Sentencia de Tutela nº 537/11 de Corte Constitucional, 6 de Julio de 2011

El señor J.S.M. interpuso acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social y al debido proceso, los cuales considera vulnerados por el Ministerio de la Protección Social – Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, al haber revocado su pensión de jubilación de manera unilateral, sin contar con su autorización previa ni haber obtenido autorización judicial.

El accionante fundamentó su solicitud en los siguientes hechos:

1.1. El señor J.S.M. nació el 14 de octubre de 1944,[1] y laboró al servicio de la Empresa Puertos de Colombia desde el 1 de agosto de 1975 hasta el 24 de noviembre de 1991, desempeñando como último cargo el de Gerente del Terminal Marítimo de S.M..[2]

1.2. Mediante Resolución No. 141510 de 30 de diciembre de 1991, expedida por el Gerente del Terminal Marítimo de S.M., la Empresa Puertos de Colombia reconoció una pensión de jubilación al señor J.S.M. a partir del día 25 de noviembre de 1991. En el momento en que le fue reconocida la pensión de jubilación, el señor J.S.M. tenía 47 años de edad, y contaba con 17 años, 1 mes y 16 días de servicios prestados al Estado, inicialmente en el Instituto de Mercadeo Agropecuario – IDEMA – desde el 1 de diciembre de 1973 hasta el 5 de agosto de 1974, posteriormente en la Alcaldía Mayor de S.M. desde el 2 de junio hasta el 31 de julio de 1975 y finalmente en la Empresa Puertos de Colombia. Esta pensión de jubilación se le reconoció con base en el 67.12% del promedio mensual devengado en el último año de servicios. En esa misma resolución, la Empresa Puertos de Colombia resolvió prestar al peticionario todos los servicios médicos que ofrecía la empresa, de conformidad con el artículo 120 de la Convención Colectiva de Trabajo.[3]

1.3. Mediante Auto No. 002025 de 12 de septiembre de 2007, el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia ordenó iniciar una actuación administrativa de revisión integral de la pensión de jubilación reconocida al señor J.S.M., teniendo en cuenta que al momento de su retiro, el pensionado “desempeñaba un cargo de naturaleza de empleado público, en virtud de lo cual se requería verificar si la pensión se reconoció y liquidó con fundamento en las normas legales aplicables”.[4] Esta actuación administrativa fue comunicada al accionante, quien se hizo parte dentro del proceso para oponerse a la revisión integral de su pensión.[5]

1.4. Con fundamento en la información recaudada en la actuación administrativa de revisión integral de la pensión de jubilación del actor, el Ministerio de la Protección Social profirió la Resolución No. 001358 de 18 de septiembre de 2008, por la cual ordenó revocar directamente la Resolución No. 0141510 de 30 de diciembre de 1991 (acto administrativo de reconocimiento pensional del actor).[6] El tutelante afirma que el Ministerio de la Protección Social no contó con su autorización previa, ni con una sentencia judicial ejecutoriada que ordenara la revocación de la citada resolución.

En la copia de la Resolución No. 001358 de 2008, aportada por el accionante en su escrito de tutela,[7] se encuentra que el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social consideró que la Resolución No. 805 del 9 de octubre de 1991 “por medio de la cual se fijan condiciones para el retiro de los Empleados Públicos de la Empresa Puertos de Colombia”,[8] norma en virtud de la cual se reconoció una la pensión de jubilación proporcional al peticionario,[9] es una norma contraria a la Constitución y la ley, pues en ella se hace extensible un régimen pensional para los empleados públicos de la Empresa Puertos de Colombia que no fue establecido en la ley, invadiendo una competencia exclusiva del Congreso de la República, establecida en el Artículo 150, numeral 19, literal e, de la Constitución Política,[10] razón por la cual, el acto administrativo que reconoció la pensión de jubilación del actor resultaba igualmente contrario a la Constitución.

