Sentencia de Tutela nº 584/19 de Corte Constitucional, 3 de Diciembre de 2019

1. Solicitud

   El 8 de noviembre de 2018, el señor L.A.A.M., en nombre propio, presentó acción de tutela en contra de la UARIV, en procura de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la inclusión en el Registro Único de Víctimas, en adelante “RUV”, debido proceso e igualdad.

   Solicita se ordene a la UARIV que proceda a incluirlo en el RUV y a su núcleo familiar y reconocer como hecho victimizante de homicidio de sus hermanos, A.R.A., N. y R.E.A.M.. Señala el accionante en su escrito, que en caso de no poderse dar la orden anterior, se ordene a la UARIV que realice una segunda valoración y tenga en cuenta los argumentos descritos en el recurso de amparo, los cuales pueden considerarse como prueba sumaria para su inclusión y el de su núcleo familiar en el RUV[2].

2. Hechos

   El accionante los narra de la siguiente manera:

   2.1 Es víctima de grupos al margen de la ley por los hechos victimizantes de los homicidios de sus tres hermanos: A.R.A., N. y R.E.A.M., ocurridos el 6 de abril y 11 de julio de 1997 y el 1 de abril de 1998 respectivamente, en el Municipio de Pelaya (Cesar)[3].

   2.2 Como consecuencia de lo anterior, rindió declaración ante la Personería Municipal de Saravena (Arauca) el 2 de agosto de 2005[4] por el hecho victimizante descrito y desplazamiento forzado.

   2.3 El 28 de enero de 2016[5], rindió declaración ante la Procuraduría Centro de Atención al Público de Bogotá[6], por el delito de homicidio y mediante Resolución No. 2016-68732 del 11 de marzo de 2016, la UARIV resolvió no incluirlo ni a su familia en el RUV, por considerar que de acuerdo a lo previsto en el artículo 155 de la Ley 1448 de 2011[7] su declaración fue rendida de manera extemporánea, como quiera que los hechos victimizantes ocurrieron el 6 de abril y 11 de julio de 1997 y 1 de abril de 1998.

   2.4 Ante la negativa de la UARIV, presentó recurso de reposición el cual fue negado mediante la Resolución No. 2016-68732R del 11 de diciembre de 2017, bajo el entendido de que su solicitud fue presentada por fuera de los términos establecidos en los artículos 61 y 155 de la Ley 1448 de 2011, y no existió una circunstancia de fuerza mayor que le impidiera rendir su declaración dentro del término establecido por la ley.

   2.5 La UARIV, mediante Resolución No. 20180829 del 7 de febrero de 2018, resolvió el recurso de apelación y decidió confirmar la Resolución No. 2016-68732R al considerar que no había manifestado la causa de la fuerza mayor que le impidió presentar su declaración en el tiempo que consagra la ley, lo que llevó a determinarla como extemporánea[8].

   2.6 El 9 de mayo de 2018, en ejercicio del derecho de petición, solicitó a la UARIV copia de la declaración No. 413539 del 2 de agosto de 2005 rendida ante la Personería Municipal de Saravena (Arauca) y la declaración No. BD000244567 del 28 de enero de 2016, junto con todos los anexos aportados.

   2.7 La UARIV, en respuesta a la solicitud presentada[9], mediante radicado No. 20183200051682 le explicó al accionante en qué consistía la figura del RUV y le informó que no se encontraba incluido por el hecho victimizante de homicidio.

3. Pruebas

   En el expediente obran las siguientes pruebas relevantes:

   - Copia de la declaración realizada por el señor L.A.A.M. de fecha 2 de agosto de 2005 ante la Personería Municipal de Saravena (Arauca) en la cual manifestó que debido al homicidio de sus tres hermanos se vio obligado a desplazarse, toda vez que recibió amenazas contra él y su núcleo familiar[10].

   - Copia de la Resolución No. 2016-68732 del 11 de marzo de 2016 expedida por la UARIV en la cual resolvió no reconocer al señor L.A.A.M. por el hecho victimizante de homicidio y por lo tanto no conceder su inclusión ni la de su núcleo familiar en el RUV[11].

