Auto nº 546/19 de Corte Constitucional, 2 de Octubre de 2019

1. La sentencia de tutela cuya nulidad se solicita

   Los accionantes consideraron que las actuaciones adelantadas por la Inspección de Policía comportaron una violación de su derecho fundamental al debido proceso, y una amenaza para otras garantías básicas como el mínimo vital, la vivienda digna, la diversidad étnica y cultural. En particular, estimaron que (i) el aviso fijado en el inmueble no cumplió con los requisitos de la notificación debida a los afectados pues no fueron informados del proceso policivo desde su inicio y, al acudir a la Inspección para indagar sobre el sentido de las diligencias anunciadas, no recibieron información alguna; (ii) la acción policiva se encontraba caducada pues no fue iniciada dentro de los 30 días siguientes a la ocupación del bien, como correspondía, sino cuando llevaban 9 meses en el predio y (iii) resultaba imperiosa la intervención del juez de tutela frente al daño irremediable que produciría en la comunidad el desalojo forzoso del bien inmueble urbano puesto que evidentemente ello podía frustrar su proceso de reconstrucción social y, además, quedarían “a la intemperie y a la deriva, sin un sitio donde vivir [y expuestos] a deambular por las calles en condiciones de indignidad, donde seguramente también [serían] perseguidos por las autoridades” por ocupación del espacio público. Con base en lo anterior, solicitaron la suspensión inmediata del desalojo programado por la autoridad municipal[3].

   La Sala Novena de Revisión, luego de (i) recordar las obligaciones prevalentes del Estado frente a la población desplazada forzosamente y la especial afectación que enfrentan en el marco de este fenómeno los pueblos aborígenes, en particular en lo relativo a la defensa de sus tierras y/o territorios ancestrales, y (ii) reiterar los pronunciamientos proferidos por la Corte Constitucional en escenarios fácticos y jurídicos análogos, consideró que en los peticionarios concurrían dos condiciones de vulnerabilidad, siendo aplicables los contenidos normativos relevantes sobre protección a la población desplazada y aquellos que cobijaban a las personas y pueblos indígenas, entre los que se destacó el Convenio 169 de 1989 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales[4]. De acuerdo con lo anterior, la Sala decidió “(i) conceder el amparo al derecho fundamental a la vivienda digna de los peticionarios [incluidas, por supuesto, sus familias] mediante la disposición de un albergue en condiciones dignas; y (ii) activar el sistema de atención a la población desplazada, así como las obligaciones concretas de las autoridades accionadas, de Acción Social, y de cualquier otra autoridad concernida en la superación del estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado”. Adicionalmente, concluyó -en relación con la procedencia de la suspensión de la diligencia de desalojo- que en el caso concreto, a partir de un examen de razonabilidad y proporcionalidad de la medida, debía dársele prevalencia a los intereses constitucionalmente legítimos de los accionantes, de encontrar condiciones mínimas de vivienda y de iniciar un proceso comunitario de reconstrucción de tradiciones ancestrales de manera autónoma, sobre el interés general también legítimo de la autoridad de policía accionada de recuperar el patrimonio público[5].

   Como parte del remedio constitucional, la Sala advirtió que, siguiendo la jurisprudencia de la Corte IDH y el artículo 16.4 del Convenio 169 de 1989, el Estado tenía la obligación de brindar condiciones adecuadas para un proceso de retorno de las comunidades indígenas que, como en este caso, habían sido forzadas a abandonar sus tierras ancestrales, siempre que estas desearan iniciar ese recorrido hacia sus territorios colectivos. En este asunto, sin embargo, se encontró que no todas las 120 familias de Alto Nápoles ocupaban un mismo territorio ancestral que pudiera ser identificado y así recuperado por el Estado colombiano[6]. Por ende, para superar la dificultad mencionada (derecho al territorio, pero eventual imposibilidad de su identificación en el caso concreto), se profirió una orden compleja, disponiéndose la notificación de la decisión, entre otros, a los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, autoridades plenamente concernidas con la superación del estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento para que, en el ámbito de sus competencias, iniciaran un proceso de concertación con la naciente comunidad de Alto Nápoles, a fin de que (i) se establecieran las alternativas para concederles un albergue en condiciones acordes a la dignidad humana y a su cultura; (ii) determinaran si era posible identificar su territorio colectivo y (iii) si resultaba procedente la iniciación de un proceso de retorno en condiciones de seguridad[7].

2. Las solicitudes de nulidad y su trámite

   2.1. El Juzgado Tercero Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Cali -Valle del Cauca-, autoridad judicial que decidió la acción de tutela con radicado T-2.898.085, dio inició al trámite de cumplimiento e incidente de desacato referente a la Sentencia T-282 de 2011, en virtud de la solicitud promovida por los ciudadanos A.F.C., R.U.P., E.M.B. y W.C.V., el 19 de febrero de 2018[8]. En el marco del procedimiento anterior, el operador de instancia notificó del trámite impulsado a las autoridades públicas involucradas en la materialización efectiva de la providencia de tutela, incluyendo al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; además de requerirlas para que brindaran información en torno a la satisfacción de las órdenes contenidas en el fallo de revisión; entidades que ante la solicitud judicial efectuada emitieron pronunciamiento sobre la materia[9].

