Auto nº 392/19 de Corte Constitucional, 17 de Julio de 2019

Los ciudadanos E.F.M. y E.A.M.A., en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, demandaron el artículo 2º (parcial) de la Ley 1416 de 2010, “Por medio de la cual se fortalece al ejercicio del control fiscal”. Esta norma estableció medidas para el fortalecimiento del control fiscal de las contralorías municipales y distritales.

Particularmente, la demanda se dirigió contra el inciso 2º del parágrafo del citado precepto, que consagró:

“A partir de la vigencia 2011 los gastos de las Contralorías Municipales y Distritales, sumadas las transferencias del nivel central y descentralizado, crecerán porcentualmente en la cifra mayor que resulte de comparar la inflación causada en el año anterior y la proyectada para el siguiente por el respectivo distrito o municipio.”

Los accionantes consideraron que la disposición acusada desconoce el artículo 13 de la Constitución porque los entes de control disciplinario, político y fiscal de los municipios no se rigen por la misma disposición, ya que les son aplicables las Leyes 617 de 2000 y 1416 de 2010 respectivamente. Expresaron que las materias presupuestarias de la Contraloría de Barranquilla están reguladas por la Ley 1416 de 2010, lo que supone un trato más restrictivo y menos benéfico, en especial para los empleados de dicha entidad.

Luego de presentar una comparación entre las Leyes 617 de 2000 y 1416 de 2010, los ciudadanos indicaron que la norma acusada significó para los entes de control fiscal una limitación para acceder a mayores recursos, con los que pueda cumplir con sus funciones. En tal sentido, expresaron que dicha situación se produjo por la modificación del cálculo para la liquidación de los presupuestos de las contralorías territoriales a partir de la nueva regulación contenida en la disposición censurada, lo cual ha generado la “(…) reducción de los presupuestos de las contralorías”[1]

1. en que la aplicación del precepto reprochado a la Contraloría Distrital de Barranquilla, demuestra el trato desigual y discriminatorio de los empleados que laboran para esa entidad frente a aquellos que prestan sus servicios a las alcaldías, personerías y concejos municipales quienes “(…) si gozan de parte del Estado un mejor aprovisionamiento de recursos que les permite cumplir con las funciones encomendadas por el ordenamiento jurídico.”[2]

   Para sustentar sus afirmaciones, los demandantes expusieron la variación de los presupuestos de los entes de control y la Alcaldía de la ciudad de Barranquilla, en las vigencias 2015-2018, los cuales evidencian que la Contraloría de Barranquilla ha tenido aumentos presupuestales muy leves en comparación con el resto de instituciones públicas del mismo régimen. Lo anterior, según los ciudadanos, ha generado la eliminación de contralorías y la desmejora en las condiciones de trabajo de los servidores de carrera administrativa, especialmente por la ausencia de pago de las acreencias laborales.

   Esta desigualdad presupuestal, de acuerdo con la demanda, generó una discriminación entre los mencionados funcionarios que carece de justificación y razonabilidad, puesto que no permite “(…) comprender por qué en los municipios de las categorías especiales, primera y segunda, la asignación del contralor es diferente en porcentaje (100%) a la de los contralores de los demás municipios (70%).”[3]

   2. Inadmisión de la demanda

      En sesión del 15 de mayo de 2019, la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el proceso de la referencia al Magistrado A.J.L.O.[4]. Ese despacho, mediante auto del 31 de mayo de 2019, resolvió inadmitir la demanda de la referencia con base en los siguientes fundamentos[5]:

      Falta de argumentación especial frente al cargo por igualdad: porque los accionantes no identificaron los sujetos sobre los cuales se predica la supuesta discriminación. En efecto, en algunos apartes de la demanda se refieren al trato diferenciado entre las distintas categorías de contralorías, al tiempo que indican que dicha distinción también se presenta con los empleados, en especial los de la Contraloría de Barranquilla en comparación con los de otras entidades del orden municipal.

      Adicionalmente, estuvo ausente la carga argumentativa que demostrara que las situaciones reguladas son asimilables y que el supuesto trato diferente contenido en la norma, fuera contrario a la Constitución.

      Falta de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia del cargo por vulneración del artículo 13 de la Constitución: la acusación carece de certeza porque los demandantes no demostraron que la interpretación de la norma acusada fuera cierta, real y existente. En efecto, le atribuyeron a la disposición un contenido que no se deriva de la misma, pues se limitaron a señalar que la aplicación de la Ley 1416 de 2010 es menos favorable que la Ley 617 de 2000, situación que perjudica presupuestalmente a las entidades distritales, en particular a la Contraloría de Barranquilla. De igual forma, no demostraron la manera en que el aparte reprochado surge de la lectura literal del mismo y no supone una interpretación subjetiva.

