Auto nº 401/19 de Corte Constitucional, 24 de Julio de 2019

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana A.J.P.G. presentó demanda en contra del artículo 34 de la Ley 497 de 1999[1], “Por la cual se crean los jueces de paz y se reglamenta su organización y funcionamiento”. La demanda fue radicada con el consecutivo D-13228, y fue asignada por reparto al magistrado A.R.R..

2. Según la accionante, la disposición acusada vulnera los artículos 29 de la Constitución Política, 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, porque “constituye una forma de responsabilidad objetiva proscrita por la Constitución Política” y, en esa medida, atenta contra el derecho fundamental al debido proceso.

3. Como fundamento de su acusación, advirtió que la norma “no cumple con el principio de legalidad, por cuanto no define la forma de responsabilidad subjetiva que da lugar al reproche disciplinario, lo que constituye una clara y flagrante violación del principio de tipicidad”. Según explicó, la disposición “se limita a señalar las conductas contrarias a derecho en las que puede incurrir un Juez de Paz o de Reconsideración y la consecuencia jurídica de la incursión en la falta disciplinaria, sin embargo, el legislador omitió señalar a qué título se responde disciplinariamente, esto es, si es a título de dolo o de culpa”, con lo que desconoció el “principio de culpabilidad que rige la estructura jurídica de la falta disciplinaria”.

4. A juicio de la demandante, “señalar en forma clara, concreta y precisa a qué título responde disciplinariamente el Juez de Paz y el Juez de Reconsideración” es una “obligación insoslayable en cabeza del legislador, quien en virtud del principio de reserva legal, es quien tiene la competencia para definir la estructura jurídica de la responsabilidad disciplinaria”. Esa obligación, agregó, fue incumplida en este caso, “al no establecer en forma completa el tipo disciplinario, sin que medie motivo razonable para no hacerlo”.

5. En esa medida, advirtió que “la norma demandada omite incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta”. Además, señaló que “la exclusión de los enunciados ingredientes esenciales de configuración jurídica del tipo disciplinario (…) carece por completo de un principio de razón suficiente que justifique la ausencia de este elemento”, lo que “genera para los Jueces de Paz y de Reconsideración, una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de las demás normas disciplinarias (…) a quienes sí se garantiza que la responsabilidad disciplinaria solamente tiene lugar cuando la conducta se comete con dolo o con culpa gravísima o grave”.

6. Finalmente, afirmó que “la ausencia de la culpabilidad como categoría fundamente (sic) de la responsabilidad disciplinaria, es el resultado del incumplimiento del deber específico impuesto por el constituyente al legislador en el numeral 2 del artículo 150 de la Constitución, referido este al deber de hacer los códigos disciplinarios aplicables a los sujetos destinatarios de la ley disciplinaria, en este caso, los Jueces de Paz y de Reconsideración”.

7. La demanda fue inadmitida, mediante auto de 31 de mayo de 2019[2], porque no satisfizo los requisitos de certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia.

8. En cuanto a la falta de certeza, el magistrado sustanciador consideró que la demandante “realiza una interpretación aislada de la norma llenándola de contenidos que esta no prevé (…) [pues] en ninguna parte de la misma se establece que los jueces de paz serán removidos de su cargo a través de un procedimiento de responsabilidad objetiva”. Esa falta de certeza, agregó, se debe a “(i) la interpretación subjetiva que realiza de la misma, y (ii) su completa desvinculación de otras normas a las que se remite el procedimiento administrativo y disciplinario, como en efecto lo son la Ley 1437 de 2011 y la Ley 1952 de 2018 (sic), en las que se establecen los principios, tipos de faltas, elementos del tipo y sanciones que se pueden dar en esta materia disciplinaria”.

