Sentencia de Tutela nº 388/19 de Corte Constitucional, 26 de Agosto de 2019 - Jurisprudencia - VLEX 810664297

Sentencia de Tutela nº 388/19 de Corte Constitucional, 26 de Agosto de 2019

Ponente:DIANA CONSTANZA FAJARDO RIVERA AVALEJANDRO LINARES CANTILLO
Fecha de Resolución:26 de Agosto de 2019
Emisor:Corte Constitucional
RESUMEN

DERECHOS A LA SEGURIDAD PERSONAL Y DEBIDO PROCESO SE VULNERAN POR PARTE DE LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION, POR FALTA DE MOTIVACION AL MOMENTO DE CALIFICAR EL RIESGO Y DECIDIR FINALIZAR ESQUEMA DE PROTECCION. Los accionantes, en su condición de activistas sindicales cobijados con medidas cautelares de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, aducen que la Unidad Nacional de Protección (UNP) vulneró sus derechos fundamentales, al finalizar el esquema de protección colectivo que les había asignado previamente, luego de haber valorado su nivel de riesgo como ordinario, a pesar de pertenecer a un sindicato que ha sido objeto de amenazas, intimidaciones, seguimiento y persecución a lo largo de varios años. Se analizan los siguientes temas: 1º. Contenido y alcance del derecho a la seguridad personal. 2º. El procedimiento ordinario de protección en el marco del Programa de Prevención y Protección a cargo de la UNP. 3º. Aspectos básicos del debido proceso administrativo en el marco de las actuaciones de la UNP respecto de la valoración del riesgo y la concesión y/o finalización de medidas de protección y, 4º. Casos resueltos por la Corte Constitucional en los cuales se han controvertido decisiones de la accionada que finalizan medidas de protección o se abstiene de concederlas, al calificar el nivel de riesgo como ordinario. Se CONCEDE el amparo invocado y se imparten una serie de órdenes conducentes a hacer efectivo el goce de los derechos tutelados. De manera particular se le ordena a la entidad que, en el marco de sus competencias, tome medidas adecuadas para garantizar que en los análisis de riesgo tenga en cuenta el contexto en el que se encuentra el solicitante, por ejemplo, circunstancias históricas, sociales, políticas relevantes del lugar en donde se encuentra el peticionario, que impliquen una mayor exposición de riesgo a una situación de acentuada vulnerabilidad en relación con el resto de la población. Recibo Relatoria:

 
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CONTENIDO

Sentencia T-388/19

Referencia: Expediente T- 6.942.437

Acción de tutela instaurada por R.A.E.O., Á.V.P., F.O.O. y J.C.L.R. en contra de la Unidad Nacional de Protección -UNP-.

Magistrada Ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de agosto dos mil diecinueve (2019).

La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados L.G.G.P., A.L.C. y la magistrada D.F.R., quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991, ha proferido la siguiente:

SENTENCIA

Dentro del proceso de revisión de los fallos dictados en el asunto de la referencia por el Juzgado Primero Civil del Circuito de T., el 26 de abril de 2018, en primera instancia, y el Tribunal Superior de Buga -Sala Civil Familia-, el 8 de junio de 2018, en segunda instancia.

I. ANTECEDENTES

El 13 de abril de 2018, los señores R.A.E.O., Á.V.P., F.O.O. y J.C.L.R., mediante apoderado judicial, interpusieron acción de tutela en contra de la Unidad Nacional de Protección (en adelante UNP), para que se protegieran sus derechos fundamentales a la vida, a la libertad, a la integridad física, a la seguridad personal y al debido proceso, por cuanto la entidad demandada finalizó el esquema de protección que les había asignado previamente, luego de haber valorado su nivel de riesgo como ordinario.

  1. Hechos

    1.1. Los accionantes señalaron que son miembros de la Junta Directiva del Sindicato Nacional de Trabajadores del Sistema Agroalimentario (en adelante SINALTRAINAL) y del Centro de Estudios Laborales Económicos y Sociales (en adelante CELES) del referido Sindicato , en el municipio de Bugalagrande y en el departamento del Valle del Cauca. Asimismo, indicaron que fueron beneficiarios de medidas cautelares por parte de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante CIDH) en octubre de 2009.

    1.2. Afirmaron que la UNP les asignó un esquema de protección tipo 2 colectivo compuesto por un (1) vehículo blindado y dos (2) hombres de protección, y como medidas individuales, un (1) chaleco blindado y un (1) medio de comunicación , sin embargo, mediante actos administrativos del 30 de noviembre de 2017, posteriormente confirmados , la Entidad decidió finalizar dicho esquema de protección, dejándolos en una situación de desprotección total y desconociendo que sus vidas se encuentran en riesgo.

    1.3. Aclararon que los miembros de SINALTRAINAL han sido objeto de amenazas, intimidación, seguimiento y persecución, y refieren hechos tales como : (i) espionaje ilegal por parte del extinto Departamento Administrado de Seguridad -DAS-, grupo de Inteligencia Especial G3 ; (ii) amenazas de muerte contra miembros y ex miembros del Sindicato por parte de distintos grupos armados al margen de la ley (AUC, A.G. de Colombia, Águilas Negras, B., los Urabeños y los Rastrojos) ; (iii) comunicados que acusan al Sindicato de ser un bastión armado de las Farc y el Eln que busca paralizar las producciones de las empresas y desorganizar a la clase dominante ; y (iv) persecución y campaña de desprestigio por parte de la empresa Colombina S.A contra los trabajadores que se afiliaron al Sindicato .

    1.4. Por otro lado, advirtieron que “en total 26 dirigentes de SINALTRAINAL han sido asesinados, 48 desplazados, 4 exiliados, y más de 200 hechos de amenazas de muerte, paramilitares que incendiaron la sede sindical en Carepa Antioquia y obligaron a los afiliados de Sinaltrainal a renunciar al sindicato...”

    1.5. Con base en lo anterior, los accionantes solicitaron que se protejan los derechos invocados y se ordene a la UNP: (i) devolver y restablecer el esquema de seguridad de protección tipo 2 colectivo, consistente en un (1) vehículo blindado y (2) hombres de protección, y como medidas individuales, un (1) chaleco blindado y un (1) medio de comunicación; y (ii) prevenir a la entidad de no cometer los mismos errores en el futuro . Asimismo, como medida provisional, solicitaron que se le ordene a la UNP abstenerse de levantar el esquema de seguridad que les fue previamente asignado.

  2. Trámite de primera instancia

    El 13 de abril de 2018, el Juzgado Primero Civil del Circuito de T. admitió la acción de tutela y corrió traslado al ente demandado para que se pronunciara sobre los hechos de la solicitud de amparo . Por otro lado, dispuso: (i) vincular al Sindicato SINALTRAINAL, a la empresa Colombina S.A, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Relaciones Exteriores y al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas, a la Subdirección de Evaluación del Riesgo y a la Analista de Riesgo de la UNP; y (ii) ordenar como medida provisional a la entidad accionada que se abstenga de levantar el esquema de seguridad de los accionantes, compuesto por “1 vehículo convencional, 2 hombres de protección con enfoque diferencial y/o de confianza, y como medida individual, 1 medio de comunicación y 1 chaleco blindado” , con el fin de evitar un perjuicio irremediable y garantizar el derecho a la vida e integridad personal de los actores. Respondieron las siguientes entidades accionadas y vinculadas:

    2.1. Ministerio del Interior

    La Entidad solicitó ser desvinculada de la acción de tutela por falta de legitimación por pasiva. Señaló que no tiene competencia frente a la adopción, modificación, restablecimiento y/o desmonte de las medidas de seguridad que se deben implementar en el caso concreto y que solicitan los accionantes, pues dicha facultad le corresponde a la UNP, en virtud de los decretos 4065 de 2011 y 1066 de 2015.

    2.2. Unidad Nacional de Protección -UNP-

    2.2.1. En primer término, informó que solicitó al Grupo de Control, Seguimiento y Desmonte de Medidas de Protección de la Entidad, se abstuviera de desmontar las medidas de protección previamente asignadas a los actores, dando cumplimiento a la medida provisional ordenada por el juez de primera instancia.

    2.2.2. Frente a la acción de tutela, solicitó que se declare improcedente y, en caso de estimarse procedente, la misma sea negada por ausencia de violación de derechos fundamentales. La Entidad precisó que: (i) en los años 2012 y 2013, realizó un estudio de riesgo a los accionantes que fue validado como ordinario; (ii) en el 2014, adoptó las recomendaciones del CIDH frente a los actores, efectuando un nuevo estudio de riesgo e implementando medidas de protección a su favor ; (ii) en el 2015 el nivel de riesgo de los actores fue validado como extraordinario y se les concedió un esquema de protección tipo 2 colectivo, conformado por 1 vehículo blindado y 2 hombres de protección, 3 medios de comunicación, 3 chalecos blindados y 2 pistolas para 10 personas de la Junta Directiva de Bugalagrande; (iv) en el 2016, el nivel de riesgo de los accionantes fue calificado nuevamente como extraordinario y se ratificó el esquema de protección tipo 2 colectivo, consistente en 1 vehículo blindado y 2 hombres de protección, y como medidas individuales, 1 medio de comunicación y 1 chaleco blindado.

    2.2.3. Respecto del estudio de riesgo realizado en el 2017, señaló que el Grupo de Valoración Preliminar -GVP- ponderó el riesgo de los actores como ordinario, lo cual fue validado por el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas -en adelante CERREM-, que recomendó la finalización de las medidas de protección previamente asignadas, lo cual fue acogido por parte de la UNP mediante resoluciones 8252, 8253, 8254 y 8255 del 30 de noviembre de 2017.

    2.2.4. Adicionalmente, aclaró que: (i) el instrumento estándar de valoración del riesgo clasifica el mismo de 0% a 49% como ordinario, de 50% a 79% como extraordinario, y de 80% a 100% como extremo, y las medidas de protección no proceden frente a un riesgo ordinario, de conformidad con el Decreto 1066 de 2015 y la jurisprudencia constitucional; (ii) el CERREM es el órgano interinstitucional con competencia exclusiva para recomendar la implementación, el ajuste o la finalización de las medidas de protección, y la UNP no tiene voz ni voto en dicho órgano; (iii) la CIDH recomienda al Estado que a través de sus entidades implemente los mecanismos idóneos para salvaguardar los derechos de las personas que presenten algún tipo de riesgo; (iv) los accionantes no aportan hechos concretos, actuales e individualizables que evidencien una posible variación en sus circunstancias presentes, pues los mismos son abstractos y generales y ya fueron analizados en los estudios de nivel de riesgo; (v) los actores pueden solicitar en cualquier momento la revaluación del caso, siempre y cuando existan hechos nuevos que generen una variación del riesgo, y aportando las respectivas pruebas, de conformidad con lo dispuesto en la ruta ordinaria prevista en los decretos 1066 de 2015 y 567 de 2016; y (vi) pretender definir qué medidas de protección se otorgan, sin el respectivo estudio de nivel de riesgo, puede acarrearle a la UNP faltas disciplinarias y afectación de los recursos públicos.

    2.3. Ministerio de Relaciones Exteriores

    Adujo falta de legitimación por pasiva, por cuanto la pretensión de la acción de tutela escapa de las competencias del Ministerio y, además, los actos administrativos que retiraron el esquema de seguridad de los actores no fueron proferidos por la Cancillería.

  3. Decisiones objeto de revisión

    3.1. Sentencia de primera instancia

    3.1.1. El 26 de abril de 2018, el Juzgado Primero Civil del Circuito de T. negó el amparo, con base en las siguientes razones .

    3.1.2. Señaló que, si bien se advierten aparentes amenazas contra los miembros de SINALTRAINAL e incluso contra algunos de los accionantes, así como las denuncias formuladas a raíz de ello, los últimos de tales sucesos ocurrieron en abril de 2016, por lo cual es probable que el CERREM los tuviera en cuenta, como variaciones del nivel de riesgo de los actores.

    3.1.3. Estimó que los actos administrativos proferidos por la Unidad Nacional de Protección fueron debidamente motivados, sin que se adviertan amenazas explícitas hacia los actores que permitan al juez constitucional inmiscuirse en procedimientos que atañen a la entidad accionada.

    3.14. Por otro lado, aclaró que la tutela no cumple el requisito de subsidiariedad pues los actores no invocaron el amparo como mecanismo transitorio, no demostraron la ausencia de otros medios de defensa y tampoco han controvertido los referidos actos ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

    3.15. Finalmente, advirtió que los actores no son sujetos de especial protección constitucional.

    3.2. Impugnación

    3.2.1. El 16 de mayo de 2018, el apoderado de los accionantes impugnó la decisión de primera instancia . Afirmó que el A-quo no tuvo en cuenta las medidas cautelares por parte de la CIDH a favor de los actores, las cuales se encuentran vigentes.

    3.2.2. De otra parte, sostuvo que la UNP no expresó claramente las razones de modo, tiempo y lugar que dieron origen a la revaluación del nivel de riesgo de los solicitantes, desconociendo de esta forma el debido proceso.

    3.2.3. Finalmente, aclaró que, si bien los actores cuentan con otros mecanismos de defensa judicial para suspender los efectos de los actos administrativos proferidos por la entidad accionada, aquellos se encuentran ante la inminencia de un perjuicio irremediable que justifica la intervención del juez constitucional, en tanto existe la probabilidad de que su vida e integridad se encuentre en peligro. En consecuencia, solicitó que se adopte una medida transitoria que suspenda los referidos actos administrativos, hasta tanto los actores promuevan la acción ante la Jurisdicción Contenciosa.

    3.3 Sentencia de segunda instancia

    3.3.1. El 8 de junio de 2018, la Sala Civil Familia del Tribunal Superior de Buga confirmó la sentencia impugnada .

    3.3.2. Argumentó que no le corresponde al juez de tutela asumir las competencias de las autoridades administrativas respectivas, frente al estudio y evaluación del otorgamiento de medidas de seguridad personal, pues aquello obedece a un estudio técnico para el cual se requiere contar con los elementos de juicio suficientes.

    3.3.3. Manifestó que los actores cuentan con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir las decisiones de la UNP, la cual es eficaz para la protección de los derechos en cuestión y, además, pueden solicitar la suspensión provisional de los referidos actos administrativos de conformidad con el artículo 230 de la Ley 1437 de 2011.

