Sentencia de Tutela nº 532/19 de Corte Constitucional, 13 de Noviembre de 2019

1. Síntesis del caso. El 26 de abril de 2017, el señor S.A. presentó un derecho de petición (párr. 4) ante la Agencia Nacional de Tierras (ANT), por medio del cual solicitó: (i) brindar información sobre (a) el estado de los trámites de revocatoria directa de 62 resoluciones de adjudicación de predios baldíos ubicados en el corregimiento de El G., en el municipio de Simití, B. (párr. 2.1), (b) si en las tierras del corregimiento de El G. se adelanta «algún procedimiento agrario[1] especial»[2] y (c) si «existe un plan especial de intervención o de priorización»[3] de la entidad en el corregimiento de El G.; (ii) expedir copias de la diligencia de inspección ocular preliminar que se llevó a cabo en el complejo cenagoso «El G.» y del expediente «de delimitación de los terrenos»[4] de dicho complejo cenagoso. El 29 de diciembre de 2017, en atención a la referida solicitud de información, la ANT indicó que había solicitado el «préstamo del expediente de titulación de la resolución de adjudicación referenciada»[5] y que, una vez lo recibiera, verificaría «si es procedente el trámite de [la] solicitud» (párr. 5)[6]. El 27 de julio de 2018, el señor S.A. y otras 106 personas del corregimiento de El G. presentaron acción de tutela en contra de la ANT, por considerar que la entidad había violado, entre otros, sus derechos de petición y al debido proceso administrativo (párr. 6).

2. Hechos. Según la información allegada a este proceso, desde el año 2007[7], la ANT[8] ha tramitado la revocatoria directa de 62 actos administrativos de adjudicación de baldíos[9] en el corregimiento de El G., en el municipio de Simití, B.. Además, desde el año 2012[10], dicha entidad adelanta el deslinde del complejo cenagoso «El G.»[11], el cual está ubicado en el mismo corregimiento. En el marco de esos procedimientos, entre el 15 de noviembre de 2013 y el 8 de junio de 2016, el señor S.A. y otros habitantes del corregimiento El G.[12] presentaron ante el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) cuatro (4) solicitudes de información[13]. En particular, solicitaron a esa entidad información sobre sus actuaciones en dicho corregimiento; en el expediente obra prueba de que el INCODER contestó tres de esas solicitudes[14]. Según la información allegada al proceso por los accionantes, el estado actual de estos procedimientos es el siguiente:

   2.1. En relación con los procedimientos de revocatoria directa de las resoluciones de adjudicación de baldíos[15], la última actuación del INCODER se registró el 16 de noviembre de 2012, fecha en la cual esa entidad decretó de oficio la nulidad de algunos[16] de los trámites de revocatoria directa, por la indebida notificación de los adjudicatarios.

   2.2. En relación con el procedimiento de deslinde del complejo cenagoso «El G.», la última actuación del INCODER se registró el 23 de abril de 2013, fecha en la cual esa entidad concluyó la «visita de actualización de colindantes y ocupantes del complejo cenagoso El G.»[17], cuyo informe final[18] fue expedido el 22 de mayo del 2013 por los funcionarios delegados para adelantar esa diligencia[19].

3. La comunidad accionante manifiesta que, tras esas actuaciones, «no ha tenido conocimiento»[20] de otras gestiones desarrolladas por parte de la entidad demandada en los procedimientos referidos.

4. Derecho de petición que origina la solicitud de tutela. El 26 de abril de 2017, el señor S.A., por medio de apoderado, presentó derecho de petición de información ante la ANT, por medio del cual solicitó:

   Informar

   sobre

   El «estado actual de los trámites de revocatoria directa de 62 adjudicaciones de predios baldíos de la Nación a familias campesinas del corregimiento de El G.»[21].

   Si existe algún procedimiento agrario especial sobre las tierras del corregimiento El G.

   [22].

   Si existe un plan especial de intervención o de priorización para brindar solución pronta a las familias de El G., en caso afirmativo, solicito se expida copia del mismo

   [23].

   Expedir copias

   del informe de la inspección ocular (preliminar) y del expediente de delimitación de los terrenos del complejo cenagoso de El G., ordenada mediante resolución No. 106 del 29 de enero de 2013

   [24].

5. Respuestas a dicho derecho de petición. La referida solicitud fue contestada el 29 de diciembre de 2017[25] por la ANT y notificada al solicitante el 26 de febrero de 2018[26]. En su respuesta, la Subdirectora de Acceso a Tierras por Demanda y Descongestión de la entidad indicó que «esta Subdirección procedió a solicitar a la Oficina de Gestión Documental y Archivo de la Agencia Nacional de Tierras el préstamo del expediente de titulación de la resolución de adjudicación referenciada. Una vez se allegue dicho expediente, se verificará si es procedente el trámite de su solicitud. En virtud de lo anterior, cualquier actuación que se surta dentro del expediente se le comunicará de acuerdo con lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-Ley 1437 de 2011»[27]. El 9 de mayo de 2019, la ANT profirió una nueva respuesta a la mencionada solicitud, cuyo contenido se referirá en el párr. 24.2.

6. Solicitud de tutela. El 27 de julio de 2018[28], el señor S.A. y otras 106 personas del corregimiento de El G.[29] interpusieron acción de tutela en contra de la ANT, por considerar que esa entidad violó sus derechos a la tierra y el territorio de la población campesina, a la dignidad humana, al trabajo, a la vivienda digna, a la alimentación adecuada, a la seguridad alimentaria, de petición, al acceso a la información y al debido proceso administrativo. Al respecto, los accionantes indicaron que «la última solicitud de información se realizó el 26 de abril de 2017 (…) [y] pese a que en el mes de febrero de 2018 la ANT brindó una respuesta a la solicitud, la misma no satisface los requisitos establecidos en la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional, toda vez que no se ha otorgado una respuesta de fondo, vulnerando el derecho de petición y acceso a la información de la comunidad de El G.»[30]. En particular, los accionantes solicitaron que se ordene a la ANT[31]:

   Amparar

1. El derecho de petición del señor S.A. en relación con la solicitud del 26 de abril de 2017 «toda vez que no se ha otorgado una respuesta de fondo».

