Sentencia de Tutela nº 503/19 de Corte Constitucional, 22 de Octubre de 2019 - Jurisprudencia - VLEX 821351317

Sentencia de Tutela nº 503/19 de Corte Constitucional, 22 de Octubre de 2019

Ponente:GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Fecha de Resolución:22 de Octubre de 2019
Emisor:Corte Constitucional
RESUMEN

TEMA. COLPENSIONES VULNERA DERECHOS FUNDAMENTALES AL NEGAR SUSTITUCION PENSIONAL DE HIJO EN CONDICION DE DISCAPACIDAD, AL EXIGIR FORMALIDAD NO PREVISTA EN LA LEGISLACION VIGENTE. La accionante actúa como agente oficiosa de un hijo de 21 años de edad diagnosticado con Síndrome de Down y calificado por el entonces ISS con una pérdida de capacidad laboral del 52.50%, con fecha de estructuración desde el día de su nacimiento. Considera que Colpensiones vulneró derechos fundamentales por negar el reconocimiento de la sustitución pensional que reclamó en favor de su hijo, tras la muerte del progenitor de éste y de quien dependía económicamente, por no aportar un certificado de pérdida de capacidad laboral “actualizado” o sentencia de interdicción judicial. La accionada adujo que actualmente contaba con una directriz que señalaba que los dictámenes a ser tenidos en cuenta para el reconocimiento prestacional no debían tener más de tres años de proferidos. La sustitución pensional se reconoció a la persona que ostentaba la calidad de compañera permanente del causante. Luego de reiterar jurisprudencia relacionada con los requisitos que deben cumplirse para conceder la sustitución pensional a hijos en situación de invalidez o discapacidad, la Corte decidió AMPARAR los derechos invocados. Se ordenó a la demandada reconocer, liquidar y pagar el 50% de la sustitución pensional a la que tiene derecho el hijo de la accionante, incluyendo el pago retroactivo de las mesadas pensionales que no estén prescritas, conforme al artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo. Recibo Relatoria:

 
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CONTENIDO

Sentencia T-503/19

Referencia: Expediente T-7.455.936

Acción de tutela presentada por M. del P.C.R., como agente oficiosa de N.E.M.C., contra la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES

Procedencia: Tribunal Superior del Distrito Judicial de B.

Asunto: Exigencia de requisitos no contemplados en la normativa vigente para el reconocimiento de sustitución pensional en favor de persona en situación de discapacidad

Magistrada sustanciadora:

G.S.O. DELGADO

Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil diecinueve (2019).

La S. Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado J.F.R.C. y las M.C.P.S. y G.S.O.D., quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales profiere la siguiente

SENTENCIA

En el trámite de revisión del fallo de segunda instancia dictado el 15 de mayo de 2019 por la S. Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de B., que revocó la sentencia de primera instancia que profirió el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de B. el 2 de mayo de 2019, mediante la cual se concedió el amparo; dentro de la acción de tutela promovida por M. del P.C.R., como agente oficiosa de N.E.M.C., contra la Administradora Colombiana de Pensiones -en adelante COLPENSIONES-.

El asunto llegó a esta Corporación por remisión que hizo el Tribunal Superior del Distrito Judicial de B., en virtud de lo ordenado por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. El 18 de julio de 2019, la S. número siete de Selección de Tutelas de esta Corporación lo escogió para revisión.

I. ANTECEDENTES

El 20 de marzo de 2019, la señora M.d.P.C.R., obrando como agente oficiosa de su hijo N.E.M.C. de 21 años de edad, interpuso acción de tutela contra COLPENSIONES, por considerar vulnerados los derechos fundamentales de su agenciado al mínimo vital, a la vida digna y a la seguridad social. Lo anterior, en razón a que la citada entidad negó el reconocimiento de la sustitución pensional del señor J.E.M.S., a favor de su hijo, en razón a que no aportó a la solicitud de reconocimiento pensional un certificado de pérdida de capacidad laboral “actualizado”, ni tampoco la sentencia de interdicción judicial.

  1. Hechos

  1. La agente oficiosa manifestó que mediante Resolución Nº 23243 del 22 de enero de 2016, la entidad accionada le reconoció al señor J.E.M.S. una pensión de invalidez por $3.406.512[1].

  2. El 20 de junio de 2018, el señor M.S. falleció. En consecuencia, la señora M.d.P.C.R. solicitó a COLPENSIONES el reconocimiento de la sustitución pensional para su hijo N.E.M.C. de 21 años de edad, quien fue diagnosticado con Síndrome de Down[2] y calificado el 20 de febrero de 2012, por el entonces Instituto de Seguros Sociales, con una pérdida de capacidad laboral del 52.50%, con fecha de estructuración del 28 de noviembre de 1998, es decir, desde su nacimiento[3], razón por la cual dependía económicamente de su padre.

  3. La entidad demandada, mediante Resolución Nº 11526 del 16 de enero de 2019, resolvió negar el reconocimiento de la sustitución pensional a favor del joven M.C. “hasta tanto sea aportado un dictamen de pérdida de capacidad laboral actualizado”. Lo anterior, con fundamento en que “actualmente COLPENSIONES cuenta con una directriz en la que se señala que los dictámenes a ser tenidos en cuenta para el reconocimiento prestacional no deben tener más de 3 años de proferidos.” Dicha decisión fue confirmada mediante Resoluciones Nº 54236 del 28 de febrero de 2019[4] y Nº 802 del 18 de marzo siguiente[5]. Por su parte, la sustitución pensional fue reconocida a la señora D.d.C.G.V., en calidad de compañera permanente del causante[6].

