Sentencia de Tutela nº 462/19 de Corte Constitucional, 8 de Octubre de 2019

1. El veinte (20) de noviembre de 2018, C.M.G.L., D.A.V.J. y T.A.G., interpusieron acción de tutela contra J.F.L., C.B.J., J.L., la Alcaldía Municipal de B. –Antioquia- y la Policía Nacional, solicitando la protección de sus derechos fundamentales a la intimidad, tranquilidad, contaminación auditiva, vida digna, salud y ambiente sano, buscando que se ordene a los propietarios y arrendatarios de los establecimientos de comercio que los adecuen con el fin de dar cumplimiento a la normativa en materia de generación de ruido.

2. Las accionantes, C.M.G.L., D.A.V.J. y T.A.G., residen en el barrio Santa Mónica del municipio de B. –Antioquia-[1].

3. Los accionados, J.F.L., C.B.J. y J.L., son administradores y arrendatarios de los locales “Fonda El Chaparral”, “B.M.” y “El Sitio Disco Bar”, respectivamente, todos ubicados en el barrio Santa Mónica del municipio de B. –Antioquia-[2].

4. Según las accionantes, los locales mencionados, que se dedican al expendio de bebidas alcohólicas para consumo dentro del establecimiento, funcionan hasta altas horas de la madrugada, sin control alguno por parte de las autoridades competentes, superando el límite de volumen permitido por ley y sin tener en cuenta que la ubicación de estos negocios también es una zona residencial, generando un ruido exagerado por encima de los límites permitidos[3].

5. Debido a que no se ha logrado solucionar la problemática frente a estos locales, a pesar de haber interpuesto diferentes derechos de petición y haber solicitado la intervención de la Policía Nacional, el veinte (20) de noviembre de 2018 las accionantes decidieron interponer la presente acción de tutela, buscando que se amparen los derechos fundamentales a la intimidad, tranquilidad, contaminación auditiva, vida digna, salud y ambiente sano, y, en consecuencia, se ordene a las personas arrendatarias y los propietarios de estos establecimientos de comercio o locales comerciales que den solución y terminación al problema de ruido antes referido. De igual manera, solicitan que se acondicionen las instalaciones locativas para que cese el ruido y la contaminación auditiva[4].

6. Para sustentar lo anterior, las accionantes aportaron las siguientes pruebas: (i) solicitudes de petición presentadas por las accionantes ante la Alcaldía Municipal de B. –Antioquia- el 30 de enero de 2018[5], el 30 de abril de 2018[6] y el 19 de junio de 2018[7]; y (ii) un CD con 28 fotografías, así como un video en el que se muestra la cuadra donde se ubica la “Fonda El Chaparral” y grabaciones de audio del ruido generado en la vivienda de C.M.G.L.[8].

7. Mediante auto del veintiuno (21) de noviembre de 2018, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal con Funciones de Control de Garantías de B. –Antioquia- requirió a los accionados para que se pronunciaran frente a la demanda[9].

8. Como pruebas de oficio, el Juzgado: (i) decretó la práctica de una inspección judicial el veintiséis (26) de noviembre de 2018 a las 14:00 horas, en los lugares aducidos en el escrito de demanda; y (ii) ofició a la Secretaría de Espacio Público de la Alcaldía del municipio de B. –Antioquia-, con el fin de verificar durante las noches y a distintas horas del viernes veintitrés (23) de noviembre, sábado veinticuatro (24) de noviembre y domingo veinticinco (25) de noviembre de 2018, las emisiones de ruido de los locales comerciales a los que se refiere la demanda[10].

9. Mediante escrito del veintiocho (28) de noviembre de 2018, C.B.J., en calidad de administradora y propietaria del establecimiento de comercio “B.M.” y J.L., en calidad de administrador del establecimiento de comercio “El Sitio Disco Bar”, dieron respuesta a la acción de tutela solicitando la declaratoria de improcedencia por no cumplir con el requisito de subsidiariedad. Pusieron de presente que los establecimientos cumplen con las normas sobre uso de suelos, según el Acuerdo 016 de 2015 que adopta el Plan Básico de Ordenamiento Territorial de B.[11]. Asimismo, señalaron que la problemática es generada por temas de espacio público debido a que los carros se parquean al frente de ciertas residencias de la zona, tránsito y el ruido generado por otros establecimientos, por lo que en caso de declararse procedente, deberían ser excluidos del trámite. Por último, destacaron que en caso de ordenar adecuaciones, las mismas no corresponden a los administradores o propietarios de los establecimientos de comercio, sino a los propietarios de los locales comerciales, los cuales deberían ser vinculados al trámite[12].

10. Mediante Oficio No. 008478 del veintiocho (28) de noviembre de 2018, J.J.R.A., en calidad de Subsecretario de Espacio Público del municipio de B. –Antioquia- remitió el informe sobre las pruebas con sonómetro para verificar las emisiones de ruido en los establecimientos de comercio “B.M., “Fonda El Chaparral” y “El Sitio Disco Bar”, las cuales se llevaron a cabo el veintitrés (23) y veinticinco (25) de noviembre de 2018. Se determinó que se evidenciaba una variable de ruido entre los 60 y 80 decibeles, lo que indica cierto porcentaje de incumplimiento de los límites normativos. Sin perjuicio de esto, se puso de presente que en el sector donde se realizó la medición hay un constante flujo de vehículos, lo que conlleva a que se incrementen los decibeles. En esa medida, concluyó que el volumen de los establecimientos era moderado, aclarando que cuando los funcionarios llegan a hacer las mediciones, los establecimientos de comercio disminuyen el volumen, lo que hace difícil verificar el exceso de ruido[13].