   Brindar información actualizada sobre

2. «el proceso de adjudicación de baldíos en el corregimiento de El G., municipio de Simití, B.».

3. «el proceso de revocatoria de las 62 resoluciones de adjudicación de baldíos a favor de campesinos (…) iniciado por el INCODER».

4. «el proceso de deslinde del complejo cenagoso El G. (…) iniciado por el INCODER».

   P. decisión dentro de un plazo razonable y sin dilaciones injustificadas

5. «dentro del procedimiento de revocatoria de las 62 resoluciones de adjudicación de baldíos» en el corregimiento referido.

6. «en el procedimiento administrativo de deslinde del complejo cenagoso El G.» en dicho corregimiento.

   Culminar dentro de un plazo razonable y sin dilaciones injustificadas

7. «el procedimiento de adjudicación de baldíos a favor de las familias campesinas del corregimiento (…) que cumplan con los requisitos para ser sujetos de reforma agraria, de conformidad con la Ley 160 de 1994».

   Conformar una mesa de trabajo interinstitucional

8. «para que adopte un plan estratégico con la finalidad de solucionar la situación del derecho a la tierra y el territorio de la comunidad campesina de El G., conformada por la ANT, el Ministerio de Agricultura, la Unidad de Restitución de Tierras, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, la Superintendencia de Notariado y Registro, la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación».

7. Respuesta de la entidad accionada. El 6 de agosto de 2018, la ANT señaló que (i) no existía amenaza para los derechos fundamentales invocados y que (ii) la acción de tutela no era procedente. Sobre lo primero, explicó que en el caso se presentó «el fenómeno jurídico de hecho superado, toda vez que mediante oficio No. 20174021079411 del 29 de diciembre de 2017, se dio respuesta a la solicitud del accionante»[32]. Sobre lo segundo, indicó que la acción no satisfacía los requisitos de (a) inmediatez, dado que los accionantes recibieron «una respuesta administrativa que quedó en firme hace más de un (sic) [ocho] (8) meses»[33], y (b) de subsidiariedad, ya que la apoderada de los accionantes «no puede pretender que mediante la acción de tutela se realice la revocatoria directa de las 62 resoluciones [ni la] titulación de un predio baldío»[34]. En adición, la entidad manifestó que, ante la cantidad de solicitudes de adjudicación de baldíos a personas naturales, «debe hacer una priorización (…) atendiendo criterios estratégicos de descongestión que permitan una selección de procesos a impulsar en cada vigencia»[35].

8. Sentencia de primera instancia. El 14 de agosto de 2018, el Juez Veintiséis Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá declaró improcedente el amparo. En particular, concluyó que: (i) la apoderada de los accionantes no estaba legitimada para actuar en el proceso, pues (a) los derechos de petición previos fueron «presentados por otras organizaciones sociales»[36] y, además, (b) «no [presentó] solicitud alguna relacionada con que se le brinde información actualizada sobre los procesos de adjudicación, revocatoria y deslinde»[37]; (ii) la acción no cumplía el requisito de subsidiariedad, pues «la protección del derecho de propiedad a través de la acción de tutela sólo es posible de forma conexa a prerrogativas fundamentales (…) cuando estas resultan amenazadas por un perjuicio irreparable»[38], por lo que podía acudir ante «la jurisdicción especializada natural que [se ocupa] de la legalidad de la actividad administrativa»[39], y (iii) tampoco cumplía con el requisito de inmediatez, dado que «la última actuación de la administración [fue] en el 2017, con la respuesta de un derecho de petición»[40]. En relación con la conformación de una mesa interinstitucional, indicó que «las mesas de trabajo interinstitucional son las creadas al interior de las entidades para la comunicación, identificación de problemas comunes, aplicación de herramientas metodológicas y gestión, situación que desborda ampliamente la competencia del juez de tutela»[41].

9. Impugnación y nulidad de lo actuado. El 22 de agosto de 2018, la apoderada de los accionantes impugnó la decisión de primera instancia. El 9 de octubre del mismo año[42], la S. Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá declaró la nulidad de lo actuado a partir de la admisión de la tutela, por indebida integración del contradictorio. Esto, pues no se vinculó a la Subdirección de Acceso a Tierras por Demanda y Descongestión ni a la Oficina de Gestión Documental y Archivo, dependencias de la ANT, «cuyo concurso es necesario para establecer con claridad la presunta amenaza o violación de los derechos fundamentales alegados»[43].

10. Sentencia de primera instancia. El 17 de octubre de 2018, el Juzgado Veintiséis Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá avocó conocimiento de la tutela, vinculó a las dependencias de la ANT, de conformidad con lo dispuesto por el ad quem, y corrió el respectivo traslado. El 23 de octubre de 2018, la ANT contestó la tutela y reiteró los argumentos presentados en su primer escrito de contestación[44] (párr. 7). El 31 de octubre del mismo año, se profirió una nueva decisión de primera instancia, en el mismo sentido de la anulada, es decir, se declaró la improcedencia del amparo por las mismas razones presentadas en el párr. 8.

