Auto nº 084/20 de Corte Constitucional, 3 de Marzo de 2020

La sentencia SU-096 de 2018

1. Mediante providencia SU-096 de 2018 la Corte Constitucional revisó la sentencia de única instancia que resolvió la acción de tutela interpuesta por E. contra Compensar EPS y otros por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la salud y vida. Lo anterior, por la negativa de la EPS a autorizar el procedimiento “aspiración al vacío de útero para terminación del embarazo (…) malformación fetal”, ordenado por su médico tratante.

2. Para resolver el problema jurídico derivado del asunto, la Corte se pronunció sobre el marco constitucional de los derechos reproductivos; el derecho fundamental a la interrupción voluntaria del embarazo como expresión de los derechos reproductivos; las causales que soportaron la procedencia de la IVE; y los estándares y deberes de protección derivados del derecho fundamental a la interrupción voluntaria del embarazo. Posteriormente, en el caso concreto decidió confirmar la sentencia proferida por el Juzgado Treinta y Seis Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá en única instancia, que declaró la carencia actual de objeto por hecho superado, dado que la pretensión de la accionante se cumplió con ocasión de la práctica de la IVE por parte de la EPS.

3. Ante la configuración de una carencia actual de objeto por hecho superado, la Corte se abstuvo de emitir órdenes concretas para el caso. Sin embargo, exhortó al Congreso de la República para que, en ejercicio de su potestad de configuración legislativa regulara la materia, avanzando en la protección de los derechos fundamentales de la mujer y buscando eliminar las barreras aún existentes para el acceso a la IVE. Además, en el numeral tercero ordenó al Ministerio de Salud y Protección Social que “en el término de seis (6) meses, contados desde la notificación de esta providencia, emita una regulación única en la cual se garantice la interrupción voluntaria del embarazo en los casos despenalizados en la sentencia C-355 de 2006. Para el efecto, deberá aplicar y desarrollar las reglas extraídas de la jurisprudencia constitucional relacionadas en los numerales 36 al 83 de esta providencia, y los demás aspectos que considere pertinentes para la realización de dicho procedimiento en el sistema de seguridad social en salud, de manera oportuna y segura para la mujer. Dicha regulación deberá ser puesta en conocimiento de todas la EPS e IPS del país, y deberá contener las sanciones correspondientes frente a su incumplimiento”[2].

4. Esto, en procura de garantizar la práctica de la IVE a las mujeres que, cumpliendo con los presupuestos dispuestos en la sentencia C-355 de 2006, no pueden materializar dicho procedimiento. La Corte advirtió que pasados más de doce años desde la emisión de la sentencia C-355 de 2006 seguían existiendo todo tipo de trabas y barreras para que las mujeres que solicitan la IVE puedan acceder de manera oportuna y en las condiciones adecuadas al sistema de seguridad social en salud, con consecuencias irreversibles o que obligan a que se practique en forma indebida con grave peligro para su salud, teniendo que acudir a la acción de tutela para lograr que se garantice su derecho a la atención debida.

5. Mediante oficio radicado en la Secretaría General de esta Corporación el 22 de octubre de 2019, el Ministerio de Salud y Protección Social solicitó una prórroga de dos meses para culminar las acciones emprendidas para el cumplimiento de lo dispuesto en el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia SU-096 de 2018.

6. Mediante Auto 588 del 29 de octubre de 2019 la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió asumir competencia únicamente para resolver la solicitud de prórroga del plazo dispuesto para el cumplimiento de lo dispuesto en el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia SU-096 de 2018, pedida por el Ministerio de Salud y Protección Salud en el asunto de la referencia. En este sentido, autorizó la extensión de tiempo solicitada por el Ministerio de Salud y Protección Salud y dispuso “que el término de seis meses consagrado en la referida orden constitucional se entiende prorrogado hasta por cuatro meses, contados a partir de la fecha de notificación de la presente decisión”.