11. Mediante escrito del veintiocho (28) de noviembre de 2018, J.F.L., en calidad administrador del establecimiento de comercio “Fonda El Chaparral”, dio contestación a la demanda de tutela, solicitando denegar las peticiones de los accionantes por cuanto existen mecanismos ordinarios de defensa judicial. Señaló que su establecimiento de comercio funciona bajo todos los parámetros legales en cuanto a emisión de sonido. De igual modo, manifestó que su establecimiento de comercio se encuentra ubicado en una zona mixta, cumpliendo con el Plan Básico de Ordenamiento Territorial[14].

12. Mediante Oficio No. S-2018-262732 radicado el veintiocho (28) de noviembre de 2018, L.G.H.I., en su calidad de Jefe del Grupo de Asuntos Jurídicos de la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá, dio respuesta a la acción de tutela señalando que los días vientres (23) y veinticuatro (24) de noviembre de 2018 se realizó control a los establecimientos de comercio, en compañía de la administración municipal, funcionarios de espacio público y la Secretaría de Gobierno, en la cual se verificó la documentación establecida en el artículo 87 de la Ley 1801 de 2016 y se realizó control de emisión de sonido. De manera precisa, se determinó que no se evidenciaban comportamientos contrarios a la convivencia, según lo establecido por el Código Nacional de Policía y Convivencia. Indicó que la Policía venía acompañando el horario para el ejercicio de las actividades económicas abiertas al público en el municipio de B.[15]. Debido a lo anterior, solicitó declarar un hecho superado respecto de la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá, toda vez que se adelantaron las acciones correspondientes de acuerdo con su competencia constitucional[16].

13. Mediante sentencia del cuatro (4) de diciembre de 2018, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal con Funciones de Control de Garantías de B. –Antioquia-, resolvió: (i) tutelar los derechos fundamentales a la intimidad y tranquilidad de los accionantes; (ii) ordenar a los dueños, propietarios y/o representantes legales de los establecimientos de comercio que los adecuen para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 2° de la Ley 232 de 1995, específicamente en cuanto a la insonorización del mismo; (iii) ordenar al Alcalde del municipio de B. –Antioquia- que se abstenga de renovar u otorgar permisos de uso del suelo a los propietarios, dueños y/o representantes legales de los establecimientos de comercio accionados que no cumplan con los requisitos comprendidos en la Ley 232 de 1995; (iv) ordenar al comandante de la Estación de Policía del municipio que proceda a tomar las medidas policivas que correspondan, en caso de que los establecimientos accionados sigan operando sin cumplir con los requisitos legales; y (v) oficiar a la Personería del municipio, con el fin de que realice seguimiento periódico cada dos meses al sector objeto de controversia y presente informes de cumplimiento a ese despacho sobre las órdenes contenidas en la sentencia[17].

14. Para sustentar lo anterior, consideró que si bien la acción de tutela no sería procedente para contrarrestar la posible afectación de los derechos colectivos de algunos de los residentes del barrio Santa Mónica, debiendo el asunto ventilarse, en principio a través de la acción popular, al analizar el caso concreto se evidenciaba que se cumplían los requisitos jurisprudenciales para la procedencia excepcional de la tutela. Analizado el fondo del asunto, concluyó que si bien los establecimientos cumplían con las normas sobre uso del suelo, superaban los límites de generación de ruido permitidos y los requisitos de insonorización, por lo que las medidas adoptabas hasta el momento resultaban insuficientes, lo cual justificaba la intervención del juez constitucional[18].

    Impugnación

15. C.B.J. y J.L., de manera conjunta, presentaron escrito de impugnación contra la sentencia de primera instancia. Señalaron que se omitió vincular a los propietarios y administradores de otros establecimientos de comercio ubicados en el mismo sector, los cuales son igualmente responsables por la generación de sonido en la zona. También, pusieron de presente que las órdenes impuestas en la sentencia no tienen en cuenta que ellos son simples propietarios o arrendatarios de los establecimientos de comercio, pero no de los bienes inmuebles donde éstos funcionan, por lo que se debió vincular a éstos últimos, quienes están a cargo de las adecuaciones impuestas mediante la sentencia impugnada. Por último, consideraron que no se cumple con el requisito de subsidiariedad, de modo que debió declararse improcedente la presente acción de tutela[19].

16. Mediante Oficio No. 120-008756 del siete (7) de diciembre de 2018, J.A.L.P., en su calidad de Alcalde (E) de B. –Antioquia- presentó escrito de impugnación contra la sentencia de primera instancia. Destacó que la Administración Municipal otorga certificados de uso de suelos para informarle a los establecimientos de comercio que vayan a iniciar actividad comercial si es posible o no ejercerla, mas no para establecimientos que llevan años ejerciendo actividad comercial, por lo que no renuevan permisos de uso del suelo. Señaló que la Ley 232 de 1995, utilizada como fundamento de los requisitos para ejercer la actividad económica en la sentencia impugnada, se encuentra derogada, de modo que, según la Ley 1801 de 2016, la administración no expide ninguna licencia de funcionamiento sino que entrega una certificación de cumplimiento de los requisitos establecidos en esta norma. En vista de lo anterior, solicitó la revocatoria del numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia, toda vez que la norma sobre la cual se fundamenta lo ordenado se encuentra derogada[20].