Adicionalmente, la entidad accionada argumentó que la normatividad aplicable para estudiar si el actor tenía derecho a la pensión de jubilación era la Ley 33 de 1985, régimen en el cual se establecían como requisitos para acceder a la prestación, haber servido al Estado durante 20 años y tener 55 años de edad. Como el señor J.S.M. al momento de su retiro tan sólo tenía 47 años de edad y 17 años, 1 mes y 15 días de servicio, no cumplía con los requisitos legales para el reconocimiento de la pensión de jubilación.

Por las razones expuestas, la entidad accionada resolvió revocar directamente la Resolución No. 141510 del 30 de diciembre de 1991, “[p]or la cual se reconoce y autoriza el pago de una pensión de jubilación proporcional al [señor] J.S.M.,[11] por ser manifiestamente contraria a la Constitución y a la ley. Como consecuencia de lo anterior, ordenó su exclusión de la nómina de pensionados de la liquidada empresa Puertos de Colombia, y ordenó al accionante que reintegrara a la Nación $913.618.686,85, suma que percibió sin haber tenido derecho a ella.

1.5. El señor J.S.M. interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación en contra del anterior acto administrativo, los cuales fueron resueltos por medio de las Resoluciones Nos. 000027 de 8 de enero de 2009[12] y 000689 de 19 de mayo de 2010,[13] respectivamente, en las cuales se confirmó la decisión de revocar el acto administrativo por el cual se le reconoció la pensión de jubilación al actor.

1.6. El peticionario considera que la entidad accionada, con la expedición de las Resoluciones Nos. 001358 de 18 de septiembre de 2008, 000027 de 8 de enero de 2009[14] y 000689 de 19 de mayo de 2010, vulneró su derecho fundamental al debido proceso, pues en dichos actos se desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la que se establece que “la revocatoria de un acto administrativo que reconoce una pensión […], es de carácter excepcional y restrictiva y, sólo procede cuando el receptor o beneficiario ha inducido a la administración en engaño, por la consumación de un comportamiento descrito en la ley como delito, durante el proceso de formación del acto administrativo objeto de revisión.”[15] (N. y subraya en texto original)

1.7. Por último, el actor afirma que es una persona de 66 años de edad, inválida,[16] a quien el Ministerio de la Protección Social - Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, ha despojado de su única fuente de ingresos, con la consecuente vulneración de su derecho fundamental y el de su familia al mínimo vital. Solicita, entonces, que se ordene a la entidad accionada dejar sin efectos las Resoluciones Nos. 1358 de 10 de septiembre de 2008, 0027 de 8 de enero de 2008 y 0689 de 19 de mayo de 2010, y que se ordene reanudar el pago de su mesada pensional. En adición a lo anterior, solicita que se continúe pagando el 12% para aportes al sistema de seguridad social en salud para continuar recibiendo los servicios de salud por parte de la EPS.

2. Respuesta de la entidad accionada

   El Ministerio de la Protección Social, actuando a través de la Coordinadora del Área de Prestaciones Económicas del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, presentó informe sobre los hechos y las pretensiones de la acción de tutela, solicitando que se negaran las peticiones del señor J.S.M., ya que en su concepto, la acción de tutela es improcedente para resolver una controversia sobre un derecho de rango legal como la planteada por el accionante en su escrito de tutela.

