Auto nº 083/20 de Corte Constitucional, 3 de Marzo de 2020
| Ponente | :Gloria Stella Ortiz Delgado |
| Fecha de Resolución | 3 de Marzo de 2020 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | SU394/16 |
Auto 083/20
Referencia: Solicitud de cumplimiento de la Sentencia SU-394 de 2016
Magistrada sustanciadora:
G.S.O. DELGADO
Bogotá, D.C., tres (3) de marzo de dos mil veinte (2020).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados A.R.R., quien la preside, C.B.P., D.F.R., L.G.G.P., A.L.C., A.J.L.O., G.S.O.D., C.P.S. y J.F.R.C., en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere el siguiente auto, con fundamento en los siguientes:
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En la Sentencia SU-394 de 2016 la Corte conoció la acción de tutela instaurada por A.N.Z.C. contra la F.ía Segunda Delegada de la Unidad Nacional ante el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá para la Extinción del Derecho de Dominio y Contra el Lavado de Activos. En ese fallo profirió, entre otras, la siguiente orden:
“EXHORTAR a la F.ía General de la Nación, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura o quien haga su veces para que definan, en el ámbito de sus competencias, un plan de acción que permita evacuar en el menor tiempo posible los procesos de extinción de dominio a los que cuales (sic) debe aplicarse la Ley 793 de 2002, por mandato de la transición ordenada en el artículo 217 del Código de Extinción de Dominio, de manera que personas que se encuentren en situación similar a la del señor Z.C. les sea garantizado su derecho a un proceso de extinción de dominio dentro de un plazo razonable.”
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Mediante escrito recibido en el despacho de la Magistrada Ponente el 18 de febrero de 2020, el ciudadano L.F.E.C. solicitó “la apertura de un incidente de cumplimiento, en contra del F. General de la República (…) el Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (…) y en contra del Presidente del Consejo Superior de la Judicatura”[1] por el incumplimiento del numeral precitado de la sentencia SU-394 de 2016.
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El ciudadano narró que desde el 7 de diciembre de 2012 afronta un proceso de extinción de dominio que aún no ha culminado la etapa de notificaciones ni se ha abierto el período probatorio. Según su relato, él y sus socios adquirieron un inmueble de propiedad del señor J.D.R.M., abonado como parte de pago de la compraventa en la que ellos entregaron dos inmuebles y este último entregaría un inmueble y dinero en efectivo. La transferencia de dominio de esta propiedad se llevó a cabo el 20 de abril de 2012.
El 7 de diciembre de 2012 la F.ía 24 Especializada inició acción de extinción del derecho de dominio, en la que incluye el inmueble que el señor R.M. había trasferido al señor E. y a sus socios. Para tal efecto alegó que ese bien era propiedad del señor R.M.. El 10 de diciembre siguiente, la entidad solicitó la inscripción del embargo y suspensión del poder dispositivo de los bienes objeto de la acción de extinción de dominio, incluido el inmueble de la referencia.
El 15 de noviembre de 2017, el señor E., por intermedio de su apoderado, solicitó la improcedencia extraordinaria de la acción de extinción de dominio porque no se estructuran las causales y hay un error en la descripción del bien. El 9 de febrero de 2018, la F.ía Especializada de Bogotá resolvió que era inviable decretar la improcedencia extraordinaria porque requería ampliar su visión probatoria. El 16 de febrero siguiente, el apoderado del ciudadano presentó recurso de apelación contra esa decisión, y el 19 de septiembre siguiente la entidad resolvió mantener su pronunciamiento debido a que había elementos probatorios que podrían constituir testaferrato.
El 1° de octubre de 2018, el abogado del señor E. solicitó nuevamente la improcedencia extraordinaria de la acción y requirió la ruptura de la unidad procesal (Ley 1708 de 2014). El 9 de octubre siguiente, la F.ía especializada rechazó de plano las solicitudes por considerar que la figura procesal invocada no estaba contemplada en la Ley 793 de 2002 y se negó a estudiar la improcedencia hasta que no se subsanara una nulidad decretada en mayo de 2018 como consecuencia de la irregularidad en la notificación de varias personas.