   2.1.1. Por medio de escritos del 16 de marzo de 2018, 4 de julio de 2018 y 2 de abril de 2019, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicitó la nulidad de la referida providencia por indebida notificación. Para sustentar su posición, señaló que (i) el Ministerio no fue parte ni como accionado ni como vinculado dentro de la acción de tutela respecto de la cual se adelantaba el trámite de cumplimiento e incidente de desacato, esto es, aquella con radicado T-2.898.085, razón por la cual no pudo ejercer sus derechos de defensa y contradicción dentro del trámite de amparo ni conocer lo pretendido materialmente en tal escenario así como (ii) tampoco fue oportunamente notificado del fallo proferido en sede de revisión, conforme se desprendía del sistema de información de la entidad, pese a que en su contra se emitieron algunas órdenes. Desde su percepción del asunto, ello se erigía en una vulneración del derecho fundamental al debido proceso y, en concreto, configuraba una autentica causal de nulidad cuya ocurrencia tenía lugar “cuando en la parte resolutiva de la sentencia se [proferían] órdenes a particulares que no fueron vinculados al proceso y que no tuvieron la oportunidad procesal para intervenir en su defensa”[10]. En estos términos, concluyó afirmando que la legitimación en la causa por pasiva o la correcta integración del contradictorio se constituían en presupuestos indispensables para la emisión de un fallo de fondo y en requisitos de validez del proceso de tutela, aspectos no acreditados en esta ocasión, específicamente desde el auto que avocó conocimiento de la acción de tutela, en sede de revisión, en el cual debían identificarse y vincularse a todos los sujetos procesales directamente involucrados en el asunto[11].

   2.1.2. A través de escritos del 16 de marzo de 2018, 5 de julio de 2018, 8 de agosto de 2018 y 3 de abril de 2019, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural se pronunció sobre la Sentencia T-282 de 2011. Manifestó puntualmente que, verificado el sistema electrónico oficial de correspondencia, los archivos físicos de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad y las cuentas de notificaciones judiciales, no existía constancia de notificación al Ministerio del trámite constitucional surtido dentro de la acción de tutela con radicado T-2.898.085, en la que nunca fungió como sujeto procesal; tampoco de las sentencias proferidas en primera y segunda instancia en el marco de tal proceso; mucho menos del fallo y de las órdenes judiciales proferidas por la Corte Constitucional, en sede de revisión[12]. En tal virtud, explicó que, mal podría imputársele a la entidad negligencia en relación con la materialización efectiva de la sentencia de tutela. Con todo, adujo que, en el marco de sus competencias, procedió a requerir a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, a la Agencia Nacional de Tierras y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, entes estatales con atribuciones para adelantar las actuaciones administrativas relacionadas con el cumplimiento de la Sentencia T-282 de 2011, a fin de que informaran sobre la ejecución de trámites orientados a la plena observancia de la providencia[13].

   Finalizó su intervención solicitándole directamente al juzgado “negar el incidente de desacato promovido dentro de la acción de tutela formulada por el Cabildo Indígena Ukawe’ sx thaj [y] notificar con arreglo a la Ley la acción de tutela radicada con el Número T-2898085”[14]. En concreto, pidió que la autoridad judicial mencionada “en aras de proteger los derechos constitucionales al Debido Proceso y del Derecho a la Defensa de [la] Cartera ministerial, [adelantara] los trámites administrativos y/o judiciales del caso que [permitieran] constatar el [procedimiento] dado a las notificaciones de las providencias judiciales proferidas en la acción de tutela citada en la referencia; para que, [se pudiera continuar] con las indagaciones internas [a] que [hubiera] lugar. Esta verificación solicitada, [resultaba] imprescindible en la medida que [la] Cartera Ministerial no [pudo] ejercer en ninguna etapa procesal su Derecho a la Defensa, ni [pudo] esgrimir los argumentos que [pudieran] ser tenidos en cuenta por el fallador para proferir un juicio de valoración en Derecho”[15].

   2.2. Mediante Auto interlocutorio No. 23 del 14 de junio de 2019, el Juzgado Tercero Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Cali -Valle del Cauca-, dispuso: “ REMITIR a la Honorable Corte Constitucional el expediente de tutela y el cuaderno de trámite de cumplimiento, adelantados en virtud de la acción tuitiva interpuesta por el señor WILSON CHILO VALENCIA, contra la INSPECCIÓN URBANA DE POLICIA MUNICIPAL 1ª CATEGORÍA F. DAMIAN No. 4 y la SECRETARÍA DE GOBIERNO, CONVIVENCIA Y SEGURIDAD DE SANTIAGO DE CALI, a la cual se vinculó al señor I.A.F.B. y a la SECRETARÍA DE VIVIENDA SOCIAL DE SANTIAGO DE CALI, en aras de que se pronuncie acerca de las solicitudes de nulidad por indebida notificación formuladas por el MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL en escrito del 16 de marzo de 2018, 9 de julio de 2018, 2 y 3 de abril de 2019”[16]. La parte resolutiva del citado Auto fue consignada en documento de fecha 17 de junio de 2019 el cual fue radicado ante esta Corporación el 8 de julio siguiente.