   Adicionalmente, manifestó que durante la actuación administrativa de revisión integral de la pensión de jubilación del señor J.S.M., se cumplieron a cabalidad las directrices trazadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003, para la revocación de un acto administrativo que reconoce un derecho pensional, ya que: i) la actuación se inició porque existían motivos serios que permitían suponer que la pensión de jubilación del accionante se estaba pagando indebidamente, teniendo en cuenta que al momento de su retiro de la empresa, el actor se desempeñaba en un cargo de empleado público, y por lo tanto, su derecho a la pensión de jubilación solo podía reconocerse en aplicación de las normas legales vigentes al momento de su retiro y no en virtud de un régimen pensional creado mediante resoluciones de la propia entidad, ii) durante la actuación administrativa se protegió el derecho al debido proceso del actor, porque se le garantizaron sus derechos de defensa y contradicción, de publicidad de la actuación, y de debida motivación del acto administrativo, iii) la revisión integral de la pensión de jubilación se hizo por una sola vez y, iv) el funcionario que reconoció la pensión de jubilación del actor incurrió en una conducta típica al reconocer un derecho pensional a un empleado público que no cumplía los requisitos legales.

   El 23 de septiembre de 2010, la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de S.M., profirió sentencia en la que tuteló los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital del señor J.S.M.. En consecuencia, ordenó inaplicar transitoriamente la Resolución No. 001358 de 18 de septiembre de 2008 expedida por el Ministerio de la Protección Social, hasta que la entidad accionada adelante una acción de nulidad en contra de la Resolución No. 141510 de 30 de diciembre de 1991 en la que se declare la ilegalidad del acto administrativo en mención.

   Como fundamento de su decisión, el juez de primera instancia consideró que la revocatoria directa de los actos administrativos que reconocen un derecho pensional sin el consentimiento del beneficiario de la prestación, sólo procede en aquellos casos en los que el derecho se reconoció por medio de actuaciones evidentemente fraudulentas. Específicamente dijo:

   “[…] cuando se trata de revocatoria de actos administrativos de manera unilateral como consecuencia de los resultados obtenidos durante la realización de revisiones integrales por parte de la administración a los reconocimientos pensionales de sus administrados, como en el presente caso, de presentarse problemas que versen sobre la interpretación del derecho, se debe tener en cuenta los establecido en el artículo 20 de la [L]ey 797 de 2003 y que en consecuencia no procede la revocatoria directa del acto administrativo sin el consentimiento del particular.

   Además cuando la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003 decidió sobre la exequibilidad del artículo 19 de la Ley 797 de 2003 manifestó que de conformidad con el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo toda actuación administrativa iniciada de oficio que afecte a un particular deberá estar precedida de un procedimiento que garantice su derecho de defensa y puntualizó que la revocatoria directa sin el consentimiento del titular prevista en el mencionado artículo solo cabía frente a actuaciones evidentemente fraudulentas.[…].”

   Por lo anterior, la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de S.M. señaló que la revocatoria de los actos administrativos que reconocieron la pensión de jubilación del señor J.S.M., no tuvo como fundamento la verificación de la ocurrencia de una conducta punible con base en la cual se reconoció el derecho pensional en forma irregular, sino que las razones de la revocatoria hacen referencia a la aplicación equivocada de un régimen jurídico al momento de reconocer el derecho pensional. Por esta razón, el juez de primera instancia concluyó que el Ministerio de la Protección Social no estaba facultado para revocar directamente le pensión de jubilación y, por lo tanto, debió obtener la autorización previa del beneficiario de la prestación o acudir a la jurisdicción competente para que fuera ésta quien decidiera cuál era el régimen jurídico aplicable.

4. Impugnación

   La coordinadora del Área de Prestaciones Económicas del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia impugnó el fallo de primera instancia, reiterando los argumentos planteados en su escrito de contestación a la acción de tutela. Solicitó así la revocatoria de la sentencia por considerar que esta acción constitucional es improcedente para resolver la controversia objeto de estudio.

   La entidad accionada manifestó que en su concepto, el juez de primera instancia omitió analizar en todo su sentido y alcance el texto de las resoluciones por las cuales se revocó la pensión de jubilación del señor J.S.M., incurriendo en una vía de hecho judicial al ordenar seguir pagando una pensión proporcional de jubilación a alguien que no tiene derecho a la misma.