11. Impugnación. La apoderada de los accionantes impugnó la decisión de primera instancia, para lo cual presentó cuatro argumentos principales: (i) la acción sí cumple el requisito de subsidiariedad, (ii) la acción sí cumple el requisito de inmediatez, (iii) la apoderada está legitimada para actuar en el proceso y (iv) las respuestas proferidas por la ANT desconocen los requisitos jurisprudenciales sobre derecho de petición. En relación con lo primero, indicó que no pretende que por medio de la tutela se dicte decisión de fondo dentro de los procesos que actualmente adelanta la ANT, sino evidenciar «la afectación de los derechos fundamentales de la comunidad»[45] y solicitar la adopción «de lo expuesto por la Corte Constitucional en los fallos SU-235 de 2016[46] y SU-426 de 2016[47]»[48], en los cuales se consideró procedente la tutela para «evaluar la presunta negligencia estatal»[49]. Sobre lo segundo, indicó que «pese a que la respuesta brindada se encuentra fechada en diciembre de 2017, la misma fue notificada hasta el mes de febrero de 2018»[50]. Sobre lo tercero, explicó que el titular del derecho de petición y de acceso a la información es el señor S.A., y no quien ejerza su representación judicial, por lo que es irrelevante que ella no hubiera presentado los derechos de petición previos. Sobre el cuarto argumento, mencionó que la respuesta brindada por la ANT no ha sido «de fondo, clara y precisa sobre las etapas procesales en las cuales se encuentran los procesos de revocatoria directa, deslinde del complejo cenagoso de El G. y la adjudicación de baldíos de la Nación»[51].

12. Sentencia de segunda instancia. El 14 de diciembre de 2018, la S. Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá resolvió (i) revocar parcialmente el fallo impugnado, (ii) amparar el derecho fundamental de petición, (iii) ordenar a la ANT que, en el término máximo de 10 días, proceda a resolver la solicitud de información presentada en el mes de abril de 2017 por S.A. y (iv) confirmar en lo demás la providencia impugnada. El ad quem concluyó que la petición de información presentada por el solicitante «para que se le indicara el estado actual del trámite de revocatoria directa de las 62 resoluciones emitidas por el INCODER, (…) no ha tenido respuesta alguna por parte de la ANT, pues en comunicado del 29 de diciembre de 2017 se limitó a indicar que había solicitado en préstamo el respectivo expediente para dar trámite a lo peticionado, lo que en manera alguna constituye una respuesta, conforme a las reglas jurisprudenciales de la Corte Constitucional»[52]. Frente al resto de solicitudes de tutela, el Tribunal confirmó la declaratoria de improcedencia.

13. Pruebas decretadas en sede de Revisión. El 29 de abril de 2019, el despacho del magistrado ponente ordenó que, por medio de la Secretaría General, se recaudaran las siguientes pruebas:

    13.1. A la apoderada de los accionantes, Á.D.C.M., le solicitó: (a) enviar la constancia de recibido del oficio de radicado 20174201079411, de 29 de diciembre de 2017, emitido por la ANT y dirigido al abogado R.R.V.B., en la cual se lea con claridad la fecha de envío y recepción del mismo en la dirección de notificación, y (b) rendir informe respecto de (1) si la ANT dio cumplimiento a la orden del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, S. Penal, contenida en el numeral primero de la sentencia de segunda instancia del 14 de diciembre de 2018. En caso de haber recibido la respuesta en los términos dispuestos en dicha sentencia, se le solicitó remitir copia de la misma; (2) si la ANT ha adelantado alguna otra actuación para dar respuesta a las solicitudes de información presentadas por el señor S.A.R., relacionadas con los procedimientos agrarios que se adelantan en el municipio de Simití, B., y, por último, (3) cómo y cuándo obtuvo las copias del proceso administrativo de deslinde del complejo cenagoso El G., las cuales allegó como prueba en el proceso de tutela, y si las mismas fueron obtenidas como respuesta a la petición elevada por el abogado R.R.V.B. ante la ANT el 26 de abril de 2017.

    13.2. A la ANT le solicitó: (a) enviar la constancia de envío del oficio de radicado 20174201079411, de 29 de diciembre de 2017, elaborado por la Subdirección de Acceso a Tierras de esa entidad y dirigido al abogado R.R.V.B., en la cual conste la fecha de recepción del referido oficio en la dirección de notificación y (b) rendir informe respecto de: (1) si dio cumplimiento a la orden que le impartió el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, S. Penal, contenida en el numeral primero de la sentencia de segunda instancia del 14 de diciembre de 2018 (rad. 110013109026201800141 02). En caso de haber emitido la respuesta, se le solicitó remitir copia de la misma junto a la constancia de envío y (2) si ha adelantado alguna otra actuación para dar respuesta a las solicitudes de información presentadas por el señor S.A., relacionadas con los procedimientos agrarios que se adelantan en el municipio de Simití, B..

14. Sustitución de poderes. El 29 de abril de 2019, el abogado Ó.D.S. allegó al proceso la sustitución de 107 poderes para representar a los accionantes[53].

1. Objeto de la decisión y problemas jurídicos

15. Objeto de la decisión. La parte accionante invoca la protección de los derechos a la tierra y el territorio de la población campesina, a la dignidad humana, al trabajo, a la vivienda digna, a la alimentación adecuada, a la seguridad alimentaria, al debido proceso administrativo, de petición y al acceso a la información. Ahora bien, como se señaló en el párr. 2, los accionantes han presentado múltiples derechos de petición ante la ANT; sin embargo, la S. constata que (i) la alegada vulneración del derecho de petición se relaciona con la solicitud presentada el 26 de abril de 2017, por lo que a este se limita el presente análisis, y, además, que (ii) los derechos de petición presentados con anterioridad fueron radicados entre el 15 de noviembre de 2013 y el 8 de junio de 2016, por lo cual, en relación con estos, la acción de tutela sub examine carece evidentemente de inmediatez. Por lo tanto, la S. advierte que la solicitud de amparo versa sobre dos asuntos: (i) la respuesta proferida por la parte accionada al derecho de petición presentado el 26 de abril de 2017 por el señor S.A. y (ii) la presunta demora injustificada de la ANT para resolver de fondo sobre los procedimientos administrativos que se adelantan en el corregimiento de El G.. En virtud de lo anterior, la S. circunscribirá el análisis del caso a la presunta vulneración de los derechos fundamentales de petición y al debido proceso administrativo.