   2.3. Comunicadas las solicitudes de nulidad, esta Corporación no recibió ninguna intervención durante el término de traslado correspondiente[17]. De manera extemporánea se pronunció el Cabildo Indígena Nasa Ukawe´SX THA´J para señalar que en caso de no haberse notificado la Sentencia T-282 de 2011 a las partes incidentantes debía procederse de conformidad sin que ello implicara desconocer o alterar la integridad jurídica así como el carácter vinculante de la providencia de revisión cuyo cumplimiento era de carácter inmediato[18].

1. Competencia

   La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer de las solicitudes de nulidad formuladas en el presente caso, de conformidad con el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991.

2. La nulidad de las sentencias de la Corte Constitucional es estrictamente excepcional[19]

   2.1. La nulidad de las sentencias de la Corte Constitucional es, por regla general, improcedente, pues esta Corporación ha sido enfática en reconocer los efectos de la cosa juzgada constitucional, que determina el carácter inmutable, vinculante y definitivo de las decisiones impartidas, en garantía del principio de la seguridad jurídica[20]. Sin embargo, a partir de una interpretación armónica del artículo 49 del Decreto 2067 de 1991[21] y de la normativa procesal, a la luz de la eficacia del derecho fundamental al debido proceso, la Sala Plena ha admitido su procedencia excepcional, cuando se verifica la existencia de una violación cualificada, esto es, indudable, probada, notoria, significativa y trascendental a la garantía al debido proceso que tenga repercusiones sustanciales y directas sobre la decisión o sus efectos[22]. Por lo anterior, el incidente de nulidad no puede suponer nunca un recurso nuevo o una instancia adicional que permita analizar la corrección jurídica de la tesis expuesta en la providencia censurada, reabrir el debate argumentativo de fondo del caso respectivo, rebatir la valoración probatoria que esta Corporación, como órgano de cierre de la Jurisdicción Constitucional en su Sala Plena o en sus respectivas Salas de Revisión de tutela, realizó en su momento o ventilar simples desacuerdos originados en relación con la controversia que fue objeto de discusión[23]. Además, de acuerdo con el artículo 241 de la Carta Política, la Corte Constitucional es un cuerpo jurisdiccional y no consultivo, por lo que carece de competencia para resolver dudas o interrogatorios que formulen los ciudadanos o para esclarecer el sentido de las sentencias que profiere[24].

   2.2. En este orden de ideas, dado su carácter excepcional y extraordinario, las solicitudes de nulidad deben cumplir con un grupo de presupuestos formales de procedencia y, en caso de superarlos, con una serie de requisitos materiales. En cuanto a los formales, que interesan particularmente a la Sala en la presente ocasión, la Corte Constitucional ha establecido tres. En tratándose de una sentencia de tutela, en primer lugar, cuando el vicio se configura previamente a la expedición de la decisión, debe ser alegado antes de que esta sea comunicada; en caso contrario, si se materializa en la sentencia, debe ser propuesta dentro del término de ejecutoria, esto es, en los 3 días siguientes a su notificación[25]. Ahora bien, se ha establecido que el término de 3 días a partir de la notificación de la sentencia, no es aplicable para el caso de terceros afectados con la decisión que no fueron vinculados al proceso de tutela en forma oportuna. En estas ocasiones, la nulidad puede ser alegada por el afectado una vez tiene conocimiento efectivo de la existencia de la sentencia que decide el asunto (oportunidad)[26]. Segundo, la solicitud debe ser presentada por quien tenga interés directo como parte procesal dentro del trámite de la acción de tutela o en calidad de tercero afectado por las órdenes proferidas en sede de revisión (legitimación para actuar)[27]. En este último caso se debe demostrar la certeza de la afectación de los intereses de los terceros, a fin de que proceda la legitimación para actuar en el incidente de nulidad[28]. Tercero, se debe explicar de forma coherente, calificada y seria la causal o las causales de nulidad invocadas, cuáles son los preceptos constitucionales presuntamente transgredidos y la incidencia de ello en la decisión proferida, tendientes a demostrar que la sentencia contiene irregularidades que vulneran intensamente el debido proceso de manera ostensible, probada, significativa y trascendental, sin que se entienda satisfecho este presupuesto con la presentación de razones y/o interpretaciones jurídicas diferentes a las contenidas en la providencia censurada, que obedezcan al simple disgusto e inconformidad del solicitante con la determinación adoptada (carga argumentativa)[29]. Si la solicitud supera estos tres presupuestos mencionados, para que dé lugar a una declaración excepcional de nulidad, debe verificarse que cumpla con los requisitos materiales de procedencia, que han sido suficientemente estudiados por este Tribunal[30].

