Sentencia de Constitucionalidad nº 843/10 de Corte Constitucional, 28 de Octubre de 2010

[1] Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, el P. de la República con la firma de todos los Ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de Emergencia;

[2] Que, históricamente, la República Bolivariana de Venezuela se ha constituido en uno de los más importantes socios comerciales para Colombia, siendo el destino del 16.2% del total de las exportaciones colombianas en el año 2008;

[3] Que el desarrollo de las economías locales de los territorios limítrofes con el vecino país de Venezuela, depende en gran medida del comercio binacional;

[4] Que las relaciones entre Colombia y Venezuela se han venido deteriorando progresivamente con consecuencias negativas en el comercio entre los dos países, afectándose el intercambio, y la economía de los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela. Por ejemplo, en los últimos meses se ha registrado una fuerte reducción de las exportaciones colombianas hacia ese país. En Cúcuta, la tasa de desempleo en la ciudad ha aumentado y se han reducido las matriculas y renovaciones del registro mercantil. Así mismo las importaciones de Norte de Santander han caído, mientras que a nivel nacional han aumentado.

[5] Que el día 22 de julio de este año, con ocasión de la sesión extraordinaria solicitada por Colombia a la Organización de Estados Americanos OEA el país dio a conocer pruebas sobre la presencia de grupos terroristas en territorio de la República Bolivariana de Venezuela y que delinquen en Colombia. Ese mismo día, Venezuela, de manera abrupta, rompió relaciones diplomáticas con Colombia. Estos hechos son de público conocimiento;

[6] Que estas situaciones, presentadas en el curso de la última semana, afectan aún más, entre otros, el clima de negocios y la libre circulación de personas y mercancías, lo cual amenaza con perturbar en forma grave e inminente el orden económico y social de los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela;

[7] Que, por las anteriores circunstancias se han presentado situaciones que amenazan con perturbar gravemente la economía de los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, generándose así una grave e inminente afectación al orden social, repercutiendo especialmente en el empleo, en el ingreso y en la calidad de vida de los habitantes de dichas entidades territoriales;

[8] Que, en consecuencia, se necesita tomar medidas inmediatas, con fuerza material de ley, que ayuden a contrarrestar el efecto negativo que sobre el orden social y económico de los territorios antes mencionados, tiene la ruptura de relaciones con Colombia, anunciada por ese país;

[9] Que, en ese orden de ideas, es necesario modificar, excluir y reducir impuestos nacionales para algunos bienes que se venden en los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela, con el fin de aliviar la situación económica de sus habitantes, así como de generar una mayor demanda nacional de los productos que se ofrecen en dichos municipios para reemplazar la pérdida de compradores provenientes de Venezuela;

[10] Que, igualmente, es necesario tomar medidas que estimulen el empleo y el desarrollo económico, tendientes a restablecer el orden social y económico perturbado por la situación descrita en los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela;

DECRETA:

ARTÍCULO PRIMERO. Con el fin de conjurar la situación a que hace referencia la parte motiva del presente decreto, declarase el Estado de Emergencia Social en los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, descritos en el Anexo No. 1, por el término de treinta (30) días, contados a partir de la fecha de esta declaratoria.

ARTÍCULO SEGUNDO. El Gobierno Nacional ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política y el artículo 1° del presente decreto, por el término de treinta (30) días contados a partir de la fecha de la declaratoria.

ARTÍCULO TERCERO. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.

P. y Cúmplase.

Dado en Bogotá, a 27 de julio de 2010.

El Ministro del Interior y de Justicia

FABIO VALENCIA COSSIO

El Ministro de Relaciones Exteriores,

JAIME BERMUDEZ MERIZALDE

Ministro de Hacienda y Crédito Público

OSCAR IVÁN ZULUAGA ESCOBAR

El Ministro de Defensa Nacional,

G.S. LUJÁN

El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural

A.D.F. ACOSTA

El Ministro de Protección Social,

DIEGO PALACIO BETANCOURT

El Ministro de Minas y Energía

HERNÁN MARTINEZ TORRES

El Ministro de Comercio, Industria y Turismo

LUIS GUILLERMO PLATA PÁEZ

La Ministra de Educación Nacional

CECILIA MARÍA VÉLEZ WHITE

El Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,

C.C. POSADA

El Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,

D.E.M.V.

El Ministro de Transporte,

A.U.G. HENAO

La Ministra de Cultura,

P.M.M.Z.”

ANEXO 1

Decreto 2693 de 2010

Municipios que Constituyen los Territorios Limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela

MUNICIPIOS CON FRONTERA FISICA VENEZUELA IGAC MAPA DE ENTIDADES TERRITORIALES

1

Boyacá

Cubará

2

C.

Agustín Codazzi

3

C.

Becerril

4

C.

Chiriguana

5

C.

Curumaní

6

C.

La Jagua de Ibírico

7

C.

Manaure

8

C.

La Paz

9

La Guajira

Albania

10

La Guajira

Barrancas

11

La Guajira

El Molino

12

La Guajira

Fonseca

13

La Guajira

Hatonuevo

14

La Guajira

La Jagua del Pilar

15

La Guajira

Maicao

16

La Guajira

San Juan del C.

17

La Guajira

Uribia

18

La Guajira

Urumita

19

La Guajira

Villanueva

20

Norte de Santander

Cúcuta

21

Norte de Santander

Convención

22

Norte de Santander

El Carmen

23

Norte de Santander

Herrán

24

Norte de Santander

Puerto Santander

25

Norte de Santander

Ragonvalia

26

Norte de Santander

Teorama

27

Norte de Santander

Tibú

28

Norte de Santander

Toledo

29

Norte de Santander

Villa del Rosario

30

Arauca

Arauca

31

Arauca

Arauquita

32

Arauca

Cravo Norte

33

Arauca

Saravena

34

Guainía

Inírida

35

Vichada

Puerto Carreño

36

Vichada

La Primavera

37

Vichada

Cumaribo

1.2. PRUEBAS DECRETADAS

1.2.1. Mediante auto del 3 de agosto de 2010, se decretó la práctica de algunas pruebas relevantes para decidir en el proceso de la referencia. En particular, se solicitó a la Secretaría General de la Presidencia de la República que, previo trámite con las respectivas dependencias gubernamentales, se sirviera enviar:

1.1. “Un informe detallado de los hechos por los cuales se señala que la República Bolivariana de Venezuela se ha constituido en uno de los más importantes socios comerciales para Colombia, indicando cuál ha sido el total porcentual de las exportaciones colombianas a ese país en los últimos 5 años (incluida la presente anualidad), acompañando para el efecto los soportes correspondientes.

1.2. Un recuento pormenorizado de los hechos que sirven de base para afirmar que el desarrollo de las economías locales de los territorios limítrofes con el vecino país de Venezuela depende en gran medida del comercio binacional, acompañando para el efecto los soportes correspondientes.

1.3. Un cuadro comparativo que ilustre de manera detallada, respecto de los últimos 12 meses, o de ser posible de un periodo mayor:

(i) Cómo las relaciones entre Colombia y Venezuela se han venido deteriorando progresivamente;

(ii) Cuáles son puntualmente las consecuencias negativas en el comercio entre los dos países que han afectado el intercambio y la economía de los territorios limítrofes;

(iii) Cuál ha sido la reducción de exportaciones colombianas hacia Venezuela;

(iv) Cuál ha sido el incremento de la tasa de desempleo en los territorios limítrofes;

(v) En qué porcentaje y número se han reducido las matrículas y renovaciones de registros mercantiles en los territorios limítrofes;

(vi) Cuál ha sido la reducción de importaciones en el departamento de Norte de Santander, así como su incremento a nivel nacional.

Todo ello acompañado de los soportes a que hubiere lugar.

1.4. Copia de las constancias y documentos que den cuenta de la sesión extraordinaria solicitada por Colombia a la Organización de Estados Americanos para dar a conocer pruebas sobre la presencia de grupos terroristas en el territorio de la República Bolivariana de Venezuela que delinquen en Colombia, así como de la ruptura de relaciones diplomáticas con Colombia por parte de Venezuela.

1.5. Un recuento de las situaciones presentadas durante la semana anterior a la declaratoria del estado de emergencia social, explicando las razones por las cuales se considera que ellas afectan, aún más, el clima de negocios y la libre circulación de personas y mercancías, amenazando con perturbar de forma grave e inminente el orden económico y social de los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, particularmente en el empleo, ingreso y calidad de vida de sus habitantes. Deberán adjuntarse los soportes correspondientes.

1.6. Cuál es la pérdida de compradores provenientes de Venezuela estimada para los municipios limítrofes, su valor en términos reales y las consecuencias puntuales que se prevén como consecuencia de la ruptura de relaciones diplomáticas con Colombia por parte de Venezuela. Deberán adjuntarse los soportes correspondientes.

1.7. Un recuento de los fundamentos a partir de los cuales la crisis que se deriva de la ruptura de las relaciones con Colombia anunciada por el Gobierno de la República de Venezuela, descrita en el Decreto 2693 de 2010, no puede ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades públicas, explicando en todo caso cuáles de ellas han sido adelantadas.”

1.2.2. Teniendo en cuenta que la totalidad de los soportes probatorios no se recibieron durante el plazo inicialmente fijado, mediante auto del 17 de agosto de 2010, la Corporación requirió el envío de los mismos, “(…) entendiendo que incluyen toda la información con la que cuenta y dispone la respectiva autoridad”. Vencido el término previsto para tal fin, se dispuso continuar el proceso.

1.2.3. Por medio de auto del 15 de octubre de 2010, se solicitó al Ministerio de Relaciones Exteriores, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y a la Cámara Colombo Venezolana ampliar alguna información relacionada con el asunto de la referencia.

1.2.4. La S. dará cuenta de los documentos allegados al abordar el examen puntual del Decreto Legislativo 2693 de 2010.

1.3. intervenciones

1.3.1. Presidencia de la República

La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República solicita a la Corte declarar exequible el Decreto 2693 de 2010. En su sentir, la norma “se expidió conforme a las facultades del artículo 215 de la Constitución y la Ley Estatutaria sobre Estados de Excepción y sobre fundamentos que lo justifican”. Sus argumentos se resumen a continuación:

1.3.1.1. Considera que los requisitos de forma se encuentran cumplidos, por cuanto el decreto lleva la firma del P. de la República y de todos los ministros; además, el decreto define el ámbito territorial que comprende la declaración de emergencia -los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, precisa un término de duración de 30 días, y contiene 10 motivaciones de hecho y derecho que justifican su declaración.

1.3.1.2. En cuanto a los requisitos sustanciales, afirma que el presupuesto fáctico está dado, puesto que el decreto se apoya en un hecho excepcional y sobreviniente, este es, el abrupto anuncio de ruptura de relaciones diplomáticas con Colombia por parte de Venezuela.

Recuerda que no necesariamente la declaración de emergencia debe basarse en hechos nuevos, ya que lo excepcional puede ser fruto del agravamiento de los existentes. En este sentido, explica: “(…) venían ocurriendo una serie de acontecimientos que representaban el deterioro de las relaciones diplomáticas, sociales, políticas y económicas entre los dos países, (…) deterioro que adquirió proporciones graves y alarmantes con el abrupto anuncio de rompimiento de las relaciones por parte de la República Bolivariana de Venezuela, lo que amenaza con perturbar de manera grave e inminente el orden social en los municipios limítrofes (…), dificultando toda previsibilidad de medidas de control diferentes a las ordinarias que se venían tomando para fortalecer el intercambio comercial en el territorio fronterizo con otros mercados” (negrilla fuera del texto).