  4. Con fundamento en los hechos anteriormente expuestos, la agente oficiosa solicitó (i) la protección de los derechos fundamentales invocados y que, por lo tanto, (ii) se ordene a la entidad accionada que, sin la exigencia de requisitos inexistentes en la legislación, reconozca la sustitución pensional a favor de su hijo N.E.M.C., quien dependía económicamente de su padre, motivo por el cual, tras su muerte, no ha contado con los recursos necesarios para su sostenimiento[7].

  5. Por último, la agente oficiosa manifestó que tampoco debería supeditarse el reconocimiento de la sustitución pensional a la declaración de interdicción judicial, pues su hijo “tiene derecho a que sus actos no sean nulos, no le pueden quitar la capacidad jurídica y dársela a un tercero para que decida todo”[8].

II. ACTUACIÓN PROCESAL

Mediante auto del 10 de abril de 2019, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de B. corrió traslado a COLPENSIONES y vinculó a la señora D.d.C.G.V. para que se pronunciaran sobre los hechos objeto de controversia[9].

A.R. de COLPENSIONES

COLPENSIONES señaló que la tutela resultaba improcedente para controvertir la negativa del reconocimiento de la sustitución pensional. Al respecto, precisó que la solicitante puede acudir a la jurisdicción ordinaria laboral para debatir las violaciones de derechos fundamentales que alega, habida cuenta del carácter subsidiario del amparo[10].

  1. Respuesta de la señora D.d.C.G.V.

    La apoderada de la señora G.V. solicitó declarar improcedente el amparo, en la medida en que “mi mandante acogida al principio de la buena fe manifestado en la honradez, en cumplimiento de la obligación moral porque no hay decisión judicial a la fecha de hoy, pagó a quien suscribe la tutela señora M.D.P.C. REY madre del señor N.E.M. CHAPARRO las sumas de dinero correspondientes al 50% del valor de la pensión sustitutiva que le canceló COLPENSIONES honrando un contrato de transacción que mi mandante suscribió con M.D.P.C. REY”[11].

  2. Sentencia de primera instancia[12]

    Mediante sentencia del 2 de mayo de 2019, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de B. resolvió: (i) tutelar como mecanismo transitorio los derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social de N.E.M.C.[13]; y (ii) ordenar a COLPENSIONES reconocer y pagar la mesada pensional a la que tenía derecho el agenciado.

    Para tal efecto, estimó que se acreditó adecuadamente el parentesco entre el agenciado y el causante. Además, señaló que se demostró a COLPENSIONES que, al momento del fallecimiento del causante, el agenciado dependía económicamente de aquel. Agregó que también se logró comprobar que, al momento de la defunción de su padre, el joven M.C. tenía una pérdida de capacidad laboral PCL del 52.50%, lo cual se sustentó con el dictamen practicado por el entonces ISS.

    COLPENSIONES impugnó la sentencia de primera instancia. Para fundamentar el recurso, reiteró los argumentos contenidos en la contestación de la tutela, relativos a la improcedencia de la acción[14].

  3. Sentencia de segunda instancia[15]

    Mediante sentencia del 15 de mayo de 2019, la S. Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de B. resolvió revocar el fallo recurrido. Sostuvo que la acción de tutela no es el escenario propicio para discutir las decisiones adoptadas dentro del trámite administrativo de reconocimiento pensional.

    Al respecto, señaló que:

    “el medio idóneo para el reconocimiento de una pensión de invalidez que se encuentra en controversia es la jurisdicción ordinaria laboral y en este caso el señor N.E.M.C. no probó la existencia de un perjuicio irremediable que se caracteriza por ser inminente, grave, urgente e impostergable, pues tiene a su progenitora que es la persona que siempre ha velado por su bienestar, sumado a eso ha recibido sumas de dinero de parte de la compañera permanente de su padre que le permiten cancelar buena parte de los dineros que se adeudan en la institución educativa, circunstancias que permiten descartar el perjuicio irremediable”[16].

  4. Escrito remitido por la agente oficiosa a la Corte Constitucional durante el trámite de revisión[17]

    El 5 de julio de 2019, la señora M.d.P.C.R. allegó a esta Corporación un escrito en el cual requiere el amparo urgente de los derechos fundamentales de su hijo, debido a que en la actualidad no cuenta con el servicio de salud y su situación económica es precaria. En consecuencia, solicita que se ordene a COLPENSIONES reconocerle la sustitución pensional. Con dicha solicitud, adjuntó copia de la sentencia de interdicción judicial proferida el 21 de junio de 2019, por el Juzgado Tercero de Familia de B., mediante la cual es designada como guardadora principal de N.E.M.C..

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

  1. La S. Sexta de Revisión de la Corte Constitucional es competente para conocer los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

    Asunto objeto de análisis

  2. La señora M.d.P.C.R., obrando como agente oficiosa de su hijo N.E.M.C. de 21 años de edad, interpuso acción de tutela contra COLPENSIONES, por considerar vulnerados los derechos fundamentales de su agenciado al mínimo vital, a la vida digna y a la seguridad social. Lo anterior, en razón a que la citada entidad negó el reconocimiento de la sustitución pensional del señor J.E.M.S., en favor de su hijo, en razón a que no aportó a la solicitud de reconocimiento pensional un certificado de pérdida de capacidad laboral “actualizado”, ni tampoco la sentencia de interdicción judicial.

    No obstante lo anterior, a partir de la revisión de las Resoluciones Nº 11526 del 16 de enero de 2019, Nº 54236 del 28 de febrero de 2019 y Nº 802 del 18 de marzo siguiente, mediante las cuales COLPENSIONES se pronunció sobre la prestación aludida, este Despacho no observó que dicha entidad negara la sustitución pensional por no anexar a la solicitud de reconocimiento la sentencia de interdicción judicial del joven N.E.M.C..