   Igualmente, señaló que la revocación del acto administrativo por el cual se le reconoció al tutelante la pensión de jubilación, no tuvo como fundamento una diferencia en la interpretación de las normas con base en las cuales se reconoció la pensión, sino que la revocación del derecho obedeció a que, en concepto de la entidad, “[…] se reconoció una pensión proporcional de jubilación a un servidor que desempeñaba un cargo catalogado como de empleado público, sin que por parte alguna se consideraran las normas legales aplicables, entendidas como las expedidas por el Legislador”.[17]

   Por último, consideró que el hecho punible con base en el cual se reconoce el derecho pensional y que sirve de fundamento para la revocación del acto administrativo, no necesariamente debe provenir del beneficiario de la prestación económica periódica, sino que también puede provenir de un tercero que expide un acto administrativo contrario a ley, el cual, para el caso en concreto, fue el Gerente del Terminal Marítimo de S.M., quien en concepto de la entidad accionada, incurrió en una conducta que puede ser tipificada como prevaricato.

   Por las razones expuestas, el Ministerio de la Protección Social concluyó que no vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la vida digna y al mínimo vital del señor J.S.M., y en consecuencia solicitó la revocatoria del fallo de primera instancia.

5. Sentencia de segunda instancia

   Mediante fallo del 7 de diciembre de 2010, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia revocó el fallo proferido por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de S.M. el 23 de septiembre de 2010, y en su lugar, negó el amparo de los derechos invocados.

   Como fundamento de esta decisión, el juez de segunda instancia consideró que el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia no vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital del señor J.S.M., porque la Resolución No. 1358 de 10 de septiembre de 2008, por la cual se revocó el acto administrativo que reconoció la pensión de jubilación del tutelante, fue producto de una actuación administrativa en la cual la entidad accionada le brindó todas las garantías constitucionales y legales.

   Por lo anterior, consideró que la acción de tutela se había interpuesto para debatir las inconformidades del señor J.S.M. con el contenido de la Resolución No. 1358 de 10 de septiembre de 2008, y en consecuencia, concluyó que la acción constitucional no era el mecanismo idóneo para resolver este tipo de controversias, pues el actor cuenta con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa.

1. Competencia

   Esta Corte es competente para revisar los presentes fallos de tutela de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.

2. Problema jurídico

   En consideración a los antecedentes descritos, corresponde a la Sala Primera de Revisión resolver si el Ministerio de la Protección Social – Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia vulneró el derecho fundamental al debido proceso de un pensionado (J.S.M., al haber revocado directa y unilateralmente el acto administrativo mediante el cual había sido reconocida su pensión de jubilación, argumentando que esa decisión se tomó porque el reconocimiento de la prestación se hizo con fundamento en unos actos administrativos que la entidad demandada actualmente considera contrarios a la Constitución.

   Para responder a este problema jurídico, la Sala de Revisión reiterará su jurisprudencia sobre la procedencia de la acción de tutela para estudiar la prohibición de revocar unilateralmente un derecho pensional, sin la existencia de un pronunciamiento judicial o el consentimiento expreso del beneficiario del acto. Posteriormente, con base en estos elementos de juicio, estudiará la situación concreta del señor J.S.M. para determinar si procede el amparo constitucional.

3. Asunto previo. Procedencia de la acción de tutela en el caso concreto

   El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. En consecuencia, en los casos en que exista otro medio de defensa, la procedibilidad de la tutela estará supeditada a que se dirija a evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, el cual ha sido caracterizado por la Corte en los siguientes términos:

   “[e]n primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable”.[18]