    3.3.4. Indicó que la acción de tutela no cumple el requisito de subsidiariedad y tampoco se evidencia un perjuicio irremediable que justifique la intervención del juez constitucional y, en todo caso, la finalización de las medidas de protección obedeció a que la UNP no acreditó el nivel de riesgo requerido para que las mismas siguieran vigentes.

  4. Actuaciones en sede de revisión

    4.1. Pruebas decretadas. A través de Auto del 29 de octubre de 2018, la Sala Segunda de Revisión, decretó pruebas y ordenó la suspensión de términos . Asimismo, dispuso como medida provisional, ordenar a la UNP (i) restablecer el esquema de protección tipo 2 colectivo asignado previamente a los accionantes, consistente en 1 vehículo blindado, 2 hombres de protección, y como medidas individuales, 1 medio de comunicación y 1 chaleco blindado; y (ii) suspender provisionalmente las resoluciones No. 8252, 8253, 8254 y 8255 proferidas por la entidad en noviembre 30 de 2017, que finalizaron el referido esquema de seguridad, así como los actos administrativos que las confirmaron . Fueron allegadas las siguientes pruebas:

    4.2. Respuesta de la UNP. Mediante comunicación del 19 de noviembre de 2018 , la referida Entidad manifestó, en primer término, que las medidas de protección que otorga el programa de prevención y protección siempre están sujetas y supeditadas a un estudio de nivel de riesgo, de conformidad con el Decreto 1066 de 2015. Asimismo, anexó copia de las actas de implementación y de entrega de las medidas de protección que fueron ordenadas como medida provisional, en el auto del 29 de octubre de 2018 .

    4.2.1. De otra parte, informó que los accionantes fueron revaluados individualmente por temporalidad para el año 2017, siendo atendidos como población objeto del programa de protección que lidera la UNP, al haber acreditado su condición de activistas sindicales, según lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015.

    4.2.2. Frente al proceso de evaluación del nivel de riesgo llevado a cabo en tal oportunidad, preciso que: (i) a cada uno de los accionantes se les designó una analista de riesgo, adscrita al Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información -CTRAI-, que concertó una entrevista inicial con los mismos con el fin de obtener el respectivo consentimiento para avalar la realización de las actividades investigativas por parte del técnico experto ; (ii) durante las entrevistas, en relación con su seguridad actual, los actores informaron no haber sido víctimas de amenazas directas y puntuales ; (iii) la analista de riesgo entrevistó a distintas instancias y autoridades con el fin de corroborar la información recopilada y, posteriormente, determinó que los accionantes no enfrentaban para el año 2017, un riesgo inminente o excepcional derivado de sus actividades; (iv) los conceptos de la analista de riesgo fueron sometidos ante el Grupo de Valoración Preliminar -GVP-, el cual ponderó el riesgo de los accionantes como ordinario ; y (v) finalmente, el CERREM validó el riesgo de los actores como ordinario y recomendó la finalización del esquema de protección tipo 2 colectivo, conformado por 1 vehículo blindado y 2 hombres de protección, y como medidas individuales 1 medio de comunicación y 1 chaleco blindado ; y (vi) la UNP acogió la recomendación del CERREM mediante las Resoluciones 8252, 8253, 8254 y 8255 del 30 de noviembre de 2017.

    4.2.3. Finalmente, informó que a la fecha los accionantes no son beneficiarios de medidas de protección por parte de la Entidad y éstos no tienen en curso ningún estudio de riesgo. Por otro lado, indicó que la información expuesta en el documento allegado goza de reserva legal, según lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 1755 de 2015 en armonía con lo dispuesto en el artículo 2.4.1.2.2 numeral 13, y en el artículo 2.4.1.2.47 numeral 3 del Decreto 1066 de 2015, por lo tanto “estos documentos no deben formar parte de los archivos a los cuales tiene acceso el público, con motivo de la consulta del expediente”; y le corresponde a cada funcionario público asegurar la reserva de tal información.

    4.3. Respuesta de los accionantes. Mediante comunicación del 19 de noviembre de 2018 , el apoderado de los actores manifestó que: (i) la situación de seguridad de sus poderdantes desde el año 2017, se desarrolla dentro de “un entorno de tensa calma”, que se agudiza en el contexto de la negociación colectiva entre la empresa Nestlé y SINALTRAINAL, la cual llegó a su máximo nivel en razón del asesinato de 3 trabajadores de la compañía pertenecientes al Sindicato, el 13 y 23 de mayo de 2018 ; (ii) las circunstancias que dieron origen a la asignación de medidas cautelares a favor de los actores por parte de la CIDH tienen que ver con el desarrollo de la actividad de su organización sindical, los conflictos colectivos y las muertes sistemáticas, que han marcado un recorrido histórico de hostilidad hacia los miembros de SINALTRAINAL; (iii) se desconoce si la CIDH ha adoptado medidas adicionales o recomendaciones a favor de los actores; (iv) sus mandantes no tienen conocimiento del estado actual de las investigaciones adelantadas por la Fiscalía General de la Nación, frente a las denuncias presentadas en los años 2010, 2012 y 2016 por amenazas en contra de miembros de SINALTRAINAl; (v) se presentó una denuncia ante la Fiscalía General de la Nación el 20 de abril de 2016, con ocasión del panfleto de las A.G. de Colombia en el cual declaraban como objetivo militar a los integrantes de SINALTRAINAL.

    4.3.1. Por otro lado, informó que los accionantes Á.V.P., J.C.L.R. y F.O.O. presentaron recurso de reposición contra los actos administrativos que finalizaron sus medidas de protección, pero no conservaron copia del mismo.

    4.3.2. Finalmente, (i) hizo relación a unos hechos de seguimiento y persecución, así como de amenazas de muerte en contra de otros miembros de SINALTRAINAL durante los años 2017 y 2018 ; (ii) refirió que el 22 de mayo de 2018 se presentaron denuncias públicas por un panfleto en redes sociales ; y (iii) manifestó que el 5 de octubre de 2017 se elevó una solicitud de alerta temprana frente a los integrantes de SINALTRAINAL, ante la Defensoría del Pueblo .

    4.4. Respuesta del Ministerio de Relaciones Exteriores. Mediante comunicación del 19 de noviembre de 2018 , el citado Ministerio señaló en primer término que, de conformidad con el Decreto 869 de 2016 y la Resolución 9709 de 2017, el Ministerio de Relaciones Exteriores: (i) es la entidad encargada de coordinar el seguimiento a la implementación de las medidas cautelares que la CIDH solicita al Estado Colombiano; (ii) para atender las solicitudes de la CIDH, coordina la convocatoria de reuniones de seguimiento y concertación con las entidades dotadas de competencias directas en temas atinentes a la solicitud de protección de la CIDH, con la participación de los beneficiarios y sus representantes; y (iii) no es competente para atender las pretensiones de los accionantes, pues las mismas versan sobre la asignación de medidas materiales de protección, que le corresponde a la UNP como coordinadora de la estrategia de protección, con base en las deliberaciones del CERREM, del cual el Ministerio no hace parte en calidad de miembro permanente, sino solo como invitado con voz pero sin voto.

    4.4.1. Frente a las medidas cautelares otorgadas por la CIDH en favor de miembros de la organización sindical SINALTRAINAL, manifestó que: (i) el 28 de enero de 2002, la CIDH solicitó medidas cautelares a favor de 7 trabajadores de SINALTRAINAL, las cuales fueron extendidas posteriormente a otros 18 miembros del Sindicato el 23 de noviembre de 2004, el 5 de abril de 2005, el 4 de junio de 2006, el 21 de octubre de 2009 (fecha en la cual se cobijó a los accionantes) y el 18 de julio de 2014 ; y (ii) no existe información respecto de medidas adicionales ni recomendaciones emitidas por la CIDH en favor de los actores, con posterioridad al 21 de octubre de 2009.

    4.4.2. Respecto de las actuaciones adelantadas en el marco de la ampliación de las medidas cautelares de 21 de octubre de 2009, señaló que: (i) se han realizado 14 reuniones de seguimiento y concertación en Bogotá y en municipios donde se encuentran ubicadas seccionales de la organización sindical, cuyo objetivo es verificar la situación de riesgo de los beneficiarios, tramitar sus solicitudes frente a las autoridades competentes y hacer seguimiento frente a los compromisos adquiridos ; (ii) se realizó una reunión interinstitucional en la cual se abordaron temas concernientes a la protección a la vida e integridad de los beneficiarios de las medidas cautelares ; (iii) participó en 2 reuniones de trabajo convocadas por la CIDH ; y (iv) ha presentado 32 informes de Estado a la CIDH que dan cuenta de las actuaciones adelantadas por las entidades competentes para dar cumplimiento a las medidas cautelares .

    4.5. Respuesta de la Personería Municipal de Bugalagrande. Mediante comunicación del 21 de noviembre de 2018 , el Personero Municipal de Bugalagrande manifestó que: (i) la Personería ha tramitado de manera acuciosa todas las solicitudes realizadas por los accionantes en el curso de la acción de tutela, buscando proteger su vida e integridad física ante las autoridades competentes, para lo cual se ha solicitado el debido acompañamiento a la Policía Nacional, a la Fiscalía General de la Nación, a la Unidad Nacional de Protección y al Municipio de Bugalagrande; (ii) en los distintos consejos de seguridad, desde el 1 de marzo de 2016 a la fecha, la Personería ha puesto de presente tales situaciones; y (iii) desde el año 2010 a la fecha, se ha puesto en conocimiento por parte de líderes sindicales, las distintas denuncias por la comisión de posibles conductas punibles perpetradas contra miembros de SINALTRAINAL.

    4.6. Respuesta de la Fiscalía General de la Nación. Mediante comunicaciones del 16 y 21 de noviembre de 2018 , la referida Entidad hizo un recuento de las distintas investigaciones que cursan actualmente por amenazas en contra de los accionantes y otros miembros de SINALTRAINAL: (i) existen seis (6) investigaciones en las cuales el señor R.A.E.O. funge como denunciante y víctima por hechos de amenazas ocurridos el 27 de abril de 2006, el 22 de agosto de 2008, el 22 de noviembre de 2010, el 6 de noviembre de 2012, el 30 de octubre de 2014 y el 20 de abril de 2016, las cuales se encuentran en etapa de indagación ; (ii) respecto del señor Á.V.P., existen dos (2) investigaciones por el delito de amenazas, por hechos ocurridos el 27 de abril de 2006 y en el año 2013, ambas en etapa de indagación ; y (iii) se adelanta una investigación colectiva por el delito de amenazas de varios miembros de SINALTRAINAL quienes han sido declarados objetivo militar, la cual cuenta con radicado del año 2007 y se encuentra en etapa de indagación .

    4.6.1. Por otro lado, informó que: (i) la Fiscalía 32 Seccional de Buga, como medida de precaución para preservar la vida e integridad de los miembros de SINALTRAINAL, en las diferentes indagaciones que se tramitan, ha ordenado la protección de los mismos ante el Comando de Policía Nacional y, adicionalmente, ha solicitado a la UNP realizar el estudio de riesgo de cada uno de ellos, a fin de ser incorporados al programa que tiene dicha Entidad ; (ii) el 24 de julio de 2018, la Fiscalía 32 Seccional de Buga, en el marco de un estudio realizado con el Delegado de la Unidad de Protección, solicitó la posibilidad de implementar las medidas de protección para todos los integrantes de la junta directiva del Sindicato SINALTRAINAL, mientras duren las investigaciones de las amenazas y se refuercen las medidas de protección a quienes ya cuentan con las mismas; y (iii) durante el periodo comprendido entre el año 2016 y 2018 se presentaron 18 denuncias por amenazas en contra de personas pertenecientes a SINALTRAINAL, las cuales se encuentran activas .

    4.7. Actuaciones adicionales. Mediante auto del 21 de noviembre de 2018, la Magistrada Ponente ordenó a la Secretaria General de la Corte Constitucional que la información allegada por la UNP, en virtud del auto de pruebas proferido el 29 de octubre de 2018, no fuera puesta en conocimiento de las partes o terceros con interés legítimo en la presente acción de tutela, en atención a la solicitud de la referida entidad frente su carácter reservado.

    4.7.1 Mediante comunicación del 26 de noviembre de 2018, el Ministerio del Interior solicitó nuevamente su desvinculación de la acción de tutela, por cuanto dicha Entidad carece de competencias frente a la adopción, modificación o restablecimiento de medidas de protección.

    4.7.2. A través de Auto del 26 de noviembre de 2018, y con el fin de recaudar unas pruebas que no fueron allegadas por parte de los accionantes, se le ordenó a la UNP que: (i) remitiera copia de los actos administrativos proferidos el 30 de noviembre de 2017 (resoluciones Nos. 8252 y 8253), mediante los cuales dispuso la finalización de las medidas de protección a favor de los señores J.C.L.R. y F.O.O.; e (ii) informara si el señor J.C.L.R. presentó algún recurso contra la Resolución que finalizó sus medidas de protección, caso en el cual, deberá remitir copia del acto administrativo que resolvió el respectivo recurso .

    4.7.3. Mediante comunicación del 3 de diciembre de 2018, la UNP remitió copia de los actos administrativos requeridos en el Auto del 26 de noviembre del mismo año, e informó que el señor J.C.L.R. presentó recurso de reposición contra la resolución que finalizo las medidas de protección a su favor, el cual fue resuelto por medio de la Resolución No. 2629 del 13 de abril de 2018, la cual fue allegada .

    4.7.4. A través de comunicación del 7 de diciembre de 2018 , el Ministerio de Relaciones Exteriores informó que, en el marco del seguimiento a la implementación de las medidas cautelares otorgadas por la CIDH a favor de miembros de SINALTRAINAL, convocó a una reunión de seguimiento y concertación el 13 de diciembre de 2018, a la cual asistirán la Defensoría del Pueblo, la Unidad Nacional de Protección, la Fiscalía General de la Nación, el Ministerio de Defensa, la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos, así como la Corporación Colectivo Alvear Restrepo .