17. J.F.L. presentó igualmente escrito de impugnación destacando que la Ley 232 de 1995 fue derogada con la entrada en vigencia de la Ley 1801 de 2016, por lo que solicitó que fuera revisada la decisión de primera instancia. De igual manera, señaló que la Alcaldía Municipal no otorga permisos de uso de suelos, sino que se limita a entregar un certificado de cumplimiento sobre los requisitos para operar en una determinada zona[21].

    Sentencia proferida por el Juzgado Civil del Circuito de Girardota –Antioquia-

18. Mediante sentencia del veinticuatro (24) de enero de 2019, el Juzgado Civil del Circuito de Girardota –Antioquia- resolvió revocar la sentencia de primera instancia por considerar que existen otros medios de defensa judicial para la protección de los derechos reclamados. Señaló que no podía desconocerse la necesidad de vinculación de otras personas, tanto por activa como por pasiva, con el fin de brindar una solución definitiva al asunto debatido, pues lo que se evidencia es una problemática de toda una comunidad y la posible afectación a un derecho colectivo como lo es el medio ambiente que se ve perturbado por la presunta contaminación auditiva. En esa medida, consideró que el mecanismo idóneo para resolver la controversia era la acción popular[22].

19. Por medio de auto del diez (10) de abril de 2019, la S. de Selección de Tutelas N.ero Cuatro de la Corte Constitucional dispuso la selección para revisión del expediente T-7.281.578, correspondiéndole esta labor al Magistrado A.L.C.[23].

20. Esta Corte es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, así como en virtud del auto del diez (10) de abril de 2019, expedido por la S. de Selección de Tutelas N.ero Cuatro de esta Corte, que decidió someter a revisión la decisión adoptada por los jueces de instancia.

21. En virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, los artículos concordantes del Decreto 2591 de 1991 y la reiterada jurisprudencia constitucional sobre la materia[24], la acción de tutela tiene un carácter residual y subsidiario. Por lo anterior, solo procede como mecanismo de protección definitivo (i) cuando el presunto afectado no disponga de otro medio de defensa judicial; o (ii) cuando existiendo ese medio carezca de idoneidad o eficacia para proteger de forma adecuada, oportuna e integral los derechos fundamentales, a la luz de las circunstancias del caso concreto. Además, procederá como mecanismo transitorio cuando se interponga para evitar la consumación de un perjuicio irremediable en un derecho fundamental.

22. Teniendo en cuenta lo anterior, a continuación se realizará un análisis en el caso concreto de la procedencia de la acción de tutela.

    Procedencia de la acción de tutela – Caso concreto

23. Legitimación por activa: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[25], la Corte Constitucional ha concretado las opciones del ejercicio de la acción de tutela, para lo cual existe la posibilidad “(i) del ejercicio directo, es decir, quién interpone la acción de tutela es a quien se le está vulnerando el derecho fundamental; (ii) por medio de representantes legales, como en el caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas; (iii) por medio de apoderado judicial, caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso o, en su defecto, el poder general respectivo; y (iv) por medio de agente oficioso”[26].

24. En el presente caso, la S. observa que la acción de tutela fue interpuesta por C.M.G.L., D.A.V.J. y T.A.G., solicitando la protección de sus derechos fundamentales a la intimidad, tranquilidad, contaminación auditiva, vida digna, salud y ambiente sano. Teniendo en cuenta que las accionantes interponen la tutela a nombre propio y son las titulares de los derechos presuntamente vulnerados, la S. encuentra satisfecho el requisito de legitimación en la causa por activa, conforme a los artículos 86 de la Constitución, y 1 y 10 del Decreto 2591 de 1991.

25. Legitimación por pasiva: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución, así como en los artículos 5 y 13 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra cualquier acción u omisión en que incurra una autoridad pública que haya violado, viole o amenace un derecho fundamental. Por su parte, el inciso quinto del artículo 86 de la Constitución establece que la acción de tutela contra particulares procede: (i) si están encargados de la prestación de servicios públicos; (ii) si su conducta afecta grave y directamente el interés colectivo; o (iii) respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión. De manera más precisa, el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991 establece las situaciones específicas en las que procede la tutela contra particulares[27].

26. Teniendo en cuenta que la presente acción de tutela se dirige contra varias personas, dentro de las que se encuentran tanto autoridades públicas como particulares, esta S. considera necesario analizar la legitimación por pasiva de manera independiente frente a cada una de ellas.

27. En relación con la Alcaldía Municipal de B. -Antioquia-, se observa que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley 1801 de 2016, a los alcaldes les corresponde fijar los horarios para el ejercicio de la actividad económica, en los casos en que esta actividad pueda afectar la convivencia dentro del respectivo municipio[28]. Teniendo en cuenta lo anterior, para la S. resulta claro que la Alcaldía de B. -Antioquia-, como autoridad municipal encargada de regular el horario de los establecimientos de comercio, está legitimada por pasiva en el presente caso.