1.3.1.3. Sobre el juicio valorativo, indica que el Decreto 2693 de 2010 fue dictado para evitar que la ruptura de relaciones diplomáticas afectara gravemente el orden social y económico en la zona fronteriza.

Explica que en los últimos años, Venezuela ha sido el segundo socio comercial de Colombia; al respecto, indica que a ese país las exportaciones se incrementaron de US $1.600 millones en 2004 a US $6.100 millones en 2008, y pasaron de 9.7% en 2004 a 17% entre 2007 y 2008. No obstante, continúa la interviniente, esta tendencia disminuyó de manera dramática, para demostrar lo cual ofrece los siguientes datos: en 2009 las exportaciones no tradicionales (excluida la venta de café, petróleo y sus derivados, carbón y ferroníquel) se redujeron en 36.6% frente al año anterior; a mayo del presente año la venta de bienes cayó un 71.6% comparada con el 2008; las exportaciones totales cayeron un 79% en los primeros 5 meses del 2010 en los departamentos más afectados y en los que se declaró la emergencia social; aunque el desempleo en las 13 principales ciudades del país se redujo en junio en 0,4 puntos porcentuales, en Cúcuta, Valledupar y Tunja –ciudades afectadas por el rompimiento de relaciones- esa tasa aumentó en 3, 0.9 y 0.5%, respectivamente; por último, en la ciudad de Cúcuta el número de matrículas mercantiles nuevas y de renovaciones presentó una fuerte disminución, al tiempo que se aumentó la cancelación de registros mercantiles.

Con base en lo anterior, sostiene que la imposibilidad de intercambio comercial y de circulación de personas en la frontera, el aumento del desempleo y la reducción de exportaciones nacionales hacia Venezuela “suponen una amenaza gravísima de afectación del orden social y económico en los municipios fronterizos”. Según palabras de la interviniente, “todo esfuerzo por parte del Gobierno Nacional para abrir otros mercados, o la utilización de los mercados legales para fomentar el comercio, el empleo y las exportaciones resulta necesario ante la gravedad que significa el rompimiento de las relaciones con el segundo socio comercial más importante que tiene Colombia”.

Resalta que cuando se expidió el decreto bajo examen, el Gobierno consideraba que los hechos invocados constituían una “amenaza” al orden social, de manera que tuvo en cuenta el factor riesgo como determinante de la emergencia, lo cual está previsto en el artículo 214 de la Carta Política como una hipótesis para evitar que se llegue a situaciones críticas.

1.3.1.4. Finalmente, con relación al juicio de suficiencia, comenta que pese al deterioro de los vínculos entre los dos países, la decisión del Gobierno venezolano de romper relaciones con Colombia fue un hecho sobreviniente, extraordinario y unilateral con graves traumatismos para los municipios fronterizos, cuyos efectos no podían ser conjurados mediante el uso de las atribuciones ordinarias, sino revistiendo al Gobierno de las facultades legislativas propias de un estado de excepción.

Asegura que el Ministerio de Comercio ya había adelantado acciones dentro del denominado “Plan de choque” emprendido por el Gobierno Nacional ante la intención expresada por el Gobierno de Venezuela en julio de 2009 de “llevar a cero” las relaciones binacionales. Entre tales gestiones destaca las relativas a la recuperación de cartera pendiente de pago, la diversificación de mercados con la entrada en vigencia de nuevos acuerdos comerciales con Chile y el “Triángulo Norte” (Guatemala, S. y Honduras), así como el trámite en el Congreso de los acuerdos suscritos con los países EFTA y Canadá.

1.3.2. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia

El Ministro del Interior y de Justicia defienda la constitucionalidad del decreto, con fundamento en los siguientes argumentos:

1.3.2.1. Comienza por indicar que el decreto cumple con los presupuestos formales para su declaración, pues está debidamente motivado, fue firmado por el P. de la República y todos sus ministros, señala el ámbito territorial de la declaración e indica también su ámbito temporal.

1.3.2.2. A continuación, aborda el examen de los requisitos materiales, los cuales asegura también fueron satisfechos, por las siguientes razones:

1.3.2.2.1.En primer lugar, explica que los hechos que dieron lugar a la declaración de emergencia fueron sobrevinientes y amenazaron perturbar el orden económico y social de los municipios limítrofes con Venezuela. Hace referencia al informe presentado al Congreso por el Gobierno el 6 de agosto de 2010 en relación con la declaración de emergencia social, el cual advierte sobre la crisis en las exportaciones. Según el informe “(…) en lo corrido del presente año hasta mayo, la situación se recrudeció y las ventas disminuyeron en más de US $1,5 millones, lo que representa una caída de 71.6% de la venta de estos bienes en 2008”.

Además, el informe indica que “(…) en la Guajira y Arauca no se ha exportado nada a ese país en 2010, mientras que C. y Norte de Santander la participación de Venezuela ha caído un poco más de la mitad de la participación que este país tenía en 2009”.

El Ministerio entiende que la drástica reducción del comercio con Venezuela en los municipios fronterizos guarda relación directa con la situación de deterioro de las relaciones con ese país, “(…) con lo cual se afecta de manera directa el empleo, los ingresos y el desarrollo económico-social de tales territorios, lo que prueba el carácter sobreviniente de la situación de emergencia generada por estos hechos”.

1.3.2.2.2.En segundo lugar, afirma que la amenaza de perturbación al orden social era grave e inminente porque, ante la ruptura de relaciones entre Colombia y Venezuela, era previsible la reducción prácticamente total del comercio en la frontera.

1.3.2.2.3.Por último, asegura que esa grave amenaza no podía ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades estatales, por cuanto las medidas para aliviar la situación económica están relacionadas con la exclusión del cobro del IVA a ciertos productos y la fórmula de dación en pago para saldar deudas o sanciones fiscales pendientes, materias que por su naturaleza tienen reserva legal y, por tanto, exigen la habilitación propia de un estado de excepción.

1.3.3. Ministerio de Relaciones Exteriores

La interviniente del Ministerio de Relaciones Exteriores solicita a la Corte declarar exequible el decreto sometido a control, pues –a su juicio- responde a una competencia discrecional del P. de la República, cuyos fundamentos encuentra reales, ciertos, de notoriedad pública y que dan cuenta de una alteración extraordinaria de las condiciones socio económicas en la zona fronteriza en el grado de calamidad. Sus razones se resumen así:

1.3.3.1. En su concepto, el hecho sobreviniente e inesperado fue la declaración del P. de Venezuela de rompimiento de relaciones diplomáticas con Colombia, ya que no es “(…) normal ni regular que los gobiernos y los Estados clausuren su trato oficial, formal, comercial disponiendo el cierre de frontera para evitar el tránsito de bienes, personas y mercancías”.

1.3.3.2. También considera que las medidas adoptadas por el Gobierno son instrumentos legítimos para contrarrestar los efectos que sobre la producción y el comercio ha desencadenado la crisis binacional, agravada con el bloqueo de las exportaciones.

1.3.3.3. Por último, para ilustrar la gravedad de la situación, la representante del Ministerio relata algunos de los antecedentes del hecho sobreviniente e inesperado de la declaración oficial de rompimiento de las relaciones diplomáticas entre Colombia y Venezuela. Para ello comenta que el P. del vecino país solicitó a sus agentes sustituir las importaciones de Colombia, estudiar la posibilidad de expropiar las empresas de capital colombiano establecidas en ese país y poner fin a todos los acuerdos comerciales.

Recuerda que a partir del segundo semestre de 2009, el Gobierno de Venezuela impuso, entre otras, las siguientes restricciones a Colombia: no renovación de permisos de importación; no expedición de certificados (de origen, de producción, sanitarios); no autorización de pagos por la Comisión Administradora de Divisas (CADIVI); no renovación de permisos aeronáuticos; no renovación de permisos sanitarios; dificultades en el tránsito fronterizo, incluyendo cierres periódicos; exigencias de visas para no turistas; y cupos para viajeros al exterior con montos discriminatorios.

Así mismo, señala que en 2009, las exportaciones a Venezuela cayeron significativamente, agravándose aún más entre enero y mayo de 2010, a tal punto que ese país pasó al sexto puesto como destino de las exportaciones totales de Colombia, cuando para el año 2003 ocupaba el segundo lugar. Sin embargo, el Ministerio advierte que “la mayoría de las empresas que exportan a Venezuela son empresas más pequeñas, para quienes el costo de buscar nuevos mercados es muy elevado”, siendo las más afectadas las del departamento de Norte de Santander.

Tomando como fuente estudios del DANE y cálculos de la Cámara Colombo Venezolana, explica que los productos de la carne y despojos comestibles pasaron de crecer 89% en el primer semestre de 2009, a contraerse 86% en el segundo semestre del mismo año, debido a la suspensión de permisos fitosanitarios.

En cuanto al impacto en las exportaciones colombianas, comenta que el valor de las deudas insolutas asciende a 786 millones de dólares, correspondiente a exportaciones entre 2007 y 2009, donde un 26% corresponde a medianas y pequeñas empresas.

Sostiene que a partir de enero de 2010, Venezuela modificó el control de cambios y estableció dos tasas oficiales para la importación de bienes, lo que redujo el valor de los ingresos de los productos colombianos y socavó las finanzas y el flujo de caja de las empresas exportadoras nacionales.

Finalmente, destaca cómo diversos sectores de la industria se han visto afectados por medidas restrictivas del comercio, como la no renovación de permisos y certificados (materias plásticas) o la imposición de cuotas (automotriz), anunciadas por las autoridades de Venezuela a partir de la segunda mitad del año 2009.

1.3.4. Intervención del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo

El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo considera que el Decreto Legislativo 2693 de 2010 debe ser declarado exequible, por cuanto “cumple con el mandato constitucional contenido en el artículo 215 de la Carta para su expedición”. Sus argumentos se resumen a continuación:

1.3.4.1. En una breve exposición, señala que no hay duda acerca de la existencia de una crisis en las regiones de frontera, “provocada por el progresivo desgaste de las relaciones políticas y económicas con las Repúblicas de Ecuador y Venezuela, pero particularmente con este último país, situación que se ha venido agudizando, al grado de verse amenazado el orden económico y social”.

El Ministerio da cuenta de una significativa reducción de las exportaciones recientes hacia Venezuela, con serias repercusiones económicas en la zona fronteriza, pese a las gestiones para diversificar mercados que ha adelantado el Gobierno. Esa situación, continúa, se vio agravada por la ruptura de relaciones diplomáticas entre los dos países, lo que constituyó un hecho sobreviniente con graves consecuencias de perturbación socioeconómica suficientes para declarar el estado de emergencia.

1.3.4.2. En cuanto a los presupuestos fácticos y las razones de justificación de la constitucionalidad del decreto, el Ministerio se remite a la información probatoria entregada a la Corte. En su sentir, ella acredita “la situación gravosa en que se encuentra la zona fronteriza, originada en el hecho sobreviniente de la ruptura de las relaciones efectuada por el Gobierno venezolano”.

1.3.5. Intervención del ciudadano M.Á.E.P.

El ciudadano M.Á.E.P. solicita que se declare inexequible el Decreto bajo control. Su solicitud se basa en las siguientes razones:

1.3.5.1. En primer lugar, sostiene que hubo una inadecuada utilización del estado de emergencia por parte del Gobierno “porque los hechos denunciados el 22 de julio de 2010 ante la Organización de Estados Americanos, OEA, y el abrupto rompimiento de relaciones diplomáticas con Colombia por parte de la República Bolivariana de Venezuela, no tienen el carácter de sobrevinientes, sino de agresión, que según los artículos 189, numeral 6º y 212 de la Constitución Política, el P. de la República debió repeler con las facultades propias del Estado de Guerra Exterior” (negrilla fuera del texto).

