Auto nº 355/19 de Corte Constitucional, 27 de Junio de 2019 - Jurisprudencia - VLEX 809615357

Auto nº 355/19 de Corte Constitucional, 27 de Junio de 2019

Ponente:CARLOS LIBARDO BERNAL PULIDO
Fecha de Resolución27 de Junio de 2019
EmisorCorte Constitucional
ExpedienteT-291/09

Auto 355/19

Referencia: Solicitud de verificación al cumplimiento de la Sentencia T-291 de 2009[1] (T-2.043.683 AC).

Acciones de tutela instauradas por C.C.C.I. y otros en contra de la Empresa de Servicio Público de Aseo de Cali (EMSIRVA ESP) y otras entidades.

Magistrado Ponente:

CARLOS BERNAL PULIDO

Bogotá D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil diecinueve (2019)

La S. Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada D.F.R. y los magistrados L.G.G.P. y C.B.P., quien la preside, decide la solicitud presentada por U.A., tendiente a que se asuma competencia para verificar el cumplimiento a las órdenes contenidas en la Sentencia T-291 de 2009 y el Auto 118 de 2014.

I. ANTECEDENTES

  1. Algunas personas dedicadas al reciclaje informal en el antiguo basurero de N. del municipio de Cali (en adelante el Basurero), solicitaron la protección de sus derechos a la vida digna y al trabajo, presuntamente vulnerados con ocasión de la clausura del Basurero y el incumplimiento de una serie de medidas previas que debían adoptarse en favor de las familias afectadas. Los jueces de tutela, en su mayoría, negaron el amparo reclamado y remitieron los expedientes a la Corte para que se surtiera el respectivo trámite de revisión[2].

  2. Por medio de la Sentencia T-291 de 2009, la S. Primera de Revisión de Tutelas amparó los derechos fundamentales de los accionantes y extendió los efectos de su decisión no solo a los recicladores de N. sino a los de la ciudad de Cali. Por medio del Auto 118 del 6 de mayo de 2014, se evaluó el nivel de cumplimiento de dicha providencia. Al constatar que en la mayoría de los resolutivos se presentaba un índice de cumplimiento bajo[3], se emitieron nuevos y se reiteraron otros. Dentro de estos, se encuentran el de culminar el censo de los recicladores del Basurero, así como un conjunto de órdenes dirigidas a garantizar el goce efectivo de los derechos de los 25 accionantes y sus familias, y de los demás recicladores de N. incluidos en el censo a: (i) salud, (ii) educación, (iii) alimentación, (iv) vivienda e inclusión en programas sociales de la alcaldía, (v) soluciones temporales de trabajo para garantizar la subsistencia y (vi) soluciones de negocio para garantizar la subsistencia de los núcleos familiares.

  3. Mediante escrito del 7 de junio de 2019[4], el señor U.A., quien asegura ser el Gerente de la Asociación Mutual Eco Ambiental de Cali, que agremia a los conductores de vehículos de tracción animal del municipio de Cali, solicitó a la Corte que ordenara el cumplimiento de las órdenes antes referidas.

II. CONSIDERACIONES

  1. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 23 y 27 del Decreto 2591 de 1991, por regla general, corresponde al juez de tutela de primera instancia verificar el cumplimiento de las sentencias proferidas por Corte Constitucional en sede de revisión[5] o por el juez de segunda instancia[6].

  2. Esta Corte, por su parte, ha identificado algunas “situaciones límite”, en razón de las cuales, excepcionalmente, resulta posible reasumir la competencia para verificar, de forma directa, el cumplimiento de sus fallos, así como para tramitar el incidente de desacato a que hubiere lugar[7]. El alcance de esta posibilidad se consolidó en el Auto 033 de 2016[8], en las siguientes hipótesis: (i) el juez a quien compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia dictada por la Corte, no adopta medidas conducentes; (ii) se ha presentado un manifiesto incumplimiento de las órdenes de tutela, sin que el fallador de primera instancia haya podido dictar las medidas que hagan efectiva la orden de protección, o cuando las mismas han sido insuficientes o ineficaces; (iii) el a quo ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste; (iv) la autoridad desobediente es una Alta Corte, pues la misma no tiene un superior funcional que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato; (v) resulta imperioso salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional; (vi) la intervención de la Corte es indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados; y cuando, (vii) en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecte a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad resulta necesario un permanente seguimiento y proferir un nuevo resolutivo, de acuerdo con las circunstancias de incumplimiento que se están prolongando en el tiempo.