16. Problemas jurídicos. Corresponde a la S. Primera de Revisión resolver el siguiente problema jurídico: ¿cumple la solicitud de tutela sub examine con los requisitos de procedibilidad? En particular, la S. analizará si se satisfacen los requisitos de legitimación en la causa, subsidiariedad, amenaza o vulneración prima facie de derechos fundamentales e inmediatez en relación con cada una de las pretensiones. En caso de que la respuesta a esta pregunta sea afirmativa, la S. resolverá los siguientes problemas jurídicos sustanciales: (i) ¿la ANT vulneró el derecho fundamental de petición del señor S.A. y de los demás accionantes de la comunidad de El G. en relación con la solicitud presentada el 26 de abril de 2017? y (ii) ¿la ANT vulneró el derecho fundamental al debido proceso administrativo del señor S.A. y de los demás accionantes de la comunidad de El G., al no haber proferido aún decisión de fondo en los procedimientos de adjudicación de baldíos, revocatoria directa de adjudicación de baldíos y deslinde del complejo cenagoso «El G.»?

2. Respuesta al problema jurídico de procedibilidad

17. Legitimación en la causa. Esta S. constata que la petición del 26 de abril de 2017 (párr. 4), que originó la tutela sub judice, fue solicitada únicamente por el señor S.A.[54] y, en consecuencia, solo él está legitimado por activa para solicitar el amparo del derecho de petición[55]. En relación con el derecho al debido proceso administrativo, la S. advierte que tanto el señor S.A. como los otros 106 tutelantes tienen un interés directo y particular[56] en el resultado del proceso de tutela, bien sea en relación con el trámite de revocatoria de las 62 adjudicaciones, o con el trámite de deslinde del complejo cenagoso «El G.», o con ambos. La S. también encuentra acreditada la legitimación en la causa por pasiva, por cuanto la ANT es la entidad (i) ante la cual se presentó la petición de información, (ii) competente para resolver sobre los procedimientos administrativos[57] del interés de los accionantes y (iii) a la que se le endilga la presunta vulneración de los derechos fundamentales.

18. Subsidiariedad. De conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 6.1 del Decreto 2591 de 1991, la tutela «es un mecanismo (…) residual y subsidiario»[58]. Este mecanismo solo resulta procedente cuando el accionante no tenga a su disposición otro medio de defensa judicial para la protección de sus derechos fundamentales. En consecuencia, por regla general la tutela será improcedente cuando existan otros recursos o medios de defensa, judicial o administrativos, «salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable»[59]. Por lo anterior, esta S. analizará el requisito de subsidiariedad respecto de cada una de las pretensiones formuladas en la solicitud de tutela, lo cual implica verificar si los accionantes (i) cuentan con otro medio de defensa ordinario –judicial o administrativo– para formular las solicitudes de amparo incluidas en la tutela[60] y, de existir dicho mecanismo, (ii) si, en el caso concreto, se acredita la configuración de un perjuicio irremediable que torne procedente la tutela como mecanismo transitorio.

    18.1. Amparar el derecho de petición del señor S.A. en relación con la solicitud del 26 de abril de 2017 (pretensión núm. 1). La tutela sub examine cumple con el requisito de subsidiariedad en relación con esta pretensión, pues el señor S.A. (i) presentó el derecho de petición de 26 de abril de 2017 y, en ese orden de ideas, «elevó la correspondiente petición»[61] antes de acudir a la tutela; además, (ii) alega que la respuesta de la entidad no satisface los requisitos de la jurisprudencia constitucional para el efecto, y, finalmente, (iii) no cuenta con otro medio de defensa judicial o administrativo para proteger ese derecho fundamental[62]. Por consiguiente, corresponde a la S. analizar de fondo su solicitud de amparo, esto es, evaluar si las respuestas proferidas por la ANT el 29 de diciembre de 2017 y el 9 de mayo de 2019 satisfacen las reglas jurisprudenciales sobre la respuesta al derecho de petición.

    18.2. Brindar información actualizada sobre el proceso de revocatoria de las 62 resoluciones de adjudicación de baldíos (pretensión núm. 2). La S. encuentra que, en relación con esta pretensión, la tutela sub judice cumple con el requisito de subsidiariedad, por cuanto dicha solicitud fue incorporada en el derecho de petición de 26 de abril de 2017 (párr. 18.1). En efecto, el señor S.A. solicitó esta información ante la entidad demandada y, por consiguiente, ante la ausencia de otro medio de protección judicial o administrativo, la acción de tutela es procedente. Por lo tanto, la S. analizará de fondo esta solicitud de amparo.

    18.3. Brindar información actualizada sobre el proceso de adjudicación de baldíos y sobre el proceso de deslinde del complejo cenagoso El G. (pretensiones núm. 3 y 4). En relación con estas pretensiones, la acción de tutela no cumple el requisito de subsidiariedad, pues en el derecho de petición del 26 de abril de 2017 no se solicitó información alguna sobre los procedimientos de adjudicación de baldíos y de deslinde del complejo cenagoso «El G.». En consecuencia, «procesalmente no existe el presupuesto del cual se deduzca que, en tal evento, [la autoridad está] en la obligación constitucional de responder»[63]. La S. considera que esta pretensión no le es exigible a la parte accionada directamente por vía de tutela, dado que (i) dicha entidad no fue constituida, respecto de esta pretensión, como «extremo fáctico» del derecho de petición, lo cual, según reiterada jurisprudencia, es un requisito necesario para la procedencia del amparo[64], (ii) la acción de tutela no es el mecanismo principal para la solicitud de información a las autoridades públicas, sino que (iii) para estos efectos, la Constitución Política, en su artículo 23, dispuso el derecho de petición. En tales términos, la S. advierte que el accionante dispone del derecho de petición para solicitar la información relacionada con los procesos de adjudicación y deslinde.