1.3.5.2. En segundo lugar, considera que el artículo 215 de la Constitución no permite declarar el estado de emergencia social en una parte del territorio nacional, sino que la declaración debe comprender la totalidad del mismo, a diferencia de lo que ocurre en la declaratoria de conmoción interior (art. 213 CP). En consecuencia, como el Decreto 2693 de 2010 señala un ámbito territorial menor, estima que debía ser declarado inexequible.

1.3.5.3. En tercer lugar, cuestiona la constitucionalidad de la declaración por haber dado a las zonas de frontera un régimen especial que sólo el Congreso de la República puede establecer.

1.3.5.4. Por último, a juicio del interviniente, los hechos invocados para la expedición del decreto bajo examen “no son sobrevinientes sino consecuencia del deterioro progresivo de las relaciones diplomáticas entre Colombia y Venezuela” (negrilla fuera del texto). En este sentido, explica que el decreto hace “necrología histórica” y se limita a registrar la permanente afectación de las relaciones binacionales al utilizar expresiones como “se han venido deteriorando progresivamente” (considerando 4) o “afectan aún más” (considerando 6), las cuales demuestran que el “rompimiento abrupto” de las relaciones entre Colombia y Venezuela no puede ser calificado como sobreviniente.

1.4. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El Procurador General de la Nación, mediante concepto 5019, solicita a la Corte declarar exequible el Decreto Legislativo 2693 de 2010, por las siguientes razones:

1.4.1. Luego de recordar la competencia de la Corte para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto, el jefe del Ministerio Público aborda el examen de los requisitos formales y concluye que satisface dichas exigencias, de acuerdo con lo previsto en el artículo 215 de la Constitución y en la Ley 137 de 1994.

1.4.2. En cuanto a los requisitos materiales, advierte que es muy importante examinar en detalle las circunstancias que dieron lugar a la declaración de emergencia, que a su juicio fueron tres:

La primera de esas circunstancias, señala el Procurador, fue la ruptura unilateral de relaciones diplomáticas con Colombia por parte de Venezuela, hecho que puede ser calificado como (i) sobreviniente, “pues si bien las relaciones bilaterales no pasaban por su mejor momento, era evidente que éstas no se habían roto”, y (ii) como extraordinario, “pues lo normal y ordinario es que dos repúblicas vecinas tengan relaciones diplomáticas, a pesar de las dificultades que pueda marcar la coyuntura”. En su sentir, dicha ruptura unilateral es un acto “violentamente intempestivo que escapa al control y la previsión de un país como el nuestro”.

Explica entonces que la consecuencia de esa ruptura fue la completa paralización de circulación de personas y mercancías entre los dos países, lo cual ameritaba una respuesta inmediata e idónea del Gobierno Nacional para enfrentar los problemas económicos y sociales derivados, como en efecto ocurrió al declarar la emergencia en la zona fronteriza.

En segundo lugar, de acuerdo con el Ministerio Público, la segunda circunstancia relevante fue que la ruptura de relaciones con Venezuela tenía la potencialidad de afectar en forma grave el orden económico y social de los municipios limítrofes y de otros territorios cuya industria y comercio dependen del comercio binacional.

En su concepto, una breve revisión de las cifras muestra el alcance y gravedad de la afectación de la economía colombiana, de manera que “si la situación era mala, con la ruptura de relaciones diplomáticas, puede llegar a ser catastrófica”. Para tal fin, (i) recuerda la variación negativa de las exportaciones no tradicionales durante los primeros cinco meses del 2010 en comparación con el 2009 (en Norte de Santander se redujeron de 429 a 40 millones de dólares, en Santander de 280 a 67, en la Guajira de 7 a 4 y en Arauca de 672 a 101); (ii) afirma que las cifras del DANE muestran una caída de las exportaciones de 6.072 millones de dólares en 2008 a 760 millones de dólares en 2010; e (iii) indica que esta reducción afecta de manera sensible las ciudades fronterizas como Cúcuta, donde el comercio representa el 64% del PIB local.

La tercera circunstancia relevante que destaca es que al momento de declararse el estado de emergencia, la población que habita en la zona limítrofe enfrentaba circunstancias económicas y sociales “extraordinariamente adversas”, que no podían ser enfrentadas con los mecanismos ordinarios del Estado.

Al respecto, sostiene que mientras el Congreso aprobaba una ley, podían haberse causado perjuicios irremediables a la población, de manera que se requería activar la competencia extraordinaria del P. para dictar normas con fuerza de ley, en especial las relativas a incentivos tributarios para reemplazar la demanda del mercado venezolano por nuevos mercados, y las encaminadas a disminuir el costo de la canasta familiar y estimular inversiones en la frontera.

1.4.3. Concluye que debe respetarse el principio de confianza legítima de los inversionistas que de buena fe trasladaron sus esfuerzos financieros y empresariales a los municipios fronterizos con el propósito de contribuir a solventar la crisis descrita.

2.1. COMPETENCIA

La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre el Decreto Legislativo 2693 del 27 de julio de 2010, “por el cual se declara el Estado de Emergencia Social”, en virtud de lo previsto en los artículos 214 numeral 6º, 215 –parágrafo- y 241 numeral 7º de la Constitución.

Esta Corporación desde la primera oportunidad en que se pronunció sobre un decreto declaratorio de estado de excepción -sentencia C-004 de 1992[2], ha sentado una sólida línea jurisprudencial sobre su competencia para efectuar un control de constitucionalidad integral, tanto del decreto declaratorio del estado de excepción, como de los que buscan desarrollarlo[3]. Esta postura fue recogida en la sentencia C-802 de 2002[4], cuando se sostuvo:

“En síntesis, de la Carta Política se infiere la competencia de la Corte Constitucional para realizar el control de constitucionalidad formal y material tanto de los decretos legislativos declaratorios de los estados de excepción como de los decretos legislativos de desarrollo. Tal competencia es corroborada además por las deliberaciones a que hubo lugar en la Asamblea Nacional Constituyente; por el modelo del derecho constitucional de excepción por el que optó el Constituyente de 1991; por la regulación que aquél hizo de la naturaleza, límites y sistema de control del estado de conmoción interior; por la naturaleza jurídica del decreto declaratorio de tal estado de excepción y por la concepción actual de la jurisdicción constitucional y de su función”.

De otro lado, aunque el Decreto Legislativo 2693 del 27 de julio de 2010 declaró la emergencia por un periodo de 30 días, de modo que a la fecha de esta providencia ya dejó de regir, en tanto a su amparo se expidieron otros decretos que contienen medidas con vocación de permanencia –salvo las de naturaleza tributaria, la Corte conserva su competencia para examinar su constitucionalidad.

2.2. PROBLEMA JURÍDICO

2.2.1. Por medio de Decreto Legislativo 2693 de 2010, el Gobierno declaró un estado de emergencia social en varios municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, con el fin de evitar los efectos negativos de la ruptura abrupta de relaciones diplomáticas con Colombia por parte del Gobierno de dicho país. En resumen, el Gobierno justificó la declaración de la emergencia social en los siguientes hechos: (i) el deterioro progresivo de las relaciones entre Colombia y Venezuela con consecuencias negativas sobre el comercio de los dos países y el intercambio en la zona de frontera. (ii) La agravación de la crisis de las relaciones entre los dos países después de que Colombia, en el seno de la OEA, diera a conocer pruebas sobre la presencia de grupos terroristas que delinquen en Colombia en el territorio de Venezuela. (iii) La ruptura, ese mismo día, de las relaciones de los dos países por parte del gobierno venezolano. (iv) El consecuente deterioro aún mayor de las relaciones comerciales entre los dos países, “(…) lo que amenaza con perturbar en forma grave e inminente el orden económico y social de los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela” (negrilla fuera del texto).

2.2.2. Las entidades públicas que intervinieron en el proceso coinciden en afirmar que el Decreto debe ser declarado exequible, pues, en primer lugar, cumple con los requisitos formales que exigen el artículo 215 de la Constitución y la Ley Estatutaria de Estados de Excepción.

En segundo lugar, aseguran que desde el punto de vista fáctico, el Decreto se fundamenta en hechos extraordinarios y sobrevinientes que efectivamente amenazaban perturbar el orden económico y social de los municipios ubicados en la frontera con Venezuela. Específicamente, como hecho sobreviniente y extraordinario, las entidades intervinientes apuntan a la ruptura unilateral y abrupta de relaciones diplomática con Colombia por parte del gobierno venezolano.

En tercer lugar, desde una perspectiva valorativa, indican que la ruptura abrupta y unilateral de relaciones y sus consecuencias sobre el comercio fronterizo eran imprevisibles y justificaban la declaración de emergencia como una forma de mitigar la amenaza inminente que se cernía sobre el orden económico y social de la zona limítrofe.

Por último, las entidades intervinientes aseguran que, dada la magnitud de los efectos que la crisis amenazaba tener, los medios ordinarios con los que contaba el Gobierno eran insuficientes, lo que demandaba el uso del mecanismo extraordinario de la declaración de emergencia. En este sentido, resaltan que esfuerzos que ya había comenzado a realizar el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para buscar otros socios comerciales y reducir el impacto del deterioro de las relaciones entre los dos países en la zona de frontera, se habían mostrado insuficientes ante la magnitud de la amenaza.

2.2.3. Por el contrario, el ciudadano M.Á.E.P. afirma que el Decreto es inexequible, ya que, por una parte, se basa en hechos que en realidad no eran sobrevinientes, sino resultado de un deterioro progresivo de las relaciones entre Colombia y Venezuela. Además, los hechos expuestos por Colombia ante la OEA constituyen una agresión internacional que demandaba una declaración de guerra exterior y no de emergencia. Por otra parte, para el interviniente la Constitución no faculta al P. para declarar un estado de emergencia solamente en parte del territorio nacional, como ocurrió en el presente caso.

2.2.4. En este orden de ideas, corresponde a la S. determinar si la declaración de emergencia social que el Gobierno llevó a cabo mediante el Decreto Legislativo 2693 de 2010 cumple con los requisitos fijados por la Constitución, la Ley Estatutaria de Estados de Excepción y la jurisprudencia de esta Corporación para el efecto. En particular, la S. debe analizar si la declaración de emergencia supera los juicios formal, fáctico, valorativo y de insuficiencia de los medios ordinarios, juicios que han sido establecidos por la Corte Constitucional como una herramienta metodológica para evaluar la constitucionalidad de los decretos que declaran un estado de emergencia económica, social y/o ecológica.

2.2.5. Para resolver este problema jurídico, la S., en primer lugar, abordará las generalidades de los estados de excepción en Colombia y su justificación constitucional; en segundo lugar, examinará las características particulares de los estados de emergencia económica, social y/o ecológica, o de grave calamidad pública; y en tercer lugar, llevará a cabo un resumen de los requisitos que según la Constitución, la Ley Estatutaria de Estados de Excepción y la jurisprudencia constitucional debe reunir una declaración de emergencia. Con fundamento en estas consideraciones, la S. examinará la constitucionalidad del Decreto Legislativo 2693 de 2010.

2.3. GENERALIDADES DE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN EN COLOMBIA

2.3.1. La regulación de los estados de excepción en la Constitución de 1991 fue la respuesta al empleo abusivo de la figura del estado de sitio en Colombia bajo la Constitución de 1886. Por ello la Carta de 1991 le impuso límites materiales y temporales al ejercicio de las facultades presidenciales bajo cada uno de los estados de excepción, y reforzó sus controles[5].