   3.1. Solicitud de nulidad presentada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público

   De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena pasa a analizar, en primer lugar, si las solicitudes presentadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, cumplen con los presupuestos formales.

   3.1.1. En este caso, la Sala verifica que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público detenta legitimación por activa para promover el presente incidente de nulidad dado que fue sujeto destinatario de las órdenes proferidas por la Corte Constitucional en la Sentencia T-282 de 2011. Igualmente, se acredita el presupuesto de la oportunidad. De acuerdo con la información suministrada por el Juzgado Tercero Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Cali -Valle del Cauca-, autoridad judicial de primera instancia dentro de la solicitud de amparo correspondiente al expediente T-2.898.085, “por error del despacho no se emitieron la totalidad de los oficios de notificación [de la Sentencia T-282 de 2011]”[31] una vez se recibió el proceso, el 18 de enero de 2012[32]. No obstante lo anterior, advirtió que la entidad pública solicitante tuvo efectivo conocimiento de la providencia proferida por la Corte Constitucional con ocasión de la iniciación del trámite de cumplimiento e incidente de desacato promovido por los ciudadanos A.F.C., R.U.P., E.M.B. y W.C.V., el 19 de febrero de 2018[33]. En el marco de tal escenario, explicó la autoridad judicial, se expidieron diversos requerimientos de cumplimiento de la providencia dirigidos al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En concreto, tal circunstancia tuvo lugar mediante los autos de sustanciación del 7 de marzo de 2018, 25 de junio de 2018 y 25 de marzo de 2019[34]. El primer oficio de notificación fue remitido a la entidad mediante documento No. 464 del 9 de marzo de 2018, el cual fue efectivamente recepcionado el miércoles 14 de marzo siguiente conforme se desprende de la certificación de entrega expedida por la Empresa 472[35]. Una vez recibida tal documentación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público tuvo noticia expresa del citado fallo y ante tal información, mediante escrito con fecha viernes 16 de marzo de 2018, remitido a través de correo electrónico, se pronunció sobre el particular solicitando ante la autoridad judicial de primera instancia la nulidad de la providencia T-282 de 2011[36].

   En estos términos y conforme los elementos de juicio disponibles, es claro que el incidente de nulidad fue propuesto dentro de los 3 días siguientes al momento en que el Ministerio tuvo conocimiento cierto de la existencia del fallo proferido en sede de revisión[37]. Bajo estas condiciones, se encuentra satisfecho el parámetro de la temporalidad. Ahora bien, la última cuestión que debe determinarse es el cumplimiento del requisito de carga argumentativa. En esta ocasión, la Sala Plena encuentra que la solicitud de nulidad satisface, al menos en principio, este presupuesto formal requerido para adelantar el estudio de fondo del incidente propuesto. Como se advirtió en las consideraciones referidas en el numeral 2.2. supra de este Auto, el estricto carácter excepcional de las nulidades, formuladas contra las sentencias proferidas por la Corte Constitucional, exige del solicitante explicar de forma coherente y seria la causal o las causales de anulación que estima se configuraron en su caso particular. En esta oportunidad, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público señaló, con cierto grado de claridad, las razones por las cuales considera que la providencia censurada desconoció el derecho fundamental al debido proceso y la incidencia de ello en la decisión adoptada. En tal sentido, explicó que su participación en el proceso como accionado o vinculado resultaba necesaria, si se iba a emitir una orden que lo vinculara, como la dispuesta en el numeral tercero de la parte resolutiva, y que tal ausencia propició un desconocimiento de preceptos constitucionales. Esta circunstancia logra identificarse con una causal autónoma de nulidad expresamente desarrollada por la jurisprudencia para tal efecto[38]. En estas condiciones, se procederá a realizar el estudio material del incidente de nulidad.

   3.1.2. Primer cargo: violación al debido proceso cuando una sentencia de tutela da órdenes a autoridades públicas que no fueron vinculadas o informadas del proceso

   El Ministerio de Hacienda y Crédito Público planteó como primer cuestionamiento de nulidad de la Sentencia T-282 de 2011 que no hizo parte de la acción con radicado T-2.898.085, ni en calidad de accionado ni de vinculado, motivo por el cual existió una imposibilidad jurídica para ejercer adecuadamente los derechos de defensa y contradicción dentro del trámite de amparo y de esta forma conocer lo pretendido materialmente en tal escenario constitucional en el cual posteriormente se emitieron órdenes en su contra. Para la Sala Plena, la causal de anulación invocada no tiene la potencialidad de prosperar en atención a las siguientes consideraciones.

