Sentencia de Constitucionalidad nº 1404/00 de Corte Constitucional, 14 de Noviembre de 2000

Mediante oficio recibido el día dos (2) de octubre de dos mil (2.000), el P. del Senado de la República hizo llegar a la Corte Constitucional el expediente legislativo del proyecto de ley No. 36/99 Senado - 196/99 Cámara, “por el cual se concede una rebaja de penas”, objetado por el P. de la República por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia.

El trámite legislativo del proyecto de ley bajo estudio fue el siguiente:

1. El veintisiete (27) de julio de 1.999, el Senador C.M. de Caro presentó el proyecto, el cual fue repartido en la misma fecha a la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República; esta designó como ponente, el día 4 de agosto de 1.999, al Senador J.E.P..

2. El proyecto recibió primer debate en la Comisión durante las sesiones de los días 16 de septiembre, 29 de septiembre, 6 de octubre, 14 de octubre y 19 de octubre de 1.999, y fue aprobado en esta última fecha; posteriormente, el día 30 de noviembre del mismo año, fue aprobado por la Plenaria del Senado de la República.

3. Una vez fue remitido a la Cámara de Representantes para recibir segundo debate, se designó como ponentes a los Representantes W.V.M., J.R.D. y S.S.T., quienes rindieron ponencia favorable que fue debatida y aprobada por la Comisión Primera Constitucional Permanente de dicha Corporación el día 10 de mayo de 2.000. Posteriormente, la Plenaria de la Cámara de Representantes lo debatió y aprobó el día 23 de mayo del mismo año.

4. Dadas las diferencias que surgieron entre ambas Cámaras respecto del texto del proyecto, las Mesas Directivas del Senado y de la Cámara de Representantes conformaron una Comisión Accidental de Mediación, encargada de unificar el texto final del proyecto. La Comisión remitió el informe respectivo a ambas Cámaras el día 6 de junio de 2.000, y el mismo fue debatido y aprobado por las dos Corporaciones los días 13 y 14 de junio.

5. El proyecto fue remitido el día 6 de julio de 2000 al P. de la República para lo de su competencia, y éste lo devolvió sin la correspondiente sanción ejecutiva el día 13 del mismo mes y año, objetándolo por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia.

6. Para estudiar y resolver las objeciones presidenciales, se conformó en el Congreso una Comisión Accidental, cuyo informe, que declaraba infundadas las objeciones y pedía que se insistiera en el proyecto para que fuera la Corte Constitucional quien decidiera sobre el asunto, fue aprobado por la Plenaria del Senado el día 26 de septiembre de 2.000, y por la Plenaria de la Cámara de Representantes el día 27 de septiembre siguiente.

A continuación, se transcribe el texto de la normatividad objetada:

“LEY

Por la cual se celebra el gran J. y el advenimiento del tercer Milenio de esta era, se concede una rebaja de penas y se dictan otras disposiciones.

Artículo 1.- Concédase una rebaja de una sexta parte de la pena privativa de la libertad impuesta o que llegare a imponerse a quienes estuvieren privados de su libertad el día 1 de enero del año 2.000. Esta gracia se aplicará también a quienes para la misma fecha hubieren estado cobijados por beneficios de libertad provisional, detención domiciliaria, condena de ejecución condicional o libertad condicional.

Artículo 2.- La rebaja concedida se otorgará sin perjuicio de los otros beneficios previstos en el Código Penal, Código de Procedimiento Penal, Código Penitenciario y C. y demás normas complementarias.

La concesión de la rebaja no exime al beneficiario de la obligación de cumplir la totalidad de las penas accesorias impuestas y de indemnizar los perjuicios ocasionados.

La concesión de la rebaja no afectará los términos de prescripción de la acción penal ni de la pena.

Artículo 3. La rebaja de pena motivo de la presente ley se concederá a solicitud de parte por el juez de conocimiento en la sentencia condenatoria, o por el juez de ejecución de penas, cuando se den las circunstancias establecidas para gozar del beneficio.

Durante el proceso podrá ser reconocida por el funcionario judicial competente a solicitud de parte cuando fuere pertinente para la definición anticipada del cuantum de la pena. En todo caso, recibida la solicitud, el funcionario competente procederá a resolver sobre ella en un término no superior a quince (15) días.

Artículo 4. El beneficio concedido en esta ley no se otorgará a quienes cometieren un nuevo hecho punible con posterioridad a la vigencia de ella, y será revocado si el beneficiario cometiere un nuevo delito durante el tiempo de la condena, esté o no privado de la libertad.

Artículo 5.- La presente ley rige a partir de su promulgación.”

Si bien el P. de la República presentó objeciones contra el Proyecto de Ley bajo examen por razones de inconveniencia y de inconstitucionalidad, esta Corporación sólo es competente, en los términos del artículo 167 de la Constitución, para pronunciarse sobre las segundas, motivo por el cual se abstendrá de considerar las circunstancias de inconveniencia señaladas por el Gobierno.

1. Objeción al artículo primero del proyecto

   A.e.P., en primer lugar, que el artículo primero del proyecto es lesivo del artículo 13 de la Constitución, ya que otorga a quienes estuvieren presos el primero de enero de 2.000 una rebaja de la pena privativa de la libertad que les haya sido impuesta, o que les llegare a ser impuesta; es decir, el proyecto no distingue entre los condenados y los sindicados que se encuentren privados de la libertad. Considera que una norma como la referida “debe ser lo suficientemente clara y equitativa en cuanto a la determinación de las personas objeto de su regulación, y objetiva con respecto a la forma como se aplicará en beneficio a todos aquellos que reúnan las condiciones o requisitos previstos en la ley”; sin embargo, señala que el aparte resaltado establece una indeterminación en la manera como la norma habrá de aplicarse, “obviándose la igualdad jurídica, al entenderse que se aplicará el beneficio por igual a quienes hubieren sido condenados con anterioridad al 1 de enero del 2000 y a quienes sean condenados con posterioridad a esa fecha”. En otras palabras, en este caso el Legislador debió haber respetado el mandato constitucional de igualdad, en el sentido de dar el mismo trato a quienes estén en similar situación, y un trato diferente a quienes se encuentren en condiciones distintas -como sucede con los presos que están condenados, por una parte, y los presos que no han sido objeto de condena, por otra-.