    18.4. P. decisión de fondo dentro del procedimiento de revocatoria de las 62 resoluciones de adjudicación y del procedimiento administrativo de deslinde del complejo cenagoso «El G.», así como culminar la adjudicación de baldíos en dicho corregimiento (pretensiones núm. 5, 6 y 7). La acción de tutela sub examine no satisface el requisito de subsidiariedad frente a estas pretensiones, dado que los accionantes acudieron de forma directa[65] a la misma, sin haber solicitado a la administración que profiriera decisión de fondo en los procedimientos referidos. Si bien los accionantes presentaron solicitudes de información previamente ante la ANT (párr. 2), lo cierto es que no se ha solicitado a la entidad, de manera concreta y explícita, proferir decisiones de fondo en el marco de los procedimientos señalados o culminar alguna de tales actuaciones administrativas. En ese orden de ideas, dado su carácter excepcional y subsidiario, la tutela no es el mecanismo para solicitar a la autoridad competente una decisión de fondo, máxime cuando, dada la complejidad de las actuaciones en curso, el escenario idóneo para presentar y resolver tales pretensiones es el procedimiento administrativo mismo. Así, estas solicitudes deben ser presentadas por los sujetos legitimados mediante los dispositivos procesales dispuestos por la ley en el marco de los referidos trámites administrativos y, solo bajo el supuesto de que dichas iniciativas resulten infructuosas, será procedente acudir a la tutela.

    18.5. En virtud de lo anterior, en relación con estas pretensiones, la tutela se declarará improcedente, dado que, en el caso sub examine, los accionantes podían haber hecho uso de los dispositivos procesales para solicitar a la administración que avanzara en los trámites administrativos de su interés, o que los concluyera definitivamente. Esta es, por lo demás, una exigencia razonable para los sujetos procesales en este tipo de trámites administrativos, en particular cuando, como lo manifestaron los accionantes, estos han contado con el acompañamiento y la representación judicial de diversas organizaciones sociales «a lo largo del proceso que ha iniciado la comunidad de El G. para reivindicar»[66] sus derechos.

    18.6. Por lo demás, la S. advierte que, revisada toda la información allegada a este trámite de tutela, no se cuenta con los elementos de juicio necesarios para concluir respecto del carácter injustificado de las demoras, o las razones de la eventual dilación en la resolución de tales asuntos por parte de la autoridad accionada. En relación con el trámite de revocatoria de las mencionadas resoluciones de adjudicación, no existe información sobre las particularidades y vicisitudes de dichos trámites, ni de la totalidad de las actuaciones de la ANT en tales procesos y su estado actual; por lo tanto, no es posible determinar si en los 62 procesos de revocatoria, conjunta o individualmente, se presenta una demora injustificada. En relación con el trámite de deslinde del referido complejo cenagoso, solo se cuenta con información actualizada sobre las actuaciones de notificación de la Resolución 106 de 2013 expedida por la ANT, por medio de la cual se inició dicho proceso administrativo. Tales actuaciones iniciaron el 23 de noviembre de 2018. Con tales elementos, no es posible concluir si, en efecto, se configuran las dilaciones injustificadas alegadas frente a la resolución de este trámite. Dado lo anterior, tampoco se puede afirmar que se configuran las demoras alegadas frente a los procedimientos de adjudicación de baldíos, cuya definición, como lo reconocen los accionantes, depende de la culminación de los mencionados trámites de revocatoria y deslinde.

19. Inexistencia de amenaza o vulneración prima facie de derechos fundamentales. Pretensión relativa a conformar una mesa de trabajo interinstitucional (pretensión núm. 8). Según lo previsto por los artículos 86 de la Constitución Política y 1 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela tiene por objeto de protección los derechos constitucionales fundamentales. Por tanto, solo resulta procedente en relación con solitudes de amparo respecto de las cuales el juez constitucional advierta que prima facie tienen por efecto conjurar la amenaza o la vulneración de derechos fundamentales. En caso contrario, la solicitud de tutela es improcedente. Así las cosas, en relación con la solicitud de conformar una mesa de trabajo interinstitucional, la S. no encuentra evidencia sobre la relación entre la presunta «amenaza o vulneración directa, concreta y particular de los derechos fundamentales»[67] cuya protección se pretende y el remedio judicial solicitado. En efecto, no se encuentra probado que la conformación de esa mesa de trabajo sea una medida idónea o necesaria para conjurar, de manera concreta, una específica amenaza o vulneración de derechos fundamentales. Más aún, no se observa que su inexistencia configure una amenaza real e inminente para los derechos fundamentales de los accionantes y, por lo tanto, la S. declarará la improcedencia de esta pretensión.

    Pretensiones de la tutela

    Procedencia

    Amparar

1. El derecho de petición del señor S.A. en relación con la solicitud del 26 de abril de 2017 «toda vez que no se ha otorgado una respuesta de fondo».

   Cumple

   Brindar información actualizada sobre

2. El proceso de revocatoria de las 62 resoluciones de adjudicación de baldíos a favor de campesinos del corregimiento de El G., municipio de Simití, B., iniciado por el INCODER.