  3. En esa medida, el problema jurídico se circunscribe a determinar si ¿COLPENSIONES vulneró los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, a la dignidad humana y al debido proceso de N.E.M.C., al negar la solicitud de reconocimiento y pago de una sustitución pensional, como hijo en situación de invalidez y dependiente económicamente del causante M.S., al no haber cumplido con la exigencia de allegar un dictamen de calificación de PCL “actualizado”, realizado dentro de un término menor a tres años contados desde la fecha de la presentación de la solicitud?

  4. Para resolver el problema jurídico planteado resulta necesario analizar los siguientes temas: (i) la procedencia de la acción de tutela; (ii) el análisis de los requisitos exigidos para conceder la sustitución pensional a hijos en situación de discapacidad; y finalmente, (iii) la resolución del caso concreto.

    Examen de procedencia general de la tutela

    - Legitimación activa

  5. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, “La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante (…) También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.”[18] (Subrayado fuera del texto)

    Al respecto, es relevante recordar que la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en afirmar que:

    “A partir del principio de igual reconocimiento ante la ley, resulta imperativo que el juez constitucional interprete la figura de la agencia oficiosa buscando favorecer la capacidad jurídica de las personas mayores de edad en condición de discapacidad, a efectos de preservar su autonomía y voluntad. Para tal efecto, en lo que respecta al requisito de la imposibilidad de interponer el recurso de amparo, se deberá entrar a analizar las circunstancias del caso concreto y las barreras de participación efectiva en la sociedad que se derivan para el titular de los derechos, sin que el solo diagnóstico de una enfermedad cognitiva o psicosocial, sea un indicio suficiente para derivar el impedimento en una actuación directa. En otras palabras, el juez constitucional debe velar porque existan escenarios en los que las personas con discapacidad, en virtud de su capacidad jurídica, se apropien de sus derechos y de la facultad para proceder a su ejercicio, con miras a fortalecer su independencia e inclusión en la vida social”[19] (negrilla fue del texto original).

    En razón de lo anterior, es posible entender que el hecho de tener una discapacidad no constituye una razón que por sí sola justifique la posibilidad de aceptar la agencia oficiosa en materia de legitimación por activa en la acción de tutela. En esa medida, se deberán determinar las situaciones particulares de cada caso concreto, que materialicen la imposibilidad de una persona de actuar de manera directa[20].

    Ahora bien, es importante resaltar que en consonancia con la jurisprudencia referida, mediante el artículo 6º de la Ley 1996 del 26 de agosto de 2019, por medio de la cual se establece el régimen para el ejercicio de la capacidad legal de las personas con discapacidad mayores de edad, se estableció la presunción de capacidad, según la cual, “todas las personas con discapacidad son sujetos de derecho y obligaciones, y tienen capacidad legal en igualdad de condiciones, sin distinción alguna e independientemente de si usan o no apoyos para la realización de actos jurídicos. En ningún caso la existencia de una discapacidad podrá ser motivo para la restricción de la capacidad de ejercicio de una persona”. En esa medida, a partir de la legislación referida, los procesos de interdicción deben ser reemplazados por “sistemas de apoyo para la adopción de decisiones”, con el objeto de garantizar el ejercicio pleno de su autonomía. Sin embargo, también debe aclararse que la norma en comento fue expedida con posterioridad a la presentación de la acción de tutela, de modo que no resulta aplicable al presente caso, por lo que no afecta la validez de la figura de la agencia oficiosa que sustenta la legitimidad por activa en este asunto.

    En el caso objeto de estudio, la agente oficiosa interpuso la acción de tutela en nombre de su hijo N.E.M.C., dado que es un joven de 21 años de edad, que se encuentra en estado de invalidez como consecuencia de una PCL del 52.50%, puesto que fue diagnosticado con Síndrome de Down, y por cuanto dependía económicamente de su padre, quien falleció.

    De otra parte, en la Sentencia T-152 de 2019[21] se enunciaron los requisitos que se deben acreditar para ejercer la figura de agencia oficiosa, dentro de los cuales se encuentra el de la ratificación por parte del agenciado[22]. Al respecto, debe precisarse que la presente acción de tutela también fue firmada por el joven M.C., bajo la figura de “coadyuvancia”[23]. Por consiguiente, podría entenderse superado el requisito de legitimación en la causa por activa, por cuanto esa manifestación puede interpretarse como una ratificación del agenciado.

    En consecuencia, se entiende acreditado este requisito en el asunto de la referencia.

    -Legitimación pasiva

  6. La legitimación en la causa por pasiva dentro del trámite de amparo hace referencia a la capacidad legal de quien es el destinatario de la acción de tutela para ser demandado, pues está llamado a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, en el evento en que se acredite la misma en el proceso[24]. Según el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra cualquier autoridad pública y, excepcionalmente, contra particulares.

    En el expediente de la referencia, la acción de tutela se dirige en contra de COLPENSIONES, la cual es una Empresa Industrial y Comercial del Estado organizada como entidad financiera de carácter especial, vinculada al Ministerio de Trabajo[25], encargada de resolver las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales de los afiliados y pensionados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, pertenecientes y administrados por el Instituto de Seguros Sociales ISS, la cual tiene capacidad para ser parte, por lo que se encuentra legitimada en la causa por pasiva para actuar en este proceso según los artículos 86 superior y el 5º del Decreto 2591 de 1991[26].