   Añade que, al analizar la situación desde la perspectiva de quienes ya han cumplido su condena, y a la luz del derecho constitucional de igualdad, “es relevante interrogarse, si las consideraciones para haber condenado a alguien sin tener en cuenta la rebaja del jubileo, simplemente porque no existía, y las que se observen una vez expedida la ley, serán las mismas”..

   En consecuencia, explica que la posición del Gobierno es que “el beneficio puede ser concedido a los condenados antes de la fecha en mención, pero en protección del derecho de igualdad de todos ellos, la gracia no debe extenderse a quienes sin estar cumpliendo una condena estén privados de la libertad”.

2. Objeción al artículo tercero del Proyecto.

   En segundo lugar, el Gobierno considera que el artículo tercero del Proyecto objetado es lesivo de los artículos 157-2 y 161 de la Constitución. Señala que el texto de este artículo, tal como fue aprobado por la Comisión Permanente de la Cámara de Representantes y publicado en la Gaceta del Congreso No. 148 del 18 de mayo de 2.000, era del siguiente tenor:

   “Artículo 3: La rebaja de pena, motivo de la presente ley, será concedida de plano y a solicitud de parte por el juez del conocimiento o por el juez de Ejecución de Penas cuando se den las circunstancias establecidas para gozar del beneficio...”.

   Posteriormente, el texto fue debatido y aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes, con algunas modificaciones que se introdujeron después del debate en la Comisión Permanente, y que se resaltan a continuación:

   “Artículo 3: La rebaja de pena, motivo de la presente ley, se concederá siempre a solicitud de parte por el juez del conocimiento en la sentencia condenatoria o por el Juez de Ejecución de Penas, cuando se den las circunstancias establecidas para gozar del beneficio. Durante el proceso podrá ser reconocida por el funcionario judicial competente a solicitud de parte cuando fuere pertinente para la definición anticipada del quantum de la pena. En todo caso, recibida la solicitud, el funcionario competente procederá a resolver sobre ella en un término no superior a quince (15) días”

   Explica que, de conformidad con los artículos 177 y 178 de la Ley 5 de 1.992, el texto que se modificó en la plenaria debió haber sido remitido de nuevo a la respectiva Comisión Constitucional Permanente, por tratarse de un asunto que no había sido debatido previamente en este órgano, y que significaba una “adición fundamental” al texto allí aprobado. Por lo mismo, como no se surtió dicha remisión sino que se conformó una Comisión Accidental entre las dos Cámaras, el artículo definitivo no recibió debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, por lo cual resulta lesivo del artículo 157-2 Superior.

   En el mismo sentido, señala que “el texto incorporado al artículo tercero del Proyecto en la Cámara de Representantes, como ya se mencionó, es totalmente nuevo y no fue discutido en la Plenaria del Senado de la República, razón por la cual se entiende que sobre el particular no existe discrepancia que sea objeto de conciliación, sino que se trata de un texto que no reune los requisitos del artículo 161 de la Carta”.

3. Objeción al título del Proyecto.

   En tercer lugar, el P. objeta el título del Proyecto, por considerar que es violatorio del artículo 169 de la Constitución. Señala que, de conformidad con esta norma, el título de las leyes debe corresponder precisamente a su contenido; y que si bien el Proyecto bajo estudio tiene por título la leyenda “por la cual se celebra el gran jubileo y el advenimiento del Tercer Milenio de esta Era, se concede una rebaja de penas y se dictan otras disposiciones”, su contenido “se refiere exclusivamente a una rebaja de penas y a la forma como se otorga”. Esto es, como en el texto del Proyecto no se hace referencia alguna a las celebraciones del gran jubileo o del tercer milenio, su título resulta lesivo del mandato constitucional aludido.

En su informe a las Plenarias de ambas cámaras legislativas, la Comisión Accidental conformada para responder a las objeciones presidenciales consideró que éstas eran infundadas, y así lo aceptaron tanto el Senado como la Cámara de Representantes. Los argumentos que se tuvieron en cuenta para descartar cada una de las objeciones por inconstitucionalidad, se resumen a continuación.

1. Respuesta a la objeción al artículo primero.

   La objeción presidencial por violación del principio de igualdad, al no distinguir el Proyecto entre sindicados y condenados, fue considerada inaceptable por el Congreso.

   En primer lugar, explicó la Comisión Accidental, corresponde al Congreso la facultad de configurar libremente las normas legales, y en ejercicio de esta atribución, puede otorgar una gracia penal como la que consta en la disposición demandada; en ese sentido, debe hacerse referencia al criterio que se tuvo para la selección de los beneficiarios de la medida propuesta, el cual, en el Senado, fue el del advenimiento del J.. En la Cámara de Representantes esta consideración no fue aceptada, por cuanto la escogencia de dicha fecha “carecía de justificación racional” y “no llenaba los requisitos que nuestra jurisprudencia constitucional exige para introducir tratamientos legislativos diferenciados”. En este orden de ideas, la Cámara optó por buscar “un hecho objetivo, ligado profundamente a la finalidad de la proyectada ley y que permitiera un criterio razonable y serio para determinar a quienes se beneficiaría de la gracia”.