   La formulación de esta causal -ausencia de integración del contradictorio- se ha analizado en múltiples ocasiones por parte de esta Corporación y su configuración ha sido supeditada a que la orden se dirija contra “particulares” que no fueron vinculados o integrados al proceso de tutela. No obstante, esto no implica que, por ejemplo, las entidades públicas no tengan derecho a defenderse en el marco de las acciones de amparo (artículos 29 y 86 C.P.) En tal virtud, se ha establecido que “en los procesos en los cuales la acción de tutela señala a un ente oficial como responsable de una amenaza o vulneración de derechos fundamentales, el juez constitucional debe integrarlos oportunamente al proceso, a fin de que presenten una contestación sobre los hechos. La jurisprudencia constitucional ha procedido en consecuencia a anular procesos de tutela, cuando ha advertido que un ente de derecho público, con la calidad de parte o de tercero interesado en el desenlace del proceso, no es vinculado o informado oportunamente sobre su existencia”[39]. Bajo estas premisas, resulta claro que, en principio, el juez de tutela tiene la obligación de vincular al proceso tanto a las partes como a los terceros interesados, aún si son entidades públicas, como garantía de los derechos al debido proceso, la defensa y contradicción. Sin embargo esta regla no absoluta[40]. Lo anterior, bajo el entendido de que este deber de vincular a los entes de carácter público que sean partes o terceros interesados en el trámite de tutela, “no puede convertirse en una prohibición total para que el juez incluya en sus órdenes –según el caso y bajo determinadas condiciones- menciones a autoridades oficiales no vinculadas el cumplimiento de un deber legal, para garantizar los derechos fundamentales”[41].

   Desde esta perspectiva, las Salas de Revisión de la Corte Constitucional y los jueces de tutela han dispuesto que entidades públicas no demandadas o vinculadas al proceso de tutela adelanten, para efectos del remedio de protección, actuaciones de coordinación, de acompañamiento o de supervisión, entre otras labores, con entidades o autoridades que sí fueron integradas al trámite de amparo, o con organismos oficiales a cargo de la satisfacción de derechos fundamentales[42]. En concreto, y en atención a las particularidades del presente asunto, en varias oportunidades la jurisprudencia de esta Corporación ha impartido, en sede de revisión, órdenes a ministerios del gobierno nacional para que actúen en coordinación con otros entes, sin que estos ministerios hayan estado presentes en el proceso de tutela, bajo ninguna calidad procesal[43]. En estos supuestos, circunstancialmente y sin comprometer su responsabilidad en la amenaza o violación de derechos fundamentales, en la resolución del fallo se han adoptado órdenes que se limitan a materializar o concretar las obligaciones ya previstas en el ordenamiento constitucional, legal o reglamentario vigente, es decir, se prevé su concurrencia a las medidas de amparo para que, en desarrollo de sus funciones estatales, contribuyan a la salvaguarda de las garantías básicas en riesgo o que han sido lesionadas[44]. Con fundamento en estas premisas, se ha concluido como regla de decisión que no siempre que el juez de tutela imparta órdenes que conciernen a autoridades públicas no vinculadas al proceso de tutela, se vulnera su derecho fundamental al debido proceso. Si bien la Corte Constitucional, o un juez de tutela “no pueden declarar a una autoridad pública como responsable de la violación de un derecho fundamental sin la garantía previa del derecho de defensa y contradicción dentro del proceso, esa limitación no es incompatible con la jurisprudencia, que ha avalado la posibilidad de impartir órdenes a autoridades públicas orientadas a cumplir un deber emanado de la legislación y la reglamentación, y no del conflicto resuelto en la sentencia”[45]. Dicho en otras palabras, una autoridad pública no tiene que ser vinculada a un proceso de amparo para cumplir efectivamente un deber impuesto específicamente por una norma del ordenamiento jurídico.

   En aplicación de estos parámetros de decisión, la Sala Plena encuentra que en la Sentencia T-282 de 2011, como parte del resolutivo, se dispuso, entre otros aspectos, lo siguiente: “Tercero. Notificar esta providencia al Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de Hacienda, al Ministerio de Agricultura y al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para que, en el ámbito de sus competencias, y en el marco de los programas y políticas adoptadas –y en vía de adopción- para la superación del Estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado, [inicien] un proceso de concertación con las familias indígenas asentadas en el predio de Alto Nápoles, con el fin de que se determinan las alternativas para (i) conceder un albergue en condiciones acordes para la dignidad humana en el que la comunidad, considerada en su conjunto, pueda concretar o ejercer su derecho a preservar su cultura y modo de vida buena ancestralmente determinados; (ii) determinar si, en el caso concreto, los peticionarios formaban una comunidad indígena determinada, con anterioridad a la ocupación del predio de Alto Nápoles; y si, como comunidad indígena, ocupaba tierras susceptibles de identificación; (iii) consultar con la comunidad la posibilidad de hacer efectivo su derecho al retorno en condiciones de seguridad, tomando en cuenta las circunstancias fácticas existentes en su zona de origen. En caso de que la comunidad indígena del predio Alto Nápoles no existiera antes de la ceremonia en que se constituyen como cabildo/resguardo indígena, y por lo tanto no sea posible determinar la existencia de un territorio colectivo ancestralmente ocupado por sus miembros; las autoridades citadas deberán (iv) iniciar los trámites para que las personas de la comunidad de Alto Nápoles puedan acceder a la adjudicación de tierras o a otros programas de reforma agraria y/o de restitución de tierras adelantados por el Estado colombiano en el marco de la atención a la población desplazada, tomando en cuenta el componente de la diversidad étnica y cultural de los beneficiarios de estas órdenes de protección”.