   La petición del Ministerio de Salud y Protección Social

7. Mediante oficio radicado en la Secretaría General de esta Corporación el 21 de febrero del presente año, el Ministerio de Salud y Protección Social solicitó “conceder un plazo adicional de dos (2) meses para dar cumplimiento a lo ordenado en el numeral tercero de la sentencia de unificación SU-096/18”.

8. Para el efecto, el ministerio expuso las actuaciones desarrolladas a la fecha y los trámites pendientes de realización. En ese sentido, relacionó las siguientes actividades:

   - El 14 de noviembre de 2019 el ministerio realizó una convocatoria pública invitando a mesas de trabajo con el fin de revisar el acto administrativo propuesto para efectos de cumplir la orden dispuesta en la SU-096 de 2018.

   - El 25 de noviembre se llevó a cabo la audiencia.

   - A la fecha de presentación del escrito se han realizado 13 mesas de trabajo.

9. Producto de lo anterior, “se elaboró un nuevo proyecto de resolución enfocado específicamente en la garantía de la calidad y oportunidad en la prestación del servicio de los servicios de salud que se deben disponer para garantizar la Interrupción Voluntaria del Embarazo, como quiera que la regulación del derecho es competencia del órgano legislativo”[3].

10. Teniendo en cuenta que el nuevo acto administrativo “tiene diferencias sustanciales con el publicado inicialmente”[4], el ministerio estima necesario publicar el nuevo proyecto con el fin de recibir comentarios de la ciudadanía.

11. Por lo anterior, solicita un plazo de dos meses en los cuales: (i) se revisarán los comentarios y observaciones -15 días-, (ii) se publicará un nuevo proyecto de resolución -15 días-, (iii) se revisarán los comentarios y observaciones, y elaboración y publicación de la matriz global de observaciones del nuevo acto administrativo -15 días-, (iv) se ajustará al proyecto de resolución -10 días-, (v) se revisará jurídicamente la resolución; y (vi) se tramitarán las firmas -5 días-.

La prórroga del término para el cumplimiento de órdenes complejas. Reiteración Auto 588 de 2019

12. El artículo 86 superior establece que toda persona tiene derecho a ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. La protección consistirá en una orden para que aquél, respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo.

13. El contenido de las órdenes dictadas por la autoridad judicial es crucial en el propósito de materializar la protección de los derechos infringidos. Por esa razón, para establecer el remedio constitucionalmente adecuado el juez debe “considerar las violaciones específicas y tomar las medidas que de manera directa y oportuna le permitan garantizar la salvaguarda de los derechos conculcados”[5]. Esta última labor, ha dicho la Corte, “exige que las órdenes que se impartan como consecuencia de la concesión del amparo tengan un grado de especificidad que facilite su ejecución[6]”.

14. El artículo 23 del Decreto 2591 de 1991 orienta esa tarea. La norma precisa que las órdenes consignadas en los fallos de tutela estimatorios deben asegurar que quien formuló la acción goce plenamente de los derechos fundamentales que le fueron vulnerados y que, si es posible, retorne a la situación en la que se encontraba antes del momento de su afectación. Si la infracción denunciada se presentó a raíz de una omisión, el fallo debe asegurar que la conducta omitida se realice. Si, en cambio, la tutela se promovió ante la amenaza de un derecho fundamental, el juez debe ordenar que cese e impartir las medidas necesarias para evitar que el derecho comprometido vuelva a ser perturbado, violado o restringido[7]. La disposición, en todo caso, establece una cláusula que otorga amplia discrecionalidad a la autoridad judicial para adoptar todas las medidas que estime necesarias para alcanzar la protección reclamada y, por lo tanto, puntualiza que “el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto”.