9. Esa falencia argumentativa, agregó, conduce “al incumplimiento de las condiciones de pertinencia y especificidad, en la medida que no se observan argumentos de envergadura constitucional que permitan estructurar un cargo que conduzca a examinar la conformidad de la norma demandada con el Texto Superior” (negrilla original). Por el contrario, explicó, la demandante “refiere in genere” los preceptos superiores presuntamente vulnerados, sin exponer “razones o elementos de juicio sobre cómo tales disposiciones resultarían infringidas por la norma atacada”. En ese sentido, el magistrado sustanciador advirtió que “la demandante al parecer pretende atacar el elemento tipicidad, como si se tratara de una norma en cuya estructura se prescribiera la totalidad de los elementos de la configuración del tipo disciplinario”. Con ello, agregó, “la despoja por completo de sus complementos normativos que están transversalmente consagrados en el Código General Disciplinario y sus normas concordantes, las cuales impiden que se trate, como lo alega, de un tipo disciplinario que conduce a una forma de responsabilidad objetiva”.

10. Finalmente, sobre la falta de suficiencia, señaló que la demandante no explicó “de manera suficiente cómo el contenido de la norma (…) vulnera la Constitución, de tal forma que en el operador constitucional se suscite una duda mínima de constitucionalidad”.

11. En virtud de lo expuesto, de conformidad con el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, se le concedió a la accionante un término de tres días, contados a partir de la notificación del auto de inadmisión, con el fin de que corrigiera la demanda.

12. De acuerdo con el informe rendido por la Secretaría General de la Corte Constitucional el 6 de junio de 2019[3], el auto de inadmisión fue notificado por medio del estado número 090 del 5 de junio del mismo año, y su término de ejecutoria transcurrió entre los días 6, 7 y 10 de junio[4]. Dentro de dicho término, la accionante presentó el escrito de corrección de la demanda de inconstitucionalidad[5].

13. En ese escrito, la accionante afirmó que “le asiste razón al Despacho cuando advierte que la demanda no se alza contra una proposición normativa real y existente (…), por cuanto (…) se fundamenta precisamente en eso, en que el legislador teniendo el deber constitucional de fijar de manera completa la norma disciplinaria acusada, no lo hizo”. Por lo tanto, sostuvo que el artículo demandado “revela una ‘omisión legislativa’ insuperable, dado que para su complemento no se puede acudir, como erradamente lo sugiere el Despacho, a las normas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ni a las normas del Código General Disciplinario”.

14. Para sustentar lo anterior, expuso dos razones: (i) dado que los jueces de paz son particulares que administran justicia en equidad, “no resulta jurídicamente viable afirmar, que para completar el tipo disciplinario contenido en la norma demandada, se pueda acudir a las normas disciplinarias fijadas en los regímenes disciplinarios aplicables a los servidores públicos que administran justicia en derecho”, y (ii) que las faltas realizadas con dolo o culpa a las que se refiere la normativa disciplinaria “en modo alguno son aplicables el (sic) artículo 34 de la Ley 497 de 1999, norma que se limita a establecer las dos únicas conductas por las que pueden ser sancionados disciplinariamente los Jueces de Paz y los Jueces de Reconsideración, olvidando el legislador señalar si las mismas se sancionan a título de dolo, de culpa gravísima o de culpa grave”.

15. En cuanto a la falta de pertinencia y especificidad advertida en el auto de inadmisión, la demandante insistió en que “omitir esta descripción en el tipo disciplinario es contrario al principio de legalidad y por este camino afecta los principios de culpabilidad y tipicidad”. Esto porque, en su criterio, “el cumplimiento de este principio de legalidad que rige la tipicidad, implica además, que el legislador señale en forma clara y expresa cuáles son las modalidades de conducta que resultan reprochables, pues de lo contrario, se caería en la denominada responsabilidad objetiva”.

16. Finalmente, sobre la falta de suficiencia de la demanda, insistió en que “basta señalar que la norma acusada no cumple con el principio de legalidad que rige el derecho sancionador, ello porque el legislador omitió establecer en el artículo 34 de la Ley 497 de 1999, cuál es la modalidad de la conducta que da lugar a la remoción del cargo”.