      El cargo carece de especificidad porque los ciudadanos presentaron razones generales y abstractas, particularmente la información relativa a los presupuestos financieros de la Contraloría y la Alcaldía de Barranquilla, sin especificar la manera en que se configura la vulneración del artículo 13 superior.

      Está ausente la pertinencia debido a que no plantearon un problema de constitucionalidad sino de orden legal, pues lo que pretenden los ciudadanos es la aplicación de la norma más favorable en materia presupuestal. Finalmente, el cargo no superó el requisito de suficiencia ya que la acusación no generó una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición censurada.

   3. Corrección de la demanda

      Los ciudadanos presentaron por correo electrónico el 7 de junio de 2019, la corrección de la demanda de la referencia en el sentido de que reiteraron que la aplicación de la norma al cálculo presupuestal de las contralorías genera la vulneración del artículo 13 de la Carta, en relación con el impacto financiero favorable de las personerías, los concejos y las alcaldías reguladas por la Ley 617 de 2000.

1. en que la situación presupuestal generada por el precepto acusado configura una desigualdad en un grupo de servidores que hacen parte del mismo régimen municipal porque se les aplican normas diferentes (Leyes 617 de 2000 y 1416 de 2010, respectivamente) para calcular los presupuestos. En tal sentido, los efectos de dicha distinción se observan en lo devengado por un auxiliar administrativo grado 4 de la Alcaldía Distrital de Barranquilla que asciende a $2.175.38, mientras que en el mismo cargo, un empleado de la Contraloría de esa misma ciudad, percibe $1.367.947.

   Adicionalmente, para superar la falta de certeza del cargo, los ciudadanos refirieron un informe del M.isterio de Hacienda y Crédito Público en el que se discute las dificultades para el cálculo presupuestal de las contralorías municipales y distritales. Expresaron que en la ciudad de Barranquilla los recursos económicos “(…) no están lo suficientes (sic) (…) descentralizados para financiar a las contralorías territoriales por lo que se depende exclusivamente de las transferencias del ente territorial distrital.”[6]

   4. Rechazo de la demanda

      El despacho del Magistrado Ponente, mediante auto de 21 de junio de 2019[7], rechazó la demanda de la referencia con fundamento en que los argumentos expuestos en la corrección no subsanaron los yerros del cargo por igualdad y no acreditaron los presupuestos para el estudio de fondo por parte de la Corte y que fueron indicados en el auto de inadmisión.

      En relación con la carga argumentativa para sustentar la acusación por igualdad, la providencia expresó que los ciudadanos se limitaron a indicar que existen dos regímenes legales, que tienen efectos diferentes, sin señalar las razones por las que dicha situación configura un problema de constitucionalidad y no de legalidad.

      De otra parte, el presupuesto de certeza no fue acreditado por los demandantes en atención a que no demostraron que el cargo recayera en proposiciones jurídicas reales y existentes, sino que se trató de deducciones propias con la finalidad de resolver una situación particular, como es la necesidad de aumentar los salarios de los funcionarios de la Contraloría de Barranquilla para equipararlos con los empleados de las personerías, los concejos y otras contralorías.

      El requisito de pertinencia tampoco se cumplió, porque reiteraron las razones planteadas que dan cuenta de un problema de naturaleza legal. En efecto, los accionantes insistieron en la contradicción de las Leyes 617 de 2000 y 1416 de 2010, particularmente en torno a las condiciones presupuestales más beneficiosas para las contralorías territoriales.

      Finalmente, no se verificó la suficiencia del cargo en atención a que la acusación no generó una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición censurada, por lo que la Corte no puede iniciar un proceso dirigido a resolver de fondo el reproche invocado en la demanda de la referencia.

   5. El recurso de súplica

      Los demandantes radicaron el 2 de julio de 2019, ante la Secretaría General de la Corte vía correo electrónico, escrito mediante el cual formularon recurso de súplica contra el auto del 21 de junio de 2019, con fundamento en las siguientes razones[8]:

      - El aparte normativo demandado establece una restricción o techo presupuestal a las contralorías territoriales, el cual no se aplica a otras entidades que hacen parte del mismo régimen municipal como son las personerías, los concejos y las alcaldías, lo que afecta el funcionamiento de los entes de control fiscal territorial.