28. Por su parte, en cuanto a la Policía Nacional, se observa que la Ley 1801 de 2016 establece una serie de comportamientos que afectan la tranquilidad y relaciones respetuosas de las personas, dentro de las que se destacan la perturbación del sosiego mediante “[s]onidos o ruidos (…) cuando generen molestia por su impacto auditivo”[29] o “[c]ualquier medio de producción de sonidos o dispositivos o accesorios o maquinaria que produzcan ruidos”[30]. Con el “objeto disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia”, los artículos 172 a 197 de la Ley 1801 de 2016 regulan una serie de medidas correctivas[31] cuya responsabilidad es de los uniformados que ejercen la actividad de policía[32]. En vista de lo anterior, la S. considera que la Policía Nacional se encuentra igualmente legitimada en por pasiva, como autoridad pública encargada de resolver cualquier conflicto o perturbación a la convivencia, dentro de lo que se incluye aquel que pueda surgir por la generación de ruido.

29. Tratándose de la legitimación por pasiva frente a particulares, en aquellas situaciones en donde los accionantes alegan la afectación a sus derechos fundamentales por contaminación auditiva, la Corte Constitucional ha adoptado diferentes enfoques. En algunas sentencias, este Tribunal ha señalado que las personas presuntamente afectadas “se encuentran en estado de indefensión frente a particulares que contaminan auditivamente el medio ambiente, produciendo disminución en la calidad de vida de los vecinos” (resaltado por fuera del texto original)[33]. En otras decisiones, la Corte ha indicado que la actividad comercial que produce ruido afecta “grave y directamente el interés colectivo y [en] particular a los accionantes quienes se encuentran en estado de indefensión a partir de la falta de respuesta adecuada de las autoridades municipales”[34].

30. Para esta S., no resulta admisible considerar que el ruido, en sí mismo, genera un estado de indefensión para el presunto afectado, por cuanto la indefensión supone la imposibilidad de que el afectado pueda defender sus derechos[35]. En esa medida, como se verá posteriormente al analizar el requisito de subsidiariedad, existen diversos medios de defensa a los que se puede acudir para hacer cesar la vulneración alegada. En vista de lo anterior, la procedencia de la acción de tutela contra particulares, en estos casos, no puede basarse en un supuesto estado de indefensión, sino que deberá constatarse una afectación grave[36] y directa[37] al interés colectivo, lo cual traslada la carga de la prueba al peticionario, pues le corresponde probar “la relación causal entre la actividad que vulnera el medio ambiente [como derecho colectivo amenazado por el ruido] y el daño al derecho fundamental respectivo”[38].

31. Por otra parte, vale la pena destacar que, como lo ha sostenido esta Corte,

    “las molestias causadas por ruidos u olores no tienen, prima facie, relevancia constitucional, salvo que tales molestias adquieran una magnitud de tal entidad que lleguen a constituir una injerencia arbitraria sobre el derecho a la intimidad de las personas que deben soportar tales olores o ruidos. Si se llega a comprobar la anotada magnitud y, además, se cumplen los restantes requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, la cuestión adquiere entidad constitucional y, el anotado mecanismo procesal, se convierte en el instrumento adecuado para lograr el cese de las emanaciones auditivas u olfativas que violan el derecho fundamental a la intimidad”[39].

32. Teniendo en cuenta lo anterior, en relación con la legitimación por pasiva de los señores J.F.L., C.B.J. y J.L., la S. encuentra que los accionados son acusados, en términos generales, de vulnerar el derecho a la tranquilidad y el derecho al medio ambiente sano por el ruido que producen los establecimientos de comercio de los cuales son dueños y/o administradores. En esa medida, toda vez que la actuación de la que se le acusa a los accionados recae sobre la supuesta afectación al medio ambiente y de los derechos fundamentales antes mencionados, se considera que, preliminarmente, sobre la base de los hechos reseñados anteriormente, podría existir una injerencia arbitraria sobre el derecho a la intimidad, por lo que en principio, se encuentra probada la legitimación por pasiva de los señores J.F.L., C.B.J. y J.L..

33. En síntesis, esta S. concluye que existe legitimación por pasiva frente a las autoridades públicas accionadas, pues se les imputan omisiones en el cumplimiento de sus deberes. Asimismo, también se encuentra acreditado este requisito en relación con los particulares accionados, pues la actividad comercial de su dominio es la que presuntamente conlleva a una injerencia arbitraria sobre el derecho a la intimidad de accionantes.

34. Inmediatez: Según la jurisprudencia de esta Corte, a pesar de no existir un término de caducidad para acudir a la acción de tutela, ésta debe presentarse en un término prudente y razonable después de ocurrir los hechos que motivan la afectación o amenaza de los derechos[40]. De este modo, ha dicho este Tribunal que esa relación de inmediatez entre la solicitud de amparo y el hecho vulnerador de los derechos fundamentales debe evaluarse en cada caso concreto, atendiendo a los principios de razonabilidad y proporcionalidad[41].

35. Sin perjuicio de lo anterior, la jurisprudencia de esta Corte ha señalado que puede resultar admisible que transcurra un extenso espacio de tiempo entre el hecho que genera la vulneración y la presentación de la acción de tutela, bajo dos circunstancias específicas: (i) cuando se demuestra que la vulneración es permanente en el tiempo[42]; y (ii) cuando se pueda establecer que “(…) la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros”[43].

