Auto nº 060/20 de Corte Constitucional, 19 de Febrero de 2020

1. En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241, numeral 5, de la Constitución Política, los ciudadanos D.F.M.S. y P.A.Q.S., actuando mediante apoderado judicial, solicitaron la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 82, 185, 186, 187, 188 y 218 del Decreto Ley 262 de 2000,“Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos”.

2. Mediante providencias del 27 de septiembre de 2019 y del 21 de octubre de 2019, el Magistrado sustanciador dispuso, entre otras órdenes: (i) admitir la demanda en contra de los artículos 82, 185, 186, 187, 188 y 218 del Decreto Ley 262 de 2000, por la posible vulneración de los artículos 1, 2, 4, 13, 40 numeral 7, 53, 25, 130, 209 y 279 de la Constitución Política, al constatar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991; (ii) correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto al respecto, en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución.

3. En escrito radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 10 de diciembre de 2019, el Procurador General de la Nación, F.C.F., manifestó su impedimento para rendir concepto sobre la constitucionalidad de la disposición demandada, por considerar que se encuentra incurso en la causal consistente en tener interés directo en la decisión, prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991.

4. Mediante Auto 015 del 22 de enero de 2020, la Sala Plena de la Corte Constitucional aceptó el impedimento presentado por el Procurador General de la Nación, al considerar que se configuraba un interés actual, personal y directo, que afecta la imparcialidad con que debe ejercerse esta función y la confianza que la ciudadanía debe tener respecto del ejercicio objetivo y desinteresado de las funciones públicas, en el trámite del control de constitucionalidad. Como consecuencia, corrió traslado al V. General de la Nación, para que rinda el concepto correspondiente.

5. Mediante escrito radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 6 de febrero de 2020, el V. General de la Nación, J.C.C.G., también manifestó su impedimentos para rendir concepto sobre la constitucionalidad de la norma demandada, al considerar que se encuentra incurso en la causal denominada interés directo en la decisión, de conformidad con el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991.

6. El V. General de la Nación afirma que, en el presente caso, la demanda de inconstitucionalidad cuestiona la vinculación de servidores públicos mediante el nombramiento en provisionalidad para que, en su lugar, rija un sistema en el que las vacantes sean provistas con personas que ya integran la carrera en la Procuraduría, de modo que, “el nominador no pueda seleccionar personas que no se encuentren en la entidad”. Explica que es precisamente el Procurador General de la Nación quien funge como titular de la facultad nominadora y que, en ese sentido, el numeral 2 del artículo 17 del Decreto Ley 262 de 2000 establece que el V. General de la Nación debe, entre otras cosas, “asumir las funciones del Procurador General en sus ausencias temporales o en las absolutas mientras se posesiona el nuevo titular”, es decir que, la función de nombramiento en provisionalidad, podría ser asumida por éste, en caso de que se presenten las hipótesis establecidas en el Decreto Ley 262 de 2000.

1. Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para resolver los impedimentos y recusaciones respecto de los magistrados del tribunal, así como de los conjueces, el Procurador General de la Nación, en lo que se refiere al ejercicio de su función constitucional de rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad y el V. General de la Nación, en caso de que sea este servidor público el encargo de rendir dicho concepto[1].

2. Independencia e imparcialidad

8. De acuerdo con el Auto 472 de 2017, los derechos de los justiciables, amparados por el derecho fundamental al debido proceso y a la tutela judicial efectiva, giran alrededor de dos condiciones imprescindibles que presuponen el resto de las garantías: la independencia y la imparcialidad del juez, del tribunal y del proceso. A pesar de su cercanía, y dependencia mutua, la independencia y la imparcialidad son condiciones diferenciables entre sí, pero igualmente imprescindibles para un sistema judicial propio de un Estado Democrático de Derecho.

9. En lo que respecta a la imparcialidad, entendida como la objetividad y desinterés en la resolución del asunto, ésta tiene dos componentes: uno que se predica de quien participa en el ejercicio de la función jurisdiccional (jueces, agentes del Ministerio Público, auxiliares de la justicia) y otro desligado de la persona en concreto que ejerce la función, y se predica del tribunal como órgano y de la estructura y lógica del proceso. Tradicionalmente al primero de estos componentes de la imparcialidad se le conoce como imparcialidad subjetiva y al segundo, imparcialidad objetiva.

10. No obstante, esta Corte se pronunció en los siguientes términos en la sentencia C-205 de 2016: “imparcialidad subjetiva e imparcialidad objetiva, se trata de expresiones que poco a poco están siendo superadas, en la medida en que pueden dar lugar a confusiones. Así, las razones individuales que pueden comprometer la objetividad de determinado juez, pueden ser objetivas. De la misma manera, la sensación de confianza o desconfianza que le genera el tribunal al justiciable, si bien debe partir de elementos constatables, es necesariamente subjetiva. Es por esta razón que la Corte Constitucional preferirá, en este caso, referirse, por una parte, a la imparcialidad del juez o imparcialidad personal y, por otra parte, a la imparcialidad institucional y del proceso. Esta segunda es la que coincide con la tradicionalmente llamada imparcialidad objetiva y se refiere a los elementos orgánicos y funcionales que puedan afectar la percepción de objetividad que debe ofrecer todo tribunal, respecto de los justiciables. Se parte del supuesto de la necesaria confianza que debe inspirar la justicia en sus usuarios. A manera simplemente enunciativa, la imparcialidad institucional y del proceso puede verse afectada por la composición del tribunal, por la participación de sus miembros en labores de consulta o asesoría institucional[2] o por la no separación de las etapas de instrucción, acusación y juzgamiento. La imparcialidad del juez, en concreto, se garantiza a través de las declaraciones de impedimentos y la posibilidad de formular recusaciones. La imparcialidad institucional y del proceso, debe ser verificada, en abstracto, por parte de la Corte Constitucional, en su ejercicio de control de la constitucionalidad de las leyes”[3].

11. De la consideración anterior se deriva que para garantizar la imparcialidad personal, es necesario que se dé trámite a los impedimentos y recusaciones formuladas.

12. De acuerdo con los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991, las causales de impedimento y recusación de los magistrados de la Corte Constitucional en los procesos de inconstitucionalidad vía acción pública de inconstitucionalidad, predicables igualmente del Procurador General de la Nación y, llegado el caso, del V., son: (i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; (ii) haber intervenido en su expedición; (iii) haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; (iv) tener interés en la decisión; y (v) tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con el demandante.

13. Esta corporación judicial ha señalado que para que proceda un impedimento por la causal de “interés directo en la decisión”, dicho interés debe ser (i) actual, es decir, no eventual o hipotético, sino debe ser concomitante al ejercicio de la función o latente[4], (ii) personal[5] (de naturaleza patrimonial o moral[6]), por lo que los intereses institucionales no configuran esta causal[7] y (iii) directo[8], como explícitamente lo exige la causal, por el efecto (beneficio o afectación) que lo decidido tendría para él mismo, o para sus familiares.

14. Aunque la jurisprudencia constitucional ha admitido que las causales de impedimento y recusación de los Magistrados de la Corte Constitucional también se predican del Procurador General de la Nación, ha precisado, no obstante, que ello no implica que se trate de exigencias de igual intensidad o rigor, que respecto de los Magistrados de la Corte Constitucional, teniendo en cuenta que “(i) la función del Procurador es la de rendir concepto en relación con la constitucionalidad de las disposiciones sometidas a control de la Corte y no la de intervenir en la decisión sobre su constitucionalidad, función que compete exclusivamente a la Corte; (ii) El concepto rendido por el Procurador no es vinculante para la Corte a la hora de decidir sobre la constitucionalidad de las disposiciones, no obstante el importante rol que le atribuye la Constitución al Procurador en el trámite de los procesos de control de constitucionalidad, conforme al diseño participativo y deliberativo de tales procesos; y (iii) no se trata de una regulación expresa acerca del régimen de impedimentos y recusaciones aplicable al ejercicio de su función de conceptuar en los procesos de control de constitucionalidad”[9]. Así, las cosas, lo propio debe predicarse de un impedimento propuesto por el V. General de la Nación.

15. Con el fin de garantizar el componente de juez natural del derecho fundamental al debido proceso, así como la legalidad e imparcialidad, las causales de impedimento y recusación deben ser objeto de una interpretación restrictiva[10], en la que se excluyen la extensión teleológica o las analogías.

3. Análisis de la causal invocada

16. En el caso bajo estudio de la Sala Plena de la Corte Constitucional, el V. General de la Nación, J.C.C.G., alude recaer en él un interés directo respecto del resultado del proceso de control de constitucionalidad en el que, en virtud del impedimento aceptado al Procurador General, el Auto 015 de 2020 le corrió traslado para que fuera él quien rindiera el correspondiente concepto frente a la norma acusada. Alega que al tratarse de una disposición que en este momento faculta al Procurador General de la Nación para nombrar a servidores públicos en provisionalidad, se trataría de una función que le correspondería asumir a él, en su calidad de V., de presentarse una ausencia temporal o definitiva del titular, razón por la cual afirma también ser titular de dicha facultad y estar igualmente impedido.

17. Al tratarse de la causal de interés directo en la decisión, procede la Sala Plena a examinar si la situación puesta de presente por el V., para ser relevado de su función frente al presente proceso de control de constitucionalidad, reúne las características antes explicadas:

    Interés actual: el artículo 185 del Decreto Ley 262 de 2000, aquí demandado, dispone que “por razones del servicio, el Procurador General de la Nación podrá nombrar a cualquier persona en provisionalidad siempre que ésta reúna los requisitos legales exigidos para el desempeño del empleo por proveer”. De la misma forma, el numeral 2 del artículo 17 de la misma norma, establece que una de las funciones del V. General de la Nación es “asumir las funciones del Procurador General en sus ausencias temporales o en las absolutas mientras se posesiona el nuevo titular”. Precisamente, la facultad de nombramientos en provisionalidad, atribuida a quien ejerza la función de Procurador General de la Nación es permanente y se activa en cuanto ocurran vacantes de servidores de carrera. Sin embargo, dicha función no le compete al V. de manera concurrente a la atribución del Procurador, sino que, por el contrario, únicamente se activa frente a una ausencia temporal o permanente de éste. Así, es claro que el interés, en este caso, no es actual, sino eventual, pues realizar nombramientos en provisionalidad no es una función que permanentemente deba desempeñar el V. General de la Nación sino que dependería de que, llegado el caso, fuera llamado a ejercer transitoriamente las funciones propias del Procurador General de la Nación.

18. Interés personal: La situación puesta de presente por el V. General de la Nación tampoco configura un interés personal, de orden alguno, porque la posibilidad de que éste disponga o no de la facultad nominadora no recae sobre él, sino sobre quien ejerza las funciones de Procurador General de la Nación, no de V.. Así, no existe posibilidad de que el ejercicio de esta facultad nominadora extraordinaria, afecte de manera alguna la objetividad en el ejercicio de la función de conceptuar respecto de la constitucionalidad de la norma, luego de haber sido aceptado el impedimento presentado por el Procurador General.

19. Interés directo: En el caso bajo estudio, el interés puesto de presente por el V. General de la Nación tampoco es directo, en la medida en la que la facultad nominadora de este funcionario únicamente se activa frente a la ausencia temporal o permanente del Procurador General, respecto de quien sí se predica un interés directo. Es decir, que el interés del V. es meramente indirecto, al predicarse, en verdad, de quien actualmente detenta la potestad nominadora de cargos en provisionalidad.

20. Así las cosas, la situación alegada por el señor V., J.C.C.G., a partir de la cual solicita ser relevado de la función de conceptuar en el presente proceso, no configura un interés actual, personal y directo, que afecte la imparcialidad con que debe ejercerse esta función y la confianza que la ciudadanía debe tener respecto del ejercicio objetivo y desinteresado de las funciones públicas, en el trámite del control de constitucionalidad. Por consiguiente, la Sala Plena de la Corte Constitucional no aceptará el impedimento formulado en el expediente D-13476 y le corresponderá al V. General rendir el concepto respectivo, en lo que resta del término concedido.

    En mérito de lo expuesto,

Primero.- NO ACEPTAR, con base en las razones expresadas en esta providencia, el impedimento manifestado por el señor V. General de la Nación para emitir concepto dentro del expediente D-13476.

Segundo.- ORDENAR a la Secretaría General de la corporación que levante la suspensión de términos decretada con ocasión del impedimento propuesto y corra traslado al V. General de la Nación, por el término restante del otorgado inicialmente al Procurador General de la Nación, para que rinda el concepto correspondiente.

N., comuníquese y cúmplase.

ALBERTO ROJAS RÍOS

Presidente

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Puede consultarse, a manera enunciativa: Corte Constitucional, Auto A-042/05; Auto 010/06; Auto 156/07; Auto 350/06; Auto 104/07, Auto 126/07, entre otros.

[2] Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Sentencia del 28 de septiembre de 1995, Procola c. Luxemburgo, demanda n. 14570/89.

[3] Corte Constitucional, sentencia C-205/16.

[4] “(…) es actual, cuando el vicio que se endilga de la capacidad interna del juzgador, se encuentra latente o concomitante al momento de tomar la decisión”: Auto 237/14.

[5] “(…) el interés debe ser personal, es decir, debe afectar positiva o negativamente y de forma directa al juez, cónyuge o compañero permanente, o pariente en los términos del artículo 56 de la Ley 906 de 2004. Por lo tanto, éste no es procedente en los casos en que el juez exclusivamente alega la afectación de la institución que representa, pero no se demuestra una afectación directa al juzgador como persona natural”: Corte Constitucional, Auto 444/15.

[6] “si lo que se pretende probar es la existencia de un interés moral, debe acreditarse con absoluta claridad la afectación de su fuero interno, o en otras palabras, de su capacidad subjetiva para deliberar y falla”: Auto 334/09.

[7] “cuando no se afectan los intereses propios, sino los de la institución a la que pertenece el juez, no se podría concluir razonablemente ni presumir de derecho la pérdida de la objetividad y neutralidad”: Auto 477A-15.

[8] “Es directo cuando el juzgador obtiene, para sí o para los suyos, una ventaja o provecho de tipo patrimonial o moral, y es actual, cuando el vicio que se endilga de la capacidad interna del juzgador, se encuentra latente o concomitante al momento de tomar la decisión. De suerte que, ni los hechos pasados, ni los hechos futuros tienen la entidad suficiente para deslegitimar la competencia subjetiva del juez” Auto 080A/04.

[9] Corte Constitucional, Auto 369/18.

[10] “con el fin de evitar que esta figura se convierta en un medio para evadir el ejercicio de las competencias judiciales de carácter permanente, la jurisprudencia consolidada de esta Corte, ha determinado que los impedimentos tienen un carácter taxativo y que su interpretación debe efectuarse de forma restringida”: Corte Constitucional, Auto 120/16.