    4.7.5. Mediante comunicación radicada en esta Corporación el 16 de enero de 2019, la UNP suministró información adicional respecto de la implementación de las medidas de protección que fueron ordenadas como medida provisional, en el auto del 29 de octubre de 2018. Precisó que la entrega de las medidas individuales ordenadas a favor de los accionantes (chalecos blindados), fue materializada a través de las actas suscritas el 19 y 26 de noviembre de 2018 .

II. CONSIDERACIONES

  1. Competencia

    Esta Corte es competente para conocer de las decisiones judiciales materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en virtud del Auto del 17 de septiembre de 2018 , expedido por la Sala de Selección Número Nueve de esta Corporación, que escogió el expediente para su revisión.

  2. Planteamiento del problema jurídico y estructura de la decisión

    2.1. De acuerdo con los antecedentes mencionados, le corresponde a esta Sala de Revisión determinar si la UNP vulnera los derechos fundamentales a la seguridad personal y al debido proceso de activistas sindicales cobijados con medidas cautelares de la CIDH, al finalizar las medidas de protección que les fueron previamente asignadas, luego de haber valorado su nivel de riesgo como ordinario, a pesar de que pertenecen a un Sindicato que ha sido objeto de amenazas, intimidaciones, seguimiento y persecución a lo largo de varios años y dicha situación no ha cesado.

    2.2. Para abordar el estudio del problema jurídico, la Sala verificará (i) la procedencia de la acción de tutela y, de superarse dicho análisis, hará referencia a: (ii) aspectos sobre el contenido y el alcance del derecho a la seguridad personal; (iii) el procedimiento ordinario de protección en el marco del Programa de Prevención y Protección a cargo de la UNP, (iv) aspectos básicos del debido proceso administrativo en el marco de las actuaciones de la UNP respecto de la valoración del nivel de riesgo y la concesión y/o finalización de medidas de protección; (v) casos resueltos por la Corte Constitucional en los cuales se han controvertido decisiones de la UNP que finalizan medidas de protección o se abstienen de concederlas, al calificar el nivel de riesgo como ordinario; y, finalmente, (vi) realizará el estudio del caso concreto.

  3. Análisis de procedencia

    La Sala considera que la acción de tutela instaurada por los señores R.A.E.O., Á.V.P., F.O.O. y J.C.L.R. cumple con los requisitos de procedencia (legitimación por activa y pasiva, inmediatez y subsidiariedad).

    3.1. Los accionantes podían poner la tutela (legitimación por activa)

    En el presente caso, los señores R.A.E.O., Á.V.P., F.O.O. y J.C.L.R., mediante apoderado judicial , alegan la violación de sus derechos fundamentales y actúan en defensa de los mismos, por lo cual, se encuentran legitimados para intervenir en esta causa. Vale precisar que, si bien los accionantes pertenecen al Sindicato SINALTRAINAL, estos acuden al mecanismo de amparo de manera individual y en calidad de miembros de la referida organización, mas no como sus representantes.

    3.2. La acción de tutela podía ponerse contra la UNP (legitimación por pasiva)

    3.2.1. La Sala encuentra que se acredita su legitimación por pasiva, pues la acción de tutela se dirige en contra de la UNP, entidad pública a la cual se atribuye los hechos vulneratorios alegados en el escrito de tutela, a través de la expedición de los actos administrativos del 11 de noviembre de 2017 (Resoluciones 8252, 8353, 8254 y 8255), mediante los cuales se dispuso la finalización de las medidas de protección previamente asignadas a favor de los actores. Vale aclarar que los referidos actos administrativos fueron expedidos en virtud de los Decretos 4065 y 4912 de 2011, que asignan competencias y funciones a la citada entidad frente a la articulación, coordinación y ejecución de la prestación del servicio de protección .

    3.2.2. Ahora bien, en el trámite de primera instancia, el juez de tutela vinculó al Sindicato SINALTRAINAL, a la empresa Colombina, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Relaciones Exteriores y al CERREM, a la Subdirección de Evaluación del Riesgo y a la Analista de Riesgo de UNP. No obstante, la Sala no encuentra acreditada la legitimación en la causa por pasiva en relación con los referidos entes y autoridades vinculadas.

    3.2.2.1. Respecto del Ministerio del Interior, debe precisarse, por un lado, que el Decreto 4065 de 2011 suprimió las competencias que tenía dicha Entidad respecto de la concesión de medidas de protección y el artículo 23 del citado Decreto dispuso la transferencia a la UNP de los archivos relacionados con el Programa de Protección de la Dirección de Derechos Humanos del citado Ministerio. Por otro lado, aunque el Decreto 4912 de 2011 establece algunas funciones a cargo del Ministerio del Interior en el marco de la estrategia de prevención y protección , estas no se relacionan con la concesión y/o finalización de medidas de protección.

    3.2.2.2. En cuanto al Ministerio de Relaciones Exteriores, si bien esta entidad es la encargada de coordinar el seguimiento a la implementación de las medidas cautelares que la CIDH solicita al Estado Colombiano, de conformidad con el Decreto 869 de 2016 y la Resolución 9709 de 2017 , lo cierto es que el referido Ministerio carece de competencias frente a la concesión y/o finalización de medidas de protección, según lo dispuesto en los Decretos 4065 y 4912 de 2011.

    3.2.2.3. Frente al Sindicato SINALTRAINAL y la Empresa Colombia S.A. es claro que los mismos no estás relacionados con los hechos vulneratorios alegados en el escrito de tutela y, además, no tienen ningún tipo de injerencia o poder de decisión frente a los actos administrativos proferidos por la UNP que finalizaron las medidas de protección a favor de los actores. Respecto de la empresa Colombina S.A, debe precisarse que, si bien en el escrito de tutela le endilgan hechos de persecución y campaña de desprestigio contra el citado Sindicato dichas circunstancias no son objeto de discusión en la presente acción de tutela.

    3.2.2.4. Finalmente, la Sala tampoco encuentra acreditada la legitimación en la causa por pasiva en relación con el CERREM, la Subdirección de Evaluación del Riesgo y la Analista de Riesgo de la UNP. Si bien estas instancias cumplen funciones dentro del procedimiento ordinario de protección en el marco del Programa de Prevención y Protección a cargo de la UNP, de conformidad con los Decretos 4065 y 4912 de 2011 , las mismas no fueron señaladas dentro del escrito de tutela de haber incurrido en los hechos vulneratorios de los derechos fundamentales invocados y, además, es la UNP la entidad que profirió los actos administrativos mediante los cuales se dispuso la finalización de las medidas de protección previamente asignadas a los actores.

    3.2.3. En estos términos, para la Sala es claro que sólo la UNP tiene legitimación en la causa por pasiva en el presente asunto.

    3.3. La acción de tutela se puso en tiempo (requisito de inmediatez)

    3.3.1. En el caso concreto, la Sala concluye que la acción de tutela fue interpuesta en un término razonable y proporcionado, por lo cual encuentra acreditado el requisito de inmediatez. Lo anterior se concluye por cuanto: (i) los actos administrativos proferidos por la UNP que finalizaron las medidas de protección a favor de los accionantes fueron expedidos el 30 de noviembre de 2017 (Resoluciones 8252, 8253, 8254 y 8255), y los mismos fueron confirmados mediante las Resoluciones No. 1223 y 1224 del 16 de febrero de 2018, 1992 del 14 de marzo de 2018 y 2629 del 13 de abril de 2018, respectivamente; y (ii) la acción de tutela se presentó el 13 de abril de 2018, esto es, luego de haber transcurrido casi 2 meses desde el momento en que la UNP resolvió los respectivos recursos interpuestos contra las Resoluciones proferidas el 30 de noviembre de 2017.

    3.4. No existe otro medio de defensa eficaz (requisito de subsidiariedad)

    3.4.1. De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución y el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede cuando el afectado no disponga de otros recursos o medios de defensa judicial. En todo caso, la jurisprudencia constitucional ha señalado que, a pesar de la existencia de mecanismos ordinarios de defensa judicial, esta acción resulta procede cuando : (i) dichos mecanismos de defensa no son idóneos ni eficaces para proteger los derechos presuntamente vulnerados o amenazados; (ii) se requiere otorgar el amparo constitucional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable; y (ii) el accionante es un sujeto de especial protección constitucional o se encuentra en situación de debilidad manifiesta caso en el cual el análisis de procedencia debe flexibilizarse; por ejemplo: personas de la tercera edad, en situación de discapacidad, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas.

    3.4.2. En particular, esta Corte al analizar la procedencia de acciones de tutela en contra de la decisiones de la UNP, que varían medidas de protección previamente reconocidas, ha considerado que la acción de tutela es procedente para invocar la protección de los derechos a la vida, a la seguridad personal, a la integridad física y al debido proceso, pues si bien existe un mecanismo ordinario ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa , este no es idóneo ni eficaz. En todo caso, tal y como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional, la idoneidad y eficacia de dicho mecanismo debe ser valorado en cada caso concreto. La regla mencionada ha sido aplicada en el análisis del requisito de subsidiariedad en las sentencias: T-473 , T-411 , T-349 y T-399 de 2018; T-124 y T-707 de 2015 ; T-924 de 2014 y T-078 de 2013 . Ahora bien, la Sala no desconoce que en algunas pocas ocasiones se concluyó que el requisito de subsidiariedad se cumplía, para evitar un perjuicio irremediable .

    3.4.3. Así, en la Sentencia T-411 de 2018, que reiteró la T-707 de 2015, se afirmó:

    “La Corte Constitucional ha reiterado unánimemente que la acción de tutela es un mecanismo judicial procedente ‘en los casos que se invoca la protección de los derechos fundamentales a la vida, la integridad y la seguridad personal, a propósito de la alteración de medidas de protección brindadas por el Estado a un ciudadano’. . En este sentido, la Corte ha reconocido que, dadas ‘las condiciones especiales de las personas que reclaman la protección y las circunstancias apremiantes de seguridad que atraviesan, se ha establecido que el medio defensa de la jurisdicción contenciosa administrativa resulta ineficaz, pues la duración del trámite puede conducir incluso a una interferencia grave en el derecho fundamental a la vida’ ”

    3.4.4. Por un lado, la falta de eficacia se explica porque el mecanismo ordinario conlleva un tiempo prolongado, “lapso en el cual se puede consumar el riesgo (…)” , situación que desconocería la urgencia con que se requiere que el asunto puesto a consideración sea resuelto, dados los derechos involucrados. La relevancia de esto último se debe a que los accionantes en estos casos son ciudadanos que han contado con medidas de protección de sus derechos a la vida, la seguridad personal y la integridad, es decir, se encontraban ante una inminente y grave situación, justamente fue ello lo que en su momento justificó la adopción de tales medidas. Por otro lado, la falta de idoneidad se debe a que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tiene como objetivo principal cuestionar la legalidad de un acto administrativo, no la protección de los derechos que se invocan en estos casos. Por ello, se ha considerado que es irrazonable “exigir al demandante que acuda a los jueces administrativos, cuando quiera que se discute la afectación directa de un derecho fundamental como la vida y la integridad personal (…)” y, en este mismo sentido, es desproporcionado “[s]ometer al accionante a que solicite la protección de su derecho a la seguridad personal mediante los medios de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (…) habida cuenta de sus circunstancias particulares, en especial del nivel de riesgo extraordinario en el que se encuentra” .

    3.4.5. Recientemente, la Sentencia T-473 de 2018 también resaltó, como una razón adicional que justifica la procedencia de la acción de tutela, que: “los jueces constitucionales no pueden ser indiferentes ante la realidad de riesgo que atraviesan los líderes sociales en todo el territorio nacional, e imponer una carga desproporcionada a este grupo de personas teniendo en cuenta el riesgo al que están expuestas sus vidas.” De manera previa, la Sentencia T-124 de 2015, reconoció, en el marco del análisis del principio de subsidiariedad, que:

    “en múltiples fórmulas de decisión incorporadas a causas similares que han servido para ir perfilando, de mejor manera, los contornos de la seguridad personal como prerrogativa fundamental con un alto grado de importancia, los deberes constitucionales de protección del Estado frente a los derechos humanos de toda la población, en particular de los sujetos y grupos poblacionales en especial estado de indefensión, y los niveles de riesgo que abren paso a exigir específicas acciones fácticas por parte de las autoridades públicas.”

    3.4.6. En el presente caso, dadas las condiciones de los accionantes, la Sala estima que se cumple el requisito de subsidiariedad, por la falta de idoneidad y eficacia del mecanismo ordinario. En efecto, el escenario procesal de la Jurisdicción Contencioso Administrativa resulta inadecuado para debatir y analizar la problemática iusfundamental subyacente en el presente asunto, cual es, la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la seguridad personal y al debido proceso. A continuación se enuncian las razones que justifican esta conclusión.

    3.4.6.1. En primer lugar, R.A.E.O. y Á.V.P. fueron líderes sindicales; es decir, que formaron parte de la junta directiva del Sindicato; y, en la actualidad, el primero de ellos se desempeña como Coordinador del Comité de Créditos del Fondo de Empleados SINALTRAINAL y el señor V.P. es delegado nacional de la organización. Y, por otra parte, los otros accionantes, F.O.O. y J.C.L., se han desempeñado como instructor sindical y asesor sindical, respectivamente. Es de resaltar entonces que se trata de ciudadanos que tienen un rol activo en SINALTRAINAL y, si bien en la actualidad no son líderes sindicales , forman parte de la población objeto del programa que lidera la UNP, pues continúan con un vínculo activo y por tanto pueden ser considerados activistas sindicales, en los términos de lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015. Además, debe considerarse como un aspecto relevante que desde el 2014 están cobijados con medidas cautelares de la CIDH.

    3.4.6.2. En segundo lugar, es relevante mencionar, tal y como lo señalaron los accionantes, que los miembros del Sindicato han sido objeto de amenazas, intimidación y persecución , y ya, en varias ocasiones, dichas amenazas se han materializado, incluso con víctimas mortales. Por ejemplo, el 13 y 23 de mayo de 2018 fueron asesinados 3 trabajadores que pertenecían al Sindicato . Es de anotar que dichas víctimas de homicidio no pertenecían a la junta directiva de la organización, lo que permite deducir que no necesariamente la pertenencia a dicho órgano directivo implica la existencia de un alto riesgo para la vida e integridad de los sindicalistas. Lo anterior evidencia que, en efecto, el contexto en el que se encuentran los accionantes, quienes previamente fueron calificados con un nivel de riesgo extraordinario, justifica la intervención urgente del juez constitucional con miras a obtener una protección efectiva y oportuna, dadas las apremiantes circunstancias de seguridad del contexto en el que se encuentra el Sindicato en el departamento del Valle del Cauca. En consecuencia, la Sala concluye que, en este asunto, la acción de tutela constituye el mecanismo judicial apropiado y definitivo para obtener la protección de los derechos fundamentales solicitados, circunstancia que, además, encuentra respaldo en la jurisprudencia constitucional .