      Lo anterior evidencia un trato discriminatorio de las contralorías territoriales, porque les restringe su presupuesto sin ninguna “razón seria y razonable”[9], lo que genera una desigualdad salarial de los funcionarios de entidades que hacen parte del mismo régimen municipal.

      - El cargo por violación del principio de igualdad fue sustentado en debida forma, en atención a que las situaciones expuestas son comparables porque de acuerdo con la Ley 136 de 1994, las contralorías hacen parte del mismo régimen de las personerías, los concejos y las alcaldías. Adicionalmente, la norma acusada no persigue un objetivo constitucional válido, porque “(…) implica cercenar el adecuado ejercicio del control fiscal por medio de una mayor inversión de estos entes que lo requieren (sic) teniendo en cuenta el estudio del M. hacienda (sic) que cataloga la situación como caótica.”[10]

      Las personerías, los concejos y las alcaldías no son grupos históricamente vulnerados, por lo que “(…) deben aplicárseles una misma norma de carácter presupuestal y salarial, tal y como los salarios y prestaciones sociales se extienden a todas las entidades territoriales (sic).”[11]

      - La restricción presupuestal produce que las contralorías territoriales “(…) no puedan obtener inversión (sic) en aras de adelantar un adecuado ejercicio del control fiscal, estas solo poseen presupuesto para pagar la nómina a los empleados públicos que laboran en ellas”[12], además, “(…) ha impedido la igualdad salarial entre entidades que hacen parte del mismo régimen municipal.”[13]

      - La acreditación del requisito de certeza se fundamentó en el estudio realizado por el M.isterio de Hacienda y Crédito Público, que señaló las afectaciones en el funcionamiento de las contralorías territoriales con ocasión de la aplicación de la norma acusada.

      - La disposición acusada fue “(…) una atadura”[14] para los presupuestos de las contralorías territoriales en relación con la manera en que se calculan los presupuestos de otras entidades del orden municipal, lo que demuestra que “(…) no hay una razón justificable, válida y razonable que permita hacer dicha distinción”[15].

      - La medida discriminatoria no es necesaria porque es deber de las entidades del Estado conservar el poder adquisitivo de los salarios de sus empleados.

Competencia

1. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.

2. El Decreto 2067 de 1991, “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional”, regula las etapas de admisión y rechazo de las demandas de inconstitucionalidad.

3. La fase de admisión tiene por objeto verificar que los ciudadanos hayan elaborado su demanda de conformidad con las exigencias establecidas en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 y con los presupuestos básicos señalados por la jurisprudencia de esta Corporación en relación con la carga argumentativa mínima que debe desarrollar en su escrito, por lo que no implica un estudio de validez de la norma acusada.

   La Corte puede rechazar una demanda de inconstitucionalidad cuando: (i) tras haber sido inadmitida por el Magistrado Sustanciador, no fue corregida en término; (ii) la corrección fue presentada oportunamente, pero no subsanó los yerros identificados por la Corte; (iii) recae sobre normas amparadas por cosa juzgada constitucional; o, (iv) acusa normas respecto de las cuales este Tribunal es manifiestamente incompetente[16].

   Oportunidad para presentar el recurso de súplica

4. Contra la decisión de rechazo de una demanda sólo procede el recurso de súplica, cuya única finalidad es la de otorgar al demandante la oportunidad procesal de controvertir los fundamentos jurídicos que sustentan esa providencia, en un escenario jurídico distinto al que evaluó la decisión atacada.

   En aras del resguardo de la seguridad jurídica, existe una carga procesal mínima para el demandante, conforme al artículo 50 del Reglamento Interno de esta Corporación (Acuerdo 02 del 22 de julio de 2015), que consiste en interponer dicho recurso dentro de los 3 días siguientes a la notificación del auto que rechazó la demanda[17].

5. La Sala Plena encuentra que en esta oportunidad el recurso de súplica formulado por E.F.M.D. y E.A.M.A. contra el auto de 21 de junio de 2019, que rechazó la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, fue presentado el 2 de julio del mismo año, es decir, durante el término de ejecutoria de la providencia objeto de censura[18]. Por esa razón, la Sala entra a analizar de fondo el presente asunto.

   Análisis del presente asunto

6. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, establece 3 requisitos mínimos exigibles[19] para la admisión de la demanda de inconstitucionalidad: i) el objeto de la acusación; ii) el concepto de violación; y iii) la competencia de la Corte.