    -Inmediatez

  7. La procedibilidad de la tutela está, igualmente, supeditada al cumplimiento del requisito de inmediatez. Éste exige que la acción sea interpuesta de manera oportuna en relación con el acto que generó la presunta vulneración de los derechos fundamentales. La inmediatez encuentra su razón de ser en la tensión existente entre el derecho constitucional a ejercer este mecanismo “en todo momento” y el deber de respetar la configuración de la acción como un medio de protección “inmediata” de las garantías fundamentales. Es decir, debe existir necesariamente una correspondencia entre la naturaleza expedita de la tutela y su interposición oportuna.

    En el asunto de la referencia, el requisito de inmediatez se encuentra verificado toda vez que entre la fecha en que COLPENSIONES notificó lo resuelto a través de los recursos de reposición y de apelación (28 de febrero y 18 de marzo de 2019) y el momento en el cual se interpuso la acción de tutela (20 de marzo de 2019), transcurrió menos de un mes.

    -Subsidiariedad

  8. El principio de subsidiariedad, conforme al artículo 86 de la Constitución, implica que la acción de tutela solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En otras palabras, las personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial ha dispuesto para conjurar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de tal manera que se impida el uso indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial adicional de protección.

    Esta Corporación ha señalado que el ordenamiento jurídico dispone de una serie de recursos y procesos que tienen como propósito la protección de los derechos de las personas. En este orden de ideas, desconocer el carácter subsidiario de la acción de tutela vaciaría de contenido los otros mecanismos de defensa judicial que han sido previstos en las normas constitucionales y legales para proteger los derechos invocados.

    Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que debe conocer un determinado asunto radicado bajo su competencia, dentro del marco estructural de la administración de justicia[27].

    De acuerdo con la norma constitucional citada, es procedente el amparo cuando el actor no cuenta con un mecanismo ordinario de protección. No obstante, como ha sido reiterado por la jurisprudencia constitucional, el presupuesto de subsidiariedad que rige la acción de tutela debe analizarse en cada caso concreto. Por ende, en aquellos eventos en que existan otros medios de defensa judicial, este Tribunal Constitucional ha determinado que existen dos excepciones que justifican su procedibilidad[28]:

    (i) Cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley para resolver las controversias no es idóneo ni eficaz conforme a las especiales circunstancias del caso que se estudia, procede el amparo como mecanismo definitivo; y,

    (ii) Cuando, a pesar de existir un medio de defensa judicial idóneo, éste no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la acción de tutela procede como mecanismo transitorio.

    (iii) Además, cuando la acción de tutela es promovida por personas que requieren especial protección constitucional, como los niños y niñas, mujeres cabeza de familia, personas en condición de discapacidad, personas de la tercera edad, entre otros, el examen de procedibilidad de la acción de tutela es menos estricto, a través de criterios de análisis más amplios, pero no menos rigurosos[29].

    Por otra parte, esta Corporación ha establecido una serie de requisitos que deben cumplirse para poder admitir, de forma excepcional, la procedencia de la tutela mediante la cual se pretenda obtener el reconocimiento del derecho a la sustitución pensional. En efecto, se considera procedente la acción cuando se acredite que:

    “(i) la falta de reconocimiento y pago ha ocasionado un alto grado de afectación de los derechos fundamentales del accionante, particularmente, de su derecho al mínimo vital; (ii) se ha realizado cierta actividad administrativa o judicial por el interesado con el propósito de obtener la protección de sus derechos; y (iii) están acreditadas – siquiera sumariamente – las razones por las cuales el mecanismo de defensa judicial ordinario es ineficaz para lograr la protección inmediata e integral de los derechos fundamentales presuntamente afectados o, en su lugar, se está en presencia de un perjuicio irremediable. (…) A los mencionados requisitos, la Corte ha adicionado (iv) la necesidad de acreditar en el trámite de la acción constitucional, por lo menos sumariamente, que se cumplen con los requisitos legales para acceder a la prestación reclamada”[30].

    Con base en lo expuesto, esta S. procederá a analizar si en el presente caso se cumplen o no los requisitos de subsidiariedad.

    (i) Que se haya invocado la afectación de algún derecho fundamental: Dentro de los derechos invocados por la agente oficiosa se destacan el de la seguridad social y la dignidad humana, los cuales tienen contenido fundamental y son susceptibles de ser protegidos y garantizados a través de la tutela.

    (ii) Que se haya desplegado una actividad mínima para proteger ese derecho: De las pruebas obrantes en el expediente se logra constatar que la agente oficiosa ha desplegado actuaciones pertinentes para lograr el reconocimiento y pago de la sustitución pensional, pues se presentó la solicitud formal ante COLPENSIONES, se allegaron los documentos que, en principio, se podrían considerar como los necesarios para fundamentar la referida petición y se interpusieron recursos ante la respuesta dada por la entidad accionada. Lo anterior, refleja una actitud diligente de la parte accionante, en búsqueda de la protección y garantía de los derechos fundamentales de su hijo.

    (iii) Que se hayan esgrimido las razones por las cuales el otro medio de defensa judicial no está llamado a prosperar: En el presente asunto se puede identificar las razones por las cuales el mecanismo idóneo y eficaz es la acción de tutela. Entre ellas: (i) que el agenciado es un sujeto de especial protección constitucional, por encontrarse en situación de discapacidad, calificada con una PCL del 52.50 %; y (ii) el mínimo vital del agenciado se encuentra considerablemente afectado desde el fallecimiento de su padre, de quien dependía económicamente. En efecto, de las pruebas que obran en el expediente se puede deducir que la situación económica de la progenitora es precaria, pues desde la muerte del señor J.E.M.S., no ha sido posible cancelar la matrícula del agenciado en el Centro de Interacción y Equilibrio Terapéutico CIET SAS y en la actualidad se adeuda la suma de $10.920.000.