Lo primero que regula la Carta Política es la existencia de tres estados de excepción: guerra exterior[6], conmoción interior[7] y emergencia económica, social y/o ecológica, o de grave calamidad pública[8].

A continuación, el artículo 152 superior ordena al Congreso expedir una ley estatutaria que regule los estados de excepción. En desarrollo de este mandato, el legislador expidió la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, Ley 137 de 1994 (en adelante LEEE), que en su artículo 2º señala que su finalidad es (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”. De conformidad con la misma disposición, los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias [que] hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”.

2.3.2. Según el artículo 214 de nuestra Carta Política, son características generales de estas tres clases de estados de excepción las siguientes: (i) la declaración corresponde al Gobierno en pleno, es decir, al P. de la República y todos sus ministros, quienes deben suscribir el decreto que motiva la adopción de medidas extraordinarias. (ii) Bajo su vigencia, es posible la limitación de algunos derechos fundamentales, pero en ningún su suspensión. Además, en todo caso se deben respetar las reglas de derecho internacional humanitario. (iii) Son regulados por una ley estatutaria. (iv) Las medidas que se adoptan bajo su vigencia deben ser proporcionales a la gravedad de los hechos. (v) Su declaración no puede interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado. (vi) El P. y los ministros son responsables cuando se declara un estado de excepción sin que concurran los requisitos previstos en la Constitución. Así mismo, todos los funcionarios son responsables por el abuso de las facultades extraordinarias concedidas. (vii) El decreto que lo declara debe estar motivado, es decir, debe existir una relación causal entre los hechos que causaron la perturbación, las razones que justifican su declaración y las medidas legislativas que se adoptan. (viii) El decreto que declara el estado de excepción y los posteriores que se dicten en ejercicio de las facultades legislativas trasladadas al P. están sometidos al control jurídico constitucional automático de la Corte Constitucional y al control político del Congreso de la República.

2.3.3. Adicionalmente, la LEEE establece los principios que guían tanto la declaración como todas aquellas medidas que sean adoptadas en desarrollo de los estados de excepción, entre los que se encuentran los de necesidad, proporcionalidad, temporalidad, legalidad, proclamación e intangibilidad de ciertos derechos.

2.3.3.1.El principio de necesidad se refiere a la exigencia de que la situación que da origen a la proclamación de un régimen de excepción sea de tal gravedad que justifique el investir al P. de facultades excepcionales. En estos términos, el artículo 4.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece: “En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la Nación”. Así mismo, el artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos consagra que “1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado”.

El artículo 2 de la LEEE desarrolla este principio y prevé que las facultades excepcionales sólo podrán ser empleadas bajo “circunstancias extraordinarias [que] hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”.

Los tribunales internacionales también se han pronunciado sobre este principio. Así por ejemplo, en el caso L., en sentencia del 1 de julio de 1961, la Corte Europea de Derechos Humanos sostuvo que “el peligro público para la vida de la Nación al que se refiere el Convenio Europeo debe ser una situación excepcional de crisis o emergencia que afecte toda la población y que constituya una amenaza a la vida organizada de la comunidad que compone un Estado”. De manera similar, el Comité de Derechos Humanos, en su Observación General No.29, P.3., estableció que “aún en un conflicto armado las disposiciones que suspendan la aplicación del Pacto se permitirán sólo en la medida en que la situación constituya un peligro para la vida de la Nación”. Por último, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas estableció en la “Observación general sobre el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: estados de excepción y suspensión de derechos” lo siguiente:

“Las medidas que suspenden la aplicación de alguna disposición del Pacto deben ser de carácter excepcional y temporal. Antes de que un Estado adopte la decisión de invocar el artículo 4 es necesario que se reúnan dos condiciones fundamentales: que la situación sea de un carácter excepcional que ponga en peligro la vida de la nación y que el Estado Parte haya proclamado oficialmente el estado de excepción. Este último requisito es esencial para el mantenimiento de los principios de legalidad e imperio de la ley cuando son más necesarios. Al proclamar un estado de excepción cuyas consecuencias pueden entrañar la suspensión de cualquier disposición del Pacto, los Estados deben actuar dentro del marco constitucional y demás disposiciones de ley que rigen esa proclamación y el ejercicio de las facultades de excepción; incumbe al Comité vigilar que las leyes pertinentes faciliten y garanticen el cumplimiento del artículo 4. Para que el Comité pueda cumplir esta tarea, los Estados Partes en el Pacto deben proporcionar en sus informes presentados con arreglo al artículo 40 información suficiente y exacta sobre su legislación y práctica en materia de facultades de excepción.”

2.3.3.2.En relación con el principio de proporcionalidad, el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos consagra que las medidas que podrán tomar los estados en las situaciones de crisis deberán ser “estrictamente limitadas a las exigencias de la situación”. Por su parte, el artículo 27 de la Convención Americana permite que los estados adopten disposiciones “que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención”. Por su parte, el artículo 13 de la LEEE se refiere a este principio de la siguiente forma: “Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar”.

Lo anterior quiere decir que toda medida de excepción, así como la declaración del estado de excepción, deben ser proporcionales a la situación que las justifican en lo que respecta a la gravedad, naturaleza y ámbito de aplicación. Es decir, las disposiciones adoptadas efectivamente deben conjurar la amenaza al Estado. Así, podría presentarse un caso en el que aunque la declaración de emergencia esté justificada, no lo están las medidas, puesto que no son idóneas para afrontar la crisis.

En este sentido, un importante doctrinante en la materia -D.Z.- considera que el principio de proporcionalidad debe tener en cuenta “ i) Un análisis de la situación real que está viviendo el país determinado en su momento concreto; ii) demostrar que las medidas ordinarias no son suficientes para hacer frente a la situación, y iii) cuáles son las otras medidas de emergencia o de excepción alternativas, que pueden resultar menos lesivas para el disfrute de los derechos humanos”.[9]

2.3.3.3.El principio de temporalidad apunta a que los estados de excepción y las medidas que se adopten a su amparo, tengan una duración limitada de acuerdo con las exigencias de la situación. Es decir, en principio, las medidas de excepción deben preverse solamente para la duración de la crisis y con miras a remediarla. De lo contrario, podría darse el fenómeno de la institucionalización de los regímenes de excepción.

El principio de temporalidad fue recogido, por ejemplo, por el artículo 215 de la Carta cuando estableció que el estado de emergencia económica, social o ecológica será declarado por períodos de hasta 30 días, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.

2.3.3.4.El principio de legalidad tiene dos acepciones; desde la perspectiva del derecho interno, supone la obligación del Estado de actuar de conformidad con las disposiciones constitucionales y legales que rigen la declaración de un estado de emergencia y el otorgamiento de poderes excepcionales. Desde la perspectiva del derecho internacional público, implica que las limitaciones de derechos adoptadas en virtud de un estado de excepción no deben ser incompatibles con otras obligaciones bajo el derecho internacional, incluido el derecho internacional humanitario y el derecho penal internacional.

2.3.3.5.Según el principio de proclamación o de declaración pública, el Estado que va a declarar un estado de excepción debe manifestar expresamente las razones que fundamentan su decisión, esto es, las circunstancias que amenazan la vida de la nación y que justifican la suspensión de garantías.[10] La notificación implica el aviso a los organismos internacionales de la declaración del estado y de los derechos suspendidos. Esta notificación debe hacerse por intermedio del S. General de las Naciones Unidas, de la Organización de los Estados Americanos o del Consejo de Europa, según el caso, en la forma como lo determine cada instrumento. Estos organismos, a su vez, deben hacer llegar la información correspondiente a los estados partes de los diferentes pactos.

2.3.3.6.Por último, el principio de intangibilidad de derechos se recoge en el artículo 4 de la LEEE, que a su turno tiene origen en el derecho internacional de los derechos humanos, específicamente en el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[11] y en el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos[12]. El contenido y alcance de esta cláusula es el siguiente: los derechos enunciados como garantías intangibles no pueden ser limitados ni restringidos bajo los estados de excepción.

El artículo 4 consagra que no podrán suspenderse en estados de excepción las siguientes garantías: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles y el derecho al habeas corpus[13]. Igualmente, prevé que no podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

La jurisprudencia constitucional también ha señalado que el principio de intangibilidad de derechos se extiende a otros distintos a los señalados en los artículos 27 de la Convención y 4º del Pacto. En este sentido, en la Sentencia C-135 de 2009[14], la Corte señaló que esta extensión se origina por tres vías: la primera es cuando el contenido de los derechos expresamente excluidos de restricción excepcional involucra no uno, sino un conjunto de prerrogativas que guardan relación entre sí, las cuales quedan cobijadas por la salvaguarda. La segunda consiste que dada la prohibición que tienen los Estados de proferir medidas de excepción incompatibles con otras normas internacionales, se amplía también el número de derechos excluidos, a menos que en los instrumentos suscritos existan previsiones sobre su suspensión en los mismos términos de los artículos 27 de la Convención y 4º del Pacto. La tercera es que dada la vigencia de las garantías judiciales en los estados de excepción, ellas, en especial los recursos de amparo y de hábeas corpus, también están excluidas de la restricción de su ejercicio en los estados de excepción. En torno a este punto, si bien la Convención Americana, al enumerar en el artículo 27 los derechos intangibles durante los estados de excepción no hizo referencia expresa a los artículos 7.6 y 25.1, su ejercicio tampoco puede restringirse por tratarse de garantías judiciales indispensables para la efectiva protección de los derechos

2.4. PARTICULARIDADES DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y/O ECOLÓGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PÚBLICA

2.4.1. El artículo 215 de la Constitución Política establece:

“Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el P., con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario (…)”

Es decir, la Constitución restringe la discrecionalidad del P. de la República para apreciar los presupuestos fácticos que dan lugar a la declaración de este estado de excepción, pues exige que los hechos en los que se fundamenta sean: (i) distintos a los previstos para la declaración del estado de conmoción interior y de guerra exterior, (ii) sobrevivientes y (iii) que tengan tal gravedad que atenten o amenacen atentar de manera inminente el orden económico, social o ecológico, o constituyan calamidad pública.

De conformidad con lo señalado en la sentencia C-179 de 1994[15], el estado de emergencia económica, social y ecológica es una modalidad de los estados de excepción expresamente diseñado por el Constituyente para conjurar “aquellas alteraciones que desequilibran en forma grave e inminente uno o varios de tales órdenes, o que constituyan grave calamidad pública”.

En esta misma providencia se resaltaron las particularidades de la declaración de la emergencia económica, social y ecológica. La Corte señaló que el estado de emergencia se encuentra genéricamente regulado por el artículo 215 constitucional, aunque puede adquirir distintas modalidades según los hechos que lo originen. Al respecto precisó:

“(…) puede ser declarado estado de emergencia económica cuando los hechos que dan lugar a la declaratoria guardan relación con la perturbación del orden económico; se recurrirá al estado de emergencia social cuando la crisis que origina la adopción de la medida excepcional se relaciona con el orden social; se declarará el estado de emergencia ecológica cuando la situación crítica invocada por el gobierno tenga esta naturaleza y; finalmente, se acudirá al estado de emergencia por calamidad pública cuando sobrevenga una catástrofe de este tipo. También se pueden combinar las modalidades anteriores cuando los hechos invocados como causantes de la declaratoria revistan la connotación de perturbar o amenazar de manera simultánea los distintos órdenes protegidos por el artículo 215 constitucional, en todo caso compete al P. de la República de conformidad con los hechos invocados declarar el estado de emergencia que corresponda a la situación.”[16]

2.4.2. El P. de la República puede declarar el estado de emergencia económica, social y ecológica tanto en todo el territorio como en una porción de él. En efecto, la jurisprudencia ha señalado que toda vez que ni el texto constitucional ni la LEEE regulan expresamente este asunto, puede aplicarse por analogía la regulación prevista para el estado de conmoción interior que permite que sea declarado en todo el territorio nacional o en una parte de éste.