   Cumple

3. El proceso de adjudicación de baldíos en el corregimiento de El G., municipio de Simití, B..

   No cumple subsidiariedad

4. El proceso de deslinde del complejo cenagoso El G., municipio de Simití, B., iniciado por el INCODER.

   No cumple subsidiariedad

   P. decisión dentro de un plazo razonable y sin dilaciones injustificadas

5. En el procedimiento de revocatoria de las 62 resoluciones de adjudicación de baldíos a favor de campesinos del corregimiento El G., municipio de Simití, B..

   No cumple subsidiariedad

6. En el procedimiento administrativo de deslinde del complejo cenagoso El G., municipio de Simití, B., iniciado por el INCODER.

   No cumple subsidiariedad

   Culminar dentro de un plazo razonable y sin dilaciones injustificadas

7. El procedimiento de adjudicación de baldíos a favor de las familias campesinas del corregimiento de El G., municipio de Simití, B., que cumplan con los requisitos para ser sujetos de reforma agraria, de conformidad con la Ley 160 de 1994.

   No cumple subsidiariedad

   Conformar una mesa de trabajo interinstitucional

8. Para que adopte un plan estratégico con la finalidad de solucionar la situación del derecho a la tierra y el territorio de la comunidad campesina de El G., conformada por la ANT, el Ministerio de Agricultura, la Unidad de Restitución de Tierras, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, la Superintendencia de Notariado y Registro, la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación.

   No se evidencia amenaza o vulneración prima facie de derechos fundamentales

20. En el caso sub examine no se configura un perjuicio irremediable. La S. no encuentra que en el caso concreto se acredite el acaecimiento de un perjuicio irremediable en relación con los derechos fundamentales invocados por los accionantes. En efecto, la ocurrencia del perjuicio[68]: (i) no es cierta, dado que no hay evidencia de que las actuaciones u omisiones de la ANT afecten de forma irremediable los derechos de petición (en relación con las solicitudes que no fueron formuladas ante dicha entidad) y debido proceso administrativo de los accionantes, máxime cuando, (a) tal como se evidenció líneas atrás, la mayoría de solicitudes de información y gestión procesales no han sido formuladas ante la entidad accionada al interior del proceso administrativo, (b) los accionantes cuentan con el acompañamiento y la representación judicial de distintas organizaciones[69] y entidades[70], por medio de los cuales pueden solicitar en cualquier momento el impulso procesal de las actuaciones administrativas de la entidad demandada, y pedir la información que consideren necesaria, y (c) las peticiones y actuaciones elevadas por el accionante y los demás integrantes de la comunidad de El G. ante la ANT han sido esporádicas[71], por lo que no se observa el carácter urgente o impostergable de las respuestas y acciones de esa entidad en relación con la garantía de los derechos fundamentales invocados por los accionantes.

21. En virtud de lo anterior, la ocurrencia del perjuicio (ii) no es altamente probable, dado que el riesgo no es cierto y (iii) tampoco es inminente, dado que no se evidencia ninguna situación de riesgo próxima a acaecer. Por el contrario, la S. constata que la entidad accionada ha adelantado distintas actuaciones recientes dentro de los procedimientos administrativos de interés de la comunidad accionante[72], los cuales, por demás, se caracterizan por su alta complejidad y carácter técnico[73]. En consecuencia, la S. concluye que los hechos acreditados en el expediente no justifican la intervención excepcional y transitoria del juez de tutela en relación con las pretensiones que fueron declaradas improcedentes y que, por la naturaleza del asunto, los requerimientos elevados por la comunidad deben ser atendidos en el marco del procedimiento administrativo.

22. Inmediatez. La S. constata que se satisface el requisito de inmediatez en relación con el derecho de petición de información, pues transcurrieron cinco meses entre el hecho generador de la presunta vulneración y la presentación de la acción de tutela, por lo que la acción se interpuso en un plazo oportuno y razonable. En efecto, en el expediente obra prueba de que la ANT profirió respuesta frente a la solicitud de información presentada por el accionante el 29 de diciembre de 2017[74], sin embargo, dicha respuesta fue notificada a la apoderada del accionante el día 26 de febrero de 2018.

3. Respuesta al problema jurídico de fondo

23. Derecho de petición. El derecho de petición está previsto por el artículo 23 de la Constitución Política y fue regulado por la Ley estatutaria 1755 de 2015. En la sentencia C-951 de 2014, la Corte determinó que los elementos esenciales del derecho de petición son (i) la formulación de la petición, (ii) la pronta resolución, (iii) la respuesta de fondo y (iv) la notificación de la decisión. En relación con la respuesta de fondo, esta implica que se deben satisfacer los siguientes requisitos[75]: (a) claridad, «que supone que la respuesta sea inteligible y de fácil comprensión» (b) precisión, que «exige que la respuesta atienda, de manera concreta, lo solicitado, sin información impertinente» y «sin incurrir en fórmulas evasivas o elusivas» (c) congruencia, que «implica que la respuesta abarque la materia objeto de la petición y sea conforme con lo solicitado» y (d) consecuencia, lo cual «conlleva que no basta con ofrecer una respuesta como si se tratara de una petición aislada (…) sino que, si resulta relevante, debe darse cuenta del trámite que se ha surtido y de las razones por las cuales la petición resulta o no procedente». Al respecto, la S. considera que la ANT vulneró el derecho fundamental de petición[76] del señor S.A., pues, si bien la solicitud fue admitida y tramitada (formulación de la petición), y las dos respuestas proferidas por la accionada fueron notificadas[77] (notificación de la decisión), ninguna de estas satisface los requisitos de la jurisprudencia constitucional sobre pronta resolución y respuesta de fondo.