15. La jurisprudencia de esta corporación ha clasificado las órdenes de protección en simples y complejas. Una orden es simple “cuando comprende una sola decisión de hacer o de abstenerse de hacer algo que se encuentra dentro de la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden y se puede adoptar y ejecutar en corto tiempo, usualmente mediante una sola decisión o acto”. Una orden de tutela es compleja, por el contrario, “cuando conlleva un conjunto de acciones u omisiones que sobrepasan la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden, y, con frecuencia, requieren de un plazo superior a 48 horas para que el cumplimiento sea pleno”[8]. Las órdenes complejas, igualmente, son “mandatos de hacer que generalmente requieren del transcurso de un lapso significativo de tiempo, y dependen de procesos decisorios y acciones administrativas que pueden requerir el concurso de diferentes autoridades y llegar a representar un gasto considerable de recursos, todo lo cual suele enmarcarse dentro de una determinada política pública”[9].

16. Por regla general la orden de tutela debe ser acatada dentro de las 48 horas siguientes a su comunicación o, en su defecto, en el plazo distinto que, atendiendo a la complejidad del asunto, disponga la autoridad judicial. Las órdenes de protección deben ser cumplidas de buena fe, esto es, en los precisos términos y condiciones establecidas en ellas, sin oponer barreras burocráticas u otros obstáculos fácilmente superables[10].

17. No obstante lo anterior, teniendo en cuenta la dificultad de garantizar el cumplimiento de órdenes complejas, esta Corporación ha reconocido que el juez de tutela no puede establecer prima facie términos irrevocables o perentorios para el cumplimiento de los mandatos proferidos, más aún cuando i) las autoridades encargadas de dar cumplimiento al fallo justifican adecuadamente la necesidad de ampliar el término inicialmente estipulado, ii) demuestran que han adoptado una actitud diligente tendiente a garantizar el acatamiento de la orden y iii) el mandato inicial no ha sido nunca prorrogado[11].

18. De este modo, en armonía con lo dispuesto en el artículo 117 del Código General del Proceso, esta Corporación ha señalado que “las solicitudes de prórroga de los términos inicialmente establecidos para el cumplimiento de las decisiones de este Tribunal, proceden siempre y cuando concurran los siguientes presupuestos: (i) que la petición sea formulada antes del vencimiento del plazo y (ii) que se invoque una justa causa”[12].

19. Pese a lo expuesto, la ejecución de órdenes judiciales complejas por las autoridades responsables en el desarrollo de una política pública no puedan tornarse infinitas, pues bajo el poder del juez han de contar con un término que debe, en principio, ser cumplido, so pena de que se hagan efectivas las sanciones previstas en el Decreto 2591 de 1991[13].

    Del asunto concreto

    La competencia de la Corte Constitucional

20. En el Auto 588 de 2019 la Sala Plena asumió competencia para resolver la solicitud de prórroga del plazo dispuesto para el cumplimiento de lo dispuesto en el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia SU-096 de 2018, pedida por el Ministerio de Salud y Protección Salud en el asunto de la referencia.

    La oportunidad y procedencia de la solicitud de prórroga formulada por el Ministerio de Salud y Protección Social

21. El Auto 588 de 2019 ordenó “AUTORIZAR la extensión de tiempo solicitada por el Ministerio de Salud y Protección Salud para dar cumplimiento a lo ordenado en el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia SU-096 de 2018. En consecuencia, DISPONER que el término de seis meses consagrado en la referida orden constitucional se entiende prorrogado hasta por cuatro meses, contados a partir de la fecha de notificación de la presente decisión”. El ministerio fue notificado de esta decisión el 05 de noviembre de 2019[14].

22. Así las cosas, la solicitud de prórroga fue presentada de manera oportuna por el Ministerio de Salud y Protección Social, pues se radicó en la Secretaría de esta Corporación el 21 de febrero de 2020, esto es, dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación del auto que prorrogó el término.

23. Ahora bien, la Sala Plena advierte que ésta es la segunda solicitud de prórroga presentada por el ministerio. Ello implica que la entidad deba justificar con una carga mayor la necesidad de extender el plazo ya establecido.