36. En consecuencia, para que a pesar de haber transcurrido un tiempo prolongado desde la ocurrencia del hecho lesivo pueda resultar procedente la acción de tutela, uno de los escenarios que se debe verificar es que la afectación de derechos fundamentales que se busca subsanar sea actual. De esa manera, la jurisprudencia constitucional ha señalado que para que se mantenga la actualidad del daño, es necesario acudir de manera oportuna a la acción de tutela, porque lo contrario podría dar lugar a un hecho consumado no susceptible de amparo constitucional, o a que se desvirtúe la afectación de derechos fundamentales[44].

37. En el presente caso se observa que la acción de tutela fue interpuesta el veinte (20) de noviembre de 2018. Para esta Corte, resulta claro que se está ante la pretensión de una afectación actual de los derechos de las accionantes, la cual es producto de las supuestas acciones de ciertos particulares y las omisiones de las autoridades en relación con la generación de ruido en el municipio de B. –Antioquia-. Se observa que la supuesta afectación a los derechos fundamentales se mantiene y es actual, pues no se ha logrado que esta problemática sea superada. En consecuencia, es posible concluir que se encuentra acreditado el requisito de inmediatez en la presentación de la acción de tutela.

38. Subsidiariedad de la acción de tutela: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta y en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, la naturaleza subsidiaria y residual de la acción de tutela circunscribe la procedencia del amparo a tres escenarios: (i) la parte interesada no dispone de otro medio judicial de defensa; (ii) existen otros medios de defensa judicial, pero son ineficaces para proteger derechos fundamentales en el caso particular; o (iii) para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

39. En desarrollo de lo anterior, se ha establecido que aun existiendo otros mecanismos a los cuales puede acudir la parte demandante, la acción de tutela está llamada a prosperar cuando se comprueba que los mismos (i) no son lo suficientemente expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, evento en el cual se otorgará un amparo transitorio; o (ii) no son lo suficientemente idóneos y eficaces para brindar un amparo integral, caso el cual la tutela procederá como mecanismo definitivo de protección. Asimismo, se ha sostenido que una acción judicial es idónea cuando es materialmente apta para producir el efecto protector de los derechos fundamentales, y es efectiva cuando está diseñada para brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados[45]. Sin perjuicio de esto, como regla general se ha determinado que los mecanismos judiciales ordinarios son prevalentes para salvaguardar los derechos, por lo cual, de existir tales medios de defensa, “se debe acudir a ellos preferentemente, siempre que sean conducentes para garantizar una eficaz protección constitucional de los derechos fundamentales de los individuos”[46].

40. Teniendo en cuenta que en la presente acción de tutela se solicita la protección de los derechos fundamentales a la intimidad, tranquilidad, contaminación auditiva, vida digna, salud y ambiente sano de múltiples personas, esta S. advierte la posibilidad de que las pretensiones formuladas puedan ser ordenadas por las autoridades judiciales al resolver acciones populares. Sobre el particular debe señalarse que, según el numeral 3º del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela no será procedente “cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política”, destacando, sin embargo, que podrá interponerse como mecanismo transitorio en situaciones que comprometan derechos o intereses colectivos, siempre que se trate de impedir la ocurrencia de un perjuicio irremediable[47].

41. El artículo 88 de la Constitución consagra la acción popular como el mecanismo idóneo para la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el espacio y el ambiente, entre otros. La Ley 472 de 1998, la cual desarrolla el artículo 88 de la Carta, señala que esta acción tiene un carácter preventivo, protector[48] y excepcionalmente indemnizatorio, pues probado el monto de los daños el juez popular puede ordenar el pago de perjuicios[49]. Asimismo, en esta misma Ley se determina que (i) no existe límite temporal para su ejercicio, siempre que subsista la amenaza o el peligro[50]; (ii) no se exige agotar la vía gubernativa[51]; y (iii) es susceptible de medidas cautelares a petición de parte o de oficio.

42. Toda persona natural o jurídica está legitimada para ejercer la acción popular[52] y ésta procede contra cualquier particular o autoridad pública cuya acción u omisión amenace o viole un interés o derecho colectivo[53]. De manera particular, el Consejo de Estado ha precisado que la procedencia exige: (i) una acción u omisión de la accionada; (ii) el daño, amenaza o vulneración a los derechos colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la afectación del interés colectivo[54].

43. Al referirse a los intereses colectivos, la Corte ha precisado que éstos son “indivisibles, o supraindividuales, que se caracterizan por el hecho de que se proyectan de manera unitaria a toda la colectividad sin que una pueda ser excluida de su goce por otras personas”[55]. Adicionalmente, la doctrina ha reconocido que pertenecen a la comunidad en general, trascienden al individuo y no pueden ser satisfechos en partes.

44. A pesar de que la acción popular, en abstracto, es el mecanismo judicial idóneo y eficaz para la protección de los intereses colectivos, existen situaciones particulares donde se evidencia la conexidad entre el interés colectivo amenazado o vulnerado y los derechos fundamentales afectados. Por esta razón, se ha reconocido que, cuando una acción u omisión vulneren los derechos fundamentales de una pluralidad de personas, la acción de tutela podría ser el mecanismo idóneo de protección. Lo anterior implica que la improcedencia de la acción de tutela, en situaciones que involucran derechos o intereses colectivos, no es una regla absoluta. Según la jurisprudencia de esta Corte, se deben tener en cuenta distintas pautas para determinar si, a pesar de que un caso específico plantee hechos que tienen relación con derechos colectivos, puede en todo caso ser procedente la tutela[56].