    Por consiguiente, contrario a lo afirmado por el juez de segunda instancia, la S. considera que la jurisdicción ordinaria laboral no se constituye en el escenario idóneo y eficaz para conseguir el amparo inmediato de los derechos que se invocan en esta oportunidad, pues a partir de las pruebas aportadas al proceso se demuestra que se está ante la inminencia de que el joven N.E.M.C. sufra un perjuicio irremediable. En efecto, debido sus condiciones socioeconómicas, la jurisdicción ordinaria resulta ser un mecanismo ineficaz para obtener de forma expedita el reconocimiento de la sustitución pensional, pues en un proceso que tiene términos más prolongados.

    En este sentido, obligarlo a que acuda a la jurisdicción ordinaria laboral para satisfacer esta pretensión, sería imponer una carga desproporcionada que desconocería su condición de vulnerabilidad que lo hace merecedor de un cuidado especial por parte del Estado.

    Por lo anterior, esta S. concluye que se cumplen los presupuestos exigidos para entender satisfecho el requisito de subsidiariedad.

  9. Verificado el cumplimiento de los requisitos para la procedencia de la tutela, la S. pasa a recordar los requisitos que deben cumplirse para el reconocimiento de la sustitución pensional a hijos en situación de invalidez o discapacidad.

    Requisitos que deben cumplirse para conceder la sustitución pensional a hijos en situación de invalidez o discapacidad. Reiteración de jurisprudencia.

  10. El artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, anunció como beneficiarios de la sustitución pensional, así como también de la pensión de sobrevivientes, a “los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de invalidez”.

    Por su parte, el artículo 38 de dicha Ley definió el estado de invalidez, como la situación de una persona que “por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral”[31].

    Al respecto, esta Corporación ha señalado que, para poder reconocer una sustitución pensional o una pensión de sobrevivientes cuando el beneficiario del causante es un hijo en condición de discapacidad, sólo podrá exigirse los documentos que sean idóneos y necesarios para: “(i) acreditar la relación filial; (ii) probar que el hijo se encuentra en situación de invalidez y que la misma hubiese generado pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50%; y (iii) demostrar la dependencia económica frente al causante”[32].

  11. Ahora bien, es necesario precisar que la sustitución pensional es una figura que se creó para proteger a la familia de la persona que gozaba de una pensión, ya constituida, por haber cumplido los requisitos exigidos por ley, de tal forma que puedan acceder a la misma y así no verse afectados o desmejorados ostensiblemente en su mínimo vital. Esta prestación económica tiene como objetivo evitar una doble afectación, es decir, la moral y la material. En otras palabras, la sustitución pensional, como su nombre lo indica, consiste en sustituir el derecho que otro ha adquirido, cuando este haya fallecido, con la finalidad de dar apoyo monetario a quienes dependían económicamente del causante. Así, en la Ley 100 de 1993 se establecieron los beneficiarios de la sustitución pensional, dentro de los cuales se encuentran los miembros del grupo familiar y, dentro de aquellos, los hijos con invalidez[33].

  12. Asimismo, como se señaló anteriormente, una de las condiciones requeridas para acceder a la sustitución pensional es allegar un dictamen de la calificación de la PCL que pruebe el estado de invalidez, exigido para poder ser beneficiario de dicha prestación económica. Los artículos 41 al 44 de la Ley 100 de 1993 señalan el procedimiento que debe seguirse para obtener el referido dictamen. De las referidas normas se sintetizan los siguientes parámetros:

    En efecto, se indica que el estado de invalidez debe ser determinado con base en lo establecido en la Ley 100 de 1993 y el manual único para la calificación de invalidez expedido por el Gobierno Nacional. Dicho manual debe incluir los criterios técnicos de evaluación para poder calificar la imposibilidad que tiene el afectado, que se encuentra siendo valorado, para desempeñar su trabajo por verse afectado con una PCL.

    La primera calificación de PCL le corresponde a las entidades administradoras de pensiones, de riesgos laborales, a las compañías de seguros que asumen los riesgos de invalidez y muerte y a las entidades promotoras de salud. Si el interesado en obtener el dictamen no está de acuerdo con la calificación dada por las entidades mencionadas, contará con la posibilidad de manifestar su inconformidad ante las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional. A su turno, la decisión que sea tomada por las Juntas Regionales puede ser apelada ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.

    De otra parte, es preciso señalar que el estado de invalidez y, por consiguiente, la PCL podrán ser revisados o nuevamente valorados en las siguientes circunstancias:

    “(i) cada tres años y por solicitud de la entidad de previsión o seguridad correspondiente, ‘con el fin de verificar, modificar o dejar sin efectos el dictamen que sirvió de base para la liquidación de la pensión que disfruta su beneficiario y proceder a la extinción, disminución o aumento de la misma, si a ello hubiere lugar’; (ii) por solicitud del pensionado por invalidez, en cualquier tiempo y a su costa; y (iii) conforme lo prevé el artículo 55 del Decreto 1352 de 2013, tratándose del sistema general de riesgos laborales, ‘la revisión de la pérdida de incapacidad permanente parcial por parte de las Juntas será procedente cuando el porcentaje sea inferior al 50% de pérdida de capacidad laboral a solicitud de la Administradora de Riesgos Laborales, los trabajadores o personas interesadas, mínimo al año siguiente de la calificación y siguiendo los procedimientos y términos de tiempo establecidos en el presente decreto, la persona objeto de revisión o persona interesada podrá llegar directamente a la junta solo si pasados 30 días hábiles de la solicitud de revisión de la calificación en primera oportunidad esta no ha sido emitida’ (…)”[34] (Subrayado fuera de texto).