2.4.3. En lo que tiene que ver con las facultades concedidas al P. de la República en un estado de emergencia, el artículo 215 constitucional lo habilita para dictar normas con fuerza y rango de ley destinadas específicamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia. Los decretos legislativos que se dicten son permanentes, excepto en el evento de normas que establecen o modifican tributos, caso en el cual dejan de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter permanente.

En relación con este punto, la jurisprudencia ha señalado que “(…) si bien, esta fórmula permite cierto margen de maniobra para que el Ejecutivo determine cuales son las atribuciones de las cuales hará uso, en todo caso tiene una finalidad claramente restrictiva al menos en un doble sentido: por un lado impedir un uso excesivo de las atribuciones excepcionales –lo que guarda relación con el principio de proporcionalidad de las medidas adoptadas bajo los estados de excepción-, en segundo lugar proscribir el empleo de atribuciones que no sean necesarias para conjurar la crisis –lo que a su vez se relaciona con el principio de necesidad-.”

2.4.4. La Constitución también prohíbe desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante decretos legislativos expedidos en virtud del estado de emergencia económica, social o ecológica. Sobre el alcance de esta prohibición, la sentencia C-179 de 1994[17], con motivo del examen de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de los estados de excepción, señaló:

“Los derechos sociales son entonces aquellos derechos subjetivos colectivos que se establecen en favor de grupos o sectores de la sociedad dentro de los cuales podemos citar, a manera de ejemplo, el derecho a la seguridad social, el derecho a la salud, el derecho al trabajo, el derecho a la educación, etc. Dichos derechos se caracterizan por la existencia de un interés común y solidario, destinado a asegurar un vivir libre y digno. En nuestra Carta Política no se permite desmejorar, mediante los decretos legislativos dictados con fundamento en el estado de emergencia económica, social y ecológica, los derechos sociales que tal Estatuto confiere a los trabajadores, algunos de los cuales se encuentran consagrados en el capitulo 2o. del Título II, v.gr.: el derecho de huelga, el de negociación colectiva, etc.”.

2.4.5. Adicionalmente, la Carta establece una serie de mecanismos de control jurídico y político tanto de la declaración de los estados de excepción, como de las medidas adoptadas a su amparo.

En primer lugar, el artículo 215 superior precisa que en el decreto que declara la emergencia, el P. debe convocar al Congreso dentro de los diez días siguientes a la declaración de emergencia, si éste no se hallare ya reunido, con el fin de que examine el informe detallado que debe elaborar el Gobierno sobre las causas que determinaron la declaración y las medidas adoptadas bajo su amparo. Si el P. no convoca al Congreso, la misma disposición indica que éste se reunirá por derecho propio con el fin de ejercer el control político correspondiente.

El control político a cargo del Congreso tiene al menos dos finalidades: de un lado, verificar la conveniencia y oportunidad de las medidas introducidas durante la emergencia y, de otro, examinar la posible responsabilidad del P. y sus ministros por uso inadecuado o abusivo de la institución.

Dentro del año siguiente a la declaración de la emergencia, el Congreso tiene otra oportunidad para ejercer control político; durante este lapso puede derogar, modificar o adicionar las medidas adoptadas por el Gobierno en uso de las facultades extraordinarias y que versen sobre materias que ordinariamente no pueden tener iniciativa en los miembros del Congreso. Las medidas relacionadas con materias que pueden ser promovidas por los congresistas podrán ser modificadas o derogadas en cualquier tiempo. En este punto vale la pena recordar que, salvo las medidas tributarias, las demás que sean implementadas durante un estado de emergencia tienen vocación de permanencia.

El segundo control es el que ejerce la Corte Constitucional de manera posterior, automática e integral. Este control se caracteriza por su naturaleza eminentemente jurídica, pues su finalidad es verificar que la declaración de emergencia y las medidas adoptadas bajo su amparo cumplan con los requisitos formales y materiales que imponen la Constitución, el bloque de constitucionalidad y la LEEE. Como ha indicado esta Corte, este control de constitucionalidad automático también es definitivo, de modo que los decretos no pueden ser nuevamente examinados por la Corte, por ejemplo, con ocasión de una demanda interpuesta por un ciudadano.

La Corte Constitucional cumple entonces un papel de disciplinamiento del Gobierno frente a las reglas y requisitos que establece el orden constitucional. En este punto se debe reiterar que una de las finalidades de las normas que regulan los estados de excepción es preservar al máximo posible la vigencia de principio democrático y permitir al P. hacer uso de facultades legislativas extraordinarias solamente cuando sea estrictamente necesario, de allí que la Corte deba interpretar las reglas de manera restrictiva y obligar al Gobierno a sujetarse a ellas y justificar debidamente sus decisiones.

Por ello, en materia de control constitucional de los decretos dirigidos a conjurar o prevenir la crisis, la Corte Constitucional se ha centrado en el análisis de la justificación, conexidad, necesidad, insuficiencia de los mecanismos ordinarios y proporcionalidad de las medidas que introducen, de conformidad con el artículo 215 superior y la LEEE, con el fin de evitar extralimitaciones del Gobierno en uso de sus poderes excepcionales.

2.5. RESUMEN DE LOS REQUISITOS PARA LA DECLARACIÓN DE UN ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y/O ECOLÓGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PÚBLICA

Con fundamento en el artículo 215 de la Constitución y las anteriores consideraciones, la jurisprudencia constitucional ha decantado de la siguiente manera los niveles de escrutinio que debe llevar a cabo la Corte Constitucional cuando emprende el control de constitucionalidad de la declaración de un estado de emergencia económica, social y/o ecológica, o de grave calamidad pública:

2.5.1. Examen formal del decreto que declara la emergencia

Como indica el artículo 215 superior, el decreto que declara el estado de emergencia debe contar con (i) la firma de P. de la República y todos sus ministros, (ii) una exposición de los motivos que condujeron a la declaración y (iii) la indicación del ámbito temporal y territorial de la declaración.

2.5.2. Estudio de los presupuestos fácticos en los que se fundamenta la declaración de emergencia

Como ha precisado esta Corporación, la declaración de emergencia debe estar precedida de la ocurrencia de hechos (i) sobrevinientes; (ii) distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 superiores, es decir, diferentes a los que dan lugar a la declaración de los estados de conmoción interior y guerra exterior; y (iii) que perturben o amenacen perturbar el orden económico, social o ecológico, o constituyan una grave calamidad pública.

2.5.2.1. El examen de constitucionalidad de un decreto que declara una situación de emergencia exige a la Corte Constitucional verificar la ocurrencia de los hechos en los que funda su decisión el Gobierno. En este paso del examen, corresponde a la Corte solamente comprobar (i) si esos hechos tuvieron lugar en el plano fáctico –examen de existencia- y (ii) si tienen una naturaleza “extraordinaria” en los términos del artículo 2 de la LEEE. La valoración de si son graves y si amenazan perturbar o perturban de manera inminente el orden económico, social o ecológico es un asunto del que se ocupa el siguiente paso del escrutinio constitucional- el juicio valorativo.[18] Al respecto, la Corte expresó lo siguiente en la sentencia C-135 de 2009[19]:

“El presupuesto fáctico es susceptible de un juicio objetivo de existencia por parte del juez constitucional, quien debe determinar si los hechos invocados tuvieron ocurrencia. Se tiene entonces que la metodología que debe ser empleada es una verificación positiva de los hechos, por lo tanto, si efectivamente ocurrieron, el juicio objetivo de existencia se resuelve de manera positiva y en consecuencia la declaratoria del estado de conmoción interior(sic), en lo atinente a ese primer presupuesto, es legítima; empero si el presupuesto fáctico no ha tenido lugar, esta primera constatación será negativa y en ausencia de ese presupuesto, la declaratoria deviene en inconstitucional.

Empero encuentra esta Corporación que el presupuesto fáctico no se agota con el examen de ocurrencia de los hechos, sino adicionalmente con la constatación de su carácter sobreviniente. Esta segunda consideración se desprende del tenor literal del artículo 215 constitucional, disposición que textualmente señala ‘cuando sobrevengan hechos (…)’. El juicio sobre el carácter sobreviniente de los hechos invocados tiene también un carácter objetivo, pues supone verificar si éstos tienen un carácter anormal y excepcional, tal como ha determinado la jurisprudencia de esta Corporación.”[20] (negrilla fuera de texto)

2.5.2.2. Ahora bien, la redacción de los artículos 212 y 213 constitucionales indican que son dos las razones por las cuales el P. puede declarar un estado de emergencia: (i) la existencia de una amenaza de perturbación del orden económico, social y/o ecológico; y (ii) la presencia de una perturbación ya consumada de tal orden y cuyos efectos pueden expandirse, o la ocurrencia de una calamidad pública.

El Gobierno está en presencia de una amenaza de perturbación del orden económico, social y/o ecológico cuando advierte una serie de hechos que constituyen indicios de que en el futuro inmediato y con una probabilidad importante se materializará una perturbación. Adicionalmente, aplicando por analogía la jurisprudencia constitucional sobre la procedencia de la acción de tutela frente a amenazas de vulneración de derechos fundamentales, se puede afirmar que una amenaza del orden económico, social y cultural que amerita acudir al estado de excepción debe ser “contundente, cierta, ostensible, inminente y clara”.[21]

Por otra parte, el Gobierno se enfrenta a una perturbación del orden económico, social y/o ecológico cuando una serie de hechos quebrantan el normal funcionamiento de las instituciones sociales o económicas, o del equilibrio ambiental. Como se indicó en la sentencia C-179 de 1994[22], la Constitución se refiere a tres tipos de órdenes distintos cuyo quebrantamiento de manera separada o conjunta justifica la declaración del estado de excepción. En la sentencia C-135 de 2009[23], la Corte resumió como sigue los eventos que han dado lugar a la declaración del estado de emergencia para ilustrar el tipo de situaciones que perturban cada uno de estos órdenes:

“(…) mediante el Decreto 333 de 1992 se declaró el estado de emergencia social con motivo de la perturbación del clima laboral del país causado por la falta de alza oportuna de los salarios lo cual amenazaba con perturbar ‘el orden social del país’; mediante el Decreto 680 de 1992 se declaró el estado de emergencia económica y social por la grave crisis de suministro de energía eléctrica, hecho que se estimó perturbador del orden económico y del orden social del país; mediante el Decreto 1178 de 1994 se decretó el estado de emergencia por grave calamidad publica con ocasión de un sismo que se produjo en cercanías del municipio de T. en el Departamento del Cauca; mediante el Decreto 2330 de 1998 se declaró el estado de emergencia económica social por la crisis financiera internacional y por la grave situación de los establecimientos de crédito y finalmente; mediante el Decreto 195 de 1999 se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica por grave calamidad pública debido al terremoto que azotó al Eje Cafetero.”

Por último, el concepto calamidad pública hace referencia a la ocurrencia de desastres o catástrofes[24] originadas en fenómenos naturales o actuaciones del hombre, con efectos devastadores. Como señala el artículo 18 del Decreto 989 de 1989, un desastre se presenta cuando se produce “(…) un daño grave o la alteración grave de las condiciones normales de vida en un área geográfica determinada, causada por fenómenos naturales y por efectos catastróficos de la acción del hombre en forma accidental, que requiera por ello de la especial atención de los organismos del Estado y de otras entidades de carácter humanitario o de servicio social.”