   Sobre el particular, la Cámara de Representantes consideró que la justificación de la medida no era la celebración religiosa en sí, sino “la celebración del Gran J., es decir, el advenimiento de un Tercer Milenio en la Civilización Occidental, uno de cuyos componentes es el Cristianismo”. En otras palabras, se resaltó la fecha del J. no como un hecho religioso sino como un hecho cultural, “que suministra referentes de significación y sentido a la vida social, lo cual se refleja en nuestra forma de contar el tiempo histórico, es decir, en el calendario, el cual toma como punto de partida la iniciación de la era cristiana”. Por ello, quiso el Legislador retomar en un sentido “secular, desmistificado y profundamente humanista ese mensaje cristiano del perdon al hermano extraviado”. En ese sentido, la rebaja de una sexta parte de la pena privativa de la libertad tenía como significado el ser un mensaje de paz, reconciliación y generosidad por parte del legislador, que dadas las circunstancias por las que atraviesa el país, sería recibido como un gesto de reconciliación por las personas privadas de su libertad. Finalmente, se explicó que “de alguna manera, tal medida se traduce en descongestión carcelaria, lo cual, aunque no es el remedio de fondo a tan acuciante herida, sí aminora la tensión del conflicto, sobre todo en un contexto legal de penas especialmente elevadas”.

   Por lo anterior, explicó la Comisión Accidental que “la única forma igualitaria de otorgar la gracia por el jubileo era conceder una pequeña rebaja de la pena privativa de la libertad a quienes se hallaren sufriendo privación de su libertad personal precisamente en el momento de la gran celebración jubilar (1 de enero de 2.000)”, independientemente de si se trata de condenados o sindicados; tanto así, que si el Legislador hubiera excluido a estos últimos de la posibilidad de gozar del beneficio, se habría producido una grave discriminación en su contra. “Es obvio que si lo que sirve como fundamento relevante de la gracia es la llegada de un nuevo milenio, el beneficio no puede limitarse a quienes están condenados por delitos. ¿Qué relevancia tiene el estar condenado o simplemente sindicado cuando la sociedad entera está enviando un mensaje de perdón?”

   Adicionalmente, la Comisión precisó que este tipo de medidas legislativas no forman parte de la política criminal o penitenciaria del Estado, sino que se trata de “una gracia que corresponde a un mensaje de perdón y reconciliación que la sociedad representada en el legislador envía a quienes con ocasión de la celebración de un magno acontecimiento, se encontraren en ese momento sometidos a restricciones en su libertad y en consecuencia padeciendo los rigores y el peso de la cárcel”; en este sentido, se precisa que “no existe razón alguna que justifique y haga válido pensar y menos aún pretender que la imposición de medidas que nada tienen que ver con los fines de la pena o que no corresponden al logro de sus fines resocializadores, ni forman parte del tratamiento penitenciario, que -como sabemos- están referidos al comportamiento del interno durante el cumplimiento de la condena -o ejecución de la pena- cuya aplicación permite observar, conocer y evaluar la conducta del interno en desarrollo del proceso que persigue la resocialización del mismo; sino que por el contrario, atienden exclusivamente las circunstancias de privación de la libertad con todas sus enormes repercusiones negativas sobre la persona”.

2. Respuesta a la objeción al artículo tercero.

   En cuanto a la segunda objeción, dirigida contra el artículo tercero por vicios de trámite, expresó la Comisión que “basta confrontar (...) los tres textos aprobados durante el proceso legislativo para concluir, sin ningún esfuerzo, que el contenido material esencial de cada una de las regulaciones del Proyecto se mantuvo inalterado durante todo el proceso de gestación de la norma; que las mudanzas introducidas por la Comisión Primera de la Cámara a la versión procedente del Senado constituyen simples mejoras o perfeccionamientos a la configuración originaria del Proyecto, sin que hayan incorporado nuevos elementos esencialmente diferentes a los que ya traía y sin que se hubieran insertado normas distintas a las inicialmente diseñadas por la Cámara Alta”. Es decir, que la plenaria de la Cámara de Representantes simplemente varió algunos aspectos secundarios de la norma, “para profundizar el espíritu del Proyecto y para hacerlo más coherente”.

   Se reitera que “el texto de la ley debe sufrir algunas variaciones durante el proceso de su elaboración, siempre y cuando no se desnaturalice el objeto y espíritu del proyecto, (ni) se regulen nuevas instituciones”, requisitos que han sido formuladas por la jurisprudencia constitucional como los principios de identidad y consecutividad, y que se respetaron en el caso concreto. Por lo mismo, se considera infundada la objeción.

3. Respuesta a la objeción al título del proyecto.

   En el informe de la Comisión Accidental ante la Cámara de Representantes, se expresó que esta tercera objeción “acusa un alto grado de desfachatez en la argumentación constitucional del gobierno”, ya que en el título del Proyecto se menciona al J. como el motivo que justifica la concesión de la gracia penal en comento y “las cuatro normas que integran el articulado desarrollan esta institución”, por lo cual los requerimientos del artículo 169 superior se llenan adecuadamente en este caso.

   Por su parte, en el informe rendido ante el Senado se dijo que “la pretensión de exigir estricta correspondencia entre lo que se enuncia en el título de una ley y lo que sus normas disponen, entendido en el sentido de que cada una de estas deba dar noticia o tener correspondencia directa con el contenido del título, es algo que resultaría completamente imposible de cumplir. (...) basta que en el título de la norma se señalen los asuntos o temas generales que pretenda regular la ley, para atender el requerimiento del art. 169 constitucional”.