  3. En presencia de órdenes complejas[9], de todos modos, los jueces de tutela deben evaluar las restricciones fácticas, normativas o de cualquier índole que puedan llegar a limitar el cumplimiento de lo que se ordena. Adicionalmente, deben tener en cuenta la diligencia de las autoridades y entidades involucradas en el acatamiento de este tipo de órdenes. Es así como, en el Auto 111 de 2019, la S. Plena consideró cumplida una orden que calificó “de medio”, debido a que pudo constatar que las entidades implicadas habían desplegado todas las gestiones idóneas y posibles, encaminadas a acatar las órdenes de amparo, esto es, porque “llevaron a cabo ‘los mejores esfuerzos para cumplir’[10].

  4. En atención a los criterios del párrafo que antecede, la S. encuentra que la petición de asumir el cumplimiento de las órdenes de la Sentencia T-291 de 2009 y el Auto 118 de 2014, no se subsume en ninguna de las referidas situaciones límite. Las siguientes razones fundamentan esta afirmación.

  5. La autoridad que presuntamente ha incumplido no es una Alta Corte y, por ende, en este caso no resulta procedente la aplicación del criterio (iv). Además, frente a los criterios (i), (ii) y (iii), advierte la S. que el solicitante se restringió a reiterar su inconformidad con el Decreto No. 4112010200087 del 6 de marzo de 2018[11], sin aportar elementos de juicio en los que se diera cuenta de que los jueces encargados de la verificación de las órdenes individuales o el juez, al que se encargó el cumplimiento de las órdenes con efectos inter comunis[12], se encontraran imposibilitados para adoptar las decisiones tendientes a lograr el cumplimiento de lo ordenado por la Corte. Por el contrario, al consultar los documentos aportados por el solicitante y la información sobre el cumplimiento de las órdenes dirigidas a la comunidad de recicladores, verificadas en línea[13], se pudo corroborar, de una parte, que, luego de la expedición del Auto 731 de 2017[14], se han proferido tres autos tendientes al cumplimiento de las órdenes de la S. (el último es del 1 de febrero pasado) y, de la otra, que al proceso de tutela se han aportado, aproximadamente, dieciocho informes de cumplimiento.

  6. En cuanto a los criterios (v), (vi) y (vii), la Corte evidencia que el caso bajo examen no configura una situación de estado de cosas inconstitucional ni una circunstancia que afecte la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional que amerite, de forma imperiosa, un pronunciamiento de esta S. de Revisión. Por tanto, no se justifica la restricción de la competencia del juez de primera instancia en la tutela, para asumir la verificación del cumplimiento.

  7. La Corte encuentra, igualmente, que su pronunciamiento sobre el particular no es indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados, primero, porque anteriormente ya verificó avances en materia de protección de los derechos de la comunidad de recicladores[15] y, segundo, porque el juez de tutela de primera instancia, al dar trámite a las solicitudes de seguimiento, puede adoptar, de manera oportuna, las medidas que considere pertinentes para garantizar la materialización efectiva de las órdenes pendientes del Auto 118 de 2014, en caso de que se evidencien las irregularidades en el cumplimiento que el solicitante alude. Las pruebas del expediente, en todo caso, no permiten suponer que la intervención del juez de primera instancia no haya tenido los resultados esperados o que las autoridades involucradas se mostraran indiferentes a cumplir con las órdenes de amparo.

  8. Por el contrario, se advierte prima facie que, con ocasión de la intervención del juez de tutela de primera instancia, las autoridades involucradas han cumplido paulatinamente con las órdenes de la S. Primera de Revisión. En efecto, estas informaron sobre cumplimientos parciales en: (i) el proceso de verificación y actualización del censo de recicladores, consolidado a julio de 2018, con un total de 631 recicladores; (ii) la atención en salud, vivienda, educación, alimentación y recreación, en la que se reportan la creación de subsidios de vivienda y múltiples programas sociales; (iii) la generación de oportunidades de empleo, empresa y capacitación, ámbito en el que, se registran, a noviembre de 2018, 14 asociaciones de recicladores que han aprovechado y procesado cerca de tres mil toneladas de residuos, así como el compromiso de crear 655 empleos e implementar programas educativos en asocio con el SENA; (iv) la adopción de políticas públicas de inclusión de la población de recicladores, mediante el Decreto 200507 del 17 de julio de 2017; y (v) el desarrollo de programas para promover la separación de los residuos aprovechables, frente a los que se informó acerca de convenios de capacitación por un valor aproximado de tres mil millones de pesos. Todo esto se ha desarrollado en el marco de un conjunto de medidas administrativas y presupuestales, de las que dan cuenta los folios 27 a 35 de la solicitud sub lite.

