Auto nº 352/18 de Corte Constitucional, 6 de Junio de 2018

L.G.L.L. solicitó declarar la nulidad de la Sentencia T-560 de 2017 por considerar que la S. Novena de Revisión incurrió en varios yerros que afectan su validez. A continuación se presenta una síntesis de la solitud de tutela, del contenido de la providencia cuestionada, de la fundamentación de la petición de nulidad y del trámite dado a ésta.

I.1. Del trámite constitucional de tutela

Petición y razones de la solicitud de amparo

1. El señor L.G.L.L. presentó acción de tutela contra el Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Santiago de Cali -en adelante DAPM- por considerar vulnerados (i) sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al trabajo, y (ii) el principio de confianza legítima[1].

   Expuso que, con el ánimo de emprender un proyecto urbanístico como profesional en el área de la ingeniería civil, adelantó actuaciones ante el Departamento accionado con el objeto de tener certeza sobre la condición urbana de un predio y proceder a su compra. Con una respuesta favorable a sus pretensiones, sostiene el interesado, procedió a adquirir el inmueble y a adelantar los trámites ante la Curaduría Urbana; sin embargo, ésta le informó que debía actualizar los documentos allegados con base en un nuevo Plan de Ordenamiento Territorial a efectos de obtener la licencia de construcción. Al realizar las nuevas diligencias el DAPM afirmó que el predio sobre el cual recaía la solicitud no se encontraba en zona urbana sino rural. A partir de ese momento el accionante ha acudido ante varias autoridades institucionales con el objeto de que se garantice, afirmó, el respeto por el acto propio y se concedan las licencias requeridas para seguir adelante con su iniciativa.

   Agregó que, con más de 50 años de edad, las actuaciones del Estado le generan un perjuicio irremediable dado que ha invertido todos los recursos con los que cuenta en dicha iniciativa, llegando incluso a hipotecar su casa familiar.

   Pruebas en las que se fundó la solicitud de amparo y que se allegaron durante el trámite constitucional[2]

2. Relacionadas con los derechos del actor sobre el predio que, afirma, ha adquirido para adelantar su proyecto (prueba 14 del escrito de tutela[3])

   El inmueble hace parte de uno de mayor extensión de 609.302,54 M2, que se identifica con el folio de matrícula 370-72424 y el código catastral Y001101600000. De su propiedad, afirma, son solo 10.000 M2, sobre los cuales reposan los siguientes actos de transferencia.

   2.1. Escritura Pública 3895 de 27 de octubre de 2014, elevada ante la Notaría 23 del Círculo de Cali, acto de liquidación de herencia y sociedades conyugales. Como causante figura el señor D.H.B.; como herederos los señores D.H.S., y D.A., A.M. y C.D.H.E.; y como cesionarios los señores C.A.L.L. y L.G.L.L.. El activo líquido, avaluado en la suma de $57´600.000,oo, corresponde a los derechos sobre el 50% de un predio que hace parte del de mayor extensión identificado con folio de matrícula 370-72424.

   Como antecedentes de este acto son relevantes los siguientes: (1) la titularidad del derecho real de dominio del señor D.H.B. (causante) sobre parte del inmueble, identificado en mayor extensión con el folio de matrícula 370-72424, deriva del acuerdo conciliatorio del 6 de julio de 2006 celebrado ante el Centro de Conciliación y Arbitraje CONCILIAR, que se materializó en la promesa de compraventa del 11 de julio de 2006 entre el causante y la señora R.E.R., de un lado, y la sociedad H&5 S.A., del otro. Y, (i.2) la transferencia a título de venta de parte de los derechos herenciales (60%) de los señores D.H.S., y D.A., A.M. y C.D.H.E. a los señores C.A.L.L. y L.G.L.L., mediante Escritura Pública 1066 de 9 de abril de 2014 elevada ante la misma Notaría[4].

   A través de la Escritura Pública 3895 de 27 de octubre de 2014, en consecuencia, se adjudicó al señor L.G.L.L. una hijuela por el 30%, en común y proindiviso, de los derechos del causante sobre un predio que hace parte del que en mayor extensión se identifica con el folio de matrícula 370-72424. En idéntica proporción se cedieron derechos por los herederos a favor del señor C.A.L.L.. La parte cedida y asignada en hijuelas a los cesionarios equivale al 60% de la parte del inmueble que le corresponde al causante, es decir, 6.000 M2, de los que 3.883,72 M2 pertenecen al área urbana y 2.000 M2 al área rural[5].

   El restante 40% sobre los derechos del causante se asignaron, en partes iguales y proindiviso, a los 4 herederos.

   2.2. Contrato de Promesa de compraventa – cesión de derechos de la señora R.E.R. sobre un inmueble, parte del que en mayor extensión se identifica con folio de matrícula 370-72424, a los señores C.A.L.L. y L.G.L.L., en 2.000 M2 y sin que se registre el precio del negocio jurídico. Este documento aparece suscrito el 8 de marzo de 2014 con firma autenticada del día anterior.

3. Referidas a las actuaciones de las autoridades municipales sobre la condición del predio por el que reclama el accionante

   3.1. Oficio 004046 de 22 de abril de 2004 dirigido por el Director del Departamento Administrativo de Planeación a la Subdirección Administrativa de Impuestos, Rentas y Catastro del Departamento Administrativo de Hacienda Municipal, en el que se indica, con el objeto de determinar el perímetro urbano del Municipio, que en la medida en que en el POT (para ese momento el Acuerdo 069 de 2000) no se define la situación en los vértices 33 y 34, se trazará una línea recta (prueba 4[6]).

   3.2. Previa solicitud del accionante del 7 de abril de 2014, mediante radicado 2014413220031111 de 25 de abril de 2014 el Subdirector del POT y Servicios Públicos del Departamento Administrativo de Planeación de la Alcaldía de Santiago de Cali expidió el concepto de localización del predio con número predial Y00110016000 (prueba 1 del escrito de tutela[7]).

   En este documento se afirma que la mayor parte del predio se encuentra en área rural, en área de transición de ladera y en área de reserva forestal, y una pequeña parte en área urbana, polígono normativo PUR-PN58 RMI-IC, Sub-área 1. En esta última localización, la zona es “[d]esarrollada y edificada por el Sistema de No Agrupación en solución de Loteo Individual para vivienda y otros usos de carácter institucional. A consolidar por el Sistema de No Agrupación en solución de Loteo Individual y en Agrupación para Conjuntos Verticales, tipologías edificatorias destinadas para Vivienda unifamiliar, bifamiliar, multifamiliar.”

   Se precisa que este concepto “NO es en sí mismo un permiso, licencia o autorización para construir,… Para ello se debe tramitar una licencia en cualquiera de las Curadurías urbanas, previo cumplimiento de los requisitos para cada caso.”

   3.3. Esquema Básico expedido por la Subdirección de Ordenamiento Urbanístico del Departamento Administrativo de Planeación, por el que afirma haber cancelado la suma de $13´100.000,00; radicación SOU-24112-DAP-2014 de 24 de noviembre de 2014, con vigencia de 2 años, sobre el predio identificado con el número predial Y001100160000 (prueba 2 del escrito de tutela[8]).

   Área total 609.302,54 m2; área urbana 0.64%[9], RMI-IC-Reordenamiento y Mejoramiento Integral de Intervención Complementaria; y, área rural 99.36%. Barrio o Urbanización: Aguacatal - Comuna 1; polígono normativo: PCUR-PN-58-RMI-IC; corregimiento: La Castilla. Se precisa igualmente que la información técnica contenida en este documento tiene como sustento la “información suministrada por el interesado y sin tener conocimiento sobre la titularidad del inmueble”, agrega que “la expedición de este documento no implica pronunciamiento alguno sobre los linderos del predio, la titularidad de su dominio ni las características de posesión (…)”.

   3.4. Respuesta del Subdirector de Plan de Ordenamiento Territorial y Servicios Públicos del Departamento Administrativo de Planeación Municipal a la señora R.E.R.[10], radicado 2015413220121311 del 9 de diciembre de 2015, en la que informa, respecto al predio identificado con registro inmobiliario 370-72424, que según el Acuerdo 0373 de 2014 (actualización del P.O.T., publicado el 3 de diciembre de 2014) se encuentra en dos áreas de manejo de suelo rural, una de regulación hidráulica y otra de reserva forestal, y agregó que: “[e]n concordancia con lo establecido en el Acuerdo 069 de 2000, el predio objeto de consulta se localiza en el Suelo Rural del municipio de Santiago de Cali bajo la categoría de Área de Transición de L.. Adicionalmente, con respecto al cambio en la clasificación del suelo me permito informarle que para la zona donde se localiza el mencionado predio, el perímetro urbano no fue reducido, y por el contrario el perímetro urbano del Acuerdo 0373 de 2014 se amplía en área con respecto al perímetro adoptado por el Acuerdo 069 de 2000 y la ficha normativa PUR-PN-58 RMI-IC adoptada mediante el Acuerdo 193 de 2006, (…)” (prueba 9 del escrito de tutela[11]).