El 5 de diciembre de 2018, el apoderado del señor E. elevó escrito en ejercicio de su derecho de petición al F. General de la Nación para que vigilara el proceso de extinción de dominio al que estaba vinculado, en particular el cumplimiento de los plazos. También solicitó que su expediente se incluyera en el plan de acción para evacuar procesos atrasados ordenado en la sentencia SU-394 de 2016. Al día siguiente se le informó que la solicitud había sido trasladada a la dirección Especializada de Extinción del Derecho de Dominio. La F.ía Especializada a cargo del caso informó que los plazos procesales habían sido respetados y que surtía el proceso de notificación que tuvo que rehacerse después de la declaratoria de nulidad previamente referida.
El 29 de marzo de 2019, el apoderado del señor E. y sus socios interpuso acción de tutela contra las F.ías 23 Especializada y 2ª Delegada ante el Tribunal, ambas de la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio. Su pretensión principal fue la revocatoria del embargo del inmueble involucrado en el proceso de extinción de dominio y, de manera subsidiaria solicita que la F.ía responda su petición. En efecto, el F. General era el único habilitado para contestar su solicitud, pues era requerido para cumplir una orden judicial y no contestó, con lo que se violaron sus derechos fundamentales al debido proceso, de petición y a la administración de justicia. El 10 de abril siguiente, la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá negó la acción de tutela porque consideró que el tiempo transcurrido correspondía a un plazo razonable de acuerdo con la complejidad del asunto y que, en todo caso, su petición fue respondida. Después de la impugnación, el 27 de mayo de 2019 la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia confirmó la decisión de primera instancia debido a que no se había cumplido el requisito de subsidiariedad porque, si se consideraba que había mora, el demandante debía acudir a la oficina de control interno de la F.ía General de la Nación. Reiteró los argumentos del Tribunal y, en particular, destacó que se trata de un proceso complejo que involucra a “38 personas naturales y 11 jurídicas, con un total de 36 bienes inmuebles, 27 establecimientos de comercio, 22 vehículos, 32 cuentas bancarias, 3 CDTS, 2 acciones societarias y 3 democratizaciones acciones (sic)”[2].
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Con base en los hechos anteriores, el señor E. solicitó ante la Corte Constitucional que se ordene a la F.ía General de la Nación, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Consejo superior de la Judicatura dar cumplimiento a la orden octava de la sentencia SU-394 de 2016, y que se incluya en ese plan al proceso en el que es parte, iniciado según la Ley 793 de 2002. Las razones para su petición, agrupadas por la misma en las subreglas dictadas por la Corte Constitucional para que ella misma asuma el cumplimiento de sus decisiones (Auto A-192 de 2016[3]), son las siguientes:
4.1. El juez de primera instancia ha ejercido su competencia en el trámite incidental, pero persiste el incumplimiento. Aunque no se ha elevado un incidente de cumplimiento ante la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, su postura ha sido de total inactividad para el cumplimiento de la orden, pues al conocer de la situación a través de la acción de tutela reseñada, no actuó para acoger los dictados de la SU-394 de 2016. Además, consideró irrelevantes el silencio del F. General y la respuesta a la petición proferida por un funcionario incompetente. Por otro lado, la alusión a una supuesta posibilidad de acudir a la oficina de control interno reitera el desinterés en cumplir la sentencia de la Corte Constitucional y en las resultas de un proceso que lleva 7 años en la etapa menos complicada.
4.2. La autoridad incumplida es una alta corte: se trata del Consejo Superior de la Judicatura.
4.3. Se advierte manifiesto incumplimiento de las órdenes de tutela sin que los jueces competentes hayan adoptado las medidas para hacer efectivas las órdenes, o cuando las referidas medidas han sido insuficientes o ineficaces. En efecto, no se ha creado el plan de descongestión y cuando la Corte Suprema conoció el caso omitió intervenir para resolver los problemas planteados.