   Como se observa, las órdenes que se emitieron frente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público en la Sentencia T-282 de 2011 se produjeron con ocasión de la necesaria y urgente intervención del Estado en la superación del estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzoso, circunstancia que exige naturalmente la participación y mediación de diferentes entidades y órganos públicos para que, en cumplimiento de las funciones constitucionales, legales y reglamentarias, de manera articulada, concurran en la solución de esta problemática social. En este caso, el citado Ministerio se encarga de la gestión de los recursos públicos de la Nación, desde la perspectiva presupuestal y financiera, destinados, entre otros aspectos, a la atención integral requerida por la población desplazada por la violencia; de ahí que sea un ente gubernamental integrante del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, con obligaciones específicas para la protección de los grupos sociales en situación o riesgo de desplazamiento forzado. De acuerdo con lo anterior, es claro que existió una justificación cierta para impartirle a la entidad una orden general en el fallo de revisión pues sus funciones estatales estaban relacionadas intrínsecamente con la pretensión invocada en la acción de tutela objeto de estudio, es decir, con la responsabilidad de garantizar los derechos fundamentales de personas integrantes de comunidades vulnerables que advirtieron necesidades materiales insatisfechas en materia de condiciones dignas de existencia por factores ligados al conflicto armado.

   Así las cosas, pese a que la parte incidentante no ostentó la calidad de accionado ni de vinculado dentro del trámite de tutela, la Sala Novena de Revisión consideró que, sin atribuírsele responsabilidad constitucional alguna por la violación de un derecho fundamental en el asunto materia de estudio, su inclusión en las órdenes resultaba indispensable en la medida en que se trataba de una autoridad plenamente concernida en la viabilidad financiera de una política habitacional a corto y largo plazo de personas afectadas en sus derechos, partiendo de su influyente papel en la política económica del país, actuación que no resultó contraria a la jurisprudencia fijada por esta Corporación y que tampoco da lugar, en esta instancia, a la declaratoria de nulidad de la providencia cuestionada por violación del debido proceso.

   3.1.3. Ahora bien, en este punto, no puede pasarse por alto un segundo argumento de discusión formulado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En sus escritos de nulidad, la entidad resaltó que nunca fue notificada de la Sentencia T-282 de 2011, pese a que en virtud del remedio constitucional allí adoptado se emitieron ciertas órdenes en la que resultó involucrada. Para la Sala Plena, el reproche formulado no es predicable del fallo de revisión, por una violación grave y relevante del derecho fundamental al debido proceso. En efecto, no es posible alegar como causal de nulidad la indebida notificación de una providencia proferida por la Corte Constitucional pues no es un cargo que se formule frente al contenido mismo del fallo y que, por consiguiente resulte imputable a una actuación de esta Corporación. Se trata de un asunto atribuible, por competencia, a la autoridad judicial de primera instancia en el proceso de amparo, de acuerdo con las previsiones normativas del artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991 según el cual, “[l]as sentencias en que se revise una decisión de tutela solo surtirán efectos en el caso concreto y deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera instancia, el cual notificará la sentencia de la Corte a las partes y adoptará las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por ésta”.

   En estas condiciones, la Corte no es competente para pronunciarse sobre la censura planteada y, en todo caso, de existir alguna irregularidad relacionada con el proceso de notificación de la providencia le corresponde tanto al Juzgado Tercero Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Cali -Valle del Cauca- como al Juzgado Diecinueve Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Cali verificar y subsanar tal circunstancia procesal, adoptando las acciones correspondientes a que haya lugar, tendientes a lograr el adecuado y oportuno cumplimiento de la decisión de tutela. Por lo anterior, se negará esta solicitud del Ministerio de Hacienda, frente a la pretensión de que se declare la nulidad de la Sentencia T-282 de 2011 dado que no corresponde a un cargo imputable a dicha providencia. Esto sin perjuicio de lo que se advertirá más adelante.