2.5.2.3. De otro lado, la discusión sobre qué hechos son “extraordinarios” no ha sido pacífica en la jurisprudencia constitucional. Por ejemplo, en la sentencia C-122 de 1997[25], retomando una doctrina introducida por la Corte Suprema de Justicia antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, la Corte definió lo extraordinario en oposición a lo crónico o estructural. De esta manera concluyó que los estados de excepción en general no pueden ser empleados frente a problemas crónicos o estructurales del país, pues ellos deben ser atendidos mediante las herramientas de las que ordinariamente dispone el Gobierno. Posteriormente, en la sentencia C-216 de 1999[26], la Corte asimiló lo extraordinario a lo “imprevisto”, es decir, a lo que no se produce regular y cotidianamente. Más recientemente, en la sentencia C-135 de 2009[27], la Corte asimiló lo extraordinario a lo anormal y sobreviniente, y precisó que un hecho extraordinario puede ser el resultado de “la agravación rápida e inusitada de un fenómeno ya existente”. Finalmente, en la sentencia C-252 de 2010[28], la Corte definió lo extraordinario en oposición a lo crónico o estructural.[29]

En resumen, la Corte ha entendido que un hecho es extraordinario cuando (i) es anormal, es decir, no ocurre de manera usual en el devenir de las relaciones sociales y el funcionamiento de Estado, (ii) es sobreviniente o impredecible, y (iii) es coyuntural en oposición a fenómenos estructurales. De otro lado, la Corte no ha señalado que deba tratarse de hechos completamente nuevos, puede tratarse de hechos que reflejen un problema que viene de tiempo atrás, pero que se ha agravado de manera rápida e imprevista.

2.5.3. Examen de los presupuestos valorativos de la declaración

En este punto del control de constitucionalidad del decreto que declarara una emergencia económica, social y/o ecológica, o grave calamidad pública, la Corte debe examinar la forma cómo el Gobierno valoró los hechos en los que basó su decisión. En particular, la Corte debe evaluar si el Gobierno tenía motivos fundados para catalogar los presupuestos fácticos como una amenaza de perturbación o perturbación en curso del orden económico, social o ecológico, o una calamidad pública, (i) de naturaleza grave e (ii) inminente.

La gravedad se refiere a la intensidad de la amenaza o perturbación y al traumatismo que puede causar. De otro lado, la inminencia se relaciona con la probabilidad de que la perturbación y sus efectos adversos se materialicen. Por tanto, el peligro de perturbación no debe ser ni remoto ni eventual; debe existir una probabilidad significativa de que se materialice.[30]

La Corte debe entonces llevar a cabo un juicio de valor sobre si el P. tenía motivos fundados para considerar que los hechos en los que fundamenta su decisión reúnen las anteriores características. La Corte reconoce que el P. goza de un margen razonable de apreciación para hacer este análisis, de modo que el decreto que declara una emergencia solamente será inconstitucional cuando la apreciación que se hizo sea arbitraria o un error manifiesto. Sobre este punto, la Corte explicó lo siguiente en la sentencia C-135 de 2009[31]:

“A pesar de tratarse de un presupuesto valorativo, ello no impide que la valoración pueda ser objeto de un juicio objetivo que permita determinar si fue arbitraria o fruto de un error manifiesto. Es decir, el hecho que se trate de un presupuesto valorativo no impide su ponderación a partir de las implicaciones objetivas del presupuesto fáctico que generó la declaratoria y de las necesidades de protección que demande el orden económico, social o ecológico. Bajo este marco, el presupuesto valorativo del estado de emergencia da lugar a que juez constitucional realice un juicio objetivo de ponderación con el objeto de determinar si la valoración realizada por el P. de la República de la gravedad de los hechos es o no arbitraria y si en ella incurrió o no en un error manifiesto de apreciación.”[32] (negrilla fuera del texto)

2.5.4. Juicio de suficiencia de los medios ordinarios de los que dispone el Gobierno

Por último, para que el Gobierno pueda hacer uso del mecanismo excepcional de la declaración de emergencia, debe acreditar que las herramientas jurídicas ordinarias a su disposición no son suficientes para evitar la amenaza de perturbación o mitigar la perturbación que ya se cierne sobre el orden económico, social o ecológico.[33] En otras palabras, el Gobierno debe demostrar que sus herramientas ordinarias no son idóneas desde el punto de vista temporal, de competencia, de alcance territorial, entre otros factores, para hacer frente a la amenaza o perturbación que origina la declaración de emergencia.

Como se indicó en la sentencia C-135 de 2009[34], el juicio de suficiencia que se debe realizar al estudiar la constitucionalidad del decreto que declara una emergencia no debe ser exhaustivo; el examen detallado de las posibilidades de cada uno de los mecanismos ordinarios a disposición del Gobierno debe realizarse cuando se ejerce control sobre los decretos que introducen medidas durante el periodo de emergencia.

El juicio de suficiencia busca entonces garantizar que el uso de este estado de excepción sea la ultima instancia a la que acuda al Gobierno, después de hacer uso de los medios ordinarios que prevé el orden constitucional y privilegiar la vía democrática[35]; de modo que el juicio de suficiencia se relaciona estrechamente con el cumplimiento del principio de subsidiariedad que rige los estados de excepción.

2.6. EXAMEN DE LOS REQUISITOS FORMALES DEL DECRETO

La Corte encuentra que el Decreto 2693 de 2010 cumple las exigencias formales establecidas en el artículo 215 de la Carta y en la LEEE, ya que:

2.6.1. Fue firmado por el P. de la República y todos sus ministros (fol. 2).

2.6.2. Señala el ámbito geográfico de la declaración en los siguientes términos: “declárese el Estado de Emergencia Social en los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, descritos en el Anexo No. 1” (fol. 2).

2.6.3. Decreta el estado de emergencia por un término de 30 días, periodo dentro del cual se indica se hará uso de las facultades extraordinarias. Este lapso no desborda el período señalado en el artículo 215 de la Constitución.

2.6.4. De manera explícita indica las razones que llevaron al Gobierno a declarar el estado de emergencia social (10 consideraciones).

Adicionalmente, el decreto fue remitido a esta Corporación para su revisión constitucional el primer día hábil siguiente de su expedición, es decir, el 28 de julio de 2010, conforme a lo establecido por el parágrafo del artículo 215 superior (fol. 1).

2.7. EXAMEN DE LOS REQUISITOS MATERIALES DEL DECRETO

El Decreto 2693 de 2010 tiene una parte motiva integrada por 10 considerandos y una parte resolutiva de 3 artículos. A continuación se organizan esquemáticamente cada uno de los considerandos, teniendo en cuenta si hacen referencia a presupuestos fácticos, elementos valorativos o razones de insuficiencia de medios ordinarios. El primer considerando no se incluye, pues hace referencia exclusivamente a los requisitos que prevé el artículo 215 superior.[36]

Presupuesto fáctico

Presupuesto valorativo

Presupuesto de suficiencia

[2] Que, históricamente, la República Bolivariana de Venezuela se ha constituido en uno de los más importantes socios comerciales para Colombia, siendo el destino del 16.2% del total de las exportaciones colombianas en el año 2008;

[3] Que el desarrollo de las economías locales de los territorios limítrofes con el vecino país de Venezuela, depende en gran medida del comercio binacional;

[4] Que las relaciones entre Colombia y Venezuela se han venido deteriorando progresivamente con consecuencias negativas en el comercio entre los dos países, afectándose el intercambio, y la economía de los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela. Por ejemplo, en los últimos meses se ha registrado una fuerte reducción de las exportaciones colombianas hacia ese país. En Cúcuta, la tasa de desempleo en la ciudad ha aumentado y se han reducido las matriculas y renovaciones del registro mercantil. Así mismo las importaciones de Norte de Santander han caído, mientras que a nivel nacional han aumentado.

[5] Que el día 22 de julio de este año, con ocasión de la sesión extraordinaria solicitada por Colombia a la Organización de Estados Americanos OEA el país dio a conocer pruebas sobre la presencia de grupos terroristas en territorio de la República Bolivariana de Venezuela y que delinquen en Colombia. Ese mismo día, Venezuela, de manera abrupta, rompió relaciones diplomáticas con Colombia. Estos hechos son de público conocimiento;

[6] Que estas situaciones, presentadas en el curso de la última semana, afectan aún más, entre otros, el clima de negocios y la libre circulación de personas y mercancías, (….).

[6] Que estas situaciones, presentadas en el curso de la última semana, afectan aún más, entre otros, el clima de negocios y la libre circulación de personas y mercancías, lo cual amenaza con perturbar en forma grave e inminente el orden económico y social de los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela;[37]

[7] Que, por las anteriores circunstancias se han presentado situaciones que amenazan con perturbar gravemente la economía de los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, generándose así una grave e inminente afectación al orden social, repercutiendo especialmente en el empleo, en el ingreso y en la calidad de vida de los habitantes de dichas entidades territoriales;

[8] Que, en consecuencia, se necesita tomar medidas inmediatas, con fuerza material de ley, que ayuden a contrarrestar el efecto negativo que sobre el orden social y económico de los territorios antes mencionados, tiene la ruptura de relaciones con Colombia, anunciada por ese país;

[9] Que, en ese orden de ideas, es necesario modificar, excluir y reducir impuestos nacionales para algunos bienes que se venden en los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela, con el fin de aliviar la situación económica de sus habitantes, así como de generar una mayor demanda nacional de los productos que se ofrecen en dichos municipios para reemplazar la pérdida de compradores provenientes de Venezuela;

[10] Que, igualmente, es necesario tomar medidas que estimulen el empleo y el desarrollo económico, tendientes a restablecer el orden social y económico perturbado por la situación descrita en los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela;

A continuación la S. examinará si el Decreto 2693 de 2010 supera los juicios fáctico, valorativo y de suficiencia de los medios. En cada sección se hará referencia a las pruebas pertinentes para cada examen.

2.7.1. Análisis de los presupuestos fácticos

2.7.1.1. Los hechos alegados por el Gobierno efectivamente ocurrieron

La S. encuentra que los hechos en los que el Gobierno fundamentó su decisión de declarar el estado de emergencia social se encuentran plenamente acreditados en el plenario, como a continuación se explica:

2.7.1.1.1. El P. afirma que “históricamente, la República Bolivariana de Venezuela se ha constituido en uno de los más importantes socios comerciales para Colombia, siendo el destino del 16.2% del total de las exportaciones colombianas en el año 2008”. Agrega que “el desarrollo de las economías locales de los territorios limítrofes con el vecino país de Venezuela, depende en gran medida del comercio binacional”.

Estos hechos se encuentran debidamente acreditados en la información remitida a la Corporación por los ministerios de Hacienda y Comercio, y que a su vez se basa en datos del DANE y la Cámara Colombo Venezolana. Según la información aportada por estas entidades: (i) desde el año 1994, Venezuela ha sido el segundo socio comercial de Colombia después de Estados Unidos (fol. 32). (ii) En el periodo 2004-2008, las exportaciones colombianas a Venezuela crecieron a un ritmo de 39% promedio anual, y pasaron de US $1627 millones en 2004 a US $6091 millones en 2008 (fol. 32). (iii) Desde el año 2007 se presentó un aumento aún más considerable de las exportaciones colombianas hacia Venezuela, las cuales alcanzaron su punto más alto en el año 2008 -US $6.092 millones- (fol. 33). (iv) La participación de Venezuela en el total de exportaciones de Colombia pasó de 9,7% en 2004, a un promedio de 17% entre 2007 y 2008 (fol. 33). (v) En el mismo periodo, Venezuela se convirtió en el primer socio de Colombia en materia de exportaciones no tradicionales (las que excluyen la venta de café, petróleo y sus derivados, carbón y ferroníquel) (fol. 33). (vi) En el 2009, Venezuela representó casi el 100% de las exportaciones de los departamentos fronterizos de C. y Norte de Santander (fol. 34). En Guajira, Arauca y Boyacá esa participación alcanzó en 2009 niveles de 90, 71 y 12%, respectivamente (fol. 34).

2.7.1.1.2. El Gobierno también asegura que “las relaciones entre Colombia y Venezuela se han venido deteriorando progresivamente con consecuencias negativas en el comercio entre los dos países, afectándose el intercambio, y la economía de los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela.”

Para soportar esta afirmación, los ministerios de Hacienda y Comercio informaron que desde el año 2009, se venía presentando un deterioro mensual de las exportaciones a Venezuela, en comparación con las exportaciones mensuales presentadas en el año 2008. Así, las exportaciones al país vecino cayeron a 34% en julio, 46% en agosto, 50% en septiembre, 70% en octubre, 72% en noviembre y 78% en diciembre. El deterioro continuó durante el primer semestre de 2010, pues según cifras de la DIAN, las exportaciones, comparadas con las registradas en los mismos meses de 2009, presentaron una reducción de 77% en enero, 73% en febrero, 69% en marzo, 69% en abril, 69% en mayo y 74% en junio. La participación de las ventas colombianas en el mercado venezolano también se redujo: mientras que en el primer semestre de 2009 ese país representaba el 17% de las exportaciones de Colombia, en lo corrido del 2010 su participación ha sido solamente del 4% del total exportado por Colombia. De otro lado, las remesas provenientes de Venezuela mostraron una reducción importante desde 2009: mientras que en 2008 Colombia recibió US $439 millones, en 2009 recibió US $150 millones, con una reducción cercana al 34%. Esa tendencia se ha mantenido a la baja en el primer trimestre de 2010, pues el monto ha disminuido cerca del 42% (fol. 36).

2.7.1.1.3. La Corte también observa que efectivamente el deterioro del comercio entre los dos países ha afectado en particular a la frontera, como lo demuestran los siguientes datos: (i) en los departamentos fronterizos de Norte de Santander, C., Guajira, Arauca, Guainía y Vichada, la comparación de las exportaciones no tradicionales a Venezuela de los meses de enero a mayo de 2009 y 2010, muestra una reducción del 90.6%, 80.6%, 48.4%, 85% y 67.8% respectivamente (fol. 34). (ii) La tasa promedio de desempleo en las ciudades de Cúcuta, Valledupar y Tunja –ubicadas en departamentos fronterizos- durante finales del 2009 y comienzos de 2010 aumentó 3%, 0,9 % y 0,5%, respectivamente, mientras en el resto del territorio nacional se redujo durante el mismo periodo en 0,4% (fol. 35). (iii) Según la Cámara de Comercio de Cúcuta, el número de nuevas matrículas mercantiles y renovaciones se redujo durante el primer semestre de 2010 en 48% para personas jurídicas y 15% para personas naturales (fol. 36). (iv) La capacidad adquisitiva de los habitantes de la frontera también decreció desde el 2009. Este deterioro se puede observar en la disminución de las importaciones de los departamentos fronterizos; por ejemplo, mientras en el resto del territorio nacional las importaciones aumentaron entre enero y mayo de 2010 en un 16%, en Norte de Santander cayeron en un 41%. En promedio, en los departamentos fronterizos las importaciones decrecieron en un 18% (fol. 37). (v) Finalmente, de acuerdo con Cotelco, el índice ocupacional de la infraestructura hotelera en Cúcuta se redujo a un 40% en 2009, cifra que contrasta con el 80% que alcanzó en el año 2008. Estas cifras están asociadas con la disminución del turismo venezolano, que a su vez se vio afectado con la contracción en el cupo en dólares de las tarjetas de crédito en ese país.

El deterioro del intercambio es asociado por los ministerios a las medidas que desde el 2009, el Gobierno venezolano venía adoptando con la finalidad de reducir el comercio entre los dos países, como las siguientes: no renovación de permisos de importación, no expedición de certificados (de origen, de producción, sanitarios), no autorización de pagos por CADIVI de cartera pendiente por concepto de exportaciones, no renovación de permisos aeronáuticos, no renovación de permisos sanitarios, imposición de trabas para el tránsito fronterizo, incluyendo cierres periódicos, exigencia de visas para no turistas y definición de cupos para viajeros al exterior con montos discriminatorios.

2.7.1.1.4. En el Decreto 2693 de 2010 se indica que “el día 22 de julio de este año [2010], con ocasión de la sesión extraordinaria solicitada por Colombia a la Organización de Estados Americanos OEA el país dio a conocer pruebas sobre la presencia de grupos terroristas en territorio de la República Bolivariana de Venezuela y que delinquen en Colombia.” Asegura que “[e]se mismo día, Venezuela, de manera abrupta, rompió relaciones diplomáticas con Colombia”.

El primero de estos hechos, este es, la formulación de cargos por la presencia de grupos armados ilegales en territorio venezonalo que delinquen en Colombia, fue demostrado con los siguientes documentos y material audiovisual:

· Copia del comunicado de prensa emitido por la Presidencia de la República, el 16 de julio de 2010, en el que se indica que Colombia solicitó a la OEA la celebración de una sesión extraordinaria del Consejo Permanente “(…) para examinar la presencia de terroristas colombianos ubicados en territorio venezolano”. Además, la Presidencia hizo notar que tal solicitud estaba antecedida “(…) por innumerables esfuerzos fallidos para la solución de este grave problema a través del diálogo directo con Venezuela (…)” (fol. 27).

· Copia del oficio CP/INF. 6084/10 del 21 de julio de 2010, mediante el cual el S. del Consejo Permanente de la OEA informa que el 22 de julio de 2010, se realizaría una sesión extraordinaria, de conformidad con la solicitud del Gobierno colombiano, para “considerar el tema de la presencia de grupos narcoterroristas en territorio venezolano, que afecta la seguridad nacional de Colombia” (fol. 28).

· Copia de oficio 917 del 28 de julio de 2010, mediante el cual la Misión Permanente de Colombia ante la OEA reiteró la solicitud que presentó en la sesión extraordinaria del Consejo Permanente, en el sentido de que se conformara una comisión internacional de verificación para visitar “(…) los sitios de ubicación de campamentos de los narcoterroristas en la República Bolivariana de Venezuela” (fol. 30).

· V. de la sesión extraordinaria que celebró el Consejo Permanente de la OEA, el 22 de julio de 2010, a petición del Gobierno colombiano (fol. 31).

Del segundo hecho –la ruptura abrupta de relaciones por parte del Gobierno de Venezuela- dan cuenta la copia aportada por el Ministerio de Relaciones Exteriores del oficio 004471, remitido el 22 de julio de 2010 por el Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores de la República Bolivariana de Venezuela, a la Embajada de Colombia en Venezuela, mediante el cual se informa la decisión del Gobierno de ese país “(…) de conformidad con lo previsto en la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas del 18 de abril de 1961, de romper las relaciones diplomáticas con la República de Colombia” (fol. 29).

2.7.1.1.5. Por último, el Gobierno afirma que la ruptura abrupta de relaciones diplomáticas por parte del Gobierno de Venezuela afectó “aún más, entre otros, el clima de negocios y la libre circulación de personas y mercancías” en la zona fronteriza, por lo que teme que la situación de orden social y económico de la frontera empeore aún más, es decir, se torne en una grave crisis.

Dado el corto lapso que transcurrió entre la ruptura de las relaciones diplomáticas y la declaración de emergencia, es muy difícil que el Gobierno pueda suministrar pruebas de la agravación inusitada del deterioro de las relaciones económicas. Además, debe tenerse en cuenta que el actuar del Gobierno debe evaluarse en el momento en el que se tomó la decisión de declarar la emergencia, no con fundamento en pruebas posteriores que den cuenta o no de si sus temores se concretaron.

No obstante, para la S. los siguientes hechos constituyen indicios de que la situación se iba a agravar, lo que demuestra la veracidad de la afirmación del Gobierno. Como relata el Gobierno, se produjo una sensible baja de los indicadores económicos en la zona de frontera de acuerdo con las cifras reportadas por las autoridades competentes sobre las matrículas y renovaciones de registros mercantiles, la reducción del intercambio comercial y en especial la baja en las exportaciones. Además, según información suministrada por al Presidencia de la República, a partir del rompimiento de las relaciones diplomáticas entre los dos países, la tasa de desempleo aumentó significativamente en las ciudades de Cúcuta, Valledupar y Tunja, ciudades ubicadas en el área de influencia de la frontera. De tales indicios era razonable que el Gobierno concluyera que la situación podía empeorar aún más.

2.7.1.2. Los hechos alegados por el Gobierno son extraordinarios

Adicionalmente, la Corte estima que los hechos en los que el Gobierno basó la declaración de emergencia son extraordinarios, es decir, son anormales y sobrevinientes en comparación con el devenir normal de las relaciones políticas entre dos países, por las siguientes razones:

En tiempos modernos, lo normal es la existencia de relaciones cordiales entre los países: para el logro de este objetivo las misiones diplomáticas cumplen un papel fundamental. En efecto, de acuerdo con la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961 (aprobada por la Ley 6 de 1972), la Convención sobre Relaciones Consulares de 1963 (aprobada por la Ley 17 de 1971) y la Corte Internacional de Justicia[38], las misiones diplomáticas cumplen un papel fundamental en el derecho internacional, en virtud de su trascendencia en el mantenimiento de las buenas relaciones entre los estados. Por esta razón, la jurisprudencia constitucional ha explicado que “las normas de derecho diplomático hacen parte de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia (CP art. 9°)”[39].

Así como el derecho internacional regula el establecimiento de misiones diplomáticas, también se ocupa de la ruptura de relaciones diplomáticas por ser una eventualidad latente y que afecta la convivencia pacífica de los estados. Al respecto, los artículos 9 y 45 de la Convención Viena sobre Relaciones Diplomáticas señalan algunas reglas puntuales dirigidas a evitar que la ruptura de relaciones diplomáticas se transforme en situaciones de conflicto o en declaraciones de guerra[40]. Ciertamente, la ruptura de relaciones diplomáticas es una situación atípica, pues los estados, en el marco de la liga de naciones, deben procurar mantener buenas relaciones con los otros estados y, si rompen relaciones diplomáticas con ellos, evitar que la crisis se torne en un conflicto bélico.

Sin embargo, pese a su gravedad, la ruptura de relaciones diplomáticas es un acto legal en el marco del derecho internacional producto del ejercicio de la soberanía de los estados. Como se indicó en la “Codificación del derecho internacional sobre relaciones diplomáticas e inmunidades”, uno de los informes que sirvió para la estructuración de la Convención sobre Relaciones Diplomáticas, un Estado soberano es libre de mantener con otros estados las relaciones que considere deseables y convenientes. Esas relaciones usualmente se mantienen por intermedio de sus agentes diplomáticos. En consecuencia, en ejercicio de su soberanía, un Estado puede romper sus relaciones diplomáticas con otro Estado sin que ello constituya una violación del derecho internacional.[41]

De las consideraciones anteriores se puede concluir que el rompimiento de relaciones diplomáticas es un acto discrecional y extraordinario del gobierno de un Estado y, por tanto, imprevisible. En consecuencia, para la Corte es claro que la ruptura de relaciones diplomáticas con Colombia por parte del gobierno de Venezuela, pese al deterioro de las relaciones políticas que venía presentándose de tiempo atrás, es un hecho extraordinario e imprevisible. La decisión del Gobierno venezolano constituye un acto de soberanía que naturalmente es ajeno a la esfera de control de las autoridades colombianas, así como ajeno al normal devenir de las relaciones entre dos países, especialmente entre dos países vecinos y con una larga trayectoria de acuerdos comerciales y relaciones de amistad.