  9. Por otra parte, al dictar el Auto 118 de 2014, esta S. aclaró que solo era competente para verificar el cumplimiento de las órdenes de los jueces de primera instancia[16]. En esa misma decisión la S. dejó abierta la posibilidad para revisar el cumplimiento de las órdenes de las providencias sub lite, si se presentan “retrocesos”[17], es decir, siempre que se identifiquen medidas regresivas[18]. Según se explicó el f.j. 11 supra esto no está probado. Por el contrario, lo que pareciera es que se avanza en el cumplimiento de la Sentencia T-291 de 2009 y el Auto 118 de 2014.

  10. En consecuencia, la S. considera que corresponde al juez de primera instancia establecer el mérito para abrir el incidente de desacato y determinar eventuales responsabilidades subjetivas[19].

  11. En consecuencia, la S. decide no asumir la competencia para verificar el cumplimiento de las órdenes impartidas en la Sentencia T-291 de 2009 y el Auto 118 de 2014. Por lo anterior, dispondrá el envío de la solicitud sub lite al juez de tutela de primera instancia.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la S. Primera de Revisión de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero.- NO ACCEDER a la solicitud de verificación de cumplimiento de las órdenes impartidas en la Sentencia T-291 de 2009 y en el Auto 118 de 2014, conforme a las consideraciones de esta providencia.

Segundo.- REMITIR la solicitud objeto de esta providencia, así como sus anexos, al Juzgado Séptimo Administrativo de Cali, para que este asuma el conocimiento del incidente de desacato, en los términos de la parte considerativa de la presente decisión.

Tercero.- Por Secretaría General, COMUNICAR a las partes del proceso de tutela la decisión adoptada en esta providencia.

  1. y cúmplase,

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Expedientes: T-2094526; T-2094503; T-2088107; T-2100533; T-2094109; T-2100590; T-2100537; T-2100536; T-2100659; T-2088003; T-2085999; T-2100591; T-2092631; T-2092630; T-2092148; T-2092004; T-2090545; T-2088111; T-2079744; T-2084644; T-2070143; T-2079694; T-2140927 y T-2146448.

[2] Las S.s de Selección de Tutelas 10 y 11 de 2008 y 1 de 2009, seleccionaron los expedientes.

[3] La S., retomando los parámetros empleados por esta Corte en el Auto 185 de 2004, para efectos del seguimiento a la Sentencia T-291 de 2009 entendió que existe: “Incumplimiento - (a) cuando no haya sido aportada información sobre la ejecución de las acciones ordenadas en la sentencia; (b) cuando haya manifestación expresa de las entidades concernidas en el sentido de no iniciar, continuar o concluir una determinada acción ordenada en la sentencia T-291 de 2009; (c) cuando se omita llevar a cabo acciones encaminadas a dar cumplimiento a las órdenes impartidas en la sentencia objeto de seguimiento, o cuando su realización se retarda por un período irrazonablemente prolongado - teniendo en cuenta los plazos que establezca la ley, el cronograma fijado por la entidad responsable y las necesidades específicas de atención a la población de recicladores de la ciudad de Cali; o (d) cuando la actuación desplegada por las entidades concernidas únicamente se concrete en la expresión de ideas o propósitos, en la realización de reuniones o de trámites, en el diseño o adopción de medidas de carácter general, sin que se ejecute alguna acción encaminada a que la población beneficiaria por las órdenes impartidas en esta sentencia cuente con un mínimo de protección de los derechos que fueron objeto de amparo. // Cumplimiento bajo - cuando el cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia T-291 de 2009 se exprese en la ejecución de planes y programas específicos cuyo impacto cobije hasta la tercera parte de la población beneficiaria de esta sentencia, o cuando la ejecución de dichos planes y programas, cualquiera que sea su cobertura, no se realice de manera oportuna. // Cumplimiento medio —cuando la ejecución de las órdenes impartidas en la sentencia T-291 de 2009, se exprese a través de la ejecución de planes y programas específicos cuyo impacto cobije entre una tercera y dos terceras partes de la población beneficiaria de esta sentencia. // Cumplimiento alto - cuando la ejecución de las órdenes impartidas en la sentencia T-291 de 2009, se exprese a través de la ejecución de planes y programas específicos cuyo impacto alcance a más de las dos terceras partes de la población beneficiaria de esta sentencia” (negrillas propias).