   3.5. Radicado 2016413230030891 de 17 de febrero de 2016, a través del cual, previa solicitud, el Departamento de Ordenamiento Urbanístico le informa al señor L.G.L. que no es dable ratificar el esquema básico expedido en el 2014, dado que a la fecha la norma vigente está prevista en el Acuerdo 0373 de 2014: “[e]n razón de lo anterior y en caso de que su pretensión sea la obtención de un nuevo concepto de delineación con esquema básico, este deberá atemperarse a lo establecido en el Acuerdo Municipal 0373 de 2014, para lo cual deberá iniciar un nuevo trámite ante esta Subdirección y cumplir con lo establecido en el formato respectivo del cual anexamos copia.” (prueba allegada por el DAPM[12]).

   3.6. Radicado No. 20162200084381 de 28 de julio de 2016 - Mesa de trabajo 1, a través del cual el Director Operativo Participación Ciudadana y Defensa del Interés Público dirige al Director de Planeación de Cali el acta de la mesa de trabajo efectuada en la Personería del Municipio con el señor L.G.L., recomendando resolver la petición efectuada por el interesado teniendo en cuenta especialmente el concepto expedido en el 2004 por el Director de Planeación y el hecho de que el Acuerdo 0373 de 2014 integró como área urbana 135.000 M2 cerca de su predio y excluyó 5.000 M2[13] (prueba 10 del escrito de tutela[14]).

   3.7. Radicado 2016413220051881 de 3 de agosto de 2016 remitido por el Director (e) del Departamento Administrativo de Planeación Municipal al señor L.G.L.[15] en el que se le informa que, atendiendo a la clasificación del predio identificado con folio de matrícula 370-72424 y en cumplimiento a la mesa de trabajo realizada por la Personería Municipal, “este Departamento Administrativo de Planeación Municipal, dentro del marco de su competencia, y para el caso específico y particular de la expedición del esquema básico será aplicable para realizar el trámite de solicitud de licencia de urbanización y construcción, en los términos y condiciones bajo los cuales fue expedido, de conformidad con las normas establecidas en el Acuerdo 069 de 2000, y que cuenta con una vigencia de dos (2) años a partir de la fecha de su expedición. // En concordancia con lo anterior, y para dar trámite a la respectiva licencia de urbanismo, el peticionario, deberá presentar ante alguno de los curadores urbanos el esquema básico SOU-24112-DAP2014 del 24 de noviembre de 2014, junto con la demás documentación requerida para la expedición de licencias establecida por el Decreto Nacional 1077 de 2015 y las normas que lo complementen, modifiquen o sustituyan.” (prueba 11 del escrito de tutela[16]).

   3.8. Radicado 2016413220059861de 8 de agosto de 2016, por el cual la Directora del Departamento Administrativo de Planeación Municipal manifiesta al señor L.G.L. que no es dable proferir una resolución de corrección cartográfica con el objeto de incluir perímetro de su predio en la zona urbana del Municipio, reiterando que el predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 370-72424 no ha hecho parte, bajo el Acuerdo 069 de 2000, ni hace parte, según el Acuerdo 0373 de 2014, del suelo urbano. Agregó, en relación con la existencia del concepto de uso y del esquema básico que “no tienen el alcance ni la potestad legal para modificar las disposiciones del Plan de Ordenamiento Territorial, incluyendo el límite del perímetro urbano, y en consecuencia en ellos sólo se realizan consideraciones jurídicas generales sobre la materia o caso de estudio,…” (prueba allegada por el DAPM[17]).

   3.9. Radicado JRQS-3915-2016 de 19 de agosto de 2016, a través del cual la Curadora Urbana Tres de Cali le informa al señor L.G.L.L. que, aunque conoce de los antecedentes existentes desde el año 2014 sobre el predio de mayor extensión identificado catastralmente como Y001100160000, cuando la situación fue presentada para su asesoría ya había entrado en vigencia el Acuerdo 0373 de 2014, que modificó el perímetro urbano y en vigencia del cual el predio está en zona rural, por lo cual no es dable atender lo solicitado por el Departamento de Planeación Municipal en oficio del 3 de agosto de 2016, sugiriéndole que “realice las diligencias necesarias que permitan determinar si la modificación del perímetro urbano obedece a errores cartográficos, actualizando en ese sentido el plano topográfico con fundamento en lo establecido en el Plan de Ordenamiento Territorial,... recordándole que por imposición de la autoridad territorial este requisito debe ser sometido previamente a autorización de la Subdirección de Ordenamiento Urbanístico del Departamento Administrativo de Planeación Municipal…” (prueba allegada por el DAPM[18]).

   3.10. Radicado 20162200104361 de 8 de septiembre de 2016 - Mesa de trabajo 2, con el cual el Personero (e) Municipal remite el acta que se levantó en una segunda mesa de trabajo, con la participación del aquí accionante y como consecuencia de la queja interpuesta por éste. En esta mesa intervinieron quien se desempeñaba en ese momento como Subdirector del POT y Servicios Públicos y quien se desempeñó en el mismo cargo con anterioridad. Este último manifestó que los conceptos de localización y esquema básico se expidieron con fundamento en la información del IDESC (sistema cartográfico del Municipio), pero que cuando el actor inició sus reclamaciones se verificó el Acuerdo 069 de 2000 con los planos respectivos que reposan en el Concejo Municipal, encontrando que entre los puntos 33 y 34 debía trazarse una línea curva, con lo que su predio quedaba excluido del sector urbano (prueba 12 del escrito de tutela[19]).

   Al respecto, el Director de Participación Ciudadana cuestiona la actuación ambivalente de la administración en las dos mesas de trabajo, pues como consecuencia de la primera se reafirma el esquema básico de SOU-24112-DAP-2014 de 24 de noviembre de 2014, y en esta segunda se sostiene que el predio nunca estuvo ubicado en la zona urbana, y agrega: “ … el Municipio de Santiago de Cali con la expedición del certificado de localización y esquema básico de implantación del predio propiedad del quejoso, pudo haber generado una expectativa respecto de la legalidad para su desarrollo y urbanización especialmente … // En virtud de lo anterior, este Ministerio Público le insta al Departamento Administrativo de Planeación Municipal a buscar opciones que subsanen la afectación a los derechos que hoy padece el quejoso, ....”

   3.11. Radicado 20162200104381 de 8 de septiembre de 2016, a través del cual el Personero Municipal ( e) le informa a la Directora de Planeación de Cali que, por virtud de la queja interpuesta por el señor L.G.L., se revisaron los mapas ubicados en el archivo de la Dirección de Participación Ciudadana y Defensa del Interés Público concluyéndose que “los polígonos diferenciados con los números 33 y 34 coinciden en línea recta como lo reitera en sus escritos [el señor L., tal y como se detalla en las imágenes que forman parte de la siguiente acta.” (prueba 13 del escrito de tutela[20]).

   3.12. Respuesta dada por la Directora del Departamento Administrativo de Planeación Municipal al señor L.G.L., radicado 2016413220067161 de 30 de septiembre de 2016, en la que se sostiene que el concepto técnico y el esquema básico proferidos en el 2014 sobre el predio del accionante, se fundaron en “una alteración de la información cartográfica de clasificación del suelo urbano que se encontraba publicada en el servidor del Geovisor de la Infraestructura de Datos Espaciales de Santiago de Cali – IDESC, razón por la cual una vez verificada la alteración de la información, se identificó que la clasificación por parte del predio como suelo urbano que se realiza en los mencionados conceptos técnicos y esquema básico no corresponde con la información contenida en los anexos y planos oficiales adoptados por el Acuerdo 069 de 2000, evidenciando así, que el mencionado predio nunca ha sido incorporado jurídicamente al suelo urbano del municipio de Santiago de Cali, en los términos establecidos por la Ley 388 de 1997” (prueba 15 allegada por el actor con la adición al escrito de tutela[21]).

   Por lo anterior, advirtió la funcionaria, la situación está siendo puesta en conocimiento de las autoridades de control. Igualmente informa, entre otros aspectos, que (i) el documento del 2004, en el que se afirma que los puntos 33 y 34 deben unirse por una línea recta, no tiene la virtualidad de modificar el POT; (ii) la situación de los vecinos del predio sobre el cual reclama el actor debe analizarse de acuerdo a la normativa aplicable; y, (iii) reiterando el oficio 2016413220059861 de 8 de septiembre de 2016, precisa que la “violación a la seguridad jurídica se vería en detrimento si este DAPM accede a su solicitud pues se estaría alterando por medio de un documento distinto a un Acuerdo Municipal el perímetro urbano consignado en la cartografía anexa al Plan de Ordenamiento Territorial.”