45. En la sentencia SU-1116 de 2001 se determinó que, teniendo en cuenta el carácter residual y subsidiario de la tutela, “en el expediente [debe aparecer] claro que la acción popular no es idónea, en concreto, para amparar específicamente el derecho fundamental vulnerado en conexidad con el derecho colectivo”. Por ende, “el primer criterio que debe analizarse es si en un caso que involucre ambas clases de derechos (fundamentales constitucionales y colectivos), la acción popular es idónea y eficaz para proteger los derechos fundamentales que puedan verse afectados”[57]. En esa medida, se ha enfatizado en que, “cuando se instaura una acción de tutela para reclamar la protección de derechos o intereses colectivos conexos con un derecho fundamental, es necesario demostrar que la acción popular no es idónea para ampararlos”[58].

46. En caso de que se observe que la acción popular es adecuada para la protección del derecho fundamental alegado, la tutela no será procedente, salvo que se recurra a ella como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En estos casos, se ha determinado que para que proceda la acción de tutela, a pesar de la idoneidad de la acción popular, deben cumplirse los siguientes criterios:

    “(a) la conexidad, es decir que la trasgresión del derecho fundamental sea consecuencia inmediata y directa de la perturbación de una garantía colectiva.

    (b) la afectación directa, referida a que el actor acredite -y así lo valore el juez- la vulneración de su derecho fundamental -y no otro o el de otros- derivado de la acción u omisión que se invoca.

    (c) la certeza, entendido como la necesidad de que la violación al derecho fundamental sea real y cierta, no hipotética.

    (d) la fundamentalidad de la pretensión, lo cual significa que la petición de amparo debe perseguir la protección del derecho fundamental y no del derecho colectivo en sí mismo considerado”[59].

47. Sumado a esto, se ha considerado que es improcedente la acción de tutela “cuando la controversia suscita un debate probatorio especialmente complejo, dado que el trámite popular es posible adelantarlo, enfrentando, por ejemplo, posibles dudas técnicas sobre la afectación a derechos e intereses colectivos”[60].

48. En el presente caso, las accionantes manifiestan que los propietarios y/o administradores de los establecimientos de comercio que supuestamente colindan con sus viviendas vulneran sus derechos fundamentales a la intimidad, tranquilidad, contaminación auditiva, vida digna, salud y ambiente sano, debido a que éstos no cumplen con los niveles de ruido permitido dentro de una zona residencial. Asimismo, señalan que las autoridades municipales, administrativas y policivas, no han hecho un control y seguimiento adecuado sobre los establecimientos de comercio, incumpliendo así con sus deberes. Por lo anterior, solicitan que se ordene a los propietarios y arrendatarios de los establecimientos de comercio que los adecuen con el fin de dar cumplimiento a la normativa en materia de generación de ruido.

49. De manera particular debe destacarse que, en principio, se trata de un asunto que debe ser ventilado a través de una acción popular por: (i) versar sobre derechos e intereses colectivos como lo son “el goce de un medio ambiente sano”[61] e incluso el “goce del espacio público”[62]; (ii) dirigirse contra particulares y autoridades públicas acusadas de violar los derechos e intereses colectivos mediante su acción u omisión[63]; y (iii) existir una pluralidad de sujetos presuntamente afectados[64]. Sin perjuicio de lo anterior, la S. debe estudiar el cumplimiento de los requisitos trazados por la jurisprudencia para determinar si, a pesar de la procedencia de la acción popular, es posible considerar que la acción de tutela, debido a las particularidades del caso, resulta procedente como mecanismo excepcional (ver supra numeral 46).

50. En atención a los criterios expuestos, la S. observa lo siguiente:

    (a) Conexidad: Encuentra la S. que los accionantes alegan la presunta vulneración de sus derechos a la intimidad, tranquilidad, vida digna y salud, los cuales tienen relación con el derecho colectivo al ambiente sano (literal a del artículo 4 de la Ley 472 de 1998) y, en esa medida, podrían protegerse mediante una acción popular. Sin perjuicio de esto, a la luz de la jurisprudencia de esta Corte, debe tenerse en cuenta que los derechos a la intimidad y tranquilidad son susceptibles de ser protegidos a través de la acción de tutela, por tratarse de derechos fundamentales individuales que requieren una intervención oportuna por parte del juez constitucional[65]. Debido a esto, es posible verificar que existe conexidad entre la vulneración al derecho colectivo al ambiente sano y la amenaza a los derechos fundamentales a la intimidad y tranquilidad, de modo que la trasgresión de éstos últimos podría ser consecuencia inmediata y directa de la perturbación del primero.

    (b) Afectación directa: Si bien en principio podría considerarse que las peticionarias son las únicas directamente afectadas en sus derechos fundamentales por la problemática acá analizada, un análisis de las pruebas que obran en el expediente permite concluir la cuestión de fondo parecería involucrar a un número plural de personas, que superan a los accionantes y accionados en el presente caso, así como diversas causas que merecen un debate probatorio amplio y complejo.