   3.2. Solicitud de nulidad presentada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

   3.2.1. Al igual que en el análisis de la solicitud de nulidad precedente, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural ostenta legitimación para incoar el presente incidente de nulidad dado que fue destinatario de las medidas de protección emitidas por la Corte Constitucional en la Sentencia T-282 de 2011. La solicitud también reúne el presupuesto de la oportunidad[46]. El citado ministerio fue requerido por primera vez por parte del Juzgado Tercero Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Cali -Valle del Cauca-, en el marco del trámite de cumplimiento e incidente de desacato promovido en relación con la Sentencia T-282 de 2011, mediante Auto de sustanciación del 7 de marzo de 2018, el cual fue puesto en su conocimiento por Oficio No. 465 del 9 de marzo siguiente, recibido efectivamente el miércoles 14 de marzo de 2018[47]. Por virtud del trámite anterior, es claro que el ente estatal se enteró de la existencia del fallo de revisión y se pronunció sobre el particular por medio de escrito de fecha viernes 16 de marzo de 2018, invocando ante el juzgado de primera instancia referido la ejecución de las acciones judiciales y administrativas correspondientes para que se lograra la correcta notificación de la decisión de tutela proferida por esta Corporación[48]. Así las cosas, tal cuestionamiento fue planteado dentro de los 3 días siguientes al momento en que la entidad se enteró en forma cierta de la existencia de la determinación de revisión, acreditándose así su presentación oportuna. Por último, la petición de nulidad satisface el presupuesto formal de la carga argumentativa dado que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural identificó, dentro de sus reproches, la posible configuración de una causal autónoma de nulidad -de atribución de la Corte y referente a la sentencia de revisión-. En concreto, la entidad adujo no haber participado como sujeto procesal dentro del trámite constitucional que culminó con el proferimiento del fallo cuestionado en el cual se emitieron órdenes en su contra, violándose así los derechos al debido proceso, la defensa y contradicción, por lo que puede afirmarse que concurre, en este caso, un planteamiento claro sobre la posible transgresión de preceptos constitucionales y la adecuación de ello a un supuesto expreso de nulidad desarrollado por esta Corporación que merece ser evaluado, tal como se hará a continuación[49].

   3.2.2. Primer cargo: violación al debido proceso cuando una sentencia de tutela da órdenes a autoridades públicas que no fueron vinculadas o informadas del proceso

   El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural manifestó que, verificado su sistema de información y archivo, no existía constancia de notificación a la entidad del trámite constitucional surtido dentro de la acción de tutela con radicado T-2.898.085, en la que nunca fungió como sujeto procesal; tampoco de las sentencias proferidas en primera y segunda instancia en el marco de tal proceso; mucho menos del fallo y de las órdenes judiciales proferidas por la Corte Constitucional, en sede de revisión. Como se advirtió en el estudio de la solicitud de nulidad anterior, “el deber de vincular a las entidades públicas que sean partes o terceros interesados en el trámite de tutela, no puede convertirse en una prohibición total para que el juez incluya en sus órdenes –según el caso y bajo determinadas condiciones- menciones a autoridades oficiales no vinculadas el cumplimiento de un deber legal, para garantizar los derechos fundamentales”[50] pues ello obedece a una simple declaración de sus funciones, ya previstas en el ordenamiento jurídico vigente. En esta oportunidad, se advierte que el cargo formulado tampoco tiene la virtualidad de prosperar puesto que las órdenes que se emitieron en relación con el Ministerio de Agricultura en la Sentencia T-282 de 2011 se produjeron en el marco y con ocasión de sus competencias y, no como consecuencia de una actuación generadora de responsabilidad por la vulneración de derechos fundamentales. Ello es así pues, inclusive, en la providencia censurada se indicó que resultaba pertinente proferir una orden compleja y por ello, en primer término, debía notificarse la decisión de revisión, entre otros, al Ministerio de Agricultura, autoridad plenamente concernida con la superación del estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado para que, en ejercicio de sus atribuciones, contribuyera a la salvaguarda de los derechos invocados por los peticionarios. Así pues, la inclusión del ministerio dentro de las órdenes generales respondió exclusivamente al contexto institucional en el cual se dictó la Sentencia T-282 de 2011, pues es claro que dentro de las potestades ordinarias de la entidad pública se encontraba el acompañamiento a la población desplazada por la violencia lo que determinó su concurrencia legítima en el fallo.

   De manera particular, el resolutivo tercero, al que se hizo referencia con anterioridad, dispuso que dicho ministerio y cuatro más (Interior, Justicia, Hacienda y Ambiente) debían iniciar concurrentemente los trámites de concertación con la naciente comunidad de Alto Nápoles para determinar si era posible concederles un albergue en condiciones acordes para la dignidad humana, identificar su territorio colectivo y si resultaba procedente, bajo los parámetros normativos constitucionales y los estándares del DIDH iniciar un proceso de retorno para la comunidad. En caso de que no resultara posible llevar a cabo lo anterior, como lo sugería la difícil situación de orden público del departamento del Cauca, especialmente en lugares habitados tradicionalmente por pueblos indígenas, y la decisión de la comunidad de asentarse en tierras lejanas a su lugar de origen, se previó que las autoridades mencionadas, con sujeción estricta a su marco competencial, debían iniciar “los trámites necesarios para que los peticionarios sean incluidos en la política de adjudicación, restitución o recuperación de tierras que actualmente adelanta el Gobierno Nacional, con el fin de cumplir su obligación convencional de entregar tierras de igual o superior calidad y estatus jurídico a las comunidades indígenas afectadas por el desplazamiento forzado”. Entendiendo lo anterior, es claro que aunque la cartera de Agricultura y Desarrollo Rural no intervino a lo largo del trámite de tutela bajo ninguna calidad procesal su participación legítima, para efectos del remedio constitucional, tuvo una justificación clara, esto es, el cumplimiento de las delimitadas competencias relacionadas con la solución de la materia objeto de debate, específicamente, sus atribuciones prevalentes en la formulación, coordinación, evaluación y gestión de las políticas agropecuarias, pesqueras, forestales y de desarrollo social rural en el territorio nacional, con criterios de descentralización, concertación y participación, orientados a mejorar el nivel y la calidad de vida de la población colombiana. Bajo estas condiciones, no observa la Sala Plena que la actuación desplegada por la Sala Novena de Revisión pueda generar la anulación de la providencia por la existencia de una violación grave y relevante del debido proceso.