   3.13. Radicado 20162200140471 de 21 de noviembre de 2016, a través del cual la Personería Municipal de Santiago de Cali - Director de Participación Ciudadana le contesta al actor su solicitud de “conclusiones de seguimiento a queja instaurada”, precisando que “frente al estado de indefensión puesto por parte del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN MUNICIPAL, ante la reclamación de sus DERECHOS los cuales le impiden la materialización de su proyecto de trabajo, no le queda más que hacer uso de la vía judicial y que sea un JUEZ de la república el que dirima el asunto el cual se le brindo (sic) todo el acompañamiento en lo que respecta a la PERSONERÍA MUNICIPAL – SANTIAGO DE CALI – DIRECCIÓN DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA.” (prueba que se allega con la impugnación).

   3.14. Oficio 0711-028013-03-2014 de 26 de junio de 2014[22], proferido por el Director Territorial – Dirección Ambiental Regional Suroccidente de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, a través del cual le informó al aquí accionante que el lote de 10.000 M2, que hace parte de uno de mayor extensión identificado con el folio de matrícula 370-72424, tiene un área urbana de 3824,58 M2 y una zona de transición de 6175,42 M2, y precisa que: “[e]l presente concepto, no valida ni autoriza la construcción de obras proyectadas. Cualquier desarrollo urbanístico arquitectónico que se pretenda desarrollar en el predio, debe cumplir con lo establecido en las normas contempladas en el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Santiago de Cali,…”.

4. Sobre la situación del predio colindante al del actor que, en similares circunstancias, sí obtuvo la licencia de urbanización – inmueble A.I. (pruebas 5 a 7 del escrito de tutela[23])

   En su orden, la prueba 5 es el esquema básico 065 de 12 de mayo de 2004, para cuya expedición se tuvo en cuenta la línea divisoria referida en el Oficio 004046 de 2004 (prueba 4), la existencia de una licencia de construcción del proyecto A.I., y la siguiente observación: “[l]a parte del predio que se encuentra dentro del área urbana, pertenece al Área de Actividad Residencial Predominante R.P. definida en el plano de zonificación del Municipio de Cali por el Plan de Ordenamiento Territorial P.O.T. (Acuerdo 69 del 26 de octubre de 2000) y corresponde a la pieza de la ciudad Urbana Regional, polígono normativo PCUR-PN-58, y el resto pertenece al área rural, tal como lo determina la línea del perímetro Urbano definida en el plano de zonificación del Municipio de Cali, adoptado por el Plan de Ordenamiento Territorial P.O.T. (Acuerdo 69 del 26 de Octubre de 2000).

   La prueba 6 es la copia de un plano, presuntamente del predio donde se desarrolló el proyecto A.I., en el que se señala por el actor la existencia de una licencia de construcción expedida por la Curaduría No. 3 de Cali. Y, finalmente, la prueba 7 corresponde al Oficio de 20 de septiembre de 2016, remitido por el Subdirector de Catastro Municipal al Director Operativo de Participación Ciudadana y Defensa del Interés Público, en el que se afirma que el predio A.I., con 80 apartamentos y 80 parqueaderos, está inscrito en el censo catastral desde la vigencia 2008 en el área urbana, encontrándose tanto bajo el P.O.T. de 2000 (Acuerdo 069) como en el del año 2014 (Acuerdo 0373) en área urbana, Comuna 01.

5. Sobre el perjuicio irremediable alegado (pruebas allegadas con el escrito de impugnación)

   5.1. Acta Notarial de Declaración para fines extraprocesales de 28 de octubre de 2016, suscrita ante la Notaría 23 del Círculo de Cali, por la cual los señores L.G.L.L. y M.A.T.G. dan cuenta de su convivencia durante aproximadamente 4 años[24].

   5.2. Folio de matrícula inmobiliaria 370-465841 de un inmueble adquirido, mediante compraventa, por la señora M.A.T. el 3 de agosto de 2004 (anotación 4); sobre el cual se constituyó hipoteca en tres actos: el primero, del 8 de mayo de 2015 por cuantía indeterminada; el segundo, del 25 de noviembre de 2015 por cuantía de 30´000.000; y, el tercero, del 10 de diciembre de 2015 por cuantía de $21´000.000 y para un total de $81´000.000[25].

   Decisiones de instancia - acción de tutela

6. El Juzgado Treinta y Uno Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Cali, mediante la sentencia de 18 de octubre de 2016[26], negó por improcedente[27] la acción constitucional por considerar que: (i) dentro del expediente se probó que todas las peticiones del actor fueron atendidas por el DAPM, evidenciándose que la controversia se cifra en la insatisfacción del reclamante a lo resuelto por la Administración sobre la ubicación de un predio de su propiedad; y, (ii) en todo caso, sus inconformidades pueden ser planteadas a través de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ante la cual puede solicitar el decreto de medidas cautelares según lo previsto en la Ley 1437 de 2011. Finalizó en los siguientes términos:

   “En consideración a los razonamientos anteriores, concluye el Despacho que nos encontramos ante una ACCIÓN DE TUTELA IMPROCEDENTE porque no existe vulneración de Derecho Fundamental alguno por parte de la autoridad accionada y el demandante dispone de otros mecanismos judiciales para alegar su inconformidad con respecto a la ubicación rural o urbana del inmueble identificado con número predial Y001100160000 y folio de matrícula inmobiliaria No. 370-72424 y de la legalidad y vigencia del esquema básico SOU 21112-DAP-2014.”

7. En sede de impugnación el Juzgado Cuarto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Cali, a través de fallo de 23 de noviembre de 2016, revocó la decisión de primera instancia, amparó el derecho fundamental al debido proceso y el principio de confianza legítima, y ordenó al DAPM, en el término de 48 horas, dejar “sin efecto[s] jurídicos el oficio No. 2016413220067161 del 30 de septiembre de 2016 remitido por la Directora del DEPARTAMENTO DE PLANEACIN (sic) MUNICIPAL DE SANTIAGO DE CALI al señor L.G.L. y proceder a convalidar “los actos administrativos que determinaron que su predio identificado con matrícula No. 370-72424 se encuentra ubicado en el perímetro urbano del municipio de Santiago de Cali, toda vez que en virtud del principio de confianza legítima la misma administración ha permitido que sucedan esta clase de hechos.”

   Para el ad quem, luego de referirse a las pruebas obrantes dentro del expediente, fue claro que la Administración modificó actos administrativos en vigor desde el año 2004, como lo es el Oficio 004046 de 2004, proferido por el Director Administrativo de Planeación Municipal, que precisó cómo debían unirse los vértices 33 y 34 para determinar el perímetro urbano de Santiago de Cali y en virtud del cual se concedieron licencias de urbanización. A lo anterior, continuó, se sumó la expedición del Esquema Básico a favor del actor, que consolidó una situación particular que ha sido desconocida por el DAPM, llevándolo a una situación de indefensión que impulsó la intervención de la Personería Municipal. En esas condiciones, finalizó, correspondía al Estado, so pena de lesionar el principio de confianza legítima y el derecho al debido proceso, demandar sus propios actos y no quebrantarlos motu proprio como lo hizo.

   Sentencia T-560 de 2017

8. Mediante la Sentencia T-560 de 1 de septiembre de 2017 la S. Novena de Revisión revocó el amparo concedido por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Cali, de 23 de noviembre de 2016; para, en su lugar, declarar improcedente la solicitud de amparo invocada por el señor L.G.L.L. contra el Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Santiago de Cali.

   8.1. La S. Novena estimó que debía definir si la acción de tutela era procedente formalmente para “analizar la presunta vulneración de los derechos fundamentales del señor L.G.L.L. por parte del Departamento Administrativo de Planeación de Santiago de Cali. Lo anterior, por cuanto considera que la citada entidad desconoció actos administrativos que, presuntamente, reconocían la condición urbana de un predio y modificó su calificación para considerarla como parte del perímetro rural. // Para ello, la S. deberá comprobar si se cumplen los requisitos establecidos por la jurisprudencia de esta Corporación para que proceda la acción de tutela para controvertir actos y decisiones de entidades territoriales respecto a asuntos relacionados con el uso de los suelos en los Planes de Ordenamiento Territorial…”.