17. En auto del 25 de junio de 2019[6], el magistrado sustanciador decidió rechazar la demanda, pues, en su criterio, “persiste el incumplimiento de las condiciones de certeza, pertinencia y suficiencia advertidas en el auto inadmisorio de la demanda”.

18. En primer lugar, indicó que “si bien en esta oportunidad la demandante precisa que las normas disciplinarias no son aplicables a los jueces de paz por tratarse de particulares, en términos generales, se limita a reiterar la argumentación inicialmente presentada, según la cual el artículo 34 de la Ley 497 de 1999 (…) establece una forma de responsabilidad objetiva proscrita por el ordenamiento jurídico”. Al respecto, señaló que la falta de certeza persiste, “en tanto que pretende impugnar la disposición fundándose en un supuesto concepto jurídico indeterminado que corresponde a su entendimiento propio sobre el alcance de la disposición. Es decir, a una interpretación subjetiva y desagregada relacionada con la eventual aplicación de la disposición y no a su tenor en abstracto”.

19. En segundo lugar, advirtió que la demandante “cambia por completo el enfoque de la demanda al señalar en esta oportunidad que existe una omisión legislativa”. En ese sentido, indicó que “permanece incólume la inobservancia del presupuesto de pertinencia”, porque es necesario “en primer término, precisar si se trata de una omisión absoluta, frente a la cual la Corte, en principio carece de competencia, o relativa, en cuyo caso se deben exponer los elementos sistematizados por la jurisprudencia consolidada de esta corporación”[7]. Tales elementos, según el magistrado sustanciador, “no fue[ron] abordado[s] y desarrollado[s] por la demandante en el escrito inicial de la demanda ni en la corrección de la misma”.

20. El auto de rechazo fue notificado el 27 de junio de 2019, por medio del estado número 103[8]. Dentro del término de ejecutoria, que transcurrió entre los días 28 de junio y 2 y 3 de julio, la accionante formuló el correspondiente recurso de súplica[9].

21. En su escrito, la accionante reiteró varias de las razones expuestas en su demanda de inconstitucionalidad e hizo énfasis en que “la violación de las normas constitucionales (…), tenía lugar por el desconocimiento del principio de culpabilidad que rige en materia disciplinaria, lo que conlleva al mismo tiempo la violación del principio de legalidad que rige la falta disciplinaria”. De otro lado, advirtió que “si se observa bien, la demanda desde sus inicios plantea con claridad que [la] inconstitucionalidad se fundamenta en una omisión relativa atribuible al legislador” (negrillas y subrayado originales).

22. En ese sentido, afirmó que los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional cuando se propone un cargo de esta naturaleza fueron satisfechos desde la presentación de la demanda, así:

(i) “se señaló con toda claridad cuál era la norma sobre la cual se predica la omisión legislativa, esto es, el artículo 34 de la Ley 497 de 1999”;

(ii) “[s]e determinó que la norma acusada omite incluir un ingrediente esencial (…), en concreto, el principio de culpabilidad como exigencia del principio de legalidad que rige la estructura jurídica de la falta disciplinaria”;

(iii) “se deja sentado que la exclusión del principio de culpabilidad (…) carece de un principio de razón suficiente, sobre todo, tratándose de una norma que forma parte del ius puniendi del Estado, que obliga al legislador a dar razón de su exclusión”;

(iv) “la falta de justificación y objetividad genera para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma, en concreto, frente a los servidores públicos y demás particulares que se encuentran cobijados por el régimen disciplinario”;

(v) “la omisión es el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador (…) [pues] al tratarse de un código que regula la responsabilidad disciplinaria de los señores jueces de paz y de reconsideración, en virtud del principio de reserva legal previsto en el artículo 150-2 de la Constitución Política, constituye deber del legislador su configuración”;

(vi) “la omisión que se alega emerge a primera vista de la norma propuesta, pues basta observar que (…) no señala la forma de culpabilidad en la que la conducta resulta contraria a derecho”, y

(vii) “la norma acusada no guarda identidad ni coherencia con las normas del código disciplinario – Ley 734 de 2002, que sí se configuran de manera completa y suficiente”.

A. Competencia

23. La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso 2º del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.

    B. Problema jurídico

24. Habida cuenta de los antecedentes procesales de esta actuación, le corresponde a la Sala responder los siguientes problemas jurídicos:

    (i) ¿Es procedente el recurso de súplica sub examine?

    (ii) ¿El magistrado sustanciador incurrió en un yerro o arbitrariedad al rechazar la demanda de la referencia?

    C. Recurso de súplica. Naturaleza, procedencia y requisitos

25. El artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 prevé que cuando la demanda de inconstitucionalidad no cumpla los requisitos, “se le concederán tres días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará”. En contra del auto de rechazo procede el recurso de súplica, ante la Sala Plena de la Corte Constitucional, que tiene por objeto “permitirle al actor obtener una revisión de la decisión tomada en el auto de rechazo de la demanda de inconstitucionalidad”[10].

26. Habida cuenta de su objeto, mediante el recurso de súplica se le garantiza al actor la posibilidad de activar una instancia procesal dentro de la acción pública de inconstitucionalidad, para “controvertir los argumentos que el magistrado sustanciador adujo para rechazar la demanda de inconstitucionalidad”[11]. Por esa razón, la Corte ha señalado que la argumentación del recurso de súplica debe encaminarse a rebatir la motivación del auto de rechazo, y no a corregir, modificar o reiterar las razones expuestas inicialmente en la demanda. En ese sentido, la Corte ha concluido que el recurso de súplica es “la ocasión para exponer ante la Sala Plena las razones que el demandante estima válidas respecto de la providencia suplicada, con miras a obtener su revocatoria”[12].

27. Adicionalmente, la Corte ha señalado que el recurrente tiene la carga de presentar “un razonamiento mediante el cual la Sala Plena pueda constatar el yerro, el olvido o la actuación arbitraria que se endilga del Auto de rechazo”[13]. Así las cosas, si el actor no motiva el recurso o lo hace de manera insuficiente, “estaría incurriendo en una falta de motivación grave que impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo sobre el recurso”[14].

    D.S. del caso

28. La Sala considera que el recurso de súplica de la referencia cumple con la finalidad a la que se refiere el apartado C de esta providencia y, por lo tanto, es procedente. En efecto, la súplica no busca corregir las falencias argumentativas advertidas por el magistrado sustanciador en los autos de inadmisión y de rechazo, ni modifica o se limita a reiterar los argumentos de inconstitucionalidad contenidos en la demanda y su subsanación.

29. En ese sentido, la Sala constata que la argumentación de la recurrente se enfoca en dos aspectos: (i) “dejar sentado” que el artículo demandado se opone al ordenamiento superior porque vulnera los principios de culpabilidad, legalidad y tipicidad en materia disciplinaria y (ii) demostrar que, contrario a lo que afirmó el magistrado sustanciador, siempre sostuvo que la inconstitucionalidad de la norma acusada se fundamenta en una omisión legislativa relativa y, por ende, no cambió el enfoque de su acusación.

30. Las razones que buscan “dejar sentado” de qué manera el artículo demandado se opone al ordenamiento superior, en esencia, reiteran los argumentos expuestos tanto en la demanda como en el escrito de subsanación y, en esa medida, no controvierten realmente el auto de rechazo. En cambio, las razones relacionadas con la pretendida omisión legislativa relativa sí cuestionan esa decisión, pues evidencian que la recurrente abordó ese asunto en su demanda.