   Con fundamento en el objeto sobre el que versa la acusación, el actor debe: i) señalar las normas acusadas como inconstitucionales, con la transcripción de su texto por cualquier medio o aportar un ejemplar de su publicación oficial; e ii) indicar las disposiciones de la Constitución que en su criterio resultan violadas.

   La acreditación del concepto de violación exige que el actor: i) consigne las razones por las cuales estima que lo impugnado desconoce el ordenamiento constitucional; y ii) cuando fuere el caso, invoque el trámite impuesto por la Carta para la expedición y de qué manera se produjo el alegado quebrantamiento. Por último, el actor debe argumentar la razón por la cual la Corte es competente para conocer la demanda.

   Subreglas de admisión de las demandas de inconstitucionalidad

7. Para la jurisprudencia de esta Corporación[20] el concepto de la violación requiere que los argumentos de inconstitucionalidad contra las normas acusadas sean: i) claros, esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el cargo y las justificaciones que lo sustentan; ii) ciertos, la acusación habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente; iii) específicos, en la medida que se precise la manera en que la norma censurada vulnera la Carta con la expresión de al menos un cargo de inconstitucionalidad concreto con lo que la oposición entre el contenido de la ley y el Texto superior será objetiva y verificable. Son inadmisibles los argumentos vagos, indeterminados, abstractos y globales; iv) pertinentes, el reproche debe ser de naturaleza constitucional. No se aceptan reproches legales y/o doctrinarios; y v) suficientes, debe exponer todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio y que despierten duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.

   Verificación del cumplimiento de las subreglas de admisión de la demanda de inconstitucionalidad de la referencia

8. En el presente caso, el objeto de la demanda es la declaratoria de inconstitucionalidad del inciso 2º (parcial) del parágrafo del artículo 2º de la Ley 1416 de 2010:

   “LEY 1416 DE 2010

   (noviembre 24)

   Diario Oficial No. 47.903 de 24 de noviembre de 2010

   Por medio de la cual se fortalece al ejercicio del control fiscal.

   EL CONGRESO DE COLOMBIA

   DECRETA:

   ARTÍCULO 2o. FORTALECIMIENTO DEL CONTROL FISCAL DE LAS CONTRALORÍAS MUNICIPALES Y DISTRITALES. A partir de la vigencia de la presente ley y hasta el 31 de diciembre de 2010, el límite de gastos para el cálculo presupuestal de las Contralorías Municipales y Distritales, se calculará sobre los ingresos proyectados por el respectivo municipio o distrito, en los porcentajes descritos a continuación:

   Categoría

   Límite de gastos de Contralorías Municipales y Distritales (ICLD)

   Especial

   3.0%

   Primera

   2.7%

   Segunda

   3.0% (Más de 100.000 habitantes)

   PARÁGRAFO. Las entidades descentralizadas del orden distrital o municipal deberán pagar una cuota de fiscalización hasta del punto cuatro por ciento (0.4%), calculado sobre el monto de los ingresos ejecutados por la respectiva entidad en la vigencia anterior, excluidos los recursos de créditos; los ingresos por la venta de activos fijos; y los activos, inversiones y rentas titularizados, así como el producto de los procesos de titularización.

   A partir de la vigencia 2011 los gastos de las Contralorías Municipales y Distritales, sumadas las transferencias del nivel central y descentralizado, crecerán porcentualmente en la cifra mayor que resulte de comparar la inflación causada en el año anterior y la proyectada para el siguiente por el respectivo distrito o municipio. Para estos propósitos, el Secretario de Hacienda distrital o municipal, o quien haga sus veces, establecerá los ajustes que proporcionalmente deberán hacer tanto el nivel central como las entidades descentralizadas en los porcentajes y cuotas de auditaje establecidas en el presente artículo.” (Énfasis agregado y corresponde al aparte demandado)

9. La Sala advierte que los argumentos planteados en el recurso de súplica han sido reiterados previamente en la demanda y en su corrección, por lo que los accionantes pretenden que se valoren nuevamente y no presentaron razones que controviertan los motivos por los cuales fueron rechazados. No obstante, en atención al principio pro actione, la Corte analizará de fondo el recurso presentado por los ciudadanos.

10. El argumento transversal que sustenta la acusación presentada por los demandantes es la presunta vulneración del principio de igualdad porque la norma censurada estableció un nuevo modelo presupuestal para las contralorías municipales y distritales, el cual difiere del fijado para otras entidades que hacen parte del mismo régimen territorial. Lo anterior, a juicio de los ciudadanos, impide que las contralorías puedan realizar inversiones tendientes a fortalecer el cumplimiento de sus funciones de control fiscal y afecta el régimen salarial de los funcionarios, pues aquella es inferior a la remuneración que perciben los empleados de las entidades que no están cobijadas por el precepto reprochado.