   En este caso, el tutelante dispone de un medio de defensa judicial idóneo para controvertir la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales se revocó su derecho a la pensión jubilación. No obstante, a juicio de la Sala el amparo persigue evitar un perjuicio irremediable y, por eso, debe declararse procedente y estudiarse de fondo. En efecto, el tutelante es una persona de 66 años de edad,[19] quien fue calificada con un porcentaje de pérdida de capacidad laboral del 67.43%,[20] quien desde hace más de 19 años ha tenido como única fuente de ingresos su mesada pensional para suplir sus necesidades básicas y las de su familia.[21] La Sala considera que el perjuicio que podría irrogársele al tutelante, si no se resuelve de manera pronta su situación, es inminente porque con la decisión que adoptó la entidad accionada se le está privando de su única fuente de ingresos con la que suple sus necesidades básicas, situación que de prolongarse en el tiempo, afectará su derecho y el de su familia al mínimo vital. De igual modo, se considera que la situación del accionante es grave, pues sus necesidades esenciales de vida no están garantizadas y a su edad no podría participar del mercado laboral en condiciones de competitividad para garantizarse su supervivencia por sus propios medios, lo cual implica que la protección de sus condiciones mínimas de vida es totalmente incierta, haciéndose impostergable una pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la decisión que revocó el acto administrativo que reconoció su derecho a la pensión de jubilación.

   En un caso como este, la tutela es procedente para determinar si la revocatoria del acto administrativo que reconoció el derecho a la pensión de jubilación, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital del pensionado, ya que se ha ejercido para evitar la consumación de un perjuicio irremediable.

4. La prohibición de revocar unilateralmente un derecho pensional, sin la existencia de un pronunciamiento judicial o el consentimiento expreso del beneficiario del acto

   4.1. La Corte Constitucional ha indicado que la revocatoria directa es “[…] una decisión invalidante de otro acto previo, decisión que puede surgir de oficio o a solicitud de parte, y en todo caso, con nuevas consecuencias hacia el futuro. En la primera hipótesis el acto de revocación lo dicta el funcionario que haya expedido el acto administrativo a suprimir, o también, su inmediato superior. En la segunda hipótesis, el acto de revocación lo profiere el funcionario competente a instancias del interesado”.[22]

   4.2. De igual manera, esta Corporación ha señalado que los actos administrativos de carácter particular y concreto son irrevocables sin el consentimiento del particular, en los términos señalados en la ley.[23] Esta posición se fundamenta en lo establecido en el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, según el cual:

   “Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

   Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.

   Además, siempre podrán revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión”.[24]

   En la norma citada, se establece unas excepciones a la regla general de la irrevocabilidad de los actos administrativos de carácter particular y concreto. La primera de ellas opera, cuando el acto administrativo fue resultado de la aplicación del silencio administrativo positivo, y la segunda, cuando se compruebe que el acto fue producto de una manifiesta ilegalidad. En cualquiera de los dos casos, la revocatoria del acto administrativo debe realizarse con estricto cumplimiento del procedimiento establecido en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo,[25] según el cual, debe adelantarse una actuación administrativa,[26] cuya iniciación debe ser comunicada a los particulares que puedan ser afectados por la decisión,[27] y durante el trámite, se le debe dar la oportunidad al particular de expresar sus opiniones y presentar pruebas,[28] tomando una decisión debidamente motivada en la que se resuelvan todas las cuestiones planteadas en la iniciación y durante el trámite administrativo.[29] La revocación entonces debe sujetarse a un debido proceso, que el funcionario de conocimiento deberá aplicar cuando se le haya advertido de la ausencia de los requisitos a que alude la norma referida.

   4.3. Ahora bien, cuando se busca revocar actos administrativos que reconocen derechos pensionales, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, norma especial en la cual se estableció la facultad de revisar y revocar dichos actos, en cabeza de las entidades encargadas de su reconocimiento y pago, según la cual, cuando existan motivos que hagan suponer que la prestación económica fue reconocida irregularmente, se deberá adelantar un procedimiento para verificar el cumplimiento de los requisitos y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para el reconocimiento del derecho y, de encontrar que el pensionado no cumplió con los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, se deberá revocar directamente dicho acto.[30]

   4.4.