4.4. Se han emitido órdenes complejas que requieren un permanente seguimiento temporal en el marco de un estado de cosas inconstitucional: si bien no se está en presencia de un estado de cosas inconstitucional, si se trata de una solicitud de cumplimiento de una sentencia de unificación de la Sala Plena de la Corte Constitucional que contiene una orden compleja que requiere del concurso de varias entidades estatales para su cumplimiento.
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El artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 establece que los fallos proferidos por la Corte Constitucional en sede de revisión, deberán ser comunicados al juez de primera instancia, el cual notificará la sentencia a las partes. Asimismo, los artículos 23[4], 27[5] y 52[6] de la misma normativa preceptúan que ante el incumplimiento de una orden emitida en un fallo de tutela, el beneficiario puede solicitar, de manera simultánea o sucesiva: (i) su cumplimiento, por medio del denominado trámite de cumplimiento, y/o (ii) la imposición de sanciones a la autoridad renuente, a través del incidente de desacato[7].
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A partir de estos preceptos, la Corte Constitucional, ha considerado que, por regla general, el funcionario competente para verificar el cumplimiento de las órdenes proferidas en el fallo de amparo es el juez de primera instancia, a pesar de que la decisión provenga de segunda instancia o de revisión[8].
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No obstante, en casos especiales, esta Corporación ha indicado que conserva una potestad excepcional, tanto para promover el cumplimiento de sus sentencias como para dar trámite al incidente de desacato, y que dicha facultad se presenta en las siguientes situaciones:
“(i) cuando ha habido manifiesto incumplimiento de las decisiones de tutela, sin que los jueces de primera instancia hayan podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección, (ii) o dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces, o (iii) cuando, en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo.”[9]
En otras palabras, en ciertas circunstancias particulares y excepcionales, la Corte conserva la competencia preferente, de forma tal que se encuentra habilitada para intervenir en el cumplimiento de sus propias decisiones, bien sea porque a quien compete pronunciarse no adopta las medidas conducentes, porque el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste, o ante un estado de cosas inconstitucional.
En conclusión, conforme a la normativa y a la jurisprudencia, en principio, la Corte Constitucional no es competente para verificar el cumplimiento de las decisiones de tutela, con las excepciones señaladas, cuya interpretación, por tratarse de cláusulas exceptivas es restrictiva. Por tanto, la competencia respecto del seguimiento le corresponde al juez de primera instancia.
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Ahora bien, al estudiar la detallada solicitud remitida por el señor L.F.E.C., la Sala encuentra que, al parecer, no ha acudido a ninguna de las medidas previstas para hacer efectivas las órdenes de protección ante el juez de primera instancia, quien es el competente para iniciar la respectiva actuación jurisdiccional de cumplimiento, de acuerdo con las razones esgrimidas en esta providencia.
Particularmente, el solicitante no allega elementos de juicio que permitan establecer que el juez de primera instancia omitió dar inicio a un eventual trámite de incidente de desacato o que el mismo haya sido admitido o decidido, sin que efectivamente se cumplan las órdenes impartidas por esta Corporación. De hecho, reconoce que la sentencia no se refiere a un estado de cosas inconstitucional, pero que da órdenes que convocan a varias entidades del Estado, lo que, sin duda, no corresponde totalmente con la subregla citada, que exige requisitos cualificados relacionados con la naturaleza del estado de cosas inconstitucional, por lo tanto, no son asimilables.
En efecto, el solicitante reconoce que no ha elevado petición de cumplimiento ante el juez de primera instancia, lo que sería suficiente para demostrar que la Corte no tiene competencia para estudiar su solicitud, porque la situación hace que no se configure la subregla que eventualmente haría procedente esta petición y por eso se genera el rechazo.
Sin embargo, argumenta que la Corte no debe rechazar su solicitud, porque el juez de primera instancia fue inactivo al abordar la situación en una acción de tutela que interpuso previamente con ocasión de hechos relacionados con el fallo del que pretende cumplimiento. Este razonamiento no es de recibo por varias razones: (i) la solicitud de cumplimiento es un dispositivo procesal completamente distinto a la acción de tutela, (ii) son instituciones que persiguen objetivos igualmente disímiles y, por lo mismo, se desarrollan en el marco de su propia esencia, (iii) la naturaleza de cada figura procesal determina la competencia del juez, (iv) no es exigible de un juez que actúe por fuera de sus competencias para analizar aspectos que, aunque relacionados, no son los propios de cada proceso, especialmente en un tema tan complejo como la extinción de dominio; aceptar tal obligación puede afectar incluso el debido proceso de los involucrados. No puede entonces pretender el ciudadano que, porque hubo una acción de tutela para hacer cumplir una sentencia de ese tipo de proceso, automáticamente se desestime el trámite diseñado por la ley para exigir el cumplimiento de un fallo de tutela.
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Ante la falta de configuración de las subreglas que habilitan la intervención excepcional de la Corte Constitucional en el cumplimiento de sus fallos, la Corte concluye que no es competente para atender la solicitud del señor L.F.E.C.. Por lo tanto, la Sala Plena rechazará la solicitud y la remitirá al juez de primera instancia, para que adelante el trámite de cumplimiento o desacato, de considerarlo procedente, en tanto que según lo dispuesto en los artículos 23, 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, a ese cuerpo colegiado corresponde garantizar la observancia de lo decidido en la Sentencia SU-394 de 2016.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
PRIMERO. RECHAZAR la solicitud de cumplimiento de la sentencia SU-394 de 2016 presentada por el señor L.F.E.C..
SEGUNDO. Por Secretaría General de la Corte Constitucional, DISPONER que la solicitud presentada por el señor L.F.E.C. sea remitida a la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, para lo de su competencia.
TERCERO. ORDENAR que por Secretaría General de esta Corporación se comunique la decisión adoptada en esta providencia al señor L.F.E.C..
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y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
G.S.O. DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Fl. 1 solicitud.
[2] Fl. 20 del escrito, correspondiente a la consideración 10 de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia.
[3] MP Gloria S.O.D..
[4]“Artículo 23. Protección del derecho tutelado. Cuando la solicitud se dirija contra una acción de la autoridad el fallo que conceda la tutela tendrá por objeto garantizar al agraviado el pleno goce de su derecho, y volver al estado anterior a la violación, cuando fuere posible. // Cuando lo impugnado hubiere sido la denegación de un acto o una omisión, el fallo ordenará realizarlo o desarrollar la acción adecuada, para lo cual se otorgará un plazo prudencial perentorio. Si la autoridad no expide el acto administrativo de alcance particular u lo remite al juez en el término de 48 horas, éste podrá disponer lo necesario para que el derecho sea libremente ejercido sin más requisitos. Si se hubiere tratado de una mera conducta o actuación material, o de una amenaza, se ordenará su inmediata cesación, así como evitar toda nueva violación o amenaza, perturbación o restricción. // En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto.”
[5]“Artículo 27. Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. // Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. // Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario en su caso. // En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.”
[6]“Artículo 52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. // La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción.”
[7] En la Sentencia SU-1158 de 2003 (M.M.G.M.C., esta Corporación profundizó en las diferencias existentes entre el trámite de cumplimiento y el incidente de desacato.
[8]Sobre el tema se pueden consultar, entre otros, los siguientes Autos 270 de 2012 (M.G.E.M.M. y 060 de 2014 (M.L.G.G.P..
[9]Al respecto, ver, entre otras providencias, los Autos 032 de 2013 (M.J.I.P.P.) y 060 de 2014 (M.L.G.G.P..