    10.1. En el presente asunto, la Sala comparte lo afirmado por el despacho sustanciador, en el sentido de que los accionantes no cumplieron con la carga argumentativa para sustentar el cargo por desconocimiento del principio de igualdad, puesto que tanto en la demanda como en la corrección de la misma, evidenciaron la existencia de dos regímenes legales y su aplicación diferenciada, contenidos en las Leyes 617 de 2000 y 1416 de 2010, sin embargo, no lograron acreditar si las situaciones reguladas en materia presupuestal son comparables, si carecen de un fin constitucional válido, de razonabilidad y de proporcionalidad en sentido estricto.

    10.2. De otra parte, para la Sala el cargo no es cierto porque si bien la acusación recae en el inciso 2º (parcial) del parágrafo del artículo 2º de la Ley 1416 de 2010, se sustenta en una proposición jurídica deducida por los accionantes y derivadas de la aplicación de la norma censurada, la cual genera la presunta discriminación de las contralorías municipales y distritales, en especial la de Barranquilla, en materia de asignación presupuestal y la afectación salarial de sus funcionarios.

    La Sala reitera que la acción pública de inconstitucionalidad tiene como finalidad realizar una confrontación normativa y objetiva entre los preceptos legales objeto de censura y el texto superior, con la finalidad de establecer su conformidad o disconformidad con la Carta, a efectos de mantenerlos o retirarlos del ordenamiento jurídico[21]. De esta manera, la labor del Tribunal Constitucional, en ejercicio del control abstracto, está limitada a determinar si las disposiciones legales han desconocido la Constitución, a través de la formulación de cargos de violación que no se sustenten en valoraciones e interpretaciones subjetiva, personales o derivadas de su aplicación a un caso concreto.

    10.3. De igual forma, la acusación carece de especificidad bajo el entendido de que el cargo se sustentó en razones generales y abstractas, como es la información financiera de la Contraloría de Barranquilla y de la Alcaldía Distrital de la misma ciudad, al igual que la confrontación entre las Leyes 1416 de 2010 y 617 de 2000, sin que establecieran la manera en que se generó la vulneración del artículo 13 de la Constitución.

    10.4. Adicionalmente, la Sala comparte los argumentos expuestos por el despacho sustanciador en relación con la falta de pertinencia del cargo, debido a que las razones que sustentaron la demanda y su corrección, si bien invocaron normas constitucionales, se fundaron en conceptos legales, subjetivos y particularizados, sin que en ningún caso se edificara un juicio de confrontación entre la norma acusada y el texto superior. En efecto, las razones fueron la confrontación entre las Leyes 617 de 2000 y 1416 de 2010 y la verificación de la más beneficiosa en términos presupuestales para las contralorías municipales. De igual manera, compararon las variaciones de ingreso y gasto de la Contraloría de Barranquilla y la Alcaldía de esa misma ciudad, además, presentaron un informe del M.isterio de Hacienda y Crédito Público sobre las dificultades para establecer el régimen legal aplicable a dichas entidades, lo cual escapa a la competencia de este Tribunal.

    10.5. De igual manera, para la Sala el cargo no es suficiente porque los ciudadanos no lograron presentar un hilo conductor que permitiera comprender el contenido de las acusaciones y las justificaciones para adelantar un juicio de constitucionalidad, las cuales buscaban demostrar el supuesto desconocimiento del principio de igualdad. En tal sentido, no expusieron razones para establecer que las contralorías municipales y distritales fueron discriminadas por la norma objeto de censura, ya que, según los demandantes, debían ser destinatarios de un régimen más beneficioso en términos presupuestario y salarial. Por lo anterior, no se generó una duda mínima y razonable sobre la constitucionalidad de las normas acusadas.

11. En suma, los recurrente no lograron desvirtuar las razones que dieron lugar al rechazo de la demanda de inconstitucionalidad de la referencia y que fueron consignadas en el auto de auto del 21 de junio de 2019, por tal razón, la Sala confirmará la mencionada providencia.

12. No obstante, debe recordarse que la inadmisión o rechazo de una demanda de inconstitucionalidad no hace tránsito a cosa juzgada ni cercena el derecho de acción de los ciudadanos, de manera que bien pueden presentar una nueva demanda, por supuesto bajo las exigencias de los artículos 40-6 y 241 de la Carta, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,