    Ahora, respecto de la revisión de la calificación de incapacidad permanente parcial o de invalidez, el artículo 55 del Decreto 1352 de 2013, “Por el cual se reglamenta la organización y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez, y se dictan otras disposiciones”, estableció que, en el sistema general de pensión, será procedente la revisión del dictamen cuando sea solicitado por la entidad administradora de pensiones cada tres años, si aporta documentos que evidencien algún cambio en el estado de salud del pensionado o posible beneficiario, y por el pensionado en cualquier tiempo[35].

  13. Recientemente, en la Sentencia T-334 de 2019, M.C.P.S., se estudió el caso de una persona a quien el Fondo de Prestaciones Económicas, C. y Pensiones FONCEP, le archivó el reconocimiento y pago de una sustitución pensional, como hija en situación de invalidez y dependiente económicamente de la causante, al no haber cumplido con la exigencia de allegar un dictamen de calificación de PCL actualizado, realizado dentro de un término menor a 3 años contados desde la fecha de la presentación de la solicitud.

    Para resolver el asunto, esta Corporación consideró que las entidades encargadas de reconocer y pagar una sustitución pensional no pueden exigirle al posible beneficiario, que padezca de una enfermedad crónica, progresiva e incurable, que para efectos de acceder a dicha prestación económica tenga que allegar un dictamen “actualizado”, es decir, que haya sido realizado dentro de los tres años anteriores a la fecha en que se realiza la solicitud, pues aquella exigencia no ha sido prevista en la ley ni mucho menos en la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

    En consecuencia, advirtió al FONCEP que, en adelante, se abstuviera de llevar a cabo actuaciones que pudieran generar una amenaza o vulneración de los derechos fundamentales de las personas y, en ese sentido, de exigir la “actualización” de los dictámenes que tengan más de tres años de antigüedad.

Caso concreto

COLPENSIONES vulneró los derechos fundamentales del agenciado al negarle el reconocimiento de la sustitución pensional en calidad de hijo en situación de discapacidad, por exigir una formalidad que no se encuentra contemplada en la normativa que regula el tema.

  1. Esta Corporación considera que la protección constitucional en el presente asunto es procedente, por cuanto: (i) se trata de un sujeto de especial protección constitucional, (ii) se le negó el reconocimiento y pago de la sustitución pensional, pese a ser beneficiaria por tener la calidad de hijo inválido, y (iii) por tratarse de una prestación económica que tiene la capacidad de garantizarle al agenciado sus derechos al mínimo vital y a la dignidad humana.

En el caso objeto de análisis, N.E.M.C. fue calificado con una PCL del 52.50% y la entidad demandada se abstuvo de reconocer y pagar la sustitución pensional, debido a que debía aportar a su solicitud un dictamen actualizado. De conformidad con lo consagrado en el artículo 38 de la Ley 100 de 1993, el agenciado se encuentra en estado de invalidez, toda vez que fue calificado con una PCL mayor a 50%, por una causa de origen no profesional. Con base en lo anterior y de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 46 y 47 de la misma Ley, esta S. estima que el joven M.C. efectivamente tenía derecho a la sustitución pensional por: (i) ser miembro del grupo familiar del pensionado que falleció (artículo 46)[36]; y (ii) ser beneficiario de la referida prestación económica por tener la calidad de hijo en situación de invalidez del pensionado. Además, dependía económicamente del causante y sus condiciones de invalidez subsisten actualmente (artículo 47)[37].

En esa medida, se observa que dichas exigencias efectivamente fueron satisfechas, puesto que: (i) en la solicitud presentada ante COLPENSIONES se encontraba acreditada la relación de parentesco de padre-hijo; (ii) junto a la petición también se allegó el dictamen de PCL realizado por el entonces ISS en el año 2012, decisión que no fue recurrida y que, por tanto, se encontraba en firme en el momento de la solicitud, y en el cual se determinó que el agenciado cuenta con una PCL del 52.50%. En consecuencia, dicho documento debió considerarse como el adecuado para probar la condición de discapacidad del solicitante, por haber sido calificado con una PCL superior al 50%; y (iii) se demostró la dependencia económica que existía de parte del agenciado hacia su padre; como ejemplo, se constató que el joven M.C. estuvo afiliado al entonces ISS a través del señor M.C., como beneficiario en calidad de hijo en condición de discapacidad. Además, se demostró que desde el fallecimiento de su padre en el año 2018, no ha sido posible cancelar su matrícula y mensualidades en el Centro de Interacción y Equilibrio Terapéutico CIET SAS y en la actualidad se adeuda la suma de $10.920.000.

Por otra parte, es preciso destacar que tanto en la ley como en la jurisprudencia de esta Corporación, se ha sostenido que para comprobar el estado de invalidez es suficiente allegar a la solicitud un dictamen de calificación de PCL, realizado por alguna de las entidades competentes para ello[38]. En ese sentido, esta S. reitera que las entidades encargadas de reconocer y pagar una sustitución pensional no pueden exigirle al posible beneficiario, que para efectos de acceder a dicha prestación económica tenga que allegar un dictamen “actualizado”, es decir, que haya sido realizado dentro de los tres años anteriores a la fecha en que se realiza la solicitud, pues aquella exigencia no ha sido prevista en la ley ni mucho menos en la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

En efecto, el artículo 44 de la Ley 100 de 1993 únicamente permite la revisión del dictamen con posterioridad al reconocimiento de la pensión (o en este caso la sustitución pensional), caso en el cual la entidad correspondiente, en este caso COLPENSIONES, podría solicitar una nueva valoración cada tres años para verificar el estado de salud de la persona beneficiaria, así: “cada tres años y por solicitud de la entidad de previsión o seguridad correspondiente, con el fin de verificar, modificar o dejar sin efectos el dictamen que sirvió de base para la liquidación de la pensión que disfruta su beneficiario y proceder a la extinción, disminución o aumento de la misma, si a ello hubiere lugar(…)”[39] (Negrilla y subraya fuera del texto).