   3.2.3. Adicional a lo expuesto, la Sala Plena advierte que el otro cuestionamiento plasmado en los escritos presentados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural no evidencia la presentación de una solicitud formal de nulidad contra la Sentencia T-282 de 2011 sino un requerimiento concreto de adecuada notificación de la providencia; asunto procesal que, como se dijo anteriormente, le compete dirimir a la autoridad judicial de primera instancia y que, además, excede el ámbito de la petición de nulidad contra sentencias de tutela dado que no se identifica con un vicio concreto -de violación al debido proceso- que emane directamente del contenido del fallo y que, por ende, sea imputable a esta Corte. De ahí, que tal planteamiento escape de la competencia de pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación y deba ser negado, en esta instancia.

   3.3. Por las razones previamente expuestas, la Sala Plena procederá a negar los incidentes de nulidad propuestos contra la Sentencia T-282 de 2011 dado que, de un lado y fundamentalmente, la causal de nulidad invocada por los incidentantes -ausencia de notificación- no se configura ni origina, en este caso, una violación del debido proceso por cuanto las órdenes proferidas en sede de revisión frente a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Agricultura y Desarrollo Rural no se produjeron como consecuencia de la verificación de su responsabilidad en la lesión de los derechos invocados, sino con el propósito de garantizar de mejor manera los derechos objeto de protección, con sujeción estricta al marco competencial de la autoridad a partir de la Constitución, la Ley y el Reglamento y, de otra parte, el requerimiento formulado se asoció con la adecuada notificación de la providencia de tutela, asunto procesal que le competente resolver exclusivamente a la autoridad judicial de primera instancia en el marco de una solicitud de amparo, conforme las reglas jurídicas vigentes; aunado a que tal circunstancia no obedece a un cargo directo frente a la sentencia de revisión que sea consecuentemente imputable y de competencia prevalente de esta Corporación.

4. Advertencias finales

   4.1. De una parte, la Sala Plena reitera que, en esta oportunidad, los incidentes de nulidad fueron propuestos directamente ante el juzgado de primera instancia dentro de la acción de tutela con radicado T-2.898.085 pese a que los solicitantes eran entidades públicas del orden nacional que ordinariamente tienen a su alcance diversas herramientas de defensa y elementos de información suficientes e idóneos para enterarse del procedimiento que corresponde efectuar, a fin de iniciar un trámite de nulidad así como de la autoridad judicial con competencia prevalente para atender este tipo de requerimientos, esto es, la Sala Plena de esta Corte[51]. En esta medida, es indispensable recordarle tanto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público como al de Agricultura y Desarrollo Rural que, en lo sucesivo, por razones de celeridad y seguridad jurídica, adelanten, de considerar que se dan los supuestos para el efecto y en relación estricta con la decisión de revisión, el trámite ante la Corte Constitucional, en tanto autoridad judicial que emitió el fallo objeto de cuestionamiento.

   4.2. Por otro lado y para terminar, dados los hechos irregulares evidenciados en relación con el proceso de notificación de la sentencia de revisión que evidentemente reflejan la existencia de un problema sin una debida solución, la Sala considera que lo adecuado para mitigar esta situación consiste en ordenar la inmediata devolución de las actuaciones remitidas a esta Corporación al Juzgado Tercero Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Cali -Valle del Cauca- para que declare la nulidad de todo lo actuado dentro del trámite de cumplimiento e incidente de desacato promovido en relación con la Sentencia T-282 de 2011 sin previa notificación del fallo tanto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público como al de Agricultura y Desarrollo Rural y adelante consecuentemente y en debida forma el correspondiente proceso de notificación de la decisión de revisión, en cumplimiento directo del deber impuesto en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991 y de la garantía de los derechos a la defensa y contradicción. Demorar injustificadamente la notificación de un fallo de tutela o abstenerse de realizarla desconoce los principios de celeridad y eficacia de la administración de justicia, así como la naturaleza misma de la acción de tutela, en cuanto mecanismo constitucional dirigido a la resolución inmediata de una violación o amenaza de derechos fundamentales[52].

No se configura una causal de nulidad por violación al derecho fundamental al debido proceso cuando una sentencia de tutela imparte órdenes a autoridades públicas no vinculadas al trámite de amparo para que concurran, en desarrollo de sus funciones estatales ya previstas en el ordenamiento jurídico vigente, a la garantía de los derechos fundamentales en conflicto.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,