   - Copia de la Resolución No.2016-68732R del 11 de diciembre de 2017 expedida por la UARIV y en la cual resolvió confirmar la Resolución No. 2016-68732 del 11 de marzo de 2016[12].

   - Copia de la Resolución No. 20180829 del 7 de febrero de 2018 expedida por la UARIV en la cual resolvió confirmar la decisión proferida mediante Resolución No. 2016-68732 del 11 de marzo de 2016[13].

   - Solicitud presentada por el señor L.A.A.M. de fecha 9 de mayo de 2018, en la cual pidió copias de las declaraciones rendidas relacionadas con los hechos victimizantes de desplazamiento forzado y homicidio del que fue objeto[14].

   - Respuesta expedida por la UARIV en la cual explicó al demandante el objetivo del RUV y la determinación de no incluirlo por el hecho victimizante de homicidio[15].

1. Decisión de primera instancia

El Juzgado Tercero Civil del Circuito de B., mediante sentencia proferida el 19 de noviembre de 2018, resolvió declarar improcedente la acción de tutela presentada por L.A.A.M. en contra de la UARIV, por considerar que existió un procedimiento administrativo para ser incluido en el RUV y reconocer el pago de la indemnización administrativa solicitada, “razón suficiente para ratificar que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para obtener la protección de los derechos fundamentales invocados por el actor[16]”

No se impugnó la anterior decisión.

1. Con el propósito de clarificar los supuestos de hecho que motivaron la presente acción de tutela y para un mejor proveer en el presente asunto, mediante auto del 30 de mayo de 2019, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional requirió a la entidad accionada con el fin de que informara a esta Corporación el fundamento por el cual en la Resolución No. 20180829 del 7 de febrero de 2018, resolvió no incluir en el RUV al accionante y no reconocer el hecho victimizante de homicidio de sus tres hermanos[17].

   1.1 El J. de la Oficina Jurídica de la UARIV, el 13 de junio de 2019, remitió respuesta a esta Corporación e indicó que expidió la Resolución No. 20190326 del 5 de junio de 2019[18], mediante la cual revocó la decisión de no incluir al accionante en el RUV. En dicha Resolución, la entidad resolvió revocar de oficio las Resoluciones No. 2016-68732 del 11 de marzo de 2016, 2016-68732R del 11 de diciembre de 2017 y 20180829 del 7 de febrero de 2018. Como consecuencia de lo anterior, remitió su actuación administrativa a la Dirección de Registro y Gestión de la Información de la entidad accionada a fin de que esta dependencia realizara nuevamente la valoración de los hechos victimizantes de homicidio de Alba Rosa, R.E. y N.A.M..

2. Mediante Auto del 10 de julio de 2019[19], la Sala resolvió suspender el proceso de conformidad con el artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015, hasta tanto la UARIV informara a esta Sala los resultados obtenidos de la nueva valoración de los hechos victimizantes de Alba Rosa, N. y R.E.A.M., hermanos del señor L.A.A.M..

   2.1 La UARIV, el 8 de agosto de 2019, en respuesta enviada a esta Corporación, informó que expidió la Resolución No. 2016-68732_2 del 2 de julio de 2019 en la cual resolvió incluir al señor L.A.A.M. junto con su núcleo familiar en el RUV y reconocer los hechos victimizantes de homicidio de sus tres hermanos[20].

1. Competencia

   La Corte Constitucional, a través de esta Sala de Revisión, es competente para examinar la sentencia proferida dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 al 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Examen de procedencia de la acción de tutela

   2.1 Legitimación por activa

   El artículo 86 de la Carta Política, establece que la acción de tutela es un mecanismo de defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales.

   El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, dispone que “podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos”.

   En relación con este tema, la jurisprudencia de esta Corporación se he pronunciado en varias ocasiones[21], concluyendo que la legitimación por activa constituye un presupuesto esencial para la procedencia de la acción de tutela, ya que al juez constitucional le corresponde verificar la titularidad del derecho fundamental que está siendo vulnerado y el medio a través del cual acude al amparo.

   En esta oportunidad, la acción de tutela fue interpuesta en nombre propio por L.A.A.M., quien considera que sus derechos fundamentales a la inscripción en el RUV, debido proceso e igualdad han sido vulnerados. Así las cosas, en el caso bajo estudio, la Sala encuentra acreditado el requisito de legitimación por causa activa.

   2.2 Legitimación por pasiva

   De conformidad con la ley y la jurisprudencia constitucional, la legitimación por pasiva en la acción de tutela se refiere a la aptitud legal de la entidad contra quien se dirige la acción, para efectos de que sea llamada a responder por la vulneración o amenaza de uno o más derechos fundamentales[22].

   Bajo este contexto, el inciso primero del artículo 86 señala que procede la acción de tutela cuando los derechos fundamentales “resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública”. Por ende, el amparo procede en contra de autoridades públicas y por excepción, en contra de particulares[23].

   La presente acción de tutela se dirige contra la UARIV, la cual es una entidad pública de origen legal con capacidad para ser parte y como consecuencia se encuentra legitimada como parte pasiva en este recurso de amparo, en la medida en que se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales del accionante.

   2.3 I.

   Por su naturaleza, la acción de tutela debe ser presentada en un término razonable desde la ocurrencia del presunto hecho vulnerador, con el fin de que su protección sea efectiva, actual, oportuna y expedita frente a la transgresión o amenaza de la vulneración a un derecho fundamental, motivo por el cual, entre la ocurrencia de los hechos en que se fundamentan las pretensiones y la presentación de la demanda, debe haber trascurrido un lapso de tiempo razonable.

   En el caso concreto, se cumple el requisito de inmediatez, toda vez que entre la fecha en que la UARIV expidió la Resolución No. 20180829 del 7 de febrero de 2018 (esta fue la última actuación) y la fecha en la cual el actor presentó la acción de tutela, esto es el 19 de noviembre de 2018, transcurrió un período de tiempo que se considera razonable, y más si se tiene en cuenta la protección especial de la que son titulares las víctimas del conflicto armado.

   2.4 Subsidiariedad

   El principio de subsidiariedad establece que el recurso de amparo solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Es decir, en principio, las personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial ha dispuesto para conjurar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, a menos que estos medios resulten ineficaces, de tal manera que no se logre la protección de los derechos fundamentales invocados.

   Esta Corporación ha señalado que el ordenamiento jurídico cuenta con una serie de recursos y procesos que tienen como propósito la protección de los derechos de las personas. En este orden de ideas, desconocer el carácter subsidiario de la acción de tutela dejaría sin efecto los otros mecanismos de defensa judicial que ha previsto el legislador.[24]

   De acuerdo con la norma constitucional mencionada en párrafos anteriores, es procedente el amparo cuando el accionante no cuenta con un mecanismo ordinario de protección. Ahora bien, el presupuesto de subsidiariedad que rige la acción de tutela, debe analizarse en cada caso particular[25].

   En aquellos casos en que existan otros medios de defensa judicial, este Tribunal Constitucional ha determinado que existen dos excepciones que justifican su procedibilidad[26]: “(i) Cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley para resolver las controversias no es idóneo y eficaz conforme a las especiales circunstancias del caso que se estudia, procede el amparo como mecanismo definitivo; y, (ii) cuando, a pesar de existir un medio de defensa judicial idóneo, éste no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la acción de tutela procede como mecanismo transitorio”.

   Así mismo, cuando la acción de tutela es promovida por personas que son sujetos de especial protección constitucional, como niños, niñas y adolescentes, personas cabeza de familia, en situación de discapacidad, de la tercera edad o víctimas, entre otros, el examen de procedencia de la acción de tutela se hace menos estricto, a través de criterios de análisis más amplios, pero no por eso menos rigurosos[27].

   Frente a la protección de los derechos fundamentales que pudieran verse vulnerados por los actos emitidos por la administración, esta Corporación considera que por regla general la acción de tutela no es el mecanismo idóneo, comoquiera que la competencia se encuentra en cabeza de la jurisdicción contencioso administrativa.

   Ahora bien, en cuanto a la procedencia del recurso de amparo contra actuaciones administrativas, es importante hacer dos distinciones. La primera, en sede administrativa se encuentran disponibles los recursos de reposición, apelación y queja (art. 74 Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo – CPACA), que se presentan ante la misma entidad que profiere la decisión cuestionada; y, la segunda distinción hace referencia a los mecanismos judiciales para controvertir dichas decisiones cuando, eventualmente, afectan el interés público o el privado. Así las cosas, los artículos 137 y 138 del CPACA, contemplan los medios de control de nulidad contra actos administrativos de carácter general, y de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos particulares, como mecanismos judiciales ordinarios para cuestionar las decisiones administrativas[28].

   Para el caso que ocupa la atención de la Sala, si bien es cierto, existe una carencia actual de objeto por hecho superado, toda vez que la UARIV en virtud del artículo 93 del CPACA[29] revocó su propio acto y resolvió (después de una segunda valoración de los hechos victimizantes de homicidio) incluir al señor L.A.A.M. en el RUV, esta situación amerita un pronunciamiento de fondo, pues existió una vulneración de los derechos fundamentales del accionante y esta Corporación debe pronunciarse al respecto.

   Lo anterior por cuanto la configuración de la carencia actual de objeto por hecho superado no impide al juez constitucional pronunciarse sobre el caso “(…) si considera que la decisión debe incluir observaciones acerca de los hechos del caso estudiado, incluso para llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela, o para condenar su ocurrencia y advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes, si así lo considera”[30].

   En relación con la falta de inscripción en el RUV se advierte que no constituye una situación de menor identidad. Precisamente frente al particular la jurisprudencia constitucional ha señalado:

   “(i) la falta de inscripción en el RUV de una persona que cumple con los requisitos necesarios para su inclusión, no solo afecta su derecho fundamental a ser reconocido como víctima, sino que además implica la violación de una multiplicidad de derechos fundamentales como el mínimo vital, la unidad familiar, la alimentación, la salud, la educación, la vivienda, entre otros; (ii) los funcionarios encargados del registro deben suministrar información pronta, completa y oportuna sobre los derechos involucrados y el trámite que debe surtirse para exigirlos; (iii) para la inscripción en el RUV únicamente pueden solicitarse los requisitos expresamente previstos por la ley; (iv) las declaraciones y pruebas aportadas deben tenerse como ciertas en razón del principio de buena fe, salvo que se pruebe lo contrario; y (v) la evaluación debe tener en cuenta las condiciones de violencia propias de cada caso y aplicar el principio de favorabilidad, con arreglo al deber de interpretación pro homine”[31]

3. Carencia actual de objeto por hecho superado

   La jurisprudencia constitucional ha establecido que el objeto de la acción de tutela consiste en garantizar la protección de los derechos fundamentales. Sin embargo, también ha reconocido que en el transcurso del trámite de tutela, se pueden generar circunstancias que permitan concluir que la vulneración o amenaza alegada ha cesado. Lo anterior implica que se extinga el objeto jurídico sobre el cual giraba la acción de tutela y del mismo modo que cualquier decisión que se pueda dar al respecto resulte inocua[32]. Este concepto es aquel que se conoce como “carencia actual de objeto” y, puede presentar tres modalidades a saber: hecho superado, daño consumado y situación sobreviniente.

   El Decreto 2591 de 1991 establece que “Si, estando en curso la tutela, se dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará fundada la solicitud únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes. El recurrente podrá desistir de la tutela, en cuyo caso se archivará el expediente. Cuando el desistimiento hubiere tenido origen en una satisfacción extraprocesal de los derechos reclamados por el interesado, el expediente podrá reabrirse en cualquier tiempo, si se demuestra que la satisfacción acordada ha resultado incumplida o tardía”[33].

   En esta oportunidad, y bajo el contexto del caso concreto, la Sala se referirá a la carencia actual de objeto por hecho superado.

   El hecho superado ocurre cuando lo pretendido a través de la acción de tutela se cumple y desaparece la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales invocados por el demandante, toda vez que la decisión que pudiese adoptar el juez respecto del caso específico resultaría a todas luces inocua y, por lo tanto, contraria al objetivo de protección previsto para el amparo constitucional[34].

   De conformidad con la jurisprudencia constitucional, para que se configure un hecho superado se requiere de tres requisitos[35]: (i) que con anterioridad a la interposición de la acción exista un hecho o se carezca de una determinada prestación que viole o amenace violar un derecho fundamental del accionante o de aquél en cuyo favor se actúa; (ii) que durante el trámite de la acción de tutela el hecho que dio origen a la acción que generó la vulneración o amenaza haya cesado; y (iii) si lo que se pretende por medio de la acción de tutela es el suministro de una prestación y, dentro del trámite de dicha acción se satisface ésta, también se puede considerar que existe un hecho superado.

4. Problema jurídico y esquema de resolución

   A partir de las circunstancias que dieron lugar al ejercicio de la acción de tutela y de la decisión adoptada por el juez de primera instancia, esta Corporación debe determinar si se configuró una vulneración de los derechos fundamentales a la inclusión en el RUV, debido proceso e igualdad del señor L.A.A.M. y de su núcleo familiar, como consecuencia de la negativa de la UARIV.

   Es preciso tener en cuenta que el argumento que utilizó la UARIV para negar la inclusión en el RUV al actor fue que su declaración se había presentado de manera extemporánea, de acuerdo con lo establecido en la Ley 1448 de 2011, a pesar de que el hecho victimizante de homicidio fue registrado en la declaración rendida ante la Personería Municipal de Saravena (Arauca), el 2 de agosto de 2005.

   Teniendo en cuenta que se encuentran cumplidos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, se hace necesario verificar si en el caso objeto de estudio se presenta una carencia actual de objeto por hecho superado con ocasión de la información allegada a esta Corporación en sede de revisión y en la cual consta que se realizó el proceso de valoración del hecho victimizante de homicidio del accionante y de su núcleo familiar y que, posteriormente, se procedió a reconocer y efectuar su inclusión en el RUV.

5. El caso concreto

   En el caso objeto de estudio, esta Corporación pudo verificar que de acuerdo con las pruebas allegadas en sede de revisión, cesó la conducta de la entidad accionada que dio origen al presente amparo constitucional y que fundamentó la pretensión invocada.

   Efectivamente, de la respuesta enviada a esta Corporación por parte de la UARIV, se pudo verificar que al señor L.A.A.M. y a su núcleo familiar se le realizó el proceso de valoración por el hecho victimizante de homicidio y en consecuencia se reconoció su condición de víctimas y posterior inclusión en el RUV. No obstante lo anterior, vale la pena llamar la atención a la demandada, comoquiera que existió una vulneración a los derechos invocados por el accionante.

   En este orden de ideas, se encuentra satisfecha la pretensión que motivó el presente amparo constitucional, pues la UARIV resolvió reconocer el hecho victimizante de homicidio al señor L.A.A.M. y su núcleo familiar y, como consecuencia, ordenó su inclusión en el RUV a través de la Resolución No. 2016-68732_2 del 2 de julio de 2019.

   No obstante, para la Sala existió por parte de la UARIV una vulneración al derecho fundamental del accionante la cual persistió durante todo el tiempo que no estuvo incluido en el RUV. Si bien es cierto, esta situación se subsanó con su posterior inclusión en el registro, resulta reprochable la actuación de la entidad accionada, al no valorar desde un principio la prueba obrante en el expediente, la cual se refiere a la declaración rendida por el tutelante ante la Personería Municipal de Saravena (Arauca) en 2005, realizada de manera oportuna y de la cual se concluye que tuvo que desplazarse junto con su familia por el homicidio de sus tres hermanos.

   Ahora bien, no es de recibo que la UARIV haya negado no solo la solicitud inicial sino también los recursos de reposición y apelación en 2016, sustentando su decisión en la causal de extemporaneidad, cuando de los hechos se establece que no se configuró dicha causal y por el contrario se omitió valorar la prueba de la declaración rendida el 2 de agosto de 2005 y que da cuenta de los hechos victimizantes de homicidio y desplazamiento forzado.

   Es importante que la UARIV evalúe con mayor diligencia todos los registros y pruebas al momento de definir la inclusión de una persona en el RUV, incluso aquellos anteriores a la promulgación de la Ley 1448 de 2011 con el fin de que no siga incurriendo en la vulneración de los derechos fundamentales de los desplazados.

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,