   En consecuencia, la Comisión afirma que “carecen de toda sindéresis las censuras constitucionales formuladas por el Gobierno y (...) ellas apuntan a otro objetivo: a demorar fraudulentamente la iniciación de la vigencia de la proyectada ley. Se trata de una verdadera utilización torcida de un instrumento constitucional valioso como es el poder de objeción por inconstitucionalidad. En este caso se reviste de objeción de inconstitucionalidad lo que en realidad es una objeción por inconveniencia. En el fondo esta objeción puede tipificar una desviación de poder, en el sentido de utilización de una herramienta legítima para un fin legítimo pero que no es el adecuado para ella”.

1. Intervención del Defensor del Pueblo

   El ciudadano S.R.Z., en su calidad de Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo, intervino en este proceso para oponerse a las objeciones formuladas por el Ejecutivo, con los argumentos reseñados a continuación.

   Respecto de la primera objeción, considera que no existe lesión del principio de igualdad, ni tampoco indeterminación normativa sobre los beneficiarios de la medida, ya que el artículo 1 es claro al definir que el beneficio sólo cobijará a los condenados que estén cumpliendo pena privativa de la libertad, o a quienes posteriormente sean objeto de una sentencia condenatoria. Es decir, "no se obvia la igualdad jurídica, pues el beneficio cobija a los condenados actuales, y a quienes sean condenados en un futuro, cumpliendo con el requisito de temporalidad en cuanto a la privación de la libertad, al primero de enero de 2.000". En ese sentido, señala que "habría violación del derecho a la igualdad, (...) si la aplicación de la ley diera lugar a un trato que favoreciera a los sindicados, futuros condenados y discriminara a los condenados actuales. Conceder el beneficio de rebaja de penas a unos y otros no coloca a ninguno de esos grupos de personas en situación de inferioridad. Lo discriminatorio hubiese sido conceder la rebaja a los actuales condenados y negarla a los futuros". Resalta, además, la forma en que el legislador atendió al fin resocializador de la pena en el proyecto, "al señalar en el art. 4, la posibilidad de la revocación de la gracia por la comisión de un hecho punible con posterioridad a la vigencia de la ley, por parte del beneficiado, con lo cual se fija una clara política criminal atendiendo la seguridad de los coasociados, la convivencia pacífica y un orden justo".

   En cuanto a la segunda objeción, manifiesta que la modificación que se introdujo en la Plenaria de la Cámara de Representantes al texto que aprobó la Comisión Primera de dicha Corporación, no implica que se haya añadido un nuevo artículo sobre una materia que no se había considerado antes, ni tampoco representa un cambio fundamental que hiciera imperativo un trámite distinto al que efectivamente se surtió.

   Finalmente, sobre la tercera objeción, explica que la palabra "J." quiere decir perdón e indulgencia, por lo cual existe una correspondencia directa entre el título del Proyecto, y la rebaja que en él consta.

   Desde otra perspectiva, explica que el requisito impuesto por la norma, en el sentido de que se necesita estar privado de la libertad para hacerse merecedor de la rebaja, sí es discriminatorio, "toda vez que implica que las personas que han cometido delitos leves, bajo el parámetro temporal del primero de enero de 2.000, y que están afectadas con medidas de conminación o caución, no podrán acceder a la rebaja punitiva, lo que, de una parte, se opone a la filosofía del proyecto que pretende una disminución de la aflicción que ocasiona la pena que esté sufriendo o que llegare a padecer el infractor por punibles cometidos antes del advenimiento del tercer milenio. Y de otra, excluye a otros condenados por conductas punibles que comportan menor daño social". Por ello, solicita a la Corte que declare la constitucionalidad condicionada del proyecto, haciendo extensivo el beneficio que él consagra a todos los que cometieron hechos punibles antes de la fecha señalada, y no solo a quienes se encontraren, ese día, privados de la libertad.

2. Intervención ciudadana

   Los ciudadanos J. de Jesús Pimiento Traslaviña y M.T.V., en sus calidades respectivas de P. y Vicepresidente del Comité de Trabajo y Rehabilitación de la Cárcel Nacional Modelo, intervinieron en este proceso para oponerse a los motivos de inconstitucionalidad señalados por el Gobierno, y solicitar en consecuencia que sus objeciones se declaren infundadas.

   Respecto de la primera objeción, señalan que no se viola el principio de igualdad, porque tanto para los condenados como para los sindicados la finalidad de la medida es la misma: conceder una rebaja de penas. No existe, así, "desfase o desproporción entre las circunstancias de hecho y la finalidad filosófica que justifica la intención de la ley, ya que el descuento es proporcional al monto de la pena".

   En cuanto a la segunda objeción, explican que sí hubo una modificación del texto aprobado por la Comisión en la Plenaria de la Cámara de Representantes, pero que se trata de "un error fácilmente corregible que, en todo caso, está en manos del Honorable Congreso remediarlo, con miras a que tanto el reglamento como la Constitución en sus artículos 157 y 161, no sean violados".

   Finalmente, respecto de la tercera objeción, señalan que "no hay para qué entrar en leguleyadas, en cositerías, puesto que para el caso no importa la etiqueta, sino el contenido. Así que, más que a la norma, tenemos que remitirnos a la interpretación y finalidad de la Ley".

   Por su parte, la ciudadana E.E.M., en su calidad de asesora jurídica de la Mesa Nacional de Trabajo de las Cárceles, Penitenciarías y Reclusiones del país, intervino en el curso de este proceso para solicitar que se declaren infundadas las objeciones presidenciales.