31. En efecto, tal como se indicó en los párrafos 4 a 6 supra, la demanda (i) advirtió que el artículo acusado omitió incluir un ingrediente necesario para que fuera compatible con la Constitución, (ii) señaló que la no inclusión de ese ingrediente carecía de razón suficiente, (iii) consideró que esa omisión generó una desigualdad negativa y (iv) que fue el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto al legislador. Así mismo, de la demanda es posible concluir que, para la accionante, la supuesta omisión emerge a primera vista del artículo demandado, pues este “no define la forma de responsabilidad subjetiva que da lugar al reproche disciplinario”.

32. Así las cosas, la Sala advierte que el magistrado sustanciador incurrió en un error de apreciación al advertir que la demandante había cambiado “por completo el enfoque de la demanda”, pues si bien esta no planteó de manera expresa un cargo por omisión legislativa relativa, sí se refirió a esa supuesta irregularidad y expuso las razones por las cuales, a su juicio, el legislador habría incurrido en tal omisión.

33. Ahora bien, a juicio de la Sala, ese yerro no conduce necesariamente a revocar el auto de rechazo y, en su lugar, ordenar la admisión de la demanda. Ello es así, por dos razones: primero, (i) ninguno de los argumentos de la recurrente logra desvirtuar una razón fundamental para que el magistrado sustanciador hubiera decidió rechazar la demanda, esto es, la persistente falta de certeza por “el entendimiento aislado del verdadero contenido de la norma atacada”, y, segundo, (ii) aun cuando la demandante sí se refirió a una supuesta omisión legislativa relativa, no explicó cómo del artículo 150.2 de la Constitución derivaría el deber específico de que el legislador determine la forma de culpabilidad al prever un tipo disciplinario.

34. Sobre lo primero, la Sala constata que tanto en la inadmisión como en el rechazo de la demanda, el magistrado sustanciador advirtió que la demandante fundamentó su acusación en una interpretación subjetiva y aislada de la norma demandada, porque esta no prevé “que los jueces de paz serán removidos de su cargo a través de un procedimiento de responsabilidad objetiva”. De hecho, en el auto de rechazo, el magistrado sustanciador fue enfático al advertir que, al subsanar la demanda, la accionante se limitó a reiterar la argumentación inicialmente presentada, en el sentido de que el artículo 34 de la Ley 497 de 1999 “establece una forma de responsabilidad objetiva proscrita por el ordenamiento jurídico”.

35. A pesar de ello, el recurso de súplica no expone ningún argumento que controvierta por errada o arbitraria esa conclusión a la que llegó el magistrado sustanciador. Por el contrario, como se indicó en el párrafo 30 supra, la recurrente reitera, en esencia, las razones de inconstitucionalidad contenidas en la demanda y su subsanación.

36. En cuanto a lo segundo, la Sala advierte que la demanda se limita a señalar que “en virtud de lo previsto en el artículo 150 de la Constitución, corresponde al Congreso hacer las leyes y, en particular, como lo prevé el numeral 2, le corresponde expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones, entre estas, las normas disciplinarias”. Como se observa, tal argumentación no evidencia el supuesto deber específico de prever la modalidad dolosa y culposa en la que se comete una falta disciplinaria. Por el contrario, la propia demandante señala que lo que deriva de esa norma superior es “el deber de configuración de la ley, en particular de las leyes que tipifican conductas que pueden ser objeto de sanción en materia disciplinaria”. De manera que la acusación de la demandante carece de la especificidad y suficiencia necesarias para determinar el incumplimiento de ese supuesto deber y, de ese modo, estructurar un verdadero cargo por omisión legislativa relativa.

37. Así las cosas, toda vez que (i) plantear una acusación cierta, que recaiga sobre una proposición jurídica real y existente, y no sobre una inferida por el demandante, es un requisito esencial para estructurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad; (ii) que la recurrente no cuestionó por errada o arbitraria la persistente falta de certeza advertida por el magistrado sustanciador en los autos de inadmisión y de rechazo y (iii) que la acusación por la supuesta omisión relativa en la que habría incurrido el legislador no es específica ni suficiente, la Sala confirmará el auto mediante el cual se decidió rechazar la demanda de la referencia.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales