto necesario es la vigencia de las disposiciones objeto de control[43]. Extraordinariamente, se ha reconocido la posibilidad de ejercer un control de constitucionalidad sobre disposiciones derogadas[44] que continúan produciendo efectos jurídicos o que llegaren a producirlos[45], o sobre normas que no estén vigentes pese a que fueron sancionadas y promulgadas[46]. En consecuencia, “sólo en la medida en que la norma enjuiciada haya desaparecido del ordenamiento jurídico y no se encuentre produciendo efectos jurídicos, puede la Corte acudir a la figura de la sustracción de materia y, en consecuencia, abstenerse de adelantar el respectivo juicio de inconstitucionalidad”[47], esto es, dictar un fallo inhibitorio[48].

21. En el caso concreto, advierte la Sala que el artículo 92 de la Ley 617 de 2000, que regula la restricción presupuestal de la que la norma acusada exime a unas entidades públicas en concreto, fue derogada expresamente por el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019[49]. El artículo 51 ibídem, además, contiene la fórmula vigente para establecer los gastos de personal de las entidades públicas del orden nacional. Por una parte, dispone que las modificaciones a los gastos de personal de las entidades públicas nacionales no pueden afectar programas y servicios esenciales a cargo de la respectiva entidad. Por la otra, que “deberán guardar consistencia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Marco de Gasto de Mediano Plazo del respectivo sector, y garantizar el cumplimiento de la regla fiscal establecida en la Ley 1473 de 2011”. La restricción objeto de controversia, como se observa, ya no se encuentra vigente.

22. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera innecesario pronunciarse sobre la constitucionalidad de la disposición acusada. Los efectos jurídicos de esta última dependían de la vigencia del artículo 92 de la Ley 617 de 2000, en la medida en que aquella contenía una excepción a la restricción presupuestal que establecía esta última. En otras palabras, ante la derogatoria de la regla presupuestal que le daba sentido práctico a la excepción, esta última dejó de producir efectos jurídicos. Se trata de una disposición de la que es imposible derivar efectos normativos, pues las entidades estatales destinatarias de la norma sub examine, de todas formas, estarían eximidas del referido límite presupuestal, se insiste, porque el mismo fue derogado por el artículo 336 la Ley 1955 de 2019.

23. En criterio de la Sala, el análisis de constitucionalidad de la disposición demanda no puede efectuarse al margen de la norma sobre la que se proyectan sus efectos jurídicos. En lo relacionado con estos, ambas disposiciones constituyen un conjunto y, como tal, ante la ausencia de una por haber sido derogada, la otra pierde eficacia.

24. Por sustracción de materia, entonces, la Sala se abstendrá de plantear el problema jurídico sustantivo del caso. En consecuencia, la Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento sobre los cargos planteados en contra de la disposición acusada. Así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

25. La Sala encontró acreditado que la disposición acusada (artículo 115 de la Ley 1943 de 2018) establecía una excepción presupuestal a otra disposición (artículo 92 de la Ley 617 de 2000) posteriormente derogada, de manera expresa, por el Legislador (artículo 336 de la Ley 1955 de 2019). Por tanto, consideró que, por sustracción de materia, debía abstenerse de emitir un pronunciamiento sobre el cargo de la demanda.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,