   8.2. Luego de referirse a la línea jurisprudencial de la Corte sobre (i) la excepcionalidad de la tutela para controvertir actos administrativos definitivos, de trámite y preparatorios[28], y (ii) la improcedencia de la misma acción para resolver asuntos relacionados con el P.O.T.[29], destacó que el “actor presentó la acción de tutela con el fin último de que un predio de su propiedad, ubicado en Aguacatal, Santiago de Cali, sea reconocido y clasificado como parte del perímetro urbano de la citada ciudad y, así poder dar trámite a una licencia de urbanización para un proyecto de vivienda.”

   8.3. Bajo ese presupuesto, continuó la Corte, el actor refirió que se vulneró el principio de confianza legítima pues a su favor se había consolidado una situación jurídica con fundamento en las siguientes actuaciones: (i) el esquema básico de 25 de abril de 2014[30], (ii) el concepto de localización o uso del suelo de 24 de noviembre de 2014[31], (iii) el oficio 004046 de 22 de abril de 2004[32], y (iv) la información cartográfica de la plataforma virtual IDESC[33]. La jurisprudencia, destacó la S., ha hecho una diferenciación entre las situaciones en las que se alega la violación de derechos como consecuencia de actos definitivos y de trámite; frente a los primeros o de carácter general, es procedente la tutela si se está ante la inminencia de un perjuicio irremediable; frente a los segundos, es procedente la misma acción cuando se define un asunto sustancial y se evidencia una actuación irrazonable o desproporcionada. Así, la S. Novena concluyó que “el operador jurisdiccional [de segunda instancia] profirió una providencia que desconoce las reglas fijadas por la Corte Constitucional relacionadas con la procedencia del amparo constitucional para controvertir posibles contradicciones de actos y decisiones de entidades territoriales respecto a asuntos relacionados con el uso del suelo”.

   El esquema básico es, conforme a lo dispuesto en el artículo 395 del Acuerdo 069 de 2000 y el artículo 5 del Decreto Municipal 00419 de 1995, un acto de trámite pues no crea, extingue ni transforma situaciones jurídicas; es un insumo para decidir si se concede o no una licencia, la que sí tendría la naturaleza de acto definitivo. El Oficio 004046 de 2004, con base en el cual se concedieron algunas licencias, dado que “los curadores no podían tomar una decisión contraria a lo dispuesto por la entidad de planeación”, es un acto de carácter general, más concretamente una circular en los términos del artículo 102 de la Ley 388 de 1997, que, en la medida en que produzca efectos, puede demandarse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, tal como lo ha sostenido el Consejo de Estado[34].

   8.4. En virtud del respeto al principio de autonomía, el juez ad quem tampoco podía interferir en la definición de los usos del suelo. Según el último POT, el predio del actor está ubicado en zona rural, de acuerdo a los estudios de la CAR – Valle del Cauca, por lo cual no era viable ordenar que se continuara con el plan de urbanización: “[d]esde esta óptica, el juez de segunda instancia debía limitarse a analizar la inminencia de un perjuicio irremediable sobre los derechos fundamentales alegados y tomar las medidas necesarias, sin entrar a definir a interpretar o establecer los usos del suelo de un Plan de Ordenamiento Territorial interpretando actos administrativos, pues existen mecanismos legales y judiciales para ello, señalados en el Decreto 1469 de 2010, la Ley 388 de 1997 y la Constitución Política.”

   8.5. La S. Novena precisó que no se configura la inminencia de un perjuicio irremediable, la amenaza de la que da cuenta el peticionario es de contenido “puramente patrimonial, elemento que resulta insuficiente para sostener que la acción de tutela deba declararse procedente a pesar de existir otros medios de defensa judicial.” Finalmente, advirtió que no era dable abordarse un juicio de igualdad teniendo en cuenta licencias urbanísticas que se otorgaron a otros predios con fundamento en criterios ahora controvertidos por las mismas autoridades de Planeación del Municipio.

   I.2. De la solicitud de nulidad

9. Mediante escritos de 15, 16 y 19 de noviembre de 2017 (relacionados en el Anexo No. 1) el accionante presentó solicitud de nulidad contra la sentencia T-560 de 2017. En ellos, luego de realizar una presentación in extenso de los hechos que dieron lugar a su solicitud de amparo, precisó que la S. Novena quebrantó directamente el artículo 29 la Constitución Política, pues (i) omitió valorar pruebas relevantes para abordar en forma adecuada la discusión constitucional y, como consecuencia de dicho yerro, (ii) enmarcó el problema planteado en un asunto relacionado con el Plan de Ordenamiento Territorial, cuando lo correcto era hacerlo desde el principio de buena fe y el respeto por el acto propio, entre otros bienes constitucionales. En síntesis, consideró que la S. incurrió en los defectos que a continuación se indican.

   Primero. No valorar el Radicado 2016413220051881 de 3 de agosto de 2016[35], proferido por el Director (e) del Departamento Administrativo de Planeación Municipal, con el que, luego de la primera mesa de trabajo ante la Personería Municipal de Cali[36], se reconoció nuevamente que parte de su predio se encuentra en zona urbana. Este documento, en su consideración, concluyó la vía administrativa y consolidó a su favor el derecho a tramitar las licencias respectivas. Por lo anterior, las actuaciones posteriores del DAPM que desconocen tal estatus e insisten en que su predio no es urbano[37], lesionan sus derechos, por irrespeto del acto propio, y quebrantan el principio de buena fe.

   Segundo. Desconocer que, según el radicado 2015413220121311 del 9 de diciembre de 2015[38], el Plan de Ordenamiento Territorial adoptado por el Acuerdo 0373 de 2014 (publicado el 3 de diciembre, luego de que se hubiera expedido el Esquema Básico sobre su predio bajo el Acuerdo 069 de 2000[39]) no incrementó el suelo rural dentro del Municipio, por lo que si su predio era urbano bajo la vigencia del Acuerdo 069 de 2000, lo es también bajo el marco del Acuerdo 0373 de 2014; y, en consecuencia, lo que discute en esta acción de tutela no implica la modificación de dichos instrumentos, sino, insiste, la garantía del respeto por el acto propio.

   Tercero. No tener en cuenta la intervención de la Personería Municipal en su caso, que da cuenta de la transparencia de la discusión y del derecho que le asiste a que sea protegida la situación particular y concreta que consolidó a su favor el DAPM[40].

   Cuarto. No encontrar acreditado, estándolo, la inminencia de un perjuicio irremediable. Al respecto advirtió el señor L.L. que: (i) a la fecha cuenta con 54 años de edad, por lo tanto, un proceso ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se fallaría cuando él ya esté probablemente muerto; y (ii) ha invertido su capital en adelantar la iniciativa de urbanización, pagando $13´100.000,oo por el Esquema Básico e hipotecando el inmueble identificado con el FMI 370-465841 para tener una opción profesional y de vida digna -personal y familiar.

   Trámite dado a la solicitud de nulidad

9. Radicados varios escritos por el accionante, el Despacho sustanciador, mediante Auto de 5 de diciembre de 2017[41], dispuso que, por Secretaría General, se diera curso a un trámite de nulidad y, en consecuencia, se corriera traslado de aquellos a quienes hicieron parte de la acción constitucional. El 7 de diciembre de 2017, según lo decidido en S. Plena en sesión del día anterior, se remitió al Despacho formalmente la petición de nulidad del actor[42].

10. Efectuadas las notificaciones por parte de la Secretaría General, el Departamento Nacional de Planeación Municipal de Santiago de Cali sostuvo que los escritos presentados por el accionante no daban cuenta de que la S. Novena de Revisión de la Corte Constitucional hubiera dejado de valorar las pruebas presuntamente desconocidas, y que, por el contrario, había proferido su decisión precisando en qué casos era procedente la acción de tutela cuando se cuestionaban actos administrativos definitivos y de trámite, en eventos en los cuales, además, se involucraban asuntos sobre el uso del suelo. Advirtió que sería la Corte la que, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, determinaría la viabilidad de la solicitud del señor L.L..

1. Competencia

   La S. Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer de la solicitud de nulidad presentada por el señor L.G.L.L., de conformidad con los artículos 134 del Código General del Proceso, 49 del Decreto 2067 de 1991 y 4 del Decreto 306 de 1992.

2. Nulidad de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional. Reiteración de jurisprudencia

   Con fundamento en lo previsto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991[43], la S. Plena de la Corporación[44] ha considerado que cuandoquiera que en los procesos ante la Corte se verifique la violación del derecho al debido proceso, es procedente declarar su nulidad, y que esta posibilidad se extiende a las sentencias si el motivo se configura en esta actuación[45]. No obstante, en este último supuesto, la prosperidad del incidente es excepcional pues sobre los fallos proferidos por este Tribunal, conforme a lo dispuesto en el artículo 243 de la C.P., recaen efectos de cosa juzgada; institución que determina el carácter inmutable, vinculante y definitivo de la decisión, en garantía del principio de la seguridad jurídica.

   Por lo anterior, la nulidad no supone un recurso nuevo[46], que permita analizar la corrección jurídica de la tesis expuesta en el fallo[47]. El fundamento de la irregularidad, además, (i) debe ostentar una entidad importante,“[s]e trata de situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales, que tan sólo pueden provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos expuestos por quien la alega muestran, de manera indudable y cierta, que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso. Ella tiene que ser significativa y trascendental, en cuanto a la decisión adoptada, es decir, debe tener unas repercusiones sustanciales, para que la petición de nulidad pueda prosperar”[48]; y, (ii) para ser puesta válidamente a consideración de juez, el interesado debe atender algunas exigencias[49].

   Estas últimas se sintetizan en: (i) un grupo de presupuestos formales de procedencia, y (ii) otro grupo de presupuestos materiales.

   2.1. Presupuestos formales que deben acreditarse para la procedencia de la solicitud de nulidad de las sentencias de tutela proferidas por las S.s de Revisión de la Corte Constitucional

   En cuanto a los presupuestos formales, la S. Plena ha precisado los siguientes: (i) legitimación para actuar, es decir, que el solicitante tenga interés directo como parte o tercero afectado por la decisión cuya nulidad se discute; (ii) presentación oportuna de la solicitud, dentro del término de ejecutoria, es decir, en los tres días siguientes a la notificación del fallo objeto de cuestionamiento, salvo que se trate de un vicio anterior a la sentencia, el cual solo podrá ser alegado antes de que aquella se profiera; y (iii) la satisfacción de una carga argumentativa calificada, seria y coherente, para explicar la razón por la cual se estima que el fallo cuestionado desconoce intensamente el debido proceso constitucional.[50]

   Al respecto, esta Corporación ha reiterado que el trámite de la nulidad no constituye una oportunidad para “reabrir debates pasados o para analizar nuevamente las controversias que ya han sido resueltas por el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional en su S. Plena o en sus respectivas S.s de Revisión de tutela” [51], y que, de acuerdo con el artículo 241 de la Constitución Política, es un cuerpo jurisdiccional y no consultivo, por lo que carece de competencia para resolver dudas o interrogatorios que formulen los ciudadanos o para esclarecer el sentido de las sentencias que profiere.[52]

   Por lo tanto, la solicitud de nulidad de una sentencia proferida por la Corte Constitucional debe encontrarse ajustada a los siguientes límites argumentativos[53]:

   (a) Quien invoca la nulidad tiene la carga de demostrar, con base en argumentos serios y coherentes, que la sentencia vulnera el derecho al debido proceso. No son suficientes razones o interpretaciones jurídicas diferentes a las contenidas en la sentencia censurada, que obedezcan al disgusto e inconformidad del solicitante con la decisión;

   (b) La solicitud de nulidad no puede estar encaminada a reabrir el debate probatorio, en atención a que el incidente de nulidad no constituye una nueva instancia o un recurso mediante el cual se pueda proferir una nueva decisión sobre la controversia jurídica dirimida en el fallo atacado; y

   (c) Como ya se enunció, la afectación del debido proceso debe ser cualificada, esto es, ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos.

   2.2. Presupuestos materiales de procedencia de peticiones de nulidad de sentencias proferidas por las S.s de Revisión de la Corte Constitucional[54]

   A su vez, la S. Plena ha afirmado que los presupuestos materiales de procedencia que dan lugar a una declaración de nulidad (“causales de nulidad”) se configuran cuando[55]:

   (i) una S. de Revisión se aparta de la jurisprudencia sentada por la S. Plena de la Corte o la jurisprudencia en vigor de las S.s de Revisión frente a una situación jurídica;

   (ii) una decisión es aprobada por una mayoría no calificada según los criterios que exige la ley o el reglamento;

   (iii) existe incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva de una sentencia, una contradicción abierta en el texto del fallo, o la decisión carece por completo de fundamentación;

   (iv) la parte resolutiva de una sentencia de revisión de tutela da órdenes a particulares que no fueron vinculados o informados del proceso;

   (v) la sentencia proferida por una S. de Revisión desconoce la cosa juzgada constitucional; o

   (vi) de manera arbitraria se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos transcendentales para el sentido de la decisión.

   Ahora bien, para analizar la solicitud de nulidad es necesario tener en cuenta que el accionante, en síntesis, afirmó que la omisión y/o indebida valoración de los supuestos por él acreditados impidieron asumir el estudio de su caso al amparo del principio de buena fe y del respeto por el acto propio, por lo que a continuación la S. sintetizará la línea construida por omisión arbitraria sobre el análisis de aspectos de relevancia constitucional. Antes de abordar este aspecto, empero, es necesario desatacar que los cargos del señor L.L. serán estudiados teniendo en cuenta que la S. ha considerado que la presunta comisión de un defecto fáctico no configura motivo de nulidad contra providencias de esta Corporación, por lo cual en situaciones similares a esta se ha asumido el estudio bajo la causal ya referida[56].

   Contenido y alcance de la causal de nulidad de omisión arbitraria sobre el análisis de aspectos de relevancia constitucional. Reiteración de jurisprudencia

   La Constitución Política le confirió a la Corte Constitucional la función de revisar, de manera discrecional, los fallos de tutela que se profieran por los jueces del país. En ejercicio de tal facultad, tiene la posibilidad de delimitar el tema a ser debatido en las sentencias de revisión, pues dicho escenario procesal no es una instancia adicional en el diseño del proceso de amparo.[57] Dicha delimitación puede acontecer (i) mediante referencia expresa en la sentencia, cuando se circunscribe claramente el objeto de estudio, o (ii) tácitamente, cuando la sentencia se abstiene de pronunciarse en relación con algunos aspectos que no tienen relevancia constitucional.[58]

   Sin embargo, en ejercicio de las anteriores atribuciones, es indispensable el análisis de (i) los asuntos que tengan relevancia constitucional, y (ii) los aspectos que al estudiarse conducirían a una decisión diferente, dada la importancia de abordar los elementos necesarios para una valoración constitucional recta y transparente, que atienda a razones de justicia material y a la prevalencia del derecho sustancial, especialmente en cuanto a la protección de derechos fundamentales se refiere.[59]

   En tal sentido, la causal de nulidad de omisión arbitraria sobre el análisis de aspectos de relevancia constitucional se configura cuando (i) el estudio de un asunto, por su importancia constitucional para la protección de derechos fundamentales, no podía dejarse de lado por la respectiva S., y (ii) se encuentra de manera clara e inequívoca que, de haber sido analizados, hubiesen generado una decisión o trámite distintos.[60]

   Por lo tanto, esta causal de nulidad no se configura por el simple hecho de que una sentencia de una S. de Revisión no haya estudiado un tema o una pretensión de la demanda.[61] De este modo, el vicio queda excluido si el asunto de relevancia constitucional fue abordado en la sentencia, puesto que las nulidades no están instituidas como un recurso adicional ni como una instancia para controvertir el análisis del asunto.[62] Al respecto, la S. Plena de la Corte Constitucional ha establecido que, si una sala de revisión hizo un estudio particular de la materia correspondiente, no le corresponde al Pleno realizar un examen sobre la corrección de tales argumentos, pues esto significaría la reapertura del análisis jurídico y probatorio realizado en el fallo cuestionado, actividad incompatible con la naturaleza del incidente de nulidad.[63]

   2.3. Expresadas las anteriores consideraciones, la S. Plena pasa a estudiar el cumplimiento de los requisitos formales para la procedencia de la solicitud de nulidad y, en caso de encontrarlos satisfechos, a examinar los cargos formulados contra la Sentencia T-560 de 2017.

3. Análisis de la solicitud

   3.1. De los requisitos formales

   De conformidad con lo expuesto (supra, fundamento jurídico 2.1.), la S. Plena pasa a analizar si la solicitud presentada por L.G.L.L. cumple con los presupuestos formales.

   3.1.1. Se satisface el requisito de legitimación para actuar, por cuanto la solicitud se presentó por el promotor de la acción constitucional, esto es, por quien indudablemente tiene interés en las resultas del proceso.

   3.1.2. También se cumple con el requisito de presentación oportuna de la solicitud. Aunque la Sentencia T-560 de 2017 fue notificada al señor L.L. el 6 de diciembre, en diligencia adelantada por el Juzgado Treinta y Uno Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Santiago de Cali[64], el interesado presentó varios memoriales con anterioridad a dicha fecha, en los cuales dio cuenta de sus inconformidades frente a la sentencia proferida por esta Corporación en sede de revisión, deduciéndose que operó la notificación por conducta concluyente de conformidad con lo previsto en el artículo 301 del Código General del Proceso. Por lo anterior, es la notificación por conducta concluyente la que debe atenderse para efectos de analizar su pretensión anulatoria, dado que, se insiste, el incidente de nulidad contra decisiones de la Corte Constitucional constituye una pretensión procesal extraordinaria sometida a estrictas reglas, ya referidas en el acápite 2.1. supra.

   En este sentido, los memoriales que se tienen en cuenta para resolver la presente solicitud, relacionados en el Anexo No. 1, son los allegados el 15 (fecha en que se entiende notificada la decisión, por conducta concluyente), 16 y 19 (radicado el día siguiente) de noviembre de 2017.

   Aclara la S. que mediante Auto de 5 de diciembre de 2017 se dispuso dar a los memoriales allegados por el actor antes de tal momento el trámite incidental de nulidad, sin embargo, también se requirió al Juez de Primera Instancia con el objeto de que precisara la fecha de notificación de la sentencia T-560 de 2017, con miras a establecer si, siendo antes del 15 de noviembre de 2017, la petición del actor era oportuna. Así, la referencia a los memoriales que se hizo en tal oportunidad, no implicó una declaración judicial que prima facie determinara su oportunidad, y por lo tanto exija tenerlos ahora en cuenta.

   3.1.3. Finalmente, dada la pluralidad de argumentos expuestos por el señor L.G.L.L., la S. analizará a continuación si se cumple o no -en cada uno de ellos- con el requisito de suficiencia de carga argumentativa, adoptando la decisión a que haya lugar.

   3.2. Estudio de los cargos

   Teniendo en cuenta el marco jurídico previamente referido (supra, fundamentos jurídicos 2.1. y 2.2.), a continuación se procede a efectuar el análisis de los cargos formulados en la solicitud de nulidad.

   3.2.1. No se satisface la carga argumentativa en el reclamo por desconocimiento de una prueba relacionada con el agotamiento del procedimiento administrativo

   El señor L.L. argumentó que la S. Novena de Revisión no tuvo en cuenta que agotó su reclamación administrativa ante el Departamento Administrativo de Planeación Municipal con la expedición del radicado 2016413220051881 de 3 de agosto de 2016[65], en virtud del cual el Director (e) del DAPM avaló nuevamente el contenido del Esquema Básico SOU-24112-DAP-2014 de 24 de noviembre de 2014[66]. Contrario a ello, en la sentencia T-560 de 2017 solo se tomó en cuenta como prueba el citado Esquema, concluyendo, erradamente según el solicitante, que la Administración aún no definía una posición jurídica, por lo que debía primero agotar tal procedimiento.

   Para esta S., sin embargo, el actor no cumple con la carga de acreditar cómo la valoración de dicha prueba, presuntamente omitida, incidiría en una decisión diferente a la adoptada por la S. Novena de Revisión. Y ello es así porque, siguiendo la tesis del actor, si tal Oficio se estima como el acto que concluye la actuación de la administración y, en consecuencia, es definitivo, ese hecho per se no determina la procedencia formal de la acción, pues ésta está sujeta, como se afirmó en la sentencia T-560 de 2017, a la exigencia de acreditar la inminencia de un perjuicio irremediable, so pena de lesionar la naturaleza subsidiaria y residual de la acción de amparo[67].

   En los términos expuestos en la providencia cuestionada, concordante con la línea jurisprudencial de esta Corporación, contra las actuaciones, omisiones, entre otras, de la Administración, el Legislador ha previsto mecanismos de defensa ordinarios ante un juez especializado, a través de los cuales también se satisface el deber de proteger y garantizar los derechos constitucionales. Por lo anterior, solo en aquellos casos en los que, pese a la idoneidad del mecanismo, se exige una intervención del juez constitucional por encontrarse probada la inminencia de un perjuicio irremediable, es dable efectuar un pronunciamiento de fondo.

   Bajo este presupuesto, la línea de decisión en la sentencia T-560 de 2017 giró en torno al hecho de que los reparos del accionante podían ser ventilados ante el Juez de lo Contencioso Administrativo, y que una intervención del juez constitucional no era adecuada, ante la ausencia de un perjuicio irremediable inminente.

   Así, aceptar lo expresado por el señor L.L. no conduce a conceder el amparo constitucional, pues, siguiendo los fundamentos de la S. Novena, la existencia de un acto administrativo definitivo no conduce a variar las razones de la decisión adoptada en la sentencia T-560 de 2017.

   Ahora bien, lo anterior no implica (i) que se acoja el argumento del solicitante sobre la presunta omisión injustificada en la valoración del radicado 2016413220051881 de 3 de agosto de 2016; ni tampoco (ii) que se considere que este documento constituye el acto que puso término a la vía administrativa. Sobre lo primero, es de destacar que este Tribunal, en virtud de la misión constitucional que se le encomendó en la Carta Política[68], no está sometido a la resolución de todos y cada uno de los aspectos relacionados por las partes, sino de aquellos que incidan en la garantía de los derechos fundamentales que debe proteger. Sobre el segundo aspecto, la S. debe advertir que, según lo expuesto por la S. Novena de revisión[69], el Esquema Básico y las actuaciones previas a la solicitud de una licencia, constituyen actos de trámite tendientes a la obtención de esta última, por lo que, en tal caso, sería el Juez de lo Contencioso Administrativo el competente para determinar, ante una posible demanda, si en efecto este documento puso término a la actuación de la Administración.

   En síntesis, el primer cargo de nulidad debe ser rechazado, por cuanto el accionante no satisfizo el presupuesto formal de carga argumentativa, al no demostrar de qué manera la presunta omisión injustificada en la valoración probatoria incidiría en la decisión del recurso de amparo.

   3.2.2. No se satisface la carga argumentativa de nulidad por, presuntamente, dejar de valorar una prueba y, como consecuencia de ello, resolver el problema constitucional bajo el presupuesto de que lo pretendido era modificar planes de ordenamiento territorial, cuando se dirigía era a obtener la garantía del respeto por el acto propio

   La tesis expuesta por el actor consiste en que la S. de Revisión no valoró el radicado 2015413220121311 del 9 de diciembre de 2015[70] que, en su opinión, permite concluir que no hay duda sobre la condición urbana -parcial- de su predio, y, en esa medida, que lo solicitado no conduce a interferir en las competencias de las autoridades locales para regular el uso del suelo. Este yerro, continuó, determinó que el problema constitucional a analizarse se desviara, pues lo reclamado era la protección del principio de buena fe y el respeto por el acto propio. En este sentido, encuentra la S. pertinente efectuar varias precisiones.

   3.2.2.1. El oficio citado por el solicitante fue proferido el 9 de diciembre de 2015 por el Subdirector de Plan de Ordenamiento Territorial y Servicios Públicos del DAPM, con ocasión de una solicitud presentada por la señora R.E.R. con el objeto de que se determinara la situación del predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 370-72424 en vigencia del Acuerdo 0373 de 2014. La señora R.E.R., según el contrato de cesión de derechos en promesa de compraventa que obra en el expediente y que se suscribió el 8 de marzo de 2014[71], cedió y traspasó a los señores C.A.L.L. y L.G.L.L. sus derechos sobre el inmueble que ahora es objeto de reclamación[72].

   De otro lado, el documento se refiere expresamente al Acuerdo 0373 de 2014, “Por medio del cual se adopta la Revisión Ordinaria de contenido de largo plazo del plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Santiago de Cali”, publicado el 3 de diciembre de 2014; siendo oportuno tener en cuenta que cuando el DAPM profirió el concepto de localización, el 25 de abril de 2014[73], y el Esquema Básico, el 24 de noviembre de 2014[74], se encontraba en vigencia el Acuerdo 069 de 2000, “Plan de Ordenamiento Territorial”. En el referido Esquema, que reconoce que parte del predio que en mayor extensión de identifica con el folio de matrícula 370-72424 se encuentra en zona urbana, se afirma que su vigencia es de dos años. Con este documento, el accionante inició sus trámites de licencia ante la curaduría, en donde le manifestaron que como para ese momento ya estaba en vigencia el Acuerdo 0373 de 2014 debía actualizar su esquema básico con fundamento en tal normativa. Al adelantar este trámite, el DAPM expidió varios oficios en los que manifiesta que el inmueble no hace parte de la zona urbana del Municipio de Santiago de Cali.

   Dentro de las respuestas en tal sentido se encuentra el radicado 2015413220121311 del 9 de diciembre de 2015, el cual puntualizó que, según el Acuerdo 0373 de 2014 “el predio … se encuentra clasificado en dos áreas de manejo del Suelo Rural del municipio de Santiago de Cali bajo las categorías de área de manejo de la Zona Rural de Regulación Hídrica y Reserva Forestal Nacional de Cali”, y agregó que “[e]n concordancia con lo establecido en el Acuerdo 069 de 2000, el predio objeto de su consulta se localiza en el Suelo Rural del municipio de Santiago de Cali bajo la categoría de Área de Transición de L..”. A renglón seguido, advirtió que: “con respecto al cambio en la clasificación del suelo me permito informarle que para la zona donde se localiza el mencionado predio, el perímetro urbano no fue reducido, y por el contrario el perímetro urbano del Acuerdo 0373 de 2014 se amplía en área con respecto al perímetro urbano adoptado por el Acuerdo 069 de 2000…”.

   3.2.2.2. Según la lectura del señor L.L.: (i) como con el Acuerdo 0373 de 2014 no hubo reducción del área urbana, y (ii) como en documentos anteriores[75] se sostuvo que el predio en discusión sí estaba parcialmente en área urbana, entonces, (iii) la Administración debe mantener la situación reconocida en el Esquema Básico de 2014. En ese sentido, no habría una discusión sobre la definición de los usos del suelo en el Municipio y, por lo tanto, sobre la legalidad del POT, por lo que esta línea de estudio por la S. Novena, fue inadecuada.

   Para la S. Plena, el reclamo del actor sobre este aspecto pretende reabrir una discusión probatoria que no es adecuada en sede de nulidad. Su propuesta parte de una percepción parcial de un solo documento, el radicado del 9 de diciembre de 2015, desconociendo que, integralmente, lo que éste advierte es que ni antes ni después de la expedición del Acuerdo 0373 de 2014 el predio estuvo en zona urbana. Por lo tanto, en la medida en que la pretensión del accionante se dirigía a mantener una decisión previa sobre el carácter urbanizable de un predio, esto implicaba, en el fondo, definir su condición contra lo sostenido -en las condiciones actuales- por la Administración, en el marco del régimen de uso del suelo aplicable en un ente territorial, y ello no es competencia del juez de tutela. Ahora bien, como se precisó por la S. Novena, una intervención constitucional, con fundamento en la línea jurisprudencial de la Corte, exigía evidenciar la inminencia de un perjuicio irremediable, lo que no se acreditó en este caso. Así lo estableció la S. Novena:

   “el juez de segunda instancia debía limitarse a analizar la inminencia de un perjuicio irremediable sobre los derechos fundamentales alegados y tomar las medidas necesarias, sin entrar a definir a interpretar o establecer los usos del suelo de un Plan de Ordenamiento Territorial interpretando actos administrativos, pues existen los mecanismos legales y judiciales para ello, señalados en el Decreto 1469 de 2010, la Ley 388 de 1997 y la Constitución Política.”

   El accionante a lo largo de su reclamación constitucional ha manifestado, ligado a este argumento, que es claro que el predio sobre el que reclama derechos es -en parte- urbano, dado que mediante el acto administrativo de 3 de agosto de 2016[76] la Administración lo confirmó. Sin embargo, parta efectos del alcance de la acción de tutela lo que se acreditó es que con posterioridad a dicho momento se continuó controvirtiendo tal hecho, por lo que, así no lo haya solicitado el demandante, la S. Novena ostentaba competencia para analizar el asunto bajo los supuestos que estimara relevantes y, en tal sentido, se refirió a la potestad territorial para regular los usos del suelo; materia que adquiere una importancia trascendental al involucrar un inmueble que, según algunas pruebas allegadas, es eminentemente rural, de protección ambiental. En tales circunstancias, lo adecuado es que una decisión de fondo al respecto, al no evidenciarse la inminencia de un perjuicio irremediable, sea adoptada en los escenarios procesales ordinarios.

   3.2.2.3. Siguiendo la argumentación del actor, en razón a que la S. Novena no enfocó adecuadamente el problema jurídico, omitió su protección constitucional bajo el respecto por el acto propio. Sobre esta afirmación del solicitante se evidencia lo siguiente.

   Primero. La buena fe, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 83 de la C.P.[77], constituye un principio constitucional, que irradia el mundo en general de las relaciones jurídicas, ocurran estas entre particulares, entre éstos y el Estado, o entre autoridades que ejerzan funciones públicas. Ha sido caracterizado, en reiterada jurisprudencia, como[78] “una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico”[79]. Parte de su ámbito de aplicación, de acuerdo con la jurisprudencia construida al respecto por la Corte Constitucional, recae sobre las garantías a los principios de la confianza legítima y el respeto por el acto propio, expresiones además del derecho al debido proceso. Sus manifestaciones más recurrentes se encuentran en escenarios tales como el reconocimiento de subsidios -o incentivos- educativos[80] o de vivienda[81], la protección de quienes ejercen actividades informales de trabajo en sitios públicos[82], y la garantía sobre la historia laboral y el reconocimiento de prestaciones sociales[83].

   La confianza legítima, que se sustenta en la creación de expectativas legítimas acerca de un curso de acción con vocación de estabilidad, fue objeto de análisis en la sentencia C-478 de 1998[84], oportunidad en la que la Corte lo caracterizó como aquél que “pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para confían en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de confianza legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe (CP art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación.”[85]

   El respecto por el acto propio vincula a la administración con el deber de actuar de forma coherente, involucrando la creación de seguridad en el destinatario de una situación jurídica consolidada a su favor, del reconocimiento de una posición que es inmodificable, por lo menos sin acudir a las vías legales. De acuerdo a lo considerado en la sentencia T-698 de 2010[86], este principio opera con el objeto de “impedirle a un sujeto de derecho que ha emitido un acto que genera una situación particular, concreta y definida a favor de otro, modificar unilateralmente su decisión; porque la confianza del administrado no se genera por la convicción de la apariencia de la legalidad de una actuación sino por la seguridad de haber obtenido una determinada posición favorable.” Bajo esta configuración, de manera reiterada[87], se ha afirmado que para su configuración se requiere la concurrencia de algunos aspectos: (i) una conducta inicial, relevante y eficaz, que confiera al sujeto destinatario la confianza cierta de la creación de una situación jurídica en su favor; (ii) una conducta posterior, que desconozca unilateralmente la situación inicial, al respecto “es preciso reiterar que no necesariamente la conducta posterior se encuentra prohibida por el ordenamiento, en tanto el fundamento de la restricción no se encuentra en una disposición normativa sino en la expectativa que la decisión precedente ha generado en el destinatario[88]”; y (iii) la identidad de sujetos o centros de interés.

   Segundo. Bajo tal marco constitucional, la S. Plena concluye que tampoco en este caso se satisface la carga argumentativa requerida en sede de nulidad, dado que la garantía conferida por esta Corporación a través de la protección al debido proceso y a los principios de buena fe, confianza legítima y respeto por el acto propio, no exime al juez del deber de analizar la procedencia formal del amparo y esto incluye, ante actos administrativos según la línea expuesta por la sentencia ahora cuestionada, la demostración de la inminencia de un perjuicio irremediable.

   En los anteriores términos, concluye la S. que el actor no demostró de qué manera el estudio de su caso bajo el presunto desconocimiento del principio de buena fe hubiera incidido en una decisión contraria a la adoptada por la S. de Revisión en la sentencia T-560 de 2017, en la medida en que su aplicación material no releva al juez constitucional, siguiendo los caracteres constitucionales de la solicitud de amparo, de realizar un estudio de procedencia formal, dentro del cual se incluye el requisito de subsidiariedad y, en tratándose de actos administrativos, esto implica la prueba sobre la inminencia de un perjuicio irremediable, supuesto que no se acreditó.

   En conclusión, el reparo del actor sobre la inobservancia de una prueba, 2015413220121311 del 9 de diciembre de 2015, y, por lo tanto, el inadecuado enfoque de sobre el problema constitucional, no es de recibo para la S. Plena, dado que el incidente de nulidad no tiene por objeto retomar aspectos probatorios analizados por las salas de revisión y, además, no se justificó cómo el estudio del asunto bajo el presupuesto del respeto por el acto propio incidiría en una decisión diferente a la adoptada; en consecuencia, este cargo también se rechazará por incumplimiento de la carga argumentativa requerida.

   3.2.3. No se satisface la carga argumentativa de nulidad por, presuntamente, dejar de valorar la intervención de la Personería Municipal en su caso

   Sostuvo el señor L.G.L.L. que la S. Novena omitió valorar las diligencias realizadas por la Personería del Municipio de Santiago de Cali, que daban cuenta de la seriedad y transparencia de sus pretensiones[89], así como del derecho que le asiste a la protección constitucional invocada.

   Siguiendo lo doctrina constitucional, sobre la excepcionalidad de la pretensión de nulidad de providencias proferidas por esta Corporación, a este incidente no puede acudirse con el objeto de reabrir discusiones de orden probatorio, evidenciando una simple inconformidad frente a la valoración efectuada por la S. de decisión. Tampoco se cumple con la carga argumentativa cuando no se demuestra cómo una presunta falta de valoración tiene incidencia definitiva en el sentido del fallo previamente adoptado.

   Frente a este reparo la S. Plena insiste en que la competencia de la Corte Constitucional en ejercicio de la misión concedida por el Constituyente de 1991 consiste en proteger los derechos constitucionales, teniendo la facultad de delimitar el objeto de su pronunciamiento a los asuntos de mayor relevancia, al cumplir con la función de revisar los fallos proferidos en sede de control concreto[90]. En ejercicio de tal función, en consecuencia, no es exigible abordar cada uno de los elementos de prueba o argumentos jurídicos ventilados por las partes, sin que, evidentemente, ello no implique dejar de valorar aspectos, normativos o fácticos, que tengan trascendencia constitucional.

   Al amparo de dicho presupuesto, no haber efectuado una valoración probatoria expresa sobre las diligencias adelantadas por el accionante ante la Personería Municipal no constituye una omisión injustificada ni relevante para la resolución del caso del ciudadano L.L., dado que no era competencia del juez constitucional determinar la procedencia material o no de la protección invocada, ante la comprobación de que existían mecanismos ordinarios de defensa y la inexistencia de un perjuicio irremediable inminente.

   Aunado a lo anterior, en este como en otros supuestos, el promotor del incidente sustentó sus cargos comparando el estudio de la S. Novena con el efectuado por el Tribunal ad quem, que accedió a la protección invocada por él. No obstante, la S. Novena precisamente se ocupó in extenso y justificadamente, siguiendo la jurisprudencia de esta Corporación, de determinar las razones por las cuales la protección concedida en sede de impugnación no era la respuesta adecuada, so pena de lesionar el requisito de subsidiariedad.

   Por los anteriores motivos, se colige que este cargo tampoco cuenta con una carga argumentativa que permita evidenciar que la valoración de la prueba allegada por el actor sobre las actuaciones de la Personería Municipal tuviera la potencialidad de modificar el sentido del fallo proferido por la S. Novena a través de la sentencia T-560 de 2017, y, en consecuencia se rechazará.

   3.2.4. No se satisface la carga argumentativa de nulidad por, presuntamente, no haber dado por probada la inminencia del perjuicio irremediable

   El accionante argumentó que la S. Novena desestimó la inminencia del perjuicio irremediable que, considera, acreditó debidamente dentro de la acción constitucional. A su juicio, no se dimensionó que el daño patrimonial que alegó le ha generado una situación de inestabilidad familiar y profesional que lo tiene cerca de perder su vivienda; que lo condena al desempleo, dado que su plan de vida estaba plenamente dirigido a adelantar un proyecto en el predio objeto de discusión, y que, por lo tanto, atenta contra el derecho a su vida digna y a la de sus dependientes, esto es, su esposa e hijos. Destacó en varios momentos de este trámite que la inversión que realizó, en la compra del inmueble, en los trámites ante el DAPM, en los levantamientos topográficos, entre otros, la hizo teniendo en cuenta pronunciamientos previos de la administración, que daban cuenta de las condiciones parcialmente urbanas del inmueble.

   En los términos expuestos en esta providencia, el eje transversal de decisión expuesto por la S. Novena de la Corte Constitucional en la sentencia T-560 de 2017 radicó en la procedencia de la acción de amparo frente a actos administrativos, cuyo contenido además tenía incidencia en la regulación del uso del suelo de un ente territorial; evento en el que, en virtud del principio de subsidiariedad y ante la existencia de mecanismos judiciales idóneos de protección, la intervención del juez de tutela requería de la acreditación de la inminencia de un perjuicio irremediable.

   La sustentación del actor en el escrito de nulidad, sin embargo, no se enfocó genuinamente en mostrar que se haya omitido valorar algún aspecto, fáctico o jurídico, que condujera a acreditar que sí se probó en este asunto el referido perjuicio irremediable; lo que se advierte es una inconformidad sobre la valoración efectuada a las pruebas allegadas, a la luz de los conceptos constitucionales pertinentes, por lo que el cargo también debe rechazarse, como a continuación se justifica.

   La S. Novena determinó en el apartado 3.4. “[s]ubsidiariedad de la acción de tutela”, con fundamento en la jurisprudencia de esta Corte, qué caracteres debía tener el perjuicio para habilitar una intervención del juez constitucional; e incluso esto es aceptado por el mismo accionante, quien sostuvo en el cargo que a continuación se analizará que bajo la misma tesis normativa expuesta por la S. Novena, debió accederse a su pretensión.

   De otro lado, la afirmación de la S. Novena sobre el hecho de que: de presentarse un daño, tendría un “carácter puramente patrimonial… elemento que resulta insuficiente para sostener que la acción de tutela deba declararse improcedente a pesar de existir otros medios de defensa judicial.”, no implica que se haya restado valor al concepto de patrimonio como bien protegido desde distintas facetas. En el contexto aplicado, es claro que se correspondía con un elemento económico.

   Ahora bien, lo anterior no conduce a sostener que el perjuicio económico no tenga importancia para el derecho, por el contrario, el ordenamiento prevé acciones destinadas a lograr la restitución a las condiciones existentes antes de presentarse aquél; como ocurre con el daño antijurídico imputable a las acciones u omisiones provenientes de las autoridades públicas, a través por ejemplo del medio de control de reparación directa. No obstante, para analizar la procedencia de la acción constitucional era preciso que ese perjuicio económico que alega el actor se reflejara en una afectación de sus derechos fundamentales, que exigiera la adopción de medidas urgentes e impostergables.

   Tal situación debía ser acreditada por el interesado, pues aunque la acción de tutela se tramita mediante un procedimiento preferente y sumario, el Juez debe fallar teniendo como base la existencia de unos supuestos debidamente acreditados, y en este caso tal carga no se satisfizo.

   Por lo anterior, no puede entrar la S. Plena a efectuar una re-evaluación de los medios de prueba allegados[91], dado que no se encuentra que por este aspecto se haya generado una omisión que genere un efecto decisivo en lo resuelto en la sentencia T-560 de 2017.

   En consecuencia este cargo también será rechazado, dado que pretende reabrir debates constitucionales resueltos adecuadamente por la S. de Revisión.

4. Conclusión

   De acuerdo con todo lo expuesto, la S. Plena de la Corte Constitucional:

   (i) Rechazará, por insuficiencia de carga argumentativa, los reparos de nulidad realizados por el ciudadano L.G.L.L. a la sentencia T-560 de 2017, dado que las presuntas omisiones probatorias y jurídicas no determinaron el sentido del fallo y, en consecuencia, su valoración no alteraría el sentido de la decisión.

   (ii) A lo largo de esta decisión se insistió en el hecho de que la providencia de la S. Novena de Revisión tuvo por eje justificatorio la improcedencia del amparo ante la existencia de mecanismos ordinarios idóneos, y la no comprobación de un perjuicio irremediable inminente. Por lo tanto, no se ha efectuado un pronunciamiento de fondo sobre los derechos que materialmente el actor estima conculcados, éste será propio del juez especializado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a través de los medios de control contra actos administrativos, como se consideró en la T-560 de 2017, o incluso el de reparación directa.

   El señor L.L. solicitó en el transcurso de este trámite que por lo menos la Corte conceda nuevamente el término para acudir en nulidad y restablecimiento ante la justicia especializada, petición que no es procedente dado que los términos procesales son de orden público, están previstos en normas adjetivas que vinculan a los jueces y a los interesados. Adicionalmente, en este asunto el accionante ha contado con la asistencia de apoderado en parte del trámite, y no existe la menor duda de que acudir a la tutela no constituye una excusa para la suspensión de la oportunidad de acudir ante el juez especializado.

   (iii) Finalmente, dado el alcance del amparo solicitado por el actor así como de la competencia de esta Corporación, el pronunciamiento efectuado en la sentencia T-560 de 2017 no constituye un título declarativo del derecho real de dominio sobre predio alguno, ni, en consecuencia, de la calificación de su extensión y condiciones. Conforme a lo afirmado por el actor en sus escritos y de las pruebas obrantes en el expediente[92], los derechos que él reclama recaen sobre parte del inmueble que, en mayor extensión, se identifica con el folio de matrícula 370-72424, pero su situación tampoco se encuentra aún reconocida en el registro inmobiliario. La titularidad del derecho de propiedad, por lo tanto, así como la caracterización del predio sobre el cual la ejerce deberá acreditarse y reconocerse a través de las vías legales pertinentes, por lo que la S. no ahondará más en este asunto.

En mérito de lo expuesto, la S. Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,