   En primer lugar, en cuanto a la primera objeción, considera que así como el Legislador puede establecer diferencias de trato en cuanto a la concesión de beneficios penales, puede igualmente no efectuar dichas diferenciaciones, y fijar medidas que cobijen a todos los procesados, condenados o sindicados. Además, señala que en realidad no existe una falta de diferenciación entre sindicados y condenados, ya que el beneficio sólo se hará efectivo al momento en que se dicte una sentencia condenatoria.

   Explica que la idea central de la rebaja propuesta, es que ésta sea reconocida a las personas que delinquieron con anterioridad al primero de enero de 2.000 y no, como parece entender el Gobierno, a quienes cometan delitos con posterioridad a esa fecha. De hecho, afirma, sería desigual exceptuar del beneficio a los sindicados, pues "la ratio es clara: una indulgencia para quienes estén privados de la libertad en razón a encontrarse, en tales condiciones inhumanas, esa especial fecha, la del advenimiento del Milenio".

   En segundo lugar, respecto de la segunda objeción, explica que de acuerdo con la Constitución Nacional se pueden introducir modificaciones y cambios al texto de las leyes durante el trámite legislativo; y que precisamente para eso, la Carta prevé la conformación de Comisiones Accidentales de "Conciliación y Concertación", que unifiquen, a través de un procedimiento ágil y expedito, las diferencias surgidas entre las Cámaras; y precisamente eso fue lo que ocurrió en el caso bajo estudio. Por ello, no resultan vulnerados los principios de continuidad y consecutividad que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, deben guiar el proceso de formación de las leyes.

   Finalmente, en cuanto a la tercera objeción, considera que el Gobierno desconoció que el mensaje del J., de conformidad con cierta encíclica papal, es uno de perdón y reconciliación, lo cual es, precisamente, lo que se intenta hacer con la norma objetada; por ello, existe coherencia entre el título y el contenido de la misma.

El señor P. General de la Nación, en concepto No. 2332 recibido el 10 de octubre de 2.000, intervino en este proceso para solicitar que las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley No. 36/99 Senado y 196/99 Cámara se declaren infundadas, bajo las condiciones que se señalan más adelante.

Respecto de la objeción formulada contra el artículo 3 de la ley, explica que tal y como lo señaló el Congreso en el escrito de insistencia, el Pleno de la Cámara de Representantes introdujo algunas modificaciones en dicho artículo, en cuanto a las autoridades competentes para reconocer la rebaja de pena y el término con que cuentan para pronunciarse al respecto; y que “la introducción de estas modificaciones no origina inconstitucionalidad del proyecto por cuanto no se trata de la inclusión de normas o materias nuevas al proyecto de ley, sino de verdaderas discrepancias sobre el contenido de algunos artículos previamente examinados por las Cámaras en primer y segundo debate, que fueron luego analizadas y concertadas por la Comisión Accidental de Mediación”.

En cuanto a la objeción que se presenta contra el título de la ley, explica que “si bien en ningún precepto del proyecto de ley se hace referencia expresa al J. laico o al advenimiento del tercer milenio de esta era, no cabe la menor duda que el articulado examinado desarrolla el título dado al proyecto, pues justamente la rebaja de pena que allí se consagra es una forma de celebrar este acontecimiento por parte del legislador”.

Por último, respecto de la objeción formulada contra el artículo 1 por ser lesivo de la igualdad, considera que éste principio sí resulta vulnerado, pero por razones distintas a las que expone el Gobierno. De acuerdo con la objeción, se viola el principio de igualdad por cuanto se consagra como destinatarios del beneficio a los condenados y a los procesados que estuvieren privados de la libertad para el 1 de enero de 2.000, sin distinguir entre ellos, a pesar de que se encuentran en situación diferente. Para el P. esa interpretación es inaceptable, ya que en la objeción “no se exponen razones distintas a la calidad de procesados para pregonar per se su desigualdad frente a los condenados y solicitar en consecuencia se les discrimine o excluya como potenciales destinatarios del beneficio”. Explica, además, que no es razonable tomar como único criterio para negar la rebaja de pena, que está motivada por el perdón y reconciliación de la sociedad con quien estuviera privado de su libertad para esa fecha, el hecho de que una persona aún no haya sido condenada, puesto que “los internos recluidos en un centro carcelario o penitenciario, ya sean condenados o sindicados afectados con detención preventiva efectiva, y quienes padecen de detención domiciliaria, se encuentran privados de la libertad, es decir, su condición de facto es idéntica, aunque se fundamente en decisiones judiciales distintas”.

A pesar de lo anterior, considera que la igualdad sí se lesiona en la medida en que el artículo 1 del Proyecto no cobija a todos los sindicados por delitos cometidos hasta el primero de enero, sino solamente a quienes estén afectados con detención; es decir, sólo se consagró el beneficio respecto de cierto grupo de procesados: quienes se hallaban cumpliendo con detención preventiva o domiciliaria efectiva, y quienes estaban gozando de libertad provisional. “De este modo, el proyecto niega la mencionada gracia a quienes no se les ha resuelto situación jurídica, a los procesados no afectados con medidas de aseguramiento y a aquellos que se les impuso medidas distintas a la detención preventiva o domiciliaria, es decir, a los investigados por delitos de menor gravedad que los anteriores, pues son éstos los que bajo el régimen procedimental vigente, dan lugar a medidas de caución o conminación”. Por lo mismo, la medida constituye un acto discriminatorio que carece de justificación constitucional y de proporcionalidad. En este orden de ideas, considera necesario que, para que el proyecto sea respetuoso del postulado de igualdad, la rebaja de pena se haga extensiva a todas las personas que hubieren cometido delitos antes del primero de enero de 2.000; y solicita a la Corte declarar, en ese sentido, la constitucionalidad condicionada del artículo bajo estudio.

Por otra parte, conceptúa que en realidad, la disminución de una sexta parte de la pena, “examinada objetivamente, obedece realmente a una forma particular de subrogado penal”; ello, por cuanto: a) aunque sea concedida durante el proceso, la rebaja sólo puede hacerse efectiva cuandoquiera que la persona haya sido objeto de una sentencia condenatoria en firme, por lo cual sus reales destinatarios son los condenados, actuales o futuros; b) la medida “se traduce en la posibilidad de recobrar la libertad antes de cumplir efectivamente todo el quantum fijado por el fallador, es decir, se trata realmente de una exoneración condicionada del deber de cumplir una sexta parte de la pena fijada”. Explica que de conformidad con el artículo 4 del proyecto, el beneficio de disminución de la pena no se aplicará si la persona procesada o condenada comete un hecho punible, y en caso de habérsele otorgado, se revocará inmediatamente; conceptúa que “justamente este carácter condicionado de la rebaja de pena es lo que da fundamento racional a esta gracia, y permite calificar como constitucional este desarrollo legislativo de la política criminal”. Señala que ello cumple con los requisitos trazados por la jurisprudencia constitucional para el desarrollo de la política criminal, a saber, proporcionalidad y racionalidad, y respeto de los cánones constitucionales, ya que se constituye en un mecanismo que, durante la ejecución de la sanción criminal, permite cumplir con la finalidad resocializadora de la pena. Este condicionamiento de la rebaja “atiende a esta necesidad en la medida que es útil para motivar a quien ha delinquido para que no lo vuelva a hacer, pues entenderá que su buen comportamiento constituye el mecanismo para redimirse del cumplimiento de una parte de su pena”.

1. Competencia

   La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de las disposiciones objetadas del Proyecto de Ley No. 36/99 Senado - 196/99 Cámara, en virtud de lo dispuesto en los artículos 167-4 y 241-8 de la Carta Política.

2. Planteamiento del problema

   Las objeciones formuladas por el P. de la República plantean a la Corte varios problemas jurídicos. En primer lugar, como su análisis de fondo exige examinar temas que no están expresamente contenidos en las objeciones mismas, debe hacerse precisión sobre el alcance de la competencia de esta Corporación en casos como el presente, tema respecto del cual se efectuará un cambio jurisprudencial.

   En segundo lugar, la Corte se planteará el asunto de los límites que operan sobre la libertad configurativa del Legislador en materia penal y penitenciaria, estudiando si, en el caso concreto, dichos lineamientos fueron respetados por el Congreso.

   Finalmente, por la estrecha conexidad que guarda con el tema bajo estudio, se hará alusión al tópico del indulto en el sistema jurídico colombiano, explicando su alcance y los motivos por los cuales el proyecto normativo objetado por el Gobierno no cumple con los requisitos constitucionales de esa figura.

3. La competencia de la Corte Constitucional - cambio de jurisprudencia.

   Antes de abordar el estudio de las razones por las cuales el P. de la República objeta el Proyecto de Ley, la Corte considera necesario revisar su jurisprudencia, en lo relativo a la función de decidir sobre la constitucionalidad de las objeciones presidenciales, y al alcance de la misma en ciertos casos concretos.

   Sobre el particular, esta Corporación ha sostenido en forma reiterada que su actividad se circunscribe estrictamente al estudio y decisión de las objeciones presidenciales, tal y como ellas hayan sido formuladas, sin abarcar aspectos no señalados por el Ejecutivo; es decir, que en lo tocante a los proyectos objetados, no se puede dar aplicación al principio del control constitucional integral. Ello, en la medida en que la decisión sobre la constitucionalidad de las razones que respaldan las objeciones, debe estar enmarcada exclusivamente en la dinámica de los controles interorgánicos, y en esa medida no puede afectar la posibilidad de que, con posterioridad, los ciudadanos ejerzan la acción pública de inconstitucionalidad contra las normas objetadas, ni tampoco puede reemplazar el procedimiento que para ese efecto establece la Constitución.

   A pesar de lo anterior, en ciertas ocasiones se hace necesario que esta Corporación se pronuncie sobre aspectos que no fueron planteados explícitamente por el Gobierno, pero cuyo análisis resulta ser un presupuesto indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad formuladas en las objeciones mismas. Los motivos que justifican esta extensión excepcional de la competencia de la Corte, son de doble naturaleza: lógica y constitucional. Lo primero, porque las reglas de derecho que se han de aplicar al estudio de las objeciones, se derivan, en no pocos casos, de otras reglas o principios más generales, no mencionados en las objeciones, pero que resultan insoslayables para fundamentar cualquier decisión. Lo segundo, porque dado que el mandato del artículo 241-8 Superior califica las decisiones de la Corte en estos casos como definitivas, si no se efectúa en ellas el análisis de constitucionalidad de los mencionados temas conexos, éstos quedarán cobijados por el efecto de cosa juzgada constitucional que se deriva de la decisión final sobre la objeción como tal y, en consecuencia, ningún ciudadano podrá controvertirlos en el futuro. En otros términos, al pronunciarse sobre tales asuntos conexos, esta Corporación no está coartando el derecho de los ciudadanos de ejercer la acción pública de inconstitucionalidad, ni sustituyendo el trámite que en esos casos se haya de surtir, por la sencilla razón de que una vez la Corte emita su fallo, la mencionada acción no será procedente respecto de los temas que se relacionan directamente con el objeto central de la providencia.

   El cumplimiento de las anteriores condiciones resulta especialmente evidente en el caso bajo examen. En primer lugar, porque el estudio concreto de los reparos contenidos en el escrito de objeciones presupone establecer si al legislador le asiste competencia para tomar una medida como la que consagra el proyecto y, en caso afirmativo, establecer cuáles son el alcance y las limitaciones de dicha atribución. En segundo lugar, porque si bien la objeción dirigida contra el artículo primero del Proyecto circunscribe el análisis del principio de igualdad a la relación que existe entre sindicados y condenados, la Corte considera que, para llegar a una conclusión final sobre la existencia de una violación al artículo 13 Superior, se deben estudiar todos los supuestos que, en la práctica, pueden generar una discriminación, y no sólo aquellos que señala el Ejecutivo; esto es, no se puede afirmar de manera concluyente que la norma sea lesiva o no del principio de igualdad, sin haber examinado antes todas las hipótesis de trato diferencial que ella plantea. Sólo procediendo de esa forma se puede evitar que, bajo el manto de la cosa juzgada constitucional, una norma potencialmente discriminatoria se consagre en el ordenamiento como respetuosa de la igualdad, con carácter definitivo e incontrovertible.

   En ese orden de ideas, la Corte habrá de variar su jurisprudencia, en el sentido de permitir que, en casos como el presente, cuando se verifiquen los requerimientos arriba señalados, su competencia se haga extensiva a ciertos temas de relevancia constitucional, que están directamente relacionados con las razones que fundamentan las objeciones presidenciales, aunque no sean señalados expresamente por ellas.

4. La libertad de configuración del legislador en materia penal y penitenciaria.

   Visto lo anterior, debe ahora la Corte explorar el fundamento de la competencia que asiste al Legislador para tomar una medida como la que en este caso es objeto de decisión, es decir, la concesión de una rebaja de una sexta parte de la pena privativa de la libertad que haya sido impuesta, o que se llegare a imponer, a las personas que para el día 1 de enero del año 2.000, estuvieren privadas de su libertad.

   En principio, por virtud de la cláusula general de competencia legislativa que le atribuyen los artículos 114 y 150 de la Carta, el Congreso cuenta con la potestad genérica de desarrollar la Constitución a través de la creación de normas legales; ello incluye, por supuesto, la facultad de legislar sobre cuestiones penales y penitenciarias. No obstante, como lo ha reconocido ampliamente esta Corporación, dicha libertad de configuración del legislador encuentra ciertos límites indiscutibles en la Constitución, la cual no le permite actuar arbitrariamente, sino de conformidad con los parámetros que ella misma establece. Es decir, se trata de una potestad suficientemente amplia, pero no por ello ilimitada; y en materia penal y penitenciaria, estos límites son particularmente claros, por estar de por medio derechos fundamentales muy caros para la persona humana, como lo son la libertad personal y el debido proceso, así como valores sociales tan importantes como la represión del delito o la resocialización efectiva de sus autores.

   Entre los principales lineamientos que han sido señalados por la jurisprudencia constitucional para la acción del Legislador en estas áreas, se encuentra aquel según el cual las medidas que se tomen deben estar orientadas por los parámetros de una verdadera política criminal y penitenciaria, que sea razonada y razonable, y en ese sentido se ajuste a la Constitución. Quiere decir esto, que en desarrollo de sus atribuciones, el Congreso de la República puede establecer cuáles conductas se tipifican como delitos, o cuáles se retiran del ordenamiento; puede asignar las penas máxima y mínima atribuibles a cada una de ellas, de acuerdo con su ponderación del daño social que genera la lesión del bien jurídico tutelado en cada caso; e igualmente, puede contemplar la creación de mecanismos que, orientados hacia la efectiva resocialización de quienes hayan cometido hechos punibles, favorezcan el desestímulo de la criminalidad y la reinserción de sus artífices a la vida en sociedad. En los términos utilizados recientemente por la Corte en la sentencia C-592/98 (M.F.M.D.,“el legislador, en ejercicio de las competencias constitucionales de las que es titular, puede establecer procedimientos distintos y consagrar regímenes diferenciados para el juzgamiento y tratamiento penitenciario de delitos y contravenciones, pudiendo, incluso, realizar diferenciaciones dentro de cada uno de estos grupos, en la medida en que unos y otros se fundamenten en criterios de razonabilidad y proporcionalidad que atiendan una valoración objetiva de elementos tales como, la mayor o menor gravedad de la conducta ilícita, la mayor o menor repercusión que la afectación del bien jurídico lesionado tenga en el interés general y en el orden social, así como el grado de culpabilidad, entre otros.”

   En ese sentido, una medida como la que contempla el Proyecto de Ley objetado, consistente en el otorgamiento de un importante beneficio penitenciario a un grupo determinado de reclusos, debe estar respaldada por un sólido fundamento constitucional, y asímismo enmarcarse de manera plausible dentro de una política estatal de las características aludidas; ello, en la medida en que la norma hace uso de un criterio específico de diferenciación para seleccionar a quienes se verán beneficiados por la decisión -el hecho de encontrarse privado(a) de la libertad en una determinada fecha-, y ese criterio requiere un sustento en la Carta, puesto que de lo contrario resultaría lesivo del principio de igualdad. En otras palabras, como la medida bajo análisis crea dos categorías distintas de sujetos, para efectos de aplicarle a una sola de ellas el beneficio en comento, esa diferenciación en el trato debe encontrar una justificación constitucional.