[4] El despacho del magistrado ponente tuvo conocimiento del escrito hasta el 11 de junio del año 2019.

[5] Cfr., Sentencia T-413 de 2006.

[6] Auto 275 de 2011, reiterado en los autos 020 y 235 de 2016.

[7] Cfr., Auto 235 de 2016 y Sentencia SU-1158 de 2003.

[8] Postura reiterada, entre otros, en los autos 030 de 2011, 050 de 2011, 064 de 2011, 270 de 2012, 298 de 2012, 207 de 2013, 308 de 2014, 316 de 2014 y 334 de 2015.

[9] Según la jurisprudencia de esta Corporación, las órdenes complejas deben distinguirse de las estructurales. Así, “se tiene, entonces, que las órdenes complejas: i) no se enmarcan, necesariamente, en la declaratoria de un estado de cosas inconstitucional; ii) pueden involucrar a un número representativo de tutelantes; iii) suelen evaluar la vulneración de varios derechos fundamentales determinados; iv) su emisión usualmente demanda la acción coordinada de varias entidades estatales; sin embargo v) no implica, indefectiblemente, el diseño y ejecución de políticas públicas // Las órdenes estructurales, por su parte, están indisolublemente ligadas al estado de cosas inconstitucional (…) En otras palabras, estas órdenes “responden en forma estructural a un problema de la misma naturaleza”, que exige, por sus dimensiones, la acción coordinada de todo el Estado. De allí que, en buena medida porque tienen la potencialidad de ser mucho más exigentes en materia de diseño e implementación de políticas públicas, las órdenes estructurales solo pueda proferirlas esta Corte, no así otro juez de tutela” (Auto 693 de 2017).

[10] Auto 111 de 2019. Allí se cita la Sentencia C-630 de 2017.

[11] Por medio del cual se declara la terminación del proceso de sustitución de los vehículos de tracción animal en el municipio de Santiago de Cali y se declara el cumplimiento de la Sentencia C-355 de 2003.

[12] En el Auto 118 de 2014, frente al particular, se dijo: “Ahora bien, para determinar cuál de los jueces que conocieron de las veinticinco (25) acciones de tutela que, una vez acumuladas en sede de revisión, dieron origen a la sentencia T-291 de 2009, es el competente para verificar su cumplimiento, se dará aplicación al criterio empleado por la Corte en anteriores oportunidades según el cual, en el caso de procesos acumulados que dan lugar a sentencias con efectos inter comunis, la competencia radica en el juez de primera instancia dentro del proceso al cual se acumularon los demás expedientes de tutela que concluyeron con la emisión de la sentencia objeto de seguimiento. En atención a este criterio, el competente para hacer cumplir esta sentencia es el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cali, en el cual se tramitó la acción de tutela del expediente T-2043683” (negrillas y subrayas fuera de texto).

[13] Autos del 5 de diciembre de 2017, 26 de julio de 2018 y 1º de febrero de 2019. Esta información fue consultada el 14 de junio de 2019 en el siguiente vínculo:

https://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/ConsultaJusticias21.aspx?EntryId=zMYwKr3CtrSkOL4CKFmBhnItGHM%3d

[14] Último auto dictado por la S. resolviendo otra solicitud de verificación de la Sentencia T-291 de 2009.

[15] Cfr., Corte Constitucional, Auto 118 de 2014.

[16] “Aunque en el presente caso no se ha constatado el cumplimiento pleno de las órdenes impartidas en la sentencia T-291 de 2009, sí se ha verificado el restablecimiento de canales de participación de la población recicladora y avances mínimos en materia de inclusión y de protección de derechos, los cuales permiten concluir que la intervención de la Corte Constitucional no resulta indispensable sino que corresponde al juez de primera instancia reasumir su competencia para hacer cumplir las órdenes impartidas en dicha sentencia. (…) // En cualquier caso, tanto los accionantes como los demás recicladores que operaban en el basurero de N. y la demás población recicladora beneficiaria de los efectos inter comunis de la sentencia T-291 de 2009, tendrán abierta la posibilidad de acudir al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cali para solicitar el cumplimiento de aquella decisión y de esta providencia o, en su caso, presentar los incidentes de desacato en los eventos en que haya lugar. Asimismo, tienen la posibilidad de ejercitar las acciones judiciales correspondientes para recabar el amparo de sus derechos” (negrillas propias)

[17] I..

[18]I..

[19] Cfr., Corte Constitucional, autos 736 de 2017; 270 de 2012; y 064 y 144 de 2013.

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