   4.5. En la sentencia C-835 de 2003,[31] la Corte Constitucional analizó cuál debería ser la importancia del incumplimiento de los requisitos que puede dar lugar a la revocatoria directa del acto administrativo que reconoció un derecho pensional, concluyendo que esta sólo podría declararse cuando, luego de haberse adelantado un procedimiento administrativo en el que se respete el derecho al debido proceso de la persona afectada con la decisión, la entidad encargada del reconocimiento y pago de la prestación económica hubiera demostrado que tanto el acto de reconocimiento, como los medios utilizados para obtener el reconocimiento del derecho, son manifiestamente ilegales. Específicamente, se dijo:

   “Por lo tanto, los motivos que dan lugar a la hipótesis revocatoria del artículo 19 no pueden entenderse de manera indeterminada, aislada, ni al margen del debido proceso. Antes bien, la manifiesta ilegalidad, tanto de las conductas reprochadas como de los medios utilizados para acceder a la prestación económica que se cuestione, debe probarse plenamente en el procedimiento administrativo que contemplan las prenotadas disposiciones, para lo cual el titular del derecho prestacional o sus causahabientes deberán contar con todas las garantías que inspiran el debido proceso en sede administrativa, destacándose el respeto y acatamiento, entre otros, de los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción; y por supuesto, imponiéndose el respeto y acatamiento que ameritan los términos preclusivos con que cuenta el funcionario competente para adelantar y resolver cada etapa o lapso procedimental. Así, la decisión revocatoria, en tanto acto reglado que es, deberá sustentarse en una ritualidad sin vicios y en una fundamentación probatoria real, objetiva y trascendente, en la cual confluyan de manera evidente todos los elementos de juicio que llevaron al convencimiento del funcionario competente para resolver. En conclusión, entre la parte motiva y la parte resolutiva del acto de revocatoria directa deben mediar relaciones de consonancia que estén acordes con los respectivos mandatos constitucionales y legales, particularmente, con el debido proceso, la legalidad de los derechos adquiridos y la defensa del Tesoro Público. Recordando además que, en materia de supresión de actos administrativos, no es lo mismo cuando interviene un funcionario administrativo que cuando interviene el juez; y que, en todo caso, la revocatoria directa de un acto administrativo que reconoce una pensión o prestación económica sólo puede declararse cuando ha mediado un delito”.[32] (negrilla en texto original).

   Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de esta Corporación concluyó que en aquellos eventos en los que el incumplimiento de los requisitos proviene de una controversia sobre la interpretación del derecho, estos litigios no podrán ser resueltos en sede administrativa sino que deberán ser decididos por los jueces competentes y, por lo tanto, declaró la exequibilidad condicionada de la norma, “[…] en el entendido que el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, se refiere siempre a conductas que estén tipificadas como delito por la ley penal”.

   De acuerdo con la interpretación conforme del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, la revocatoria del acto propio sólo procede frente a irregularidades de tal trascendencia que podrían ser enmarcadas en un tipo penal. En esos eventos, aunque no concurran los demás elementos constitutivos de responsabilidad penal, resulta constitucionalmente legítima la revocatoria unilateral del acto de reconocimiento pensional, aún sin el consentimiento del afectado.

   Es importante aclarar que, en la providencia citada la Corte Constitucional expresó que las discusiones interpretativas sobre los regímenes aplicables a la situación pensional del interesado no tienen la entidad de irregularidades que puedan provocar la revocación directa del acto propio. En esos eventos, corresponde a la administración la carga de acudir ante la jurisdicción administrativa para perseguir la declaratoria de nulidad del acto de reconocimiento pensional.

   Además, en la sentencia T-790 de 2004 (M.Á.T.G., esta Corporación sentenció que para la aplicación de la facultad otorgada por el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 a las Administradoras de Fondos de Pensiones, debe demostrarse que la irregularidad tuvo origen en actuaciones del beneficiario de la prestación, pues en caso contrario se permitiría a la administración alegar su propia culpa en perjuicio de los derechos de una persona cuya buena fe debe presumirse[33].