    3.5. Con base en lo expuesto, la Sala considera que la acción de tutela instaurada por los señores R.A.E.O., Á.V.P., F.O.O. y J.C.L.R. cumple con los requisitos de procedencia, por lo cual abordará el estudio del caso.

  4. Aspectos sobre el contenido y el alcance del derecho a la seguridad personal. Reiteración de jurisprudencia

    4.1. El artículo 2 de la Constitución establece dentro de los fines esenciales del Estado, “asegurar la convivencia pacífica”, y dispone que “las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. De otra parte, el artículo 11 superior señala que “el derecho a la vida es inviolable” y el artículo 12 establece que “nadie será sometido a desaparición forzada, a torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes”. En relación con la seguridad personal, la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre su contenido y alcance en varias oportunidades. En seguida, se expone en detalle algunas consideraciones relevantes planteadas en las Sentencias T-719 de 2003 , T-399 de 2010 y T-750 de 2011 .

    4.2. En la Sentencia T-719 de 2003, la Corte señaló que la seguridad personal adquiere tres manifestaciones a la luz de la Constitución : (i) como valor y fin del Estado, al erigirse en elemento cardinal del orden público y en un instrumento para materializar y preservar los derechos fundamentales; (ii) como derecho colectivo, en tanto le asiste a todos los miembros de la sociedad, quienes pueden verse afectados por circunstancias que pongan en riesgo bienes jurídicos colectivos como el patrimonio público, el espacio público, la seguridad y salubridad públicas y la moral administrativa; y (iii) como derecho individual, que faculta a las personas para recibir protección adecuada por parte de las autoridades, cuando quiera que estén expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad.

    4.2.1. En concreto, esta Corporación precisó que el derecho fundamental a la seguridad personal “ampara a los individuos frente a ciertos riesgos contra su vida e integridad personal, facultándoles para exigir la intervención protectiva del Estado”, y subrayó que los riesgos cubiertos por este derecho “deben ser extraordinarios”, para lo cual definió una escala de riesgos, con el fin de identificarlos y delimitar el campo de aplicación del derecho a la seguridad personal: nivel de riesgo mínimo , nivel de riesgo ordinario , nivel de riesgo extraordinario , nivel de riesgo extremo y riesgo consumado .

    4.2.2. Además, la citada Sentencia estableció una serie de obligaciones a cargo de las autoridades para preservar el derecho a la seguridad personal y aclaró que (i) el reconocimiento y la efectividad del derecho a la seguridad personal imponen al Estado una carga prestacional significativa, por lo cual el legislador cumple un rol central en el desarrollo del contenido del derecho a través de la expedición de normas y el diseño de programas, procedimientos, medidas e instituciones; (ii) no se puede invocar la ausencia de norma aplicable para efectos de exonerar a las autoridades del deber de prestar las condiciones de seguridad; y (iii) la definición de los medios de policía adecuados en cada situación corresponde a las autoridades de policía o de seguridad competentes, y no al juez de tutela, cuya competencia se circunscribe a la protección del derecho fundamental y a impartir la orden requerida.

    4.2.3. También resaltó que, con el fin de hacer exigibles las prestaciones necesarias en cada situación concreta para garantizar el derecho a la seguridad personal, “es preciso invocar o probar sumariamente los hechos que apuntan hacia la existencia de un riesgo extraordinario”, los cuales refieren a aspectos o condiciones que deben estar presentes en el caso particular, a saber:

    (i) El carácter del riesgo respecto del cual se pide protección, que debe ser extraordinario y caracterizarse por ser específico, individualizable, concreto, presente, importante, serio, claro, discernible, excepcional y desproporcionado-

    (ii) La situación de vulnerabilidad o especial exposición al riesgo en que se encuentran las personas afectadas. Que exige especial atención por parte de las autoridades, como ocurre en los casos de personas que se ven expuestas a riesgos extraordinarios en virtud de: (a) su cargo o función –alto funcionario-; (b) el tipo de tareas o actividades que desarrollan -ej: periodistas, defensores de derechos humanos, líderes sindicales-; (c) el lugar geográfico en el que se encuentran o viven; (d) su posición política de disidencia, protesta o reivindicación; (e) su colaboración con las autoridades policiales o judiciales para el esclarecimiento de delitos; (f) su distanciamiento o separación de los grupos armados al margen de la ley; (g) su situación de indefensión extraordinaria; (h) encontrarse bajo el control físico de las autoridades; y (i) ser niños, titulares de derechos fundamentales prevalecientes y sujetos de especial protección por su notoria indefensión.

    4.3. En Sentencia T-339 de 2010 , este Alto Tribunal efectuó una serie de precisiones sobre los conceptos de riesgo y amenaza establecidos en la Sentencia T-719 de 2003, con el fin de identificar el ámbito de aplicación del derecho a la seguridad personal. Así, precisó que el riesgo es siempre abstracto y no produce consecuencias concretas, mientras que la amenaza supone la existencia de señales o manifestaciones que hagan suponer que algo malo va a suceder, por lo cual, cualquier amenaza constituye un riesgo, pero no cualquier riesgo es una amenaza.

    4.3.1. En consecuencia, resaltó que la escala de riesgos también debe incluir las amenazas. Es decir, que replanteó dicha escala incluyendo, tanto el nivel de riesgo , como de amenaza , la que a su vez clasificó en ordinaria y extrema . Con base en esta nueva escala de riesgos y amenazas, señaló que: (i) cuando la persona se encuentra sometida a una amenaza, se presenta alteración del uso pacífico del derecho a la seguridad personal, en el nivel de amenaza ordinaria, y de los derechos a la vida y a la integridad personal, en el nivel de amenaza extrema, de allí que la persona tenga el derecho de exigirle al Estado que le ofrezca medidas especiales de protección; y (ii) para exigir la protección del derecho a la seguridad personal, el actor debe probar, al menos sumariamente los hechos que demuestran o permiten deducir que se encuentra sometido a una amenaza, siempre teniendo en cuenta que la jurisprudencia constitucional ha detectado ciertos grupos de especial protección que, dada su condición o contexto, históricamente han estado más factiblemente expuestos a amenazas; y (iii) las autoridades tienen el deber de prestar medidas de protección individual a las personas que están sometidas a una amenaza aunque no exista una norma concreta que las obligue.

    4.4. Posteriormente, en Sentencia T-750 de 2011, este Alto Tribunal plasmó unas consideraciones relevantes frente a las eventuales contradicciones conceptuales presentes en las sentencias T-719 de 2003 y T-339 de 2010. Sobre el particular, precisó que: (i) lo definitivo para determinar si se vulneró o no el derecho a la seguridad personal es que la circunstancia en la que se encuentra el ciudadano sea excepcional o extrema puesto que los mensajes, riesgos, intimidaciones o amenazas recibidas son específicos e individualizables, concretos, presentes, importantes, serios, claros, excepcionales y desproporcionados; (ii) cuando ello ocurre, independientemente de que la escala denomine el evento como un riesgo o una amenaza, la acción de tutela procede para proteger el derecho a la seguridad personal; y (iii) en tales eventos, el Estado tiene la obligación de brindar medidas de protección oportunas y adecuadas, que correspondan a un estudio serio y proporcionado del nivel de riesgo en el que se encuentra la persona.

    4.4.1. Adicionalmente, la Sentencia T-750 de 2011 resaltó que ciertos grupos de población reciben un número mucho mayor de amenazas contra su seguridad personal debido a su rol dentro del conflicto armado interno, o su carácter minoritario u opositor, por lo cual, “tanto las autoridades administrativas como los jueces constitucionales deben atender con especial solicitud las peticiones de protección elevadas por sujetos tales como defensores de derechos humanos, desplazados, sindicalistas, desmovilizados de las guerrillas, entre otros”. Frente a los líderes y activistas sindicales, la Corte destacó que: (i) durante muchos años en Colombia, el ejercicio de la protesta social para la mejora de las condiciones de los trabajadores y la garantía de sus derechos humanos, ha puesto en riesgo la vida y la integridad de los líderes sindicales y de sus familias; y (ii) de esto modo, son en la actualidad una población que merece especial protección constitucional en cuanto tiene que ver con su derecho a la seguridad personal.

    4.5. En síntesis, la Sala considera que las providencias citadas en el presente acápite constituyen un marco jurisprudencial de referencia que resulta indispensable para delimitar el contenido y alcance del derecho fundamental a la seguridad personal, así como las obligaciones y exigencias que se desprenden tanto para las autoridades estatales como para las personas que reclaman la protección de este derecho fundamental. Por otro lado, estas sentencias resultan relevantes en tanto reconocen que existen ciertos grupos de población, como los activistas sindicales, servidores públicos (entre los que se cuentan docentes, jueces, trabajadores del sector salud, policías), desmovilizados, líderes políticos, víctimas y testigos en procesos de justicia y paz) que, dada su condición o contexto, se encuentran expuestos a mayores amenazas, por lo cual, exigen una especial atención por parte de las autoridades. Finalmente, conviene destacar que estas providencias han sido reiteradas en fallos posteriores .

  5. El procedimiento ordinario de protección en el marco del Programa de Prevención y Protección a cargo de la UNP

    5.1. La Unidad Nacional de Protección -UNP- fue creada por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 4065 de 2011, como una Unidad Administrativa Especial del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio, adscrita al Ministerio del Interior, con carácter de organismo nacional de seguridad (Art. 1). Esta entidad tiene como objetivo “articular, coordinar y ejecutar la prestación del servicio de protección a quienes determine el Gobierno Nacional que por virtud de sus actividades, condiciones o situaciones políticas, públicas, sociales, humanitarias, culturales, étnicas, de género, de su calidad de víctima de la violencia, desplazado, activista de derechos humanos, se encuentren en situación de riesgo extraordinario o extremo de sufrir daños contra su vida, integridad, libertad y seguridad personal o en razón al ejercicio de un cargo público u otras actividades que pueden generar riesgo extraordinario, como el liderazgo sindical, de ONG y de grupos de personas desplazadas, y garantizar la oportunidad, eficiencia e idoneidad de las medidas que se otorgan. (…)” (Art. 3).

    5.2. El artículo 4 del Decreto 4065 de 2011 establece dentro de las funciones a cargo de la UNP, entre otras: (i) definir las medidas de protección que sean oportunas, eficaces e idóneas, y con enfoque diferencial, atendiendo a los niveles de riesgo identificados; (ii) implementar los programas de protección que determine el Gobierno Nacional, de competencia de la Unidad, dirigidos a salvaguardar los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad personal; (iii) hacer seguimiento y evaluación a la oportunidad, idoneidad y eficacia de los programas y medidas de protección implementadas, así como al manejo que de las mismas hagan sus beneficiarios y proponer las mejoras a que haya lugar; (iv) brindar de manera especial protección a las poblaciones en situación de riesgo extraordinario o extremo que le señale el Gobierno Nacional o se determine de acuerdo con los estudios de riesgo que realice la entidad; y (v) realizar la evaluación del riesgo a las personas que soliciten protección, dentro del marco de los programas que determine el Gobierno Nacional, de competencia de la Unidad, en coordinación con los organismos o entidades competentes.

    5.3. Por su parte, el Decreto 4912 de 2011 (compilado en el Decreto 1066 de 2015 ), organiza el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades que se encuentran en situación de riesgo extraordinario o extremo como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en razón del ejercicio de su cargo, en cabeza de la Unidad Nacional de Protección, la Policía Nacional y el Ministerio del Interior (Art. 1 ). El Decreto 4912 de 2011 establece las estrategias de prevención y de protección, sus objetivos, procedimientos, medidas aplicables, las competencias y responsabilidades de las diferentes entidades e instancias involucradas en las mismas, así como los compromisos a cargo de la UNP y de las personas protegidas por el Programa de Prevención y Protección. El artículo 2 del Decreto 4912 de 2011 señala los principios que rigen este Programa, dentro de los cuales se destacan los siguientes:

    (i) Causalidad. La vinculación al Programa se fundamenta en la conexidad directa entre el riesgo y el ejercicio de las actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, y exige de parte de los interesados demostrar, siquiera sumariamente, dicha conexidad.

    (ii) Consentimiento. La vinculación al Programa requiere de la manifestación expresa, libre y voluntaria por parte del protegido respecto de la aceptación o no de su vinculación.

    (iii) Idoneidad. Las medidas de prevención y protección serán adecuadas a la situación de riesgo y procurarán adaptarse a las condiciones particulares de los protegidos.

    (iv) Reserva Legal: La información relativa a solicitantes y protegidos del Programa es reservada y los beneficiarios de las medidas también están obligados a guardar dicha reserva.

    (v) Temporalidad: Las medidas de protección tienen carácter temporal y se mantendrán mientras subsista un nivel de riesgo extraordinario o extremo, o en tanto la persona permanezca en el cargo, según el caso. Las medidas de prevención son temporales y se mantendrán en tanto persistan las amenazas o vulnerabilidades que enfrenten las comunidades o grupos.

    5.4. El artículo 6 del Decreto 4912 de 2011 enumera las personas objeto de protección en razón del riesgo, dentro de las cuales se encuentran, entre otras, las siguientes: (i) dirigentes o activistas de grupos políticos y especialmente de grupos de oposición; (ii) dirigentes, representantes o activistas de organizaciones defensoras de Derechos Humanos, de víctimas, sociales, cívicas, comunales o campesinas; (iii) dirigentes o activistas sindicales; (iv) dirigentes, representantes o activistas de organizaciones gremiales; (v) dirigentes, representantes o miembros de grupos étnicos; (vi) testigos de casos de violación a los Derechos Humanos y de infracción al Derecho Internacional Humanitario; (vii) periodistas y comunicadores sociales; y (viii) víctimas de violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, incluyendo dirigentes, líderes, representantes de organizaciones de población desplazada o de reclamantes de tierras en situación de riesgo extraordinario o extremo.

    5.4.1. Por otro lado, este Decreto 4912 de 2011 define las medidas de protección como “acciones que emprende o elementos físicos de que dispone el Estado con el propósito de prevenir riesgos y proteger los derechos a la vida, integridad, libertad, y seguridad personal de los protegidos” (Art. 3, numeral 9 ), y establece una clasificación de las mismas según el nivel de riesgo y según el cargo. El artículo 11 del Decreto contempla 7 medidas de protección dependiendo del nivel de riesgo: (i) esquema de protección ; (ii) recursos físicos de soporte a los esquemas de seguridad ; (iii) medio de movilización ; (iv) apoyo de reubicación temporal ; (v) apoyo de trasteo ; (vi) medios de comunicación ; y (vii) blindaje de inmuebles e instalación de sistemas técnicos de seguridad .

    5.4.2. Ahora bien, en relación con la estrategia de protección, el Decreto 4912 de 2011 señala que la misma será coordinada por la UNP (Art. 25 ), y contempla 2 tipos de procedimientos de protección, uno para las personas en virtud del riesgo, y otro para las personas en razón del cargo. Frente a las primeras, el artículo 40 del Decreto consagra el procedimiento ordinario del programa de protección, el cual puede resumirse a través de las siguientes etapas:

    (i) Recepción de la solicitud de protección y diligenciamiento del formato de caracterización inicial del solicitante.

    (ii) Análisis y verificación de la pertenencia del solicitante a la población objeto del programa de protección y existencia del nexo causal entre el riesgo y la actividad que este desarrolla.

    (iii) Traslado al Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información -CTRAI-. Esta instancia se ocupa de la recopilación y análisis de la información in situ .

    (iv) Presentación del trabajo de campo del CTRAI al Grupo de Valoración Preliminar -GVP-. Este grupo se encarga de analizar la situación de riesgo según la información suministrada por el CTRAI, así como de determinar el nivel de riesgo y las medidas idóneas a implementar .

    (v) Valoración del caso por parte del CERREM . Este Comité se encarga de validar la determinación del nivel de riesgo, a partir del insumo suministrado por el Grupo de Valoración Preliminar -GVP- así como de recomendar al director de la UNP las medidas de protección a que haya lugar, o bien recomendar el ajuste, suspensión o finalización de las mismas, en virtud de los resultados de la revaluación del riesgo.

    (vi) Adopción de medidas de prevención y protección por parte del Director de la Unidad Nacional de Protección mediante acto administrativo. El contenido del acto administrativo será dado a conocer al protegido mediante comunicación escrita de las medidas de protección aprobadas. En los casos en que el CERREM no recomiende medidas en razón a que el riesgo del peticionario fue ponderado como ordinario, se dará a conocer tal situación a través de comunicación escrita.

    (vii) Implementación de las medidas de protección, su seguimiento y su reevaluación. Esta última procede una vez al año, o antes si existen nuevos hechos que puedan generar una variación del riesgo.

    5.4.3. Por último, vale advertir que el Decreto 4912 de 2011 establece distintas causales de suspensión y de finalización de las medidas de protección. Frente a estas últimas, se dispone que el respectivo Comité podrá recomendar la finalización de las medidas de protección, entre otras, “por el resultado de la valoración de nivel de riesgo, si de éste se concluye que la medida de protección ha dejado de ser necesaria o que no la amerita, en atención a la realidad del riesgo que pese sobre el protegido del programa” .

    5.5. En síntesis, el Decreto 4912 de 2011 (compilado en el Decreto 1066 de 2015) establece un procedimiento ordinario de protección en razón del riesgo, en el marco del Programa de Prevención y Protección a cargo de la UNP, el cual se rige por distintas etapas e instancias.

  6. Aspectos básicos del debido proceso administrativo en el marco de las actuaciones de la UNP respecto de la valoración del nivel de riesgo y la concesión y/o finalización de medidas de protección

    6.1. El artículo 29 de la Constitución consagra el derecho al debido proceso para “toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. Este último, el debido proceso administrativo, ha sido entendido por la Corte Constitucional como: “(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal. El objeto de esta garantía superior es entonces (i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados” .

    6.2. Como garantías del debido proceso administrativo, la jurisprudencia constitucional ha señalado, entre otros: “los derechos a (i) ser oído durante toda la actuación; (ii) la notificación oportuna y de conformidad con la ley; (iii) que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas; (iv) que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación; (v) que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico; (vi) gozar de la presunción de inocencia; (vii) el ejercicio del derecho de defensa y contradicción; (viii) solicitar, aportar y controvertir pruebas; y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso” .

    6.3. Ahora bien, para el goce efectivo del debido proceso y el derecho a la defensa, esta Corporación ha resaltado el deber constitucional de motivar los actos administrativos así: “el deber de motivación de los actos administrativos que (por regla general) tiene la administración, hace efectiva la cláusula de Estado de Derecho, el principio democrático, el principio de publicidad en las actuaciones de la administración, al tiempo que permite a los asociados contar con elementos de juicio suficientes para ejercer su derecho de contradicción y defensa a fin de acudir ante las instancias gubernativas y autoridades judiciales para controlar los abusos en el ejercicio del poder. De esta forma a la Administración corresponde motivar los actos, estos es, hacer expresas las razones de su decisión, mientras que a la jurisdicción compete definir si esas razones son justificadas constitucional y legalmente” .

    6.4. Concretamente, en el marco de los actos administrativos proferidos por la UNP respecto de la valoración del nivel de riesgo y la concesión y/o finalización de medidas de protección, este Alto Tribunal ha establecido al menos tres subreglas relevantes frente al contenido y alcance del derecho al debido proceso, que pueden resumirse de la siguiente forma:

    (i) Deber de realizar un nuevo pronunciamiento, por insuficiente motivación. Cuando la entidad encargada se pronuncie sobre la adopción de medidas de protección, su prórroga o retiro, y se demuestra la ausencia de una suficiente motivación en el acto adoptado por esta, lo que corresponde es ordenar que se profiera un nuevo pronunciamiento que atienda todos los argumentos alegados por el actor y se aclaren las razones por las cuales le asiste o no lo pretendido .

    (ii) Seguridad del nivel de riesgo y motivación completa; instrumento para acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa. A través del nuevo pronunciamiento se le brinda seguridad a la parte interesada información acerca de su nivel de riesgo y, además, con el análisis de cada uno de los requerimientos manifestados por el solicitante y la motivación completa de la decisión de la administración, se le dota a éste de un instrumento necesario para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, si así lo estima necesario .

    (iii) Deber de motivación técnica y específica. Las actuaciones administrativas que lleven a cabo estudios de valoración del nivel de riego o de las medidas de protección deben estar justificadas en estudios técnicos individualizados y específicos que los fundamenten de manera suficiente y razonable, los cuales solo pueden desconocerse con base en argumentos suficientes que también estén sustentados en conceptos especializados .

    6.5. En síntesis, el respeto al debido proceso administrativo cobra especial relevancia en el marco de los actos administrativos proferidos por la UNP respecto de la valoración del nivel de riesgo y la concesión y/o finalización de medidas de protección.

  7. Casos resueltos por la Corte Constitucional en los cuales se controvierten decisiones de la UNP que finalizan medidas de protección o se abstienen de concederlas, al calificar el nivel de riesgo como ordinario

    7.1. Esta Sala de Revisión, identificó ocho decisiones que constituyen precedente, por tratarse de casos en los que se controvertían decisiones de la UNP, en las que se finalizó la concesión de medidas de protección o se abstuvo de concederlas, al calificar el riesgo como ordinario. Se trata de las sentencias: T-078 de 2013 , T-591 de 2013 , T-190 de 2014 , T-224 de 2014 , T-460 de 2014 , T-124 de 2015 , T-399 de 2018 y T-473 de 2018 . En seguida, se exponen las reglas jurisprudenciales relevantes para el análisis del caso objeto de este pronunciamiento.

    7.2. La UNP es la entidad que tiene la competencia, los recursos humanos y el conocimiento técnico para determinar el nivel de riesgo de un ciudadano y las medidas de protección a adoptar. La jurisprudencia constitucional ha reconocido, tal y como lo dispone el ordenamiento jurídico, que la UNP es la entidad competente para decidir si un ciudadano es objeto del programa de protección, con base en el procedimiento descrito previamente, por encontrarse en un nivel de riesgo extraordinario que amerite el reconocimiento de medidas de protección. De igual manera, se pronunció esta Corporación en la Sentencia T-591 de 2013, en reiteración de la Sentencia T-059 de 2012, en la que afirmó:

    “la función de establecer el nivel de riesgo y las posibles medidas que se deben adoptar para la seguridad personal de los ciudadanos, esta en cabeza de la Unidad Nacional de Protección, pues esta es quien cuenta con la infraestructura técnica, con todo el material probatorio y con el personal idóneo para dar una valoración ajustada a la situación de seguridad del demandante. B., como ya se indicó, en los estudios del CTRAI y en el concepto del GVP.”

    En este mismo sentido, la Sentencia T-190 de 2014, también en reiteración de la Sentencia T-059 de 2012, precisó: “la Unidad Nacional de Protección cuenta con la infraestructura técnica necesaria, así como también con el material probatorio, los elementos y el personal técnico y profesional especializado a efectos de proferir una valoración ajustada a la situación real de seguridad del accionante, basados en los estudios realizados por el CTRAI y en el concepto proferido por el Grupo de Valoración Preliminar …”; no obstante, en esta decisión se precisó que puede existir casos en que el juez de tutela asuma un rol más activo, “cuando tenga suficiente evidencia de una flagrante vulneración por parte de la entidad, causada por la omisión en el cumplimiento de sus deberes mínimos legales y por la inminencia del daño, de manera que fácilmente pueda consumarse un perjuicio irremediable (…)” . De igual manera, la T-124 de 2015 afirmó: “la Unidad Nacional de Protección cuenta con la infraestructura técnica necesaria, así como también con el material probatorio, los elementos y el personal técnico y profesional especializado a efectos de proferir una valoración ajustada a la situación real de seguridad del accionante, que tenga en cuenta su procedencia rural, el escenario y las circunstancias históricas, sociales, económicas y políticas del lugar donde se presentan las amenazas.”

    7.3. Por regla general, el juez de tutela ordena a la UNP que evalúe nuevamente el riesgo del accionante. Esta Corporación ha ordenado a la UNP la reevaluación del riesgo, debido a que la decisión no estuvo suficientemente motivada y omitió valorar circunstancias mencionadas por los accionantes. Así, por ejemplo, la Sentencia T-591 de 2013 consideró que la decisión en la que se retiraron las medidas de seguridad estaba “deficientemente motivada”, “porque se limita a mencionar que el estudio de seguridad arrojó un resultado de ‘ordinario’, pero no menciona si el actor pertenece o no al grupo de población protegida por la UNP, ni las opciones con que él cuenta, diferentes a la protección que presta la Unidad, para salvaguardar su vida.” De igual manera, la T-190 de 2014 ordenó a la UNP que “realice una reevaluación respecto de las condiciones actuales de riesgo afrontadas por el accionante y, en todo caso, la decisión adoptada le sea comunicada mediante acto administrativo motivado a efectos de que éste (…).” En el mismo sentido, se pronunciaron las sentencias T-224 de 2014, T-124 de 2015, T-124 de 2015 (expediente T-4.597.107) y la T-473 de 2018. Por otro lado, en uno de los casos analizados en la Sentencia T-460 de 2014 (expediente T-4.258.342), se negó la protección invocada, dado que las decisiones de no reconocer las medidas de protección se encontraban suficientemente motivadas.

    7.4. De manera excepcional, el juez de tutela podría ordenar la continuidad de las medidas de protección, cuando concluya que en el caso concreto existen pruebas de la apremiante situación de riesgo del accionante. En unas pocas ocasiones, se ha ordenado en sede de tutela la continuidad de las medidas de protección, dado que existen elementos suficientes para concluir que el riesgo al que está sometido el accionante así lo amerita. Por ejemplo, la T-078 de 2013 ordenó la continuidad de las medidas de protección, dado que afirmó que la situación de seguridad del accionante lo había “agobiado” y ello era conocido por el estado y, en consecuencia, concluyó que:

    “fue poco afortunada la decisión adoptada por la Unidad Nacional de Protección, adscrita al Ministerio del Interior, que si bien tuvo en consideración diferentes variables al momento de revalorar la situación de seguridad de demandante, específicamente, se apoyó en los informes de diferentes instituciones que no dieron cuenta de la existencia, supuestamente, de factores objetivos y subjetivos que pudieran comprometer su derecho a la seguridad personal, lo único cierto es que no pueden ser considerados como determinantes para concluir que sobre el accionante no se cierne una amenaza extraordinaria, pues a las claras, existían otros factores o elementos que fueron pasados por alto como (i) la vulnerabilidad a la que está expuesto el pueblo P., en el contexto del conflicto armado interno; (ii) la situación de seguridad de su hijo; (iii) la condición de activista indígena (que no ha sido rebatida por la entidad accionada); y (iv) las medidas cautelares dispensadas por la CIDH, desde el año 2003.”

    En este mismo sentido, en la Sentencia T-124 de 2015 (expediente T-4.573.730), dada las condiciones de la accionante y sus hijas, quienes habían sido víctimas de amenazas, intimidaciones, persecuciones, violencia sexual y desplazamiento forzado , se encontraban en un peligro grave e inminente, y en consideración a ello, concluyó:

    “sin necesidad de mayores disertaciones, esta Sala de Revisión revocará el fallo del Juzgado Cuarenta Administrativo de Oralidad del Circuito de Monrovia -Sección Cuarta- para, en su lugar, tutelar los derechos fundamentales de W. y disponer, dentro de un término perentorio que evite la postergación de su situación de vulnerabilidad, tan pronto como sea notificada la presente sentencia, que la Unidad Nacional de Protección disponga y materialice todas las medidas especiales y expeditas de prevención y protección con enfoque diferencial que ésta requiera en su condición de defensora de derechos humanos y que resulten adecuadas tácticamente a las circunstancias fácticas, riesgos particulares y condiciones de vulnerabilidad que enfrenta junto con sus dos hijas, de acuerdo con las previsiones normativas del Decreto 4912 de 2011. Igualmente, habrá de considerar por separado la situación de sus hijas, con el propósito de determinar la extensión de las medidas de protección.”

    7.5. La UNP debe tener en cuenta el contexto en el que se encuentran los ciudadanos que solicitan las medidas de protección, no solamente su situación individual. La jurisprudencia constitucional ha resaltado la importancia de valorar el contexto en el que se encuentran los ciudadanos que solicitan las medidas de protección. Así, por ejemplo, la Sentencia T-078 de 2013 resaltó la difícil situación de las comunidades indígenas en el marco del conflicto armado, también reconocida en el Auto 004 de 2009, las que por la violencia a sus pueblos se encuentran ante una amenaza de exterminio cultural y físico. En este mismo sentido, la Sentencia T-124 de 2015 (expediente T-4.597.107) enfatizó en que la valoración del riesgo que hace la UNP no debe delimitarse solamente a la situación subjetiva del accionante, sino que también debe tener en cuenta:

    “la situación específica que rodea al amenazado, tales como ‘el lugar de residencia, la pertenencia a un partido político, la actividad sindical, la situación económica, la actividad profesional, la labor desempeñada como empleado de cierta entidad estatal o empresa privada, los vínculos familiares, ciertas actuaciones realizadas o haberse visto involucrado en acciones adelantadas por grupos armados que actúan por fuera de la ley’ .Circunstancias que bien pueden ser motivo de una mayor exposición a una situación de acentuada vulnerabilidad en relación con el resto de la población.”

    Por último, la Sentencia T-473 de 2018 resaltó, con mayor énfasis, la necesidad de que la UNP tenga en cuenta el contexto en el que se encuentra el ciudadano que solicita medidas de protección al momento de calificar el riesgo. Sobre el particular dijo:

    “la Sala considera que la decisión de desmontar gradualmente las medidas de protección al actor, no se compadece con la situación actual de riesgo que viven los líderes sociales y defensores de derechos humanos en el país y que esta determinación le afecta directamente su derecho a la vida, la integridad y la libertad de locomoción, toda vez que el estudio de seguridad no tuvo en cuenta el incremento de las amenazas y ataques que ha sufrido este grupo poblacional, tal como lo ha denunciado la Defensoría del Pueblo y otras entidades públicas y privadas.

    Por ello, para la Corte no es admisible permitir el desmonte de dichas medidas hasta tanto cesen las situaciones de violencia sistemática y generalizada, detectadas por los organismos de control y del Ministerio Público, así como las organizaciones oficiales y no oficiales defensoras de derechos humanos, quienes han denunciado que se han reportado más de 282 homicidios de personas pertenecientes a este grupo poblacional, de acuerdo con las cifras dadas por la Defensoría del Pueblo.

    Bajo tales condiciones, la Sala considera que la Unidad Nacional de Protección no podía retirar las medidas de protección desconociendo la realidad que se está presentando en todo el territorio nacional, la cual constituye un grave riesgo respecto a la vulneración de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal de líderes sociales, como el demandante.”

    7.6. En síntesis, esta Sala de Decisión identificó las siguientes reglas jurisprudenciales: (i) la UNP es la entidad que tiene la competencia y los recursos humanos y técnicos para determinar el nivel de riesgo de un ciudadano y las medidas de protección a adoptar; (ii) por regla general, el juez de tutela ordena a la UNP que evalúe nuevamente el riesgo del accionante; (iii) de manera excepcional, el juez de tutela podría ordenar la continuidad de las medidas de protección, cuando concluya que en el caso concreto existen pruebas de la apremiante situación de riesgo del accionante; y, (iv) la UNP debe tener en cuenta el contexto en el que se encuentran los ciudadanos que solicitan las medidas de protección, no solamente su situación individual .

  8. La UNP desconoció los derechos de los señores R.A.E.O., Á.V.P., F.O.O. y J.C.L.R. a la seguridad personal y al debido proceso

    La Sala encuentra que las decisiones de la UNP, que finalizaron las medidas de protección previamente asignadas a los señores R.A.E.O., Á.V.P., F.O.O. y J.C.L.R. -como miembros del Sindicato SINALTRAINAL -, luego de haber calificado su nivel de riesgo como ordinario, desconocieron sus derechos a la seguridad personal y al debido proceso.

    Si bien no se acreditaron circunstancias de riesgo o amenaza específicas, individualizables y presentes respecto de los accionantes, al momento de efectuar el estudio de riesgo en el 2017 que sirvió de fundamento para finalizar tales medidas, la Sala estima que, por un lado, la UNP no tuvo en cuenta las situaciones particulares que los rodeaban, en su calidad de activistas sindicales, específicamente, la problemática del Sindicato SINALTRAINAL en el contexto de violencia antisindical en Colombia, especialmente en la región del Valle del Cauca. Y, por otro lado, las decisiones proferidas por la UNP adolecieron de falta de motivación, pues no explicaron las razones que fundamentaron la calificación del nivel de riesgo como ordinario. Si bien tales razones fueron explicadas posteriormente en los actos administrativos que confirmaron las resoluciones controvertidas, aquello no desvirtúa la falta de motivación advertida y, con ello, la vulneración del derecho al debido proceso de los accionantes.

    Para fundamentar las anteriores afirmaciones, la Sala se pronunciará sobre: (i) el procedimiento adelantado por la UNP mediante el cual calificó como ordinario el nivel de riesgo de los accionantes; (ii) la problemática del Sindicato SINALTRAINAL en el contexto de violencia antisindical en Colombia, especialmente en la región del Valle del Cauca; (iii) la motivación contenida en los actos administrativos proferidos por la UNP; y finalmente, (iv) proferirá las órdenes respectivas con el propósito de garantizar el derecho de los accionantes a la seguridad personal.

    8.1. El procedimiento adelantado por la UNP que validó el nivel de riesgo de los accionantes como ordinario . En el 2017, los actores fueron revaluados individualmente por temporalidad, siendo atendidos como población objeto del programa de protección de la UNP, en atención a su condición de activistas sindicales, de conformidad con el artículo 6 del Decreto 4912 de 2011 (corresponde al artículo 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015). A cada uno de los accionantes se le asignó una Analista de Riesgo adscrita al Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información -CTRAI- , con el fin de concertar una entrevista inicial y obtener el consentimiento para avalar la realización de las respectivas actividades investigativas por parte del técnico experto.

    8.1.1. El señor R.A.E.O., en entrevista inicial llevada a cabo el 7 de septiembre de 2017, manifestó que: (i) es pensionado de la empresa Nestlé desde el año 2011 y ocupó cargos directivos en la junta de SINALTRAINAL durante 15 años y, a la fecha, se desempeñaba como Coordinador del Comité de Créditos del Fondo de Empleados SINALTRAINAL FOSIN; (ii) no ha sido víctima de amenazas directas o puntuales en el desarrollo de su actividad sindical, o de otra índole, y sólo las sufrió en la época en que perteneció a la junta directiva de dicha organización sindical en los años 2011 y 2012.

    8.1.2. El señor Á.V.P., en entrevista inicial realizada el 7 de septiembre de 2017, señaló que: (i) se encontraba vinculado al Sindicato desde julio de 1990 y había ocupado diferentes cargos en la junta directiva, pero hasta ese entonces era delegado nacional de dicha organización; (ii) en cuanto a su seguridad actual no había sido víctima de ninguna amenaza y solamente en febrero de 2016 se habían presentado este tipo de situaciones en contra de los directivos del Sindicato, las cuales fueron denunciadas ante la autoridad competente.

    8.1.3. El señor F.O.O., en entrevista inicial realizada el 24 de agosto de 2017, indicó que: (i) se encontraba vinculado laboralmente con el Sindicato SINALTRAINAL en el cargo de instructor sindical desde el 2006 a través de contrato de prestación de servicios, cuya labor consistía en formación sindical y política de los trabajadores; (ii) en desarrollo de su actividad, no había sido víctima de amenazas directas, puntuales y concretas, pero se consideraba en riesgo porque otras organizaciones sociales y defensoras de derechos humanos habían sido amenazadas a través de escritos, en los cuales no figuraba su nombre.

    8.1.4. El señor J.C.L.R., en entrevista inicial realizada el 7 de septiembre de 2017, refirió que: (i) sus vínculos con SINALTRAINAL tenían que ver con el asesoramiento sindical y la gerencia del proyecto de Funerales y Exequiales; y (ii) en cuanto a su seguridad, no había sido víctima de ninguna amenaza directa, y en el 2016 se habían presentado amenazas contra los directivos de la CUT y SINALTRAINAL, organizaciones a las cuales prestaba asesoramiento.

    8.1.5. Con posterioridad a estas entrevistas iniciales y con el fin de corroborar la información recopilada, la Analista de Riesgo entrevistó a las siguientes autoridades:

    (i) Fiscal de la Organización Sindical SINALTRAINAL, S.B., Valle. Indicó que, frente a los señores R.A.E.O., Á.V.P. y J.C.L.R., no se habían reportado amenazas en su contra por el ejercicio de su labor .

    (ii) El Comandante de Estación de Policía del Sector. Manifestó, entre otras, no tener conocimiento sobre información relacionada con riesgos específicos o amenazas contra los accionantes, así como tampoco frente a los demás directivos del Sindicato en ese municipio, no obstante, dicha institución prestaba permanentemente el servicio de rondas policiales en la sede sindical.

    (iii) El Escolta de los Evaluados. Señaló que los protegidos bajo el esquema colectivo no habían sido víctimas de amenazas, ni de situaciones en las que pudieran verse afectadas su seguridad o integridad personal. De otra parte, indicó que, entre los protegidos surgían conflictos por el uso del esquema, y el señor J.C.L.R. hacia mal uso del mismo.

    (iv) La Personería Municipal y Defensoría del Pueblo Regional, Valle. Informaron que, frente a los casos de los accionantes, hasta ese momento no tenían conocimiento o información alguna acerca de hechos que vulneraran su seguridad o integridad.

    (v) La Dirección de los Derechos Fundamentales del Ministerio de Trabajo. Manifestó no haber recibido información de amenazas en contra de los actores.

    (vi) El Grupo de Archivo Sindical del Ministerio de Trabajo. Refirió que ninguno de los accionantes se encontraba relacionado en los órganos de Dirección del Sindicato SINALTRAINAL.

    (vii) El Grupo de Análisis Estratégico Poblacional –GAEP- de la UNP. Este grupo verificó las bitácoras de seguimiento a la población sindical en Bugalagrande, Valle, donde se constató que no figuraban registros para el 2017, puesto que el mapa de riesgo poblacional ubicaba a la población sindical de este Municipio en riesgo bajo.

    (viii) Inteligencia Policial. Informó que, frente a los casos de los actores, en el Municipio no había en ese momento presencia de estructuras guerrilleras, ni tampoco de grupos armados organizados o delincuenciales.

    (ix) El Tesorero de la Directiva Nacional de SINALTRAINAL. Frente al caso del señor F.O.O., indicó que el mismo se encontraba vinculado con la organización a través de contrato de prestación de servicios como Director de la Escuela de Formación Sindical desde el año 2006 y, en el desarrollo de tales actividades no había reportado a la fecha, haber sido víctima de alguna amenaza directa o individual .

    8.1.6. Con base en la información recopilada, en el análisis de riesgo se concluyó que los accionantes no enfrentaban para el 2017 un riesgo inminente o excepcional derivado de su cargo o del desarrollo de sus actividades, tal y como fue expuesto por cada uno de ellos en la entrevista inicial, al manifestar que, a la fecha, no eran víctimas de amenazas ni de situaciones particulares de riesgo. En este sentido, la Analista de Riesgo encontró que no era posible verificar la veracidad, realidad y materialización del riesgo con el fin de considerar la necesidad de mantener el esquema de protección del cual los actores eran beneficiarios.

    8.1.7. Posteriormente, los conceptos de las Analistas de Riesgo fueron sustentados ante el Grupo de Valoración Preliminar -GVP- , el cual ponderó el riesgo de los accionantes como ordinario (R.A.E.O. con matriz de riesgo del 43.33%, Á.V.P. y F.O.O. con matriz de riesgo del 40.00%, y J.C.L.R. con matriz de riesgo del 36.66%). El GVP consideró el trabajo de campo realizado por la Analista de Riesgo designada, donde se sopesaron las entrevistas realizadas a los accionantes así como las diferentes verificaciones de información con las autoridades competentes. Finalmente, en sesión del 28 de noviembre de 2017, los miembros del CERREM, validaron el nivel de riesgo de los accionantes como ordinario y recomendaron, para cada uno de ellos, la finalización del esquema de protección tipo 2 colectivo, consistente en 1 vehículo blindado y 2 hombres de protección y, como medidas individuales, 1 medio de comunicación y 1 chaleco blindado.

    8.1.8. Con base en la recomendación del CERREM, la UNP profirió las resoluciones 8252, 8253, 8254 y 8255 del 30 de noviembre de 2017, a través de las cuales se dispuso la finalización de las medidas de protección previamente asignadas.

    8.1.9. Ahora bien, a pesar de que no se acreditaron circunstancias de riesgo o amenaza específicas, individualizables y presentes respecto de los accionantes al momento de efectuar el estudio de riesgo en el 2017 -que sirvió de fundamento para finalizar tales medidas-, la Sala estima que la UNP no tuvo en cuenta las situaciones particulares que los rodeaban, en su calidad de activistas sindicales, específicamente, la problemática del Sindicato SINALTRAINAL en el contexto de violencia antisindical en Colombia, especialmente en la región del Valle del Cauca.

    8.1.10. En este sentido, la entidad valoró el riesgo individual de los actores al margen de la situación de contexto del referido Sindicato, análisis que resultaba necesario, en tanto la jurisprudencia constitucional ha señalado que las autoridades deben tener en cuenta la condición de quienes se ven expuestos a soportar mayores cargas en la garantía de sus derechos fundamentales, así como la situación y el contexto específico que los rodean .

    8.2. La problemática del Sindicato SINALTRAINAL en el contexto de violencia antisindical en Colombia, especialmente en la región del Valle del Cauca. De acuerdo con la información allegada al expediente, el Sindicato en cuestión ha sido objeto de amenazas, intimidaciones, seguimiento y persecución a lo largo de varios años, circunstancia que se evidencia especialmente por: (i) los panfletos de distintos grupos armados ilegales que han declarado a la organización y a varios de sus miembros como objetivo militar (en los años 2010, 2012, 2013, 2015 y 2016), (ii) hechos concretos de seguimiento y amenaza contra algunos de sus integrantes, tal como fue reseñado por los actores (en los años 2009, 2012, 2014, 2017 y 2018); y (iii) la concesión de medidas cautelares por parte de la CIDH a favor de varios miembros de la organización desde el año 2002 hasta el 2014 (incluyendo a los accionantes), cuyo número asciende a 25 personas.

    La problemática de SINALTRAINAL ha sido puesta en conocimiento de distintas autoridades públicas como la Defensoría del Pueblo, la Personería Municipal de Bugalagrande y la Fiscalía General de la Nación, por lo cual, no resulta ajena para el Estado Colombiano . Al respecto, conviene resaltar que, el 5 de octubre de 2017, se elevó ante la Defensoría del Pueblo una solicitud de alerta temprana frente a los integrantes de SINALTRAINAL y, según la información suministrada por la Fiscalía General de la Nación: (i) durante el periodo comprendido entre 2016 y 2018, se presentaron 18 denuncias por amenazas en contra de personas pertenecientes al Sindicato; (ii) el 24 de julio de 2018, la Fiscalía 32 Seccional de Buga, en el marco de un estudio realizado con el Delegado de la Unidad de Protección, solicitó la posibilidad de implementar las medidas de protección para todos los integrantes de la Junta Directiva de SINALTRAINAL, mientras duren las investigaciones de las amenazas y se refuercen las medidas de protección a quienes ya cuentan con las mismas; y (iii) la Fiscalía 32 Seccional de Buga, como medida de precaución para preservar la vida e integridad de los miembros de la organización, en las diferentes indagaciones que se tramitan, ha ordenado la protección de los mismos ante el Comando de Policía Nacional y, adicionalmente, ha solicitado a la UNP realizar el estudio de riesgo de cada uno de ellos, a fin de ser incorporados al programa que tiene dicha Entidad.

    No obstante, el hecho que resulta más dramático en relación con la situación de SINALTRAINAL, es el asesinato de 3 miembros de la organización en mayo de 2018 (C.A.L., L.E.D.B. y G.E. , lo cual, según los actores, aconteció en el contexto de la negociación colectiva entre el Sindicato y la empresa Nestlé S.A. Vale advertir que la Empresa rechazó estos hechos e instó a las autoridades para garantizar el orden público en la región del Valle del Cauca, circunstancia que resulta significativa en tanto evidencia la preocupación de la compañía por la seguridad e integridad de sus trabajadores . Ahora bien, estos asesinatos revisten especial relevancia por las siguientes razones.

    8.2.1. Primera. Los homicidios ocurrieron en el Valle del Cauca (en los municipios de Andalucía y Bugalagrande) , departamento donde los accionantes se encuentran ubicados y realizan sus actividades. La Escuela Nacional Sindical -ENS-, en un informe presentado en el 2018, puso de presente estos asesinatos y advirtió que el Departamento del Valle registró, a nivel nacional, el mayor número de casos de violencia contra sindicalistas (34%), seguido del Cauca (23,19%), que concentran el 57,21% de la totalidad de los casos .

    8.2.2. Segunda. Una de las personas asesinadas (G.E.V. había sido amenazada de muerte previamente, el 10 de febrero de 2010, a través de un panfleto que iba dirigido a varios miembros del Sindicato. Lo anterior permite concluir, de manera infortunada, que este tipo de amenazas se materializan y que el riesgo no solamente lo asumen los miembros de la Junta Directiva, la sola pertenencia al Sindicato ya conlleva un nivel mayor de exposición de la vida, la seguridad personal y la integridad física. Es de resaltar que en los panfletos de los grupos al margen de la ley, que obran como material probatorio en el expediente, plantean amenazas contra la vida e integridad de manera general a todo el Sindicato, lo que evidencia, una vez más, que no se requiere ser parte de la mesa directiva de una organización sindical para estar expuesto a un mayor riesgo. Lo anterior, es preocupante teniendo en cuenta que: (i) según la Escuela Nacional Sindical -ENS, en el 2018 las amenazas representaron el mayor número de violaciones a la vida, la libertad y la integridad física de sindicalistas ; y (ii) de acuerdo con la CIDH, “una parte importante de los asesinatos perpetrados contra lideresas y líderes sindicales en los países de la región suele partir de amenazas tanto verbales como escritas, las cuales en algunas ocasiones, a pesar de ser denunciadas, ante la falta de una protección adecuada y efectiva por parte del Estado, logran materializarse” .

    Ahora bien, esta Sala de Revisión aclara que no a todos los ciudadanos que pertenecen al sindicado se les debe reconocer medidas de protección, sino que es un factor que la UNP debe tener en cuenta, pues por su participación en este tipo de organización podrían enfrentar un mayor riesgo de su derecho a la vida, a la integridad física y a la seguridad personal.

    8.2.3. Tercera. Los homicidios se enmarcan dentro de un contexto nacional y regional en el cual el movimiento sindical ha sido especialmente vulnerable y objeto de estigmatización, persecución y violencia durante décadas. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo -PNUD-, en el marco del proyecto sobre violencia contra sindicalistas y trabajadores sindicalizados en Colombia, ha planteado la hipótesis de la sistematicidad de esta violencia y ha identificado que los grupos paramilitares encabezan la lista de presuntos autores de homicidios contra este grupo poblacional, seguidos de los grupos guerrilleros y los agentes del Estado .

    8.2.4. Estos hechos concretos frente a este Sindicato se dan en un contexto hostil para la actividad sindical en general. La Confederación Sindical Internacional -CSI- incluye a Colombia dentro de los 10 peores países del mundo para los trabajadores y señala que, para el 2017, 19 dirigentes sindicales fueron asesinados en el país, más que en ningún otro . Asimismo, la Escuela Nacional Sindical -ENS-, ha resaltado que en el 2018 aumentó la violencia contra activistas y líderes sindicales en Colombia: entre el 1 de enero y el 30 de noviembre se presentaron 194 violaciones a la vida, la libertad y la integridad física de sindicalistas (146 amenazas, 28 homicidios, 7 atentados, 6 hostigamientos, 3 desapariciones forzadas, 2 desplazamientos forzados, 1 allanamiento ilegal y 1 un caso de tortura) . La Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo –FEDESARROLLO-, en un informe presentado en el 2017 sobre el sindicalismo en Colombia , señaló que el país presentaba una reducción en la densidad sindical como consecuencia de diversos factores, entre ellos, la violencia en contra de las organizaciones sindicales y la generación de una cultura en contra de éstas. Por su parte, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos -CIDH- ha resaltado que los líderes sindicales hacen parte del grupo de defensores de derechos humanos en la región que se encuentran en especial situación de riesgo a violaciones de sus derechos, y ha expresado su preocupación sobre las cifras de asesinatos de sindicalistas en países como Colombia, Honduras, Guatemala y Venezuela . Finalmente, conviene destacar que, durante su visita a Colombia en 2018, el Relator Especial de las Naciones Unidades sobre la situación de los defensores y defensoras de Derechos Humanos constató la difícil situación que afrontan los sindicalistas en el país, luego de reunirse con distintos grupos de esta colectividad, quienes se refirieron a “casi tres décadas de lucha marcada por los asesinatos de aproximadamente 3.170 miembros o líderes, así como numerosas desapariciones forzadas, miles de amenazas de muerte, desplazamiento forzado etc” .

    8.2.5. De acuerdo con lo expuesto en este apartado, la Sala encuentra que, ante la persistencia de amenazas y ataques en contra del sindicato SINALTRAINAL, resulta claro que la situación de seguridad de la organización no ha mejorado. Por el contrario, los hechos más recientes -el asesinato de 3 miembros de la Colectividad en mayo de 2018-, evidencian que la problemática se ha agravado. Adicionalmente, esta problemática se enmarca dentro de un contexto nacional en el cual el movimiento sindical ha sido objeto de estigmatización, persecución y violencia durante décadas. No cabe duda de que los miembros del Sindicato SINALTRAINAL -especialmente aquellos ubicados en el Valle del Cauca y el Cauca-, se encuentran en una situación de especial vulnerabilidad y expuestos a mayores riesgos y amenazas, no solo por el hecho de pertenecer a un Sindicato , sino específicamente por hacer parte de una organización que, como ya se expuso, ha sido objeto de amenazas, intimidaciones, seguimiento y persecución a lo largo de varios años. Esta situación de especial vulnerabilidad se predica naturalmente de los accionantes -como miembros de la colectividad-, independientemente de que actualmente hagan parte o no de la Junta Directiva del Sindicato .

    8.2.6. Ahora bien, la Sala considera que la UNP debió tener en cuenta, no sólo la presunción de riesgo que recaía sobre los accionantes en su condición de activistas sindicales, sino la problemática del Sindicato SINALTRAINAL, al cual pertenecían. En otras palabras, dadas las apremiantes circunstancias de riesgo que vive la mencionada organización, en el análisis de riesgo debió tenerse en cuenta el contexto de la violencia sindical en la región. Sin duda, esto hubiera incidido en la manera en que fue realizado el estudio de riesgo en el 2017, específicamente respecto de la recopilación y análisis de información, pues la Entidad hubiese podido contar con elementos de juicio diferentes.

    8.2.7. Adicionalmente, el hecho de que los accionantes se encontraban cobijados con medidas cautelares de la CIDH -al igual que otros miembros de SINALTRAINAL -, evidenciaba la difícil situación de seguridad que afrontaba esta organización, por lo cual, la UNP debió prestar especial atención a esta coyuntura y analizar en detalle la problemática del Sindicato.

    8.2.8. Por otro lado, la Sala encuentra llamativo que, ninguna de las autoridades que fueron entrevistadas por la Analista de Riesgo adscrita a la UNP en el marco del estudio de riesgo realizado en el 2017 , se refirieron a la problemática del Sindicato SINALTRAINAL, a pesar de que, para tal fecha, dicha problemática era de conocimiento por parte de distintas autoridades del Estado como la Defensoría del Pueblo, la Personería de Bugalagrande y la Fiscalía General de la Nación .

    8.2.9. La Corte Constitucional no puede permanecer indiferente frente a la problemática que afronta SINALTRAINAL, máxime teniendo en cuenta que, de acuerdo con la Comisión Interamericana de Derechos Humanos -CIDH- : (i) los líderes sindicales juegan un papel fundamental en la defensa de los derechos humanos de miles de trabajadores en la búsqueda de mejores condiciones laborales y constituyen figuras de expresión política organizada para la presentación de sus demandas laborales y sociales; y (ii) los Estados, además de reconocer la autonomía e independencia de los sindicatos, deben garantizar que ninguna persona sea privada de su vida ni agredida en su integridad personal como consecuencia del ejercicio de su actividad sindical. Así las cosas, resulta necesario que, como máximo órgano judicial garante de los derechos fundamentales, esta Corporación profiera órdenes con el propósito de garantizar el derecho de los accionantes a la seguridad personal. De igual manera, se emitirá una orden general, instando a la UNP para que en el análisis de riesgo tenga en cuenta el contexto de las personas frente a las que realiza el estudio para verificar si procede o no reconocerle medidas de protección.

    8.2.10. Finalmente, conviene precisar que las consideraciones plasmadas en este capítulo y que servirán de fundamento para resolver la presente acción de tutela, obedecen a las particularidades de los hechos de la misma y, por ende, no constituyen una regla genérica que pueda aplicarse sin mayor consideración a cualquier situación o cualquier contexto fáctico.

    8.3. La motivación de los actos administrativos proferidos por la UNP, mediante los cuales se dispuso la finalización de las medidas de protección previamente asignadas a los accionantes

    8.3.1. Mediante resoluciones 8252, 8253, 8254 y 8255 del 30 de noviembre de 2017 , la UNP resolvió finalizar el esquema de protección tipo 2 colectivo compuesto por 1 vehículo blindado y 2 hombres de protección, y como medidas individuales, 1 chaleco blindado y 1 medio de comunicación, previamente asignado a los accionantes. Vale aclarar que cada una de estas resoluciones finalizó de manera individual las referidas medidas de protección.

    8.3.1.1. Estos actos administrativos comparten una fundamentación común. En cada uno de ellos, se hace referencia a la normatividad aplicable al Programa de Protección a cargo de la UNP , específicamente a: (i) la adopción de medidas a favor de las personas en situación de riesgo extraordinario o extremo; (ii) la temporalidad de estas medidas; (ii) su modificación por el CERREM cuando existan situaciones que varíen el nivel de riesgo del beneficiario; y (iv) la función en cabeza de la Dirección General de la UNP de adoptar, mediante acto administrativo, las recomendaciones que en materia de protección establezca el CERREM. De otra parte, se indica que, a cada uno de los actores, le fue realizado el estudio del nivel de riesgo, el cual fue presentado ante el Grupo de Valoración Preliminar donde fue ponderado como ordinario, y luego fue remitido al CERREM, el cual validó el nivel de riesgo en sesión del 28 de noviembre de 2017 y, en consecuencia, recomendó la finalización del esquema de protección previamente asignado. Frente a este punto, se aclara que: (i) la validación por parte del CERREM se efectuó conforme a la ponderación hecha por el Grupo de Valoración Preliminar; y (ii) para ser beneficiario o continuar con las medidas de protección era procedente estar inmerso en un riesgo extremo o extraordinario, contrario a lo sucedido en el caso de los actores, por lo cual se debían finalizar las medidas de protección de las cuales eran beneficiarios.

    8.3.1.2. Con base en estas consideraciones, los actos administrativos resolvieron: (i) adoptar las recomendaciones del CERREM; (ii) remitir las respectivas resoluciones a la Oficina Jurídica de la UNP, para que se notifique el caso de los accionantes; y (iii) en caso de contar con otras medidas de protección diferentes a las finalizadas con los actos administrativos, proceder a su ajuste o finalización de acuerdo con las recomendaciones hechas por el Comité. Finalmente, se señala que los respectivos actos administrativos son objeto de recurso de reposición.

    8.3.2. De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra que la motivación contenida en los referidos actos administrativos es insuficiente. Si bien estos actos se fundamentaron en los estudios técnicos adelantados por el Grupo de Valoración Preliminar que ponderaron el nivel de riesgo de los accionantes como ordinario y, a su vez, en las recomendaciones del CERREM frente a la finalización de las medidas de protección previamente asignadas, lo cierto es que omitieron pronunciarse sobre las razones por las cuales el nivel de riesgo fue calificado de esa manera.

    8.3.2.1. Las resoluciones proferidas por la UNP no explicaron por qué, frente a la situación de seguridad de los accionantes, no se presentaban riesgos o circunstancias de carácter extraordinario o extremo que justificaran la continuidad de las medidas de protección de las cuales eran beneficiarios. En este sentido, la UNP suministró información incompleta frente al proceso de revaluación del nivel de riesgo de los accionantes y, en consecuencia, las decisiones proferidas no fueron debidamente motivadas, con lo cual, vulneró su derecho fundamental al debido proceso.

    8.3.2.2. Ahora bien, de conformidad con las subreglas jurisprudenciales definidas en los acápites No. 6 y 7 de la presente providencia, lo procedente sería ordenarle a la UNP que profiriera un nuevo pronunciamiento que exponga de manera clara y detallada las razones por las cuales el nivel de riesgo de los actores fue ponderado como ordinario. No obstante, la Sala advierte que dicha orden sería ineficaz, pues la UNP expuso tales circunstancias en los actos administrativos que resolvieron los recursos de reposición presentados contra las resoluciones 8252, 8253, 8254 y 8255 del 30 de noviembre de 2017 . En efecto, mediante resoluciones No. 1323 y 1324 del 16 de febrero de 2018, 1942 del 14 de marzo de 2018, y 2629 del 13 de abril de 2018 , la UNP explicó las razones por las cuales se calificó el nivel de riesgo de los actores como ordinario, al constatarse que los mismos no enfrentaban riesgos o circunstancias extraordinarias o extremas que ameritaran continuar con el programa de protección del cual eran beneficiarios. Para tal efecto, la UNP hizo referencia, entre otras, a: (i) las manifestaciones expuestas por los actores en las entrevistas iniciales sostenidas con el Analista de Riesgo adscrito al Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información -CTRAI-; y (ii) la información recopilada por esta instancia y las conclusiones a las que arribó para calificar el nivel de riesgo como ordinario .

    8.3.2.3. En este sentido, la Sala advierte que, a través de estas últimas resoluciones, los actores fueron debidamente informados de las razones por las cuales no era procedente la continuación de las medidas de protección de las cuales eran beneficiarios. No obstante, ello no desvirtúa la falta de motivación de la cual adolecieron las resoluciones 8252, 8253, 8254 y 8255 del 30 de noviembre de 2017, pues éstas debieron hacer referencia de manera expresa a tales razones, de manera que los actores, desde un primer momento, pudieran tener certeza y claridad de los motivos por los cuales la entidad finalizó las medidas de protección a su favor.

    8.4. Órdenes a impartir

    De conformidad con lo expuesto en los acápites precedentes, la Sala proferirá órdenes con el propósito de garantizar el derecho de los señores R.A.E.O., Á.V.P., F.O.O. y J.C.L.R. -como miembros del Sindicato SINALTRAINAL - a la seguridad personal.

    8.4.1. Frente al caso de los accionantes, si bien no se acreditaron circunstancias de riesgo o amenaza específicas e individualizables y presentes respecto de aquéllos, al momento de efectuar el estudio de riesgo en el 2017 que sirvió de fundamento para finalizar las medidas de protección previamente asignadas, la Sala estima que la UNP no tuvo en cuenta las situaciones particulares que los rodeaban, en su calidad de activistas sindicales, específicamente, la problemática del Sindicato SINALTRAINAL en el contexto de violencia antisindical en Colombia, especialmente en la región del Valle del Cauca. Adicionalmente, los nuevos hechos de violencia contra el Sindicato refuerzan la condición de especial vulnerabilidad en la que estos se encuentran y la propensión a verse expuestos a situaciones que pueden atentar contra su derecho a la seguridad personal, por el hecho de pertenecer a dicha Organización. Vale advertir que los recientes asesinatos de miembros de SINALTRAINAL tuvieron lugar en el Valle del Cauca, departamento donde los actores se encuentran ubicados y realizan sus actividades, y que registró en el 2018 el mayor número de casos de violencia contra sindicalistas, según la Escuela Nacional Sindical -ENS- .

    8.4.1.1. En consecuencia, la Sala revocará las decisiones de tutela de instancia y, en su lugar, concederá el amparo del derecho a la seguridad personal de los accionantes. Para tal efecto, le ordenará a la UNP que, en un término no mayor a 1 mes, realice un nuevo estudio del nivel de riesgo, con miras a evitar eventuales violaciones o amenazas contra este derecho fundamental. En el estudio de riesgo, la entidad accionada deberá tener en cuenta la problemática de SINALTRAINAL -específicamente, el asesinato de tres (3) miembros de la colectividad en mayo de 2018-, así como el contexto de violencia antisindical en el país y, en concreto, en el Valle del Cauca. Como quiera que esta Corporación dispuso como medida provisional restablecer el esquema de protección previamente asignado a los actores, la Sala advertirá a la UNP que dicha medida estará vigente hasta tanto la entidad culmine el referido estudio de nivel de riesgo. En todo caso, la Sala reitera que la UNP es la entidad que tiene la competencia y los recursos humanos y técnicos para determinar el nivel de riesgo de un ciudadano y las medidas de protección a adoptar, si así lo considera.

    8.4.2. Además, de manera general, se le ordenara a la UNP que en el análisis de riesgo tenga en cuenta el contexto, como un factor para valorar las condiciones en las que se encuentran los ciudadanos frente a los que realiza la calificación. Se trata de indagar no solamente si se han reportado amenazas o riesgos frente a los individuos concretos respecto de los que se realiza el análisis; sino, si en consideración del contexto en el que se encuentran inmersos puede concluirse que están expuestos a un mayor riesgo.

    8.4.3. De conformidad con lo expuesto en el acápite 8.3. de esta providencia, la Sala le recordará a la UNP que debe motivar de manera suficiente los actos administrativos que profiera en el marco del procedimiento de análisis del nivel de riesgo de las personas que son objeto del programa de protección a su cargo, especialmente aquellas decisiones que dispongan la modificación, reducción y/o finalización de medidas de protección. Para tal efecto, los actos administrativos deberán hacer referencia expresa y detallada de las razones que fundamentan tales decisiones, específicamente los motivos que soportan la calificación del nivel de riesgo.

  9. Síntesis de la decisión

    9.1. Correspondió a la Sala Segunda de Revisión estudiar la acción de tutela instaurada por los señores R.A.E.O., Á.V.P., F.O.O. y J.C.L.R., como miembros del Sindicato SINALTRAINAL, en contra de la UNP, por considerar que la referida entidad vulneró sus derechos fundamentales a la seguridad personal y al debido proceso, al haber finalizado el esquema de protección tipo 2 colectivo consistente en un (1) vehículo blindado y dos (2) hombres de protección, y como medidas individuales, un (1) chaleco blindado y un (1) medio de comunicación, del cual eran beneficiarios, luego de haber valorado su nivel de riesgo como ordinario. La acción de tutela fue negada en primera instancia, y confirmada en segunda instancia.

    9.2. La Sala de Revisión identificó las siguientes reglas jurisprudenciales relevantes para el análisis del caso: (i) la UNP es la entidad que tiene la competencia y los recursos humanos y técnicos para determinar el nivel de riesgo de un ciudadano y las medidas de protección a adoptar; (ii) por regla general, el juez de tutela ordena a la UNP que evalúe nuevamente el riesgo del accionante; (iii) de manera excepcional, el juez de tutela podría ordenar la continuidad de las medidas de protección, cuando concluya que en el caso concreto existen pruebas de la apremiante situación de riesgo del accionante; y, (iv) la UNP debe tener en cuenta el contexto en el que se encuentran los ciudadanos que solicitan las medidas de protección, no solamente su situación individual.

    9.3. Al estudiar el caso concreto, la Sala encontró que, si bien no se acreditaron circunstancias de riesgo o amenaza específicas, individualizables y presentes respecto de los accionantes, al momento de efectuar el estudio de riesgo en el 2017 que sirvió de fundamento para finalizar las medidas de protección previamente asignadas, la UNP no tuvo en cuenta las situaciones particulares que los rodeaban, en su calidad de activistas sindicales, específicamente, la problemática del Sindicato SINALTRAINAL en el contexto de violencia antisindical en Colombia, especialmente el que se presenta en el Valle del Cauca.

    9.4. Al respecto, esta Corporación constató que: (i) persistían las amenazas y ataques en contra del Sindicato SINALTRAINAL (en mayo de 2018 fueron asesinados 3 miembros de la colectividad), lo cual evidenciaba que la situación de seguridad de la Organización se había agravado; y (ii) dicha problemática se enmarcaba dentro de un contexto nacional y, en concreto, departamental, en el cual el movimiento sindical ha sido objeto de estigmatización, persecución y violencia durante décadas. En este sentido, la Sala concluyó que: (i) los miembros de SINALTRAINAL se encontraban en una situación de especial vulnerabilidad y expuestos a mayores riesgos y amenazas, no solo por el hecho de pertenecer a un Sindicato, sino específicamente por hacer parte de una organización que ha sido objeto de amenazas, intimidaciones, seguimiento y persecución a lo largo de varios años; y (ii) ante tal panorama, resultaba necesario proferir órdenes con el propósito de garantizar el derecho de los accionantes a la seguridad personal.

    9.5. Por otro lado, la Corporación advirtió que las decisiones de la UNP que finalizaron las medidas de protección previamente asignadas a los accionantes, adolecieron de falta de motivación, pues no explicaron las razones que fundamentaron la calificación del nivel de riesgo como ordinario, lo que implicó una vulneración del derecho al debido proceso de los accionantes. Asimismo, la Sala precisó que, si bien estas razones fueron explicadas en los actos administrativos que confirmaron las resoluciones controvertidas, aquello no desvirtuaba la falta de motivación de los actos administrativos inicialmente proferidos.

    9.6. Con fundamento en lo anterior, la Sala Segunda de Revisión decidió revocar las sentencias de tutela de instancia y, en su lugar, conceder el amparo de los derechos fundamentales de los señores R.A.E.O., Á.V.P., F.O.O. y J.C.L.R. a la seguridad personal y al debido proceso.

    9.7. En consecuencia, esta Corporación ordenará a la UNP realizar un nuevo estudio del nivel de riesgo de los actores, para lo cual deberá tener en cuenta la problemática del Sindicato SINALTRAINAL, así como el contexto de violencia antisindical en Colombia, especialmente en la región del Valle del Cauca. Asimismo, la Sala resolvió advertirle a la UNP que la medida provisional decretada en la presente acción de tutela tendrá vigencia hasta tanto la entidad culmine el respectivo estudio de nivel de riesgo.

    9.8. Finalmente, la Sala resolvió recordarle a la UNP que debe motivar de manera suficiente los actos administrativos que profiera en el marco del procedimiento de análisis del nivel de riesgo de las personas que son objeto del programa de protección a su cargo, especialmente aquellas decisiones que dispongan la modificación, reducción y/o finalización de medidas de protección.

III. DECISIÓN

Se vulnera el derecho a la seguridad personal de líderes sindicales, cuando la Unidad Nacional de Protección -UNP-, da por finalizadas medidas de protección previamente asignadas, sin tener en cuenta que la Organización Sindical a la que pertenecen ha sido objeto de amenazas, intimidaciones, seguimiento y persecuciones reiteradas, sin que dicha situación haya cesado.

Por otro lado, se vulnera el debido proceso cuando la Unidad Nacional de Protección -UNP-, al finalizar medidas de seguridad, luego de calificar el nivel de riesgo como ordinario, no explica las razones que fundamentaron dicha calificación.

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Primero.- REVOCAR las sentencias proferidas por el Juzgado Primero Civil del Circuito de T., el 26 de abril de 2018, en primera instancia, y el Tribunal Superior de Buga -Sala Civil Familia-, el 8 de junio de 2018, en segunda instancia y, en su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales de los señores R.A.E.O., Á.V.P., F.O.O. y J.C.L.R. a la seguridad personal y al debido proceso.

Segundo.- ORDENAR a la UNP que, en un término no mayor a un (1) mes contado a partir de la notificación de esta providencia, realice un nuevo estudio del nivel de riesgo de los accionantes, para lo cual, deberá tener en cuenta la problemática del Sindicato SINALTRAINAL, específicamente el asesinato de tres (3) miembros de la colectividad en mayo de 2018, así como el contexto de violencia antisindical en Colombia, especialmente en la región del Valle del Cauca.

Tercero.- ADVERTIR a la UNP que la medida provisional decretada en la presente acción de tutela tendrá vigencia hasta tanto la Entidad culmine el estudio de nivel de riesgo de los accionantes.

Cuarto.- ORDENAR a la UNP que, en el marco de sus competencias, tome medidas adecuadas para garantizar que en los análisis de riesgo tenga en cuenta el contexto en el que se encuentra el solicitante; por ejemplo, circunstancias históricas, sociales, políticas relevantes del lugar en donde se encuentra el ciudadano, que impliquen una mayor exposición de riesgo a una situación de acentuada vulnerabilidad en relación con el resto de la población.

Quinto.- RECORDAR a la UNP que debe motivar de manera suficiente los actos administrativos que profiera en el marco del procedimiento de análisis del nivel de riesgo de las personas que son objeto del programa de protección a su cargo, especialmente aquellas decisiones que dispongan la modificación, reducción y/o finalización de medidas de protección. Para tal efecto, los actos administrativos deberán hacer referencia expresa y detallada de las razones que fundamentan tales decisiones, específicamente los motivos que soportan la calificación del nivel de riesgo.

Sexto.- COMUNICAR la presente decisión a la Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo y a la Contraloría General de la Nación, para que, dentro de la órbita de sus competencias, realicen un seguimiento al cumplimiento de las órdenes de la presente providencia.

C., comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

Con aclaración de voto

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General