24. A juicio de la Sala es procedente la solicitud de prórroga formulada por el Ministerio de Salud y Protección Social, por los siguientes motivos:

25. El mandato dictado en el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia SU-096 de 2018 es complejo, pues le impone al ministerio la adopción de la normatividad técnica necesaria para garantizar en el sistema de seguridad social en salud la práctica oportuna y segura de la IVE en los casos despenalizados en la sentencia C-355 de 2006. En consecuencia, para su satisfacción se requiere desplegar un conjunto de acciones administrativas dirigidas a, entre otras cosas, a garantizar la participación de la academia, los órganos científicos, las asociaciones de pacientes y usuarios del sistema de salud y, en fin, de los actores del sistema de seguridad social en salud y los miembros de la sociedad civil con interés legítimo en la regulación.

26. La regulación que debe proferir el Ministerio de Salud, como se advirtió en el Auto 588 de 2019, reviste un grado de dificultad importante, pues involucra múltiples asuntos y a diferentes actores del sistema. En cumplimiento de ello el ministerio ha adelantado las siguientes acciones que denotan diligencia en el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia SU-096 de 2018:

    El 14 de noviembre de 2019 se realizó una audiencia pública invitando a conformar mesas de trabajos para analizar el proyecto de acto administrativo que prendía dar cumplimiento a la sentencia SU-096 de 2018. A dicha convocatoria respondieron 103 personas, entre ellas, usuarios del sistema de salud, representantes de organizaciones de la sociedad civil, instituciones prestadoras de servicios, facultades de medicina o derechos o asociaciones profesionales. Con ocasión de ello se han desarrollado 13 mesas de trabajo con el fin de discutir el proyecto de auto. Adicionalmente, se recibieron cerca de 2000 comentarios sobre el proyecto de acto administrativo. Al respecto, el ministerio está elaborando la matriz global de observaciones acorde con lo establecido en el literal J, del numeral 2.2. del artículo 2 de la Resolución 5594 de 2015 “Por la cual se adoptan directrices de técnica normativa para la elaboración y trámite de proyectos de actos administrativos y conceptos en el Ministerio de Salud y Protección Social”[15].

27. Finalmente, con ocasión de las mesas de trabajo y de los comentarios ciudadanos el Ministerio elaboró un nuevo proyecto de resolución con diferencias sustanciales respecto del anterior[16]. Por lo tanto, atendiendo a lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 8 de la Ley 1437 de 2011, dicha entidad considera necesario publicar nuevamente el proyecto para comentarios de la ciudadanía.

    Al respecto, es importante aclarar que el numeral 8 del artículo 8 de la Ley 1437 de 2011establece que “[l]os proyectos específicos de regulación y la información en que se fundamenten, con el objeto de recibir opiniones, sugerencias o propuestas alternativas. Para el efecto, deberán señalar el plazo dentro del cual se podrán presentar observaciones, de las cuales se dejará registro público. En todo caso la autoridad adoptará autónomamente la decisión que a su juicio sirva mejor el interés general”. Es decir, que el Ministerio de Salud tiene el deber de adoptar autónomamente la decisión. Ello, a su vez, se soporta en la naturaleza simple de la orden dada por la Corte Constitucional y en la inminencia de la orden.

28. En síntesis, son tres los fundamentos para acceder a la prórroga: (i) la complejidad de la orden dirigida al Ministerio de Salud y Protección Social en la sentencia SU-096 de 2018; (ii) la diligencia demostrada por el ministerio en el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia SU-096 de 2018; y (iii) la necesidad de publicar el nuevo proyecto de resolución por ser sustancialmente diferente al anterior.

    Ahora bien, la Corte advierte al ministerio su deber de adoptar una regulación definitiva antes de culminar el término establecido en esta providencia. No puede entenderse que este tipo de solicitudes puedan reiterarse de forma permanente o prolongarse indefinidamente pues ello conduciría a privar de eficacia la decisión de la Corte.

29. En consecuencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional dispondrá que el plazo dispuesto en el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia SU-096 de 2018 ampliado mediante Auto 588 del 29 de octubre de 2019 se entienda prorrogado por dos meses, contados a partir del vencimiento del término de la última de las prórrogas, esto es, 06 de marzo de 2020.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,