2.7.2. Juicio valorativo:

Para la S., el Gobierno tenía motivos fundados para considerar que los hechos relatados en el Decreto bajo examen eran un indicio serio de que existía una amenaza grave e inminente de perturbación del orden económico y social en la zona de frontera con Venezuela, de modo que el Gobierno no actuó de manera arbitraria no incurrió en un error manifiesto al declarar la emergencia.

2.7.2.1. En primer lugar, la información recabada por la Corte pone en evidencia que aunque desde hace un par de años, las relaciones comerciales con Venezuela se venían deteriorando, con la ruptura de relaciones diplomáticas existía una seria menaza de que la situación se tornada de manera imprevista e inusitada aún peor.

En efecto, la problemática comercial ligada a dificultades en las relaciones diplomáticas con Venezuela data de varios años.[42] Por ejemplo, en enero del 2003 el Gobierno venezolano creó una entidad encargada de administrar y autorizar divisas para las importaciones (Comisión Administración de Divisas, CADIVI) y estableció un régimen de control de cambios fijo para todas las operaciones de comercio, lo cual generó atrasos en los pagos a los exportadores colombianos. En abril del mismo año se realizó un encuentro binacional en Puerto Ordaz (Venezuela) para tratar de mejorar la situación del comercio; temáticas similares se abordaron en otras reuniones celebradas durante ese año.

En el 2005, el Gobierno del vecino país aprobó exenciones fiscales para los vehículos populares venezolanos, lo que redujo la participación de Colombia en el mercado local; también fijó un impuesto del 29% a las importaciones de algunas oleaginosas originarias de Colombia y Perú.

En abril de 2006, Venezuela formalizó su intención de retiro de la Comunidad Andina de Naciones. Desde entonces esta situación ha generado incertidumbre acerca del nuevo marco jurídico para el comercio binacional.

La Cámara de Comercio Colombo Venezolana también registra cómo desde finales de 2006 se comenzaron a tomar medidas proteccionistas de la producción nacional del vecino país, en el marco de la política de desarrollo endógeno previamente anunciada por el Gobierno venezolano. Para tal fin, varios ministerios expidieron listas de productos cuya importación se sometió a una suerte de licencias previas denominadas “certificados de no producción o producción insuficiente”.

En octubre de 2007, Venezuela estableció cupos a la importación de vehículos, lo que durante el año siguiente afectó las exportaciones desde Colombia en ese renglón industrial (de 65.000 unidades en 2007, sólo se autorizaron 20.000 en 2008). En noviembre, la Comisión Administración de Divisas dejó de aprobar automáticamente las divisas para las exportaciones procedentes de la ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración), presentándose problemas de congestión que a su vez dificultaron trámites de importación de bienes.

Un último indicador son las cifras en materia de exportaciones a ese país, cuyo tope máximo se registró en el año 2008 y desde entonces han venido disminuyendo en forma sostenida.

No obstante, en junio de 2010, este deterioro se agravó de forma imprevista con el anuncio de la ruptura de relaciones diplomáticas por parte del Gobierno del vecino país. Ciertamente, como se resaltó en la sección anterior, con el anuncio de la ruptura se produjo una sensible baja de los indicadores económicos en la zona de frontera. Ello responde a una valoración objetiva de acuerdo con las cifras reportadas por las autoridades competentes sobre las matrículas y renovaciones de registros mercantiles, la reducción del intercambio comercial y en especial la baja en las exportaciones. Si el sólo anuncio causó tal efecto devastador, el Gobierno tenía motivos fundados para concluir razonablemente que la situación económica y social empeoraría.

2.7.2.2. En segundo lugar, se debe tener en cuenta que la ruptura de relaciones diplomáticas entre dos estados constituye un acto de enorme transcendencia en el ámbito de las relaciones internacionales. A través de la ruptura de relaciones diplomáticas y el retiro del personal diplomático, los estados manifiestan su inconformidad con las decisiones y políticas adoptadas por los gobiernos de otros estados. Usualmente –como muestra la práctica internacional, la ruptura es sucedida por manifestaciones más severas de aversión, como las hostilidades bélicas e incluso declaraciones de guerra.[43] En otras palabras, la ruptura de relaciones diplomáticas es la última manifestación política -no bélica- de aversión contra las decisiones de un estado. Este patrón de la historia mundial constituía también un indicio para el Gobierno de que, debido a la ruptura de las relaciones diplomáticas, se cernía un peligro severo sobre el orden público de la zona de frontera.

2.7.2.3. En conclusión, (i) dada la práctica internacional sobre los tipos de actos que suceden un rompimiento de relaciones diplomáticas entre dos estados –conflictos bélicos, y (ii) la forma cómo de manera inusitada y repentina el deterioro de las relaciones comerciales se agravó a un más con la declaración de ruptura de relaciones diplomáticas, para la Corte el Gobierno contaba con suficientes indicios para concluir razonablemente que la situación de la frontera podía empeorar aún más, por lo que para la S. el Gobierno no actuó de manera arbitraria ni incurrió en un error manifiesto al decidir declarar la emergencia.

2.7.3. Examen de suficiencia de los medios ordinarios de los que dispone el Gobierno

2.7.3.1. En el decreto que declara la emergencia, el P. afirma que, dados los presupuestos fácticos antes analizados, “se necesita tomar medidas inmediatas, con fuerza material de ley, que ayuden a contrarrestar el efecto negativo que sobre el orden social y económico de los territorios antes mencionados, tiene la ruptura de relaciones con Colombia, anunciada por ese país”. Asegura que “en ese orden de ideas, es necesario modificar, excluir y reducir impuestos nacionales para algunos bienes que se venden en los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela, con el fin de aliviar la situación económica de sus habitantes, así como de generar una mayor demanda nacional de los productos que se ofrecen en dichos municipios para reemplazar la pérdida de compradores provenientes de Venezuela”. Finalmente, indica que “igualmente, es necesario tomar medidas que estimulen el empleo y el desarrollo económico, tendientes a restablecer el orden social y económico perturbado por la situación descrita en los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela.”

Estas afirmaciones son respaldadas por el Gobierno en los escritos que allegó a la Corte, de la siguiente manera:

2.7.3.2. El Ministerio de Hacienda asegura que el Gobierno, en vista del deterioro de las relaciones comerciales que se venía presentando desde 2009, ya había comenzado a tomar medidas para reducir el impacto en el orden económico y social y hallar nuevos mercados para los productos colombianos. Por ejemplo, indica que en los encuentros bilaterales sostenidos durante el 2009 (enero 24, marzo 18 y abril 14), el Gobierno de Colombia solicitó a Venezuela agilizar la aprobación de pagos por intermedio de la Comisión Administradora de Divisas (CAVIDI), con escasos resultados.

Relata que el Gobierno también suscribió acuerdos comerciales con Chile (2009), Guatemala (noviembre 2009), S. (febrero 2010), Honduras (marzo 2010), los países EFTA y Canadá. Además, a mediados de mayo de 2010, concretó negociaciones económicas con la Unión Europea y en el momento avanza en negociaciones con Corea y Panamá. En esta misma dirección, sostiene que desde mediados del 2009, P. ha promovido contactos entre los exportadores colombianos y compradores internacionales para diversificar las exportaciones colombianas. Señala que se realizaron 27 eventos internacionales y 8 nacionales, con participación de 850 empresas exportadoras y 1.939 compradores, con un estimado de negocios por US $323 millones. En particular, explica que el Gobierno ha buscado diversificar los mercados en materia de de carne bovina y lácteos, con algunas dificultades derivadas de las restricciones sanitarias que impiden encontrar mercados alternativos.

A nivel interno, el Ministerio asegura que se adoptaron medidas como reglamentar la devolución del impuesto de IVA a visitantes extranjeros por medio de Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo y ampliar el listado de productos objeto de devolución de dicho impuesto, con el fin de estimular compras de turistas extranjeros (confecciones, calzado, perfumes, marroquinería, discos compactos, artesanías, alimentos de consumo humanos, juguetería, esmeraldas, electrodomésticos y lencería). Sin embargo, señala que dicho incentivo no ha tenido mucho éxito “en razón al diferencial cambiario que hace menos competitivas las compras en el lado colombiano”.

Afirma que el Gobierno también ha diseñado nuevos mecanismos de crédito con condiciones financieras preferenciales para diversificar los mercados de las exportadores tradicionales a Venezuela. Precisa que en 2009 se desembolsaron más de $500.000 millones y se colocaron $112.000 millones para municipios de frontera. En 2010 hay disponibles más de $300.000 millones a los cuales se puede acceder a través de diferentes líneas de crédito.

De otro lado, la entidad explica que ha destinado $455 millones para apoyo de gestión de Comisiones Regionales de Competitividad (CRC) y Planes Regionales de Competitividad en la zona fronteriza, y que tiene previsto realizar campañas de sensibilización y acompañamiento permanente para estimular el turismo. Además, en esta zona también se han asignado recursos por parte del Fondo Nacional de Garantías para asegurar créditos por un monto aproximado de $278.500 millones.

No obstante lo anterior, el Ministerio de Hacienda aduce que las medidas ordinarias adoptadas “(…) no resultan efectivas si no van acompañadas de estrategias de choque que sustituyan eficientemente la demanda comercial que históricamente han representado los venezolanos”. Por tanto, concluye el Ministerio, “(…) medidas como la exclusión del IVA a algunos bienes, sí resultan eficaces y directamente relacionadas a superar las causas de la grave amenaza que se cierne sobre el orden económico y social de estos territorios”[44].

2.7.3.3. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, por su parte, da cuenta de las mismas acciones y señala que “(…) ante el anuncio por parte del P.C. en julio de 2009, de ‘llevar a cero’ las relaciones comerciales con Colombia, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a través de sus entidades adscritas y vinculadas, adelantó diferentes acciones dentro del denominado ‘Plan de Choque’ emprendido por el Gobierno Nacional con el fin de disminuir su impacto. Sin embargo, a pesar de los grandes esfuerzos realizados, los resultados no han logrado solventar la situación, la cual se profundizó con una reciente ruptura de relaciones diplomáticas en julio de 2010”[45] (subraya fuera del texto).

2.7.3.4. Para la S., como se puede observar, el Gobierno hizo uso de los mecanismos ordinarios de los que dispone a nivel de comercio exterior y reglamentario, sin obtener resultados fructíferos en términos de reducción del impacto del deterioro de las relaciones económicos con Venezuela sobre la zona fronteriza. Además, ante la súbita ruptura de relaciones políticas y económicas, el Gobierno no tenía tiempo para acudir al Congreso para adoptar las medidas que pretendía introducir en vigencia del estado de excepción. Por estas razones, la S. concluye que los mecanismos ordinarios de los que disponía el Gobierno eran insuficientes para impedir el efecto devastador que, con debida razón, el Gobierno temía se produciría por la ruptura de las relaciones diplomáticas entre los dos países.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,