    En efecto, de las pruebas recaudadas se observa que, según el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) del municipio de B. –Antioquia-, las viviendas de las accionantes y los establecimientos de comercio se encuentran ubicados en una zona de uso mixto, que admite la coexistencia tanto de inmuebles residenciales como de diversos establecimientos de comercio. Con fundamento en lo anterior, es posible concluir que la controversia que se le plantea a la S. implica a la comunidad en general ubicada en dicho barrio y no solo el conflicto entre accionantes y accionados. Asimismo, no es posible determinar que el ruido generado en la zona provenga exclusivamente de los establecimientos de comercio administrados o de propiedad de los demandados. En esa medida, para la S. es evidente que las posibles afectaciones particulares a los derechos fundamentales de las accionantes no constituyen el fundamento real detrás de las pretensiones de esta acción. Lo anterior, en la medida que, se trata de una problemática que trasciende al plano individual, la cual requiere un escenario probatorio amplio y complejo, siendo la acción popular el mecanismo principal e idóneo a través del cual se debe examinar la cuestión planteada.

    (c) Certeza de afectación al derecho fundamental: En línea con lo anterior, la S. no encuentra que la vulneración a los derechos fundamentales se encuentre expresamente probada en el expediente. De manera particular, se observa que las accionantes se limitan a proveer una serie de documentos que dan cuenta de las peticiones presentadas ante las autoridades locales solicitando el control a la exposición al ruido, así como unas grabaciones personales que dan cuenta del sonido generado en el barrio. Sin embargo, no existen pruebas que permitan concluir que esta situación se haya generado exclusivamente por los establecimientos de propiedad o bajo la administración de los demandados, o incluso que esto haya afectado, de manera cierta, alguno de sus derechos fundamentales.

    Asimismo, según las pruebas recaudadas en sede de tutela, es dado concluir que (i) los establecimientos cumplen con las normas sobre uso de suelos, tal como fue señalado por el juez de instancia; (ii) al realizar las pruebas con sonómetro para verificar las emisiones de ruido se determinó que si bien en la zona se superaban los límites permitidos, existen variables que influyen en el incremento de los decibeles en la zona, como lo es el constante flujo vehicular, que conllevaría al desplegar una actividad probatoria técnica para lograr comprobar dicha afectación; y (iii) la controversia planteada por los accionantes, además de versar sobre la generación de ruido, parecería incluir otros aspectos que escapan al análisis que se debe adelantar en esta sede, como lo es la invasión al espacio público (ver supra numeral 9). En vista de esto, la S. considera que no hay elementos probatorios que permitan determinar, con certeza, que la afectación al ambiente y al espacio público hubiese vulnerado preliminarmente de manera cierta y concreta los derechos fundamentales de las accionantes. En todo caso, reconoce la S. que las accionantes y la comunidad podrían acudir a la acción popular como mecanismo principal e idóneo para solicitar la protección de sus derechos colectivos, escenario en el cual incluso podrían solicitar el decreto de medidas cautelares[66].

    (d) Fundamentalidad de la pretensión: Por último, al analizar las pretensiones de la demanda, se observa que están encaminadas a velar por el derecho colectivo al ambiente sano, buscando disminuir la exposición y los niveles de ruido generados en toda la zona, por lo que tienen por objeto principal servir a la protección del interés colectivo de la comunidad. En efecto, se solicita que (i) se ordene a las personas arrendatarios y los propietarios de los establecimientos de comercio que den solución a la problemática de ruido; (ii) acondicionen las instalaciones locativas para que cese el ruido y la contaminación auditiva; y (iii) se realicen controles a los niveles de ruido de las tabernas de la zona. Teniendo en cuenta lo anterior, la S. observa que las pretensiones están dirigidas en forma amplia, buscando superar la afectación al medio ambiente, que se ve perturbado por la contaminación auditiva en la zona. En últimas, se trata de una protección a un derecho colectivo que se proyecta sobre toda la comunidad del municipio de B. –Antioquia- que habita en el barrio con uso de suelo mixto garantizado por el POT.

51. En vista de lo anterior, esta S. considera que en el presente caso no se lograron desvirtuar los criterios de eficacia de la acción popular. Asimismo, tampoco se observa que se esté en presencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela. Si bien podría existir una eventual afectación a los derechos fundamentales de las accionantes y los demás habitantes del municipio –la cual debe ser determinada por el juez popular en ejercicio de los amplios poderes en materia probatoria-, lo cierto es que en este proceso no se encuentran acreditados los elementos de inminencia y gravedad del daño que justician la adopción urgente e impostergable de medidas tendientes a intervenir dicha situación, a efectos de evitar un perjuicio irremediable[67].

52. Por esta razón, la S. concluye que la acción popular constituye un mecanismo idóneo y eficaz para resolver de fondo el asunto bajo revisión y, en esa medida, confirmará la decisión proferida en segunda instancia por el Juzgado Civil del Circuito de Girardota –Antioquia- el veinticuatro (24) de enero de 2019, la cual revocó la sentencia proferida el cuatro (4) de diciembre de 2018 por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal con Funciones de Garantías de B. –Antioquia- al considerar que la acción de tutela no era el mecanismo idóneo para resolver la controversia. Asimismo, se declarará la improcedencia de la presente acción, por las razones antes mencionadas.