En ese orden de ideas, evidencia la Corte que COLPENSIONES infringe el ordenamiento jurídico cuando expide directrices que imponen requisitos para el acceso a las prestaciones de la seguridad social que son inexistentes en la ley. Por lo tanto, debido a su manifiesta contradicción con la Constitución, la S. advertirá a esa entidad para que se abstenga de aplicar ese documento en el futuro.

De ahí que esta S. pueda señalar que COLPENSIONES debió proceder a reconocer la sustitución pensional y si tenía alguna duda sobre la situación de discapacidad del solicitante, de manera posterior al referido reconocimiento, debió haber pedido directamente la revisión del dictamen realizado en el año 2012, de conformidad con el artículo 44 de la Ley 100 de 1993, en vez de obligarlo a aportar un nuevo dictamen como requisito para reconocer la sustitución pensional.

Por lo expuesto, la S. revocará el fallo dictado el 15 de mayo de 2019 por la S. Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de B., que revocó la sentencia de primera instancia que profirió el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de B. el 2 de mayo de 2019 y, en su lugar, concederá el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital y a la dignidad de N.E.M.C.. En consecuencia, dejará sin efectos las Resoluciones Nº 11526 del 16 de enero de 2019, Nº 54236 del 28 de febrero de 2019 y Nº 802 del 18 de 2019, por medio de las cuales COLPENSIONES negó el reconocimiento y pago de la sustitución pensional solicitada por N.E.M.C. y resolvió los recursos de reposición y apelación interpuestos contra dicha decisión.

Así las cosas, esta S. procederá a ordenar a COLPENSIONES reconocer y pagar de la sustitución pensional a favor de N.E.M.C. en el porcentaje que le correspondería, incluyendo el pago retroactivo de las mesadas pensionales que no estén prescritas, conforme al artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo.

Por último, es importante advertir a COLPENSIONES que no podrá supeditar el reconocimiento y pago de la sustitución pensional a la presentación de la sentencia de interdicción del joven N.E.M.C., pues no puede perderse de vista que de conformidad con el artículo 53 de la Ley 1996 del 26 de agosto de 2019[40], se encuentra prohibido solicitar la sentencia de interdicción o inhabilitación para dar inicio a cualquier trámite público o privado.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la S. Sexta de Revisión, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Primero.- REVOCAR, por las razones expuestas en esta providencia, el fallo dictado el 15 de mayo de 2019 por la S. Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de B., que revocó la sentencia de primera instancia que profirió el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de B. el 2 de mayo de 2019. En su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital y a la dignidad de N.E.M.C..

Segundo.- DEJAR SIN EFECTOS las Resoluciones Nº 11526 del 16 de enero de 2019, Nº 54236 del 28 de febrero de 2019 y Nº 802 del 18 de 2019, por medio de las cuales la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES negó el reconocimiento y pago de la sustitución pensional solicitada por N.E.M.C. y resolvió los recursos de reposición y apelación interpuestos contra dicha decisión.

Tercero.- ORDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, por conducto de su representante legal o quien haga sus veces, que en el término de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a reconocer, liquidar y pagar el 50% de la sustitución pensional a la que tiene derecho N.E.M.C., incluyendo el pago retroactivo de las mesadas pensionales que no estén prescritas, conforme al artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo.

Cuarto.- Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

N., comuníquese y cúmplase.

G.S.O. DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Folio 12-14. Cuaderno 1.

[2] A folio 21 del expediente se observa certificado médico de 3 de septiembre de 2018 expedido por UMA IPS, en el cual se indica lo siguiente: “M.C.N.E. tiene como diagnóstico Síndrome de Down diagnosticado desde los primeros meses de vida y evidenciado por cariotipo y por fenotipo por facies mongoloide y otras características, con retardo en su neurodesarrollo marcado, con inicio del lenguaje a los 8 años... Es independiente para comer, se baña con y se viste con supervisión porque lo hace mal, pero es dependiente para todas las otras actividades de la vida diaria, no sabe leer ni escribir, solo escribe su nombre y los números del 1 al 10, no sabe hacer operaciones aritméticas básicas, no sabe del dinero, su lenguaje es muy escaso y no puede mantener una conversación. Estas características clínicas denotan un retardo mental moderado que hace que el paciente sea incapaz para tomar decisiones, autodeterminarse, manejar dinero o bienes.”

[3] Folios 18-19 ibídem.

[4] Folios 12-16 ibídem.

[5] Folios 36-42 ibídem.

[6] Folio 12 ibídem.

[7] En el dictamen de pérdida de capacidad laboral expedido por el entonces Instituto de Seguros Sociales se indica que el joven N.E.M.C. era beneficiario de su padre J.E.M.S.. Por otra parte, a folio 20 del expediente, se observa un certificado por una deuda de $10.920.000 expedido por el Centro de Interacción y Equilibrio Terapéutico CIET SAS, en el cual recibe educación el agenciado.

[8] Folio 2 ibídem.

[9] Folio 29 ibídem. En dicho auto el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de B. también decretó la nulidad de lo actuado hasta ese momento en el trámite de tutela, debido a que no se había vinculado a la señora D.d.C.G.V., quien contaba con interés legítimo en la decisión.

[10] La contestación de COLPENSIONES, fechada el 1º de abril de 2019, figura a folios 32-35 ibídem.

[11] Folios 52-57 ibídem.

[12] Folios 98-101 ibídem.

[13] En particular, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de B. ordenó: “a la demandada COLPENSIONES, a que reconozca de forma transitoria la pensión de sustitución pensional en un 50% al accionante N.E.M.C., por su condición especial de vulnerabilidad y en 50% a D.D.C.G.V., hasta tanto se acuda a la Jurisdicción Ordinaria Laboral y se desate definitivamente la controversia existente con ocasión del fallecimiento de J.E.M.S..

[14] Folios 113 y 123 ibídem.

[15] Folios 146-151 ibídem.

[16] Folio 150 ibídem.

[17] Folio 1. Cuaderno Corte.

[18] Decreto 2591 de 1991: “Artículo 10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.”

[19] Sentencia T-072 de 2019, M.L.G.G.P..

[20] Sentencia T-334 de 2019, M.C.P.S..

[21] M.J.F.R.C..

[22] En ese fallo, esta Corporación indicó que para el ejercicio de la agencia oficiosa se deben cumplir los siguientes requisitos: “(i) que el agente manifieste expresamente que actúa en nombre de otro; (ii) que se indique en el escrito de tutela o que se pueda inferir de él que el titular de los derechos fundamentales no está en condiciones físicas o mentales de promover su propia defensa (sin que esto implique una relación formal entre el agente y el titular); (iii) que el sujeto o los sujetos agenciados se encuentren plenamente identificados y; (iv) que haya una ratificación oportuna mediante actos positivos e inequívocos del agenciado en relación con los hechos y las pretensiones consignadas en la tutela”. (Corte Constitucional, Sentencia T-152 de 2019, M.J.F.R.C.)

[23] Folio 9. Cuaderno 1.

[24] Sentencia. T-373 de 2015, M.G.S.O.D..

[25] Decreto número 2011 del 28 de septiembre de 2012 por el cual se determina y reglamenta la entrada en operación de la Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES y se dictan otras disposiciones.

[26] Decreto 2591 de 1991. Artículo 5. Procedencia de la acción de tutela. La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2º de esta ley.

[27] Sentencia T-373 de 2015, M.G.S.O.D..

[28] Sentencia T-662 de 2016, M.G.S.O.D..

[29] Sentencias T-789 de 2003, M.M.J.C.E.; T-456 de 2004, M.J.A.R. y T-328 de 2011, M.J.I.P.C., entre otras.

[30] Corte Constitucional, Sentencia T-273 de 2018, M.A.J.L.O..

[31] Ley 100 de 1993, “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”, artículo 38.

[32] Corte Constitucional, Sentencia T-281 de 2016, M.M.V.C.C..

[33] Cfr. Sentencias T-334 de 2019, M.C.P.S..

[34] Sentencia T-044 de 2018, M.G.S.O.D..

[35] Decreto 1352 de 2013, “Por el cual se reglamenta la organización y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez, y se dictan otras disposiciones”, artículo 55: “La revisión de la calificación de incapacidad permanente parcial o de la invalidez requiere de la existencia de una calificación o dictamen previo que se encuentre en firme, copia del cual debe reposar en el expediente. La Junta de Calificación de Invalidez en el proceso de revisión de la calificación de la pérdida de capacidad laboral, sólo puede evaluar el grado porcentual de pérdida de capacidad laboral sin que le sea posible pronunciarse sobre el origen o fecha de estructuración salvo las excepciones del presente artículo. Para tal efecto, se tendrá en cuenta el manual o la tabla de calificación vigente en el momento de la calificación o dictamen que le otorgó el derecho. En el Sistema General de Riesgos Laborales la revisión de la pérdida de incapacidad permanente parcial por parte de las Juntas será procedente cuando el porcentaje sea inferior al 50% de pérdida de capacidad laboral a solicitud de la Administradora de Riesgos Laborales, los trabajadores o personas interesadas, mínimo al año siguiente de la calificación y siguiendo los procedimientos y términos de tiempo establecidos en el presente decreto, la persona objeto de revisión o persona interesada podrá llegar directamente a la junta solo si pasados 30 días hábiles de la solicitud de revisión de la calificación en primera oportunidad esta no ha sido emitida. En los Sistemas Generales de Riesgos Laborales y Pensiones, la revisión por parte de las Juntas será procedente a solicitud de la correspondiente Administradora de Riesgos Laborales o Administradora del Sistema General de Pensiones cada tres (3) años, aportando las pruebas que permitan demostrar cambios en el estado de salud y a solicitud del pensionado en cualquier tiempo. Copia de todo lo actuado deberá reposar en el expediente y se hará constar en la respectiva acta y en el nuevo dictamen. (…)”

[36] Ley 100 de 1993, “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”, artículo 46: “Requisitos para obtener la Pensión de Sobrevivientes. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez, o invalidez por riesgo común, que fallezca (…)”.

[37] Ley 100 de 1993, “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”, artículo 47, modificado por la Ley 797 de 2003: “Artículo 47. Beneficiarios de la Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: (…) b) Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de invalidez (…).”

[38] Al respecto ver Sentencia T-373 de 2015, M.G.S.O.D..

[39] Ley 100 de 1993, artículo 44.

[40] “Por medio de la cual se establece el régimen para el ejercicio de la capacidad legal de las personas con discapacidad mayores de edad”. ARTÍCULO 53. Prohibición de interdicción. Queda prohibido iniciar procesos de interdicción o inhabilitación, o solicitar la sentencia de interdicción o inhabilitación para dar inicio a cualquier trámite público o privado a partir de la promulgación de la presente ley.