24. Respuestas de la entidad accionada al derecho de petición de 26 de abril de 2017. Es preciso reiterar que S.A. solicitó a la ANT en su derecho de petición lo siguiente: (i) informar sobre (a) el estado actual de los trámites de revocatoria directa de 62 adjudicaciones de predios baldíos a familias campesinas del corregimiento de El G., (b) si existe algún procedimiento agrario especial sobre las tierras del G. y (c) si la ANT tiene un plan especial de intervención o de priorización para brindar una solución pronta a las familias de El G. y (ii) entregar copias del informe de la inspección ocular (preliminar) y del expediente de delimitación de los terrenos del complejo cenagoso de El G., ordenada mediante resolución No. 106 del 29 de enero de 2013. Frente a esta solicitud, la entidad profirió dos respuestas.

    24.1. Primera respuesta. La ANT profirió una primera respuesta el 29 de diciembre de 2017[78] (notificada el 26 de febrero de 2018[79]), por medio de la cual indicó que:

    (a) «recibió [la] petición en la que [se] solicita el informe del estado actual de los trámites de revocatoria directa de 62 adjudicaciones de predios baldíos a familias campesinas del corregimiento de El G.-Simití, B., y sus demás solicitudes»;

    (b) «procedió a solicitar a la Oficina de Gestión Documental y Archivo de la Agencia Nacional de Tierras el préstamo del expediente de titulación de la resolución de adjudicación referenciada. Una vez se allegue dicho expediente, se verificará si es procedente el trámite de [la] solicitud. En virtud de lo anterior, cualquier actuación que se surta dentro del expediente [se comunicará] de acuerdo con lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011».

    24.2. Segunda respuesta. La ANT profirió una segunda respuesta el 9 de mayo de 2019[80] (notificada el mismo día[81]), mediante la cual indicó que:

    (a) «solicitó a la Oficina de Gestión Documental y Archivo de la ANT el préstamo de los expedientes de titulación y de revocatoria directa de los 63 predios que se encuentran ubicados en el corregimiento de El G. (…), de los cuales solo fueron entregados 12 expedientes (…) en los que se encuentra como última actuación adelantada por el extinto INCODER autos por medio de los cuales se decretó práctica de pruebas»;

    (b) «frente a los 51 expedientes restantes, la Oficina de Gestión Documental (…) le solicitó la búsqueda de los mismos al Patrimonio Autónomo de Remanentes en Liquidación INCODER-PAR, quien dio respuesta informando que, una vez realizada la búsqueda de los expedientes solicitados, no se encontró información al respecto»;

    (c) «esta subdirección (…) reiteró a la Oficina de Gestión Documental y Archivo el préstamo de los 63 expedientes que aún no han sido ubicados y, en caso de no encontrarlos (sic) se oficie nuevamente al PAR para lo de su competencia, y en caso no encontrarlos (sic) se certifique la pérdida de los mismos»;

    (d) «en el evento en que estos expedientes no se encuentren, se procederá a solicitar (…) la expedición de las respectivas autorizaciones, para luego dar inicio a las actuaciones administrativas de reconstrucción de los mismos»;

    (e) «tanto el procedimiento administrativo de revocatoria directa de actos de adjudicación, como el de reconstrucción de expedientes, son fácticamente imposibles de tramitar y resolver de fondo dentro de los términos establecidos por la Ley 1755 de 30 de junio de 2015 para el derecho de petición y solicitudes ante entidades del Estado, toda vez que estos tienen unos plazos y etapas establecidas por las entidades dentro de sus protocolos».

25. Las respuestas al derecho de petición no fueron prontas. El derecho de petición fue presentado el 26 de abril de 2017, mientras que la primera respuesta fue proferida el 29 de diciembre de 2017. En consecuencia, transcurrieron más de ocho meses entre la solicitud y la contestación de la entidad, por lo cual esta excedió el término legal para resolver[82]. En adición, esta tampoco expresó los motivos de su demora ni indicó «el plazo razonable» en el cual podría dar respuesta a la petición, así que no se encuentra justificada su dilación[83]. Por otra parte, la segunda respuesta fue proferida el 9 de mayo de 2019, a pesar de que, el 14 de diciembre de 2018, el juez de segunda instancia le impuso a la entidad la obligación de resolver la petición en el término máximo de 10 días (párr.12). Así, si bien la entidad ya profirió dos respuestas, la S. advierte que la plena satisfacción del derecho de petición incluye la obligación de brindar una respuesta oportuna a quien la solicita, máxime cuando la información solicitada es de relevancia para una comunidad campesina como la de El G., dentro de la cual hay sujetos en situación de vulnerabilidad[84]. En virtud de lo anterior, esta S. concluye que la ANT vulneró el derecho del solicitante al tardarse 10 meses en proferir la primera respuesta y 5 meses, después de la orden judicial, para proferir la segunda respuesta.

26. Las respuestas al derecho de petición no fueron de fondo[85]. En su derecho de petición, el señor S.A. formuló cuatro solicitudes (tres de información y una de expedición de copias), mientras que las respuestas de la ANT solo hicieron referencia a la primera de ellas. En efecto, en el derecho de petición se solicitó a la entidad (i) brindar información sobre (a) el estado actual de los trámites de revocatoria directa de las 62 resoluciones de adjudicación, (b) la existencia de procedimientos agrarios especiales en el corregimiento de El G. y (c) si la entidad tiene un plan especial de intervención o priorización sobre el corregimiento de El G.. A su vez, se pidió (ii) expedir copias del informe de inspección ocular y del expediente de delimitación de los terrenos del complejo cenagoso «El G.». Pese a ello, la accionada en sus respuestas solo se refirió a la primera solicitud, esto es, a brindar información sobre el estado actual de los trámites de revocatoria directa de las 62 resoluciones de adjudicación y no se pronunció sobre el resto de solicitudes de información ni sobre la expedición de copias. Por lo tanto, frente a estas últimas solicitudes, la ANT vulneró, de manera evidente, el derecho de petición del accionante quien, se insiste, solicita información que es de relevancia para una comunidad dentro de la cual hay sujetos en especial situación de vulnerabilidad.

27. Ahora bien, la segunda respuesta de la entidad frente a la primera solicitud, esto es, la relativa al estado actual de los trámites de revocatoria directa de las 62 adjudicaciones de predios baldíos en el corregimiento de El G., sí satisface los requisitos de una respuesta de fondo. En efecto, la respuesta de la ANT (i) es clara, dado que tanto el lenguaje utilizado como los argumentos presentados son inteligibles y (ii) es precisa, ya que indica, sin evasivas, el estado actual de los trámites de revocatoria de las 62 adjudicaciones antes mencionadas. Al respecto, la S. constata que la entidad sí informó cuál es el estado actual de los 62 trámites mencionados, pues explicó que (a) doce de los expedientes fueron encontrados y, con base en la información contenida en estos, informó que esos procesos se encuentran en etapa de pruebas y (b) respecto de los expedientes restantes, la entidad indicó que «le solicitó la búsqueda de los mismos al Patrimonio Autónomo de Remanentes en Liquidación INCODER-PAR, quien dio respuesta informando que, una vez realizada la búsqueda de los expedientes solicitados no se encontró información al respecto» y que, por tanto, es fácticamente imposible informar cuál es su estado actual. La respuesta, además, (iii) es congruente, pues aborda la totalidad del asunto al indicar el estado de los 12 expedientes que sí fueron encontrados, y de los restantes que no fueron encontrados; además, indica que aquellos respecto de los cuales no se encontró información serán solicitados de nuevo a la Oficina de Gestión Documental y que, en caso de ser necesario, se iniciará el procedimiento administrativo de «reconstrucción de expedientes». Finalmente, la respuesta también (iv) es consecuente con el trámite que se ha surtido, pues indica que los expedientes fueron solicitados desde el 11 de octubre de 2018 y que se reiterará la búsqueda de los que no han sido ubicados para proceder con la «certificación de no ubicación» de ser necesario, para dar así continuidad al procedimiento administrativo por medio de la reconstrucción de los expedientes.

28. Ahora bien, la S. advierte que ni S.A. ni los demás accionantes de El G. deberían soportar las vicisitudes administrativas descritas por la entidad accionada, máxime cuando estos no han recibido información actualizada y precisa por parte de la entidad sobre el estado de los procedimientos especiales agrarios que cursan en el corregimiento. Así, con la finalidad de que la obligación de dar respuesta al derecho de petición del señor S.A. tenga un efecto práctico y útil para la comunidad, se advertirá a la ANT que, en el marco de las actuaciones relacionadas con el señor S.A. y la comunidad de El G. aquí analizadas, debe desplegar una especial diligencia, de forma tal que los procedimientos administrativos culminen en un período razonable, habida cuenta de las circunstancias del caso. Lo anterior implica, entre otras, que la respuesta al derecho de petición presentado debe informar de forma cierta, suficiente y pertinente a la comunidad respecto de los trámites administrativos de su interés.

29. En suma, la S. observa que la respuesta de la ANT, proferida el 9 de mayo de 2019, satisface los requisitos jurisprudenciales del derecho de petición frente a la primera solicitud, dado que esta es (i) clara, (ii) precisa, (iii) congruente y (iv) consecuente. Sin embargo, la S. constata que, en relación con las demás solicitudes del derecho de petición no se satisfacen los requisitos exigidos por la jurisprudencia, dado que la entidad accionada no se manifestó sobre estas y, por lo tanto, violó el derecho de petición del accionante.

    Solicitud del derecho de petición

    Respuesta

    Informar

    sobre

    El «estado actual de los trámites de revocatoria directa de 62 adjudicaciones de predios baldíos de la Nación a familias campesinas del corregimiento de El G.»[86].

    La respuesta es clara, precisa, congruente y consecuente.

    Si existe algún procedimiento agrario especial sobre las tierras del corregimiento El G.

    [87].

    No hay respuesta

    Si existe un plan especial de intervención o de priorización para brindar solución pronta a las familias de El G., en caso afirmativo, solicito se expida copia del mismo

    [88].

    No hay respuesta

    Expedir copias

    del informe de la inspección ocular (preliminar) y del expediente de delimitación de los terrenos del complejo cenagoso de El G., ordenada mediante resolución No. 106 del 29 de enero de 2013

    [89].

    No hay respuesta

30. Por todo lo anterior, la S. concluye que la ANT vulneró el derecho de petición de información del señor S.A. a obtener una respuesta pronta y de fondo respecto de todos los puntos de su solicitud. En consecuencia, se confirmará la orden proferida en segunda instancia, con el fin de que la entidad accionada se pronuncie de forma integral, clara y precisa sobre todos los interrogantes formulados por el solicitante en el derecho de petición del 26 de abril de 2017. Además, la entidad accionada deberá ser especialmente diligente en la respuesta que profiera frente a lo solicitado en el derecho de petición, de forma tal que la información ofrecida sea cierta, suficiente y pertinente para los intereses representados por el señor S.A..

31. De conformidad con lo expuesto, la S. Primera de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional: (i) confirmará la decisión de segunda instancia y, en consecuencia, amparará el derecho fundamental de petición del señor S.A. en los términos explicados en los párr. 23 a 29 y (ii) declarará la improcedencia de (a) las pretensiones referidas a obtener información actualizada sobre los procedimientos administrativos respecto de las cuales no se elevó solicitud previa, (b) el amparo del derecho al debido proceso administrativo y (c) la pretensión referida a la constitución de una mesa de trabajo interinstitucional.

En mérito de lo expuesto, la S. Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,