   Sin embargo, en criterio de la Corte, no parece una buena justificación la circunstancia azarosa de que en una determinada fecha, de índole religiosa, mágica o cabalística, señalada por el Legislador, alguien hubiera estado, o no, legítimamente privado de su libertad. Una cosa bien distinta es que el legislador en ejercicio legítimo de su libertad configurativa, decida quitar a una conducta el carácter delictual que antes tenía, o rebajar la pena que a ella se asociaba, casos en los cuales la decisión legislativa beneficia a todas las personas, procesadas o condenadas por tal conducta, siendo perentoria incluso la aplicación retroactiva. Entonces, el mensaje del legislador es claro: la conducta en cuestión no amerita un desestímulo tan drástico como la pérdida de la libertad, o no, al menos, en la medida y con la intensidad con que estaba sancionada. Y el mensaje se dirige a todos los que están procesados o condenados por dicha conducta o a quienes, en el futuro, puedan incurrir en ella. Pero no obra el Legislador dentro de los parámetros constitucionales cuando de manera caprichosa decide favorecer a quienes por una mera cuestión de azar se hallaban en una circunstancia que él resuelve calificar de privilegiada, sin que corresponda a la instrumentación de una política criminal razonada y razonable. Una diversidad de tratamiento sin un criterio claro y consistente que la justifique, es simple y llana arbitrariedad, incompatible con un Estado constitucional (de derecho) que programáticamente excluye este tipo de acciones oficiales.

   Queda claro, entonces, que si la rebaja de penas en cuestión se evalúa bajo los cánones constitucionales aplicables a una medida de política criminal, resulta francamente inexequible, por hacer uso de un criterio de selección de los beneficiarios de la rebaja que no encuentra sustento en la Carta, y constituir así un tratamiento penitenciario abiertamente discriminatorio e injustificado. Es en este sentido que la Corte considera lesionado el artículo 13 Superior, y no por los motivos señalados en la objeción del P. al artículo primero del Proyecto, en la cual no se explica porqué la falta de diferenciación entre sindicados y condenados es violatoria de la igualdad. Ese único motivo, bastaría para declarar inconstitucional la medida propuesta. Sin embargo, advierte la Corte que entre los argumentos que se esgrimieron en el Congreso al momento de revisar las objeciones presidenciales, se encuentra uno según el cual en este caso no se trata de una medida de política criminal, sino de una “gracia” concedida por el Legislador a la población reclusa del país, en tanto mensaje de perdón y reconciliación; lo cual conduce de inmediato al tema del indulto en el ordenamiento jurídico colombiano.

5. Estudio de la medida propuesta, en tanto indulto.

   En el informe que rindió ante el Senado de la Comisión Accidental encargada de estudiar las objeciones del Gobierno, se expresó lo siguiente:

   “La rebaja de pena que se consagra en el proyecto, está prevista para aplicarla por una sola vez y con ocasión de los acontecimientos especiales que lo motivan - el advenimiento del tercer milenio- gracia que se concede como en un momento dado se concede un indulto (...). En consecuencia, no existe razón alguna que justifique y haga válido pensar y menos aún pretender que (sea inconstitucional) la imposición de medidas que nada tienen que ver con los fines de la pena o que no corresponden al logro de sus fines resocializadores, ni forman parte del tratamiento penitenciario, que - como sabemos - están referidos al comportamiento del interno durante el cumplimiento de la condena - o ejecución de la pena - cuya aplicación permite observar, conocer y evaluar la conducta del interno en desarrollo del proceso que persigue la resocialización del mismo; sino que por el contrario, atienden exclusivamente a las circunstancias de privación de la libertad con todas sus enormes repercusiones negativas sobre la persona” (fl. 30).

   Es así como, en los términos que fueron utilizados por la Comisión y aprobados por el pleno de ambas cámaras legislativas, la concesión de esta “gracia” equivale a una suerte de indulto; ello se ratifica en la medida en que la Corte Constitucional, en la sentencia C-260/93, dijo que “el fundamento del indulto es el ejercicio del derecho de gracia”, al cual acudió explícitamente el Legislador en este caso. Por lo mismo, corresponde a esta Corporación verificar si, en el Proyecto bajo estudio, se cumplieron los requisitos constitucionales que hacen procedente esta figura.

   En términos generales, un indulto es una decisión estatal que consiste en el perdón, total o parcial, de la pena que se haya impuesto judicialmente a ciertas personas. Tres son los requisitos que el artículo 150-17 Superior exige para que esta institución pueda ser implementada por el Congreso: a) Que exista una mayoría calificada de las dos terceras partes de los votos de los miembros de ambas cámaras en favor de su concesión; b) Que se otorgue únicamente respecto de delitos políticos; c) Que existan graves motivos de conveniencia pública que lo hagan aconsejable. Salta a la vista que, por lo menos en lo relativo a la segunda condición -ya que sobre la tercera no puede la Corte pronunciarse-, el proyecto resulta abiertamente contrario a la Carta.

   En efecto, la amnistía y el indulto son figuras reguladas en la propia Constitución, y no pueden asimilarse a ellas, desviaciones de poder como la rebaja de pena para algunas personas, en razón de un acontecimiento, por importante que se le estime, que nada tiene que ver con el mérito o el demérito de los implicados, ni con una política legislativa o penitenciaria racionales, como tiene que exigirlo la norma fundamental de un Estado de derecho. Lo que el Legislador ha pretendido hacer, es perdonar una parte de la pena legalmente impuesta o próxima a imponerse, a personas sindicadas de cualquier tipo de delitos, o condenadas por ellos, contra la expresa directriz constitucional, que sólo permite ese perdón tratándose de delitos políticos.

   Bastan las anteriores razones, para concluir que el Proyecto de Ley sometido a consideración de esta Corporación es violatorio de la Constitución Política; por lo mismo, la Corte no considera necesario pronunciarse sobre las demás objeciones presidenciales, ya que, como el vicio de inconstitucionalidad afecta la sustancia misma del proyecto, éste será declarado inexequible en su totalidad.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,