    Consideraciones finales

53. Sin perjuicio de lo anterior, esta S. le recalca a las accionantes que, además de contar con la acción popular, existen otros mecanismos materiales de defensa a los que podría acudir para buscar actuaciones específicas frente a la vulneración alegada.

54. De manera preliminar, debe destacarse que las autoridades administrativas y policiales tienen el deber constitucional y legal de garantizar la convivencia pacífica y tranquila de los habitantes en el territorio nacional. En esa medida, la Policía Nacional y la Alcaldía Municipal, como primera autoridad de policía del municipio de B. –Antioquia-, son quienes, en principio, deberán adoptar las medidas preventivas, represivas y sancionatorias necesarias para garantizar esta convivencia.

55. Sobre este punto debe tenerse en cuenta que, de conformidad con el artículo 162 del POT del municipio de B. –Antioquia-, el uso del suelo múltiple o mixto se define como aquel que “[c]orresponde a áreas donde se promueve la localización de actividades que son necesarias para el desarrollo social, económico e integral de la población, como lo son las actividades comerciales y de servicios, buscando siempre que estas sean compatibles con la vivienda”. En esta medida, son las autoridades administrativas, en principio, las llamadas garantizar la efectividad de este mandato.

56. Sumado a lo anterior, debe resaltarse la importancia que supone la entrada en vigencia del Código Nacional de Policía, en el cual se establecen medidas que se evidencian como idóneas y efectivas en este caso particular. Esto, por cuanto dicho Código realiza el mandato previsto por la Corte, en la sentencia T-099 de 2016, en la cual se dispuso que “[e]l ordenamiento jurídico le impone a las autoridades municipales, la responsabilidad de proteger y respetar los derechos de los particulares, crear las directrices del uso del suelo y velar por la convivencia pacífica y armónica entre las personas. En este sentido, la administración cuenta con medidas administrativas propias del poder de policía, para cumplir con las finalidades establecidas en el artículo 2 de la Constitución”.

57. En efecto, el artículo 31 del Código Nacional de Policía y Convivencia[68], establece que “[e]l derecho a la tranquilidad y a unas relaciones respetuosas es de la esencia de la convivencia”. En desarrollo de lo anterior, como ya fue mencionado, este Código señala una serie de comportamientos que afectan la tranquilidad y relaciones respetuosas de las personas, dentro de las que se destacan la perturbación del sosiego mediante “[s]onidos o ruidos (…) cuando generen molestia por su impacto auditivo”[69] o “[c]ualquier medio de producción de sonidos o dispositivos o accesorios o maquinaria que produzcan ruidos”[70].

58. Con el “objeto disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia”, los artículos 172 a 197 de la Ley 1801 de 2016 regulan una serie de medidas correctivas[71]. Para esto, el mismo Código de Policía establece un proceso, regulado en los artículos 213 a 230 de la Ley, el cual “se inicia de oficio por parte de las autoridades de Policía o a solicitud de cualquier persona para resolver ante la autoridad competente, un conflicto de convivencia, mediante un procedimiento verbal, sumario y eficaz, tendiente a garantizarla y conservarla”[72].

59. En vista de lo anterior, se observa que, mediante los mecanismos regulados por la Ley 1801 de 2016 existe la posibilidad de que cualquier persona, cuando considere que exista una actuación que perturbe la convivencia, pueda acudir a la Policía Nacional, como autoridad competente, para adelantar el trámite correspondiente e imponer las medidas correctivas a que haya lugar. De manera precisa, el mismo Código de Policía se refiere a la generación de ruido como un comportamiento que podría llegar a perturbar la convivencia y, por ende, ser susceptible de la imposición de una medida correctiva. En consecuencia, resulta claro que las accionantes podrían acudir a este mecanismo policivo, como un medio material de defensa para solicitar las medidas correctivas relacionadas con la contaminación auditiva, buscando proteger la tranquilidad y con ello el derecho constitucional del medio ambiente sano.

60. Por otra parte, en caso de que las accionantes buscasen “hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo”[73] por parte de las autoridades públicas accionadas, podrían acudir a la acción de cumplimiento, según lo regulado por la Ley 393 de 1997.

61. De manera particular, a través de este medio se podría solicitar el cumplimiento de los horarios de funcionamiento establecidos por la Alcaldía Municipal de B. –Antioquia- en el Decreto 028 de 2018[74]; o las normas sobre emisión de ruido contenidas en la Resolución 627 de 2006[75]. Sin perjuicio de esto, debe tenerse en cuenta que esta acción no procede cuando se pretenda “la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela”[76], teniendo como objeto simplemente “hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos”[77].

62. En últimas, lo que se observa es que, independientemente del hecho de que la acción popular sea el mecanismo judicial idóneo para dar una solución integral a la problemática planteada, las accionantes pueden acudir a las autoridades administrativas y policiales para que, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, adopten las medidas encaminadas a la prevención de comportamientos particulares que perturben la convivencia en el barrio Santa Mónica del municipio de B. –Antioquia-, en los términos vistos líneas atrás. Lo anterior, sin embargo, no implica establecer la exigencia de agotar la vía administrativa antes de acudir a los mecanismos judiciales de defensa, sino que pretende llamar la atención a los deberes que tienen las autoridades administrativas y policiales en materia de garantía de la convivencia y protección del interés colectivo.

En mérito de lo expuesto, la S. Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,