5. La entidad accionada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital del señor J.S.M., al revocar el acto administrativo por el cual se le reconoció su pensión de jubilación, sin haber demostrado que el pensionado o sus causahabientes incurrieron en una conducta delictiva para el reconocimiento del derecho

   5.1. El Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social (ahora, del Trabajo), revocó de manera directa y unilateral la resolución mediante la cual la Empresa Puertos de Colombia había reconocido al señor J.S.M. la pensión de jubilación, argumentando que el reconocimiento del derecho se fundamentó en actos administrativos contrarios a la Constitución y la ley.

   La entidad accionada ordenó iniciar una actuación administrativa del expediente del peticionario, porque al momento de su retiro, el señor J.S.M. tenía la calidad de empleado público, teniendo en cuenta que el último cargo que desempeñó en la extinta empresa Puertos de Colombia fue el de Gerente del Puerto Marítimo de S.M. y, por lo tanto, consideró necesario determinar si la prestación económica fue reconocida con base en la Ley 33 de 1985, norma que, en concepto del Ministerio de la Protección Social, era la que contenía los requisitos que debió cumplir el actor para que se le reconociera su derecho a la pensión de jubilación.

   Con fundamento en lo anterior, el Ministerio de la Protección Social (ahora, del Trabajo) adelantó una actuación administrativa, cuya iniciación fue comunicada al señor J.S.M., quien intervino dentro del proceso radicando un memorial el 20 de noviembre de 2007, en el cual presentó argumentos para que no se revocara su pensión de jubilación.[34] Como consecuencia de esta actuación, el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia profirió la Resolución No. 001358 de 18 de septiembre de 2008, por la cual decidió revocar el acto administrativo de reconocimiento pensional del señor J.S.M., motivando ampliamente su decisión y controvirtiendo los argumentos presentados por el actor en su intervención.

   Contra la anterior decisión, el señor J.S.M. interpuso los recursos de reposición y en subsidio de apelación, los cuales fueron resueltos de manera desfavorable a sus intereses, mediante Resoluciones Nos. 000027 de 8 de enero de 2009 y 000689 de 19 de mayo de 2010, respectivamente.

   Con fundamento en lo anterior, la Sala de Revisión considera que la actuación administrativa que adelantó el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social (ahora del Trabajo) para la revocatoria de la Resolución No. 141510 de 30 de diciembre de 1991, se adelantó con fundamento en las normas legales que regulan las actuaciones administrativas, respetando el derecho al debido proceso del tutelante.

   5.2. Ahora bien, es necesario establecer si la decisión por la cual la entidad accionada revocó el acto administrativo que reconoció la pensión de jubilación del señor J.S.M. es igualmente respetuosa del derecho al debido proceso del actor, ya que esta se tomó sin contar con la autorización del afectado. En este sentido, debe establecerse si el acto administrativo que reconoció el derecho a la pensión de jubilación del actor es manifiestamente ilegal y si fue obtenido por medios igualmente ilegales ya que, de lo contrario, la entidad accionada debería acudir a la jurisdicción contenciosa y solicitar la declaratoria de nulidad de su propio acto (acción de lesividad), de conformidad con lo establecido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003.[35]

   En desarrollo de lo anterior, la Sala de Revisión encuentra que el argumento principal de la revocatoria del acto que reconoció la pensión de jubilación del actor, se fundamenta en el hecho de que, al momento de su retiro, el actor desempeñaba un cargo de empleado público y, por lo tanto, los requisitos para acceder a la pensión de jubilación estaban establecidos en la Ley 33 de 1985, norma en la cual se exige haber laborado al servicio del Estado durante 20 años y tener 55 años de edad. No obstante, el Gerente del Terminal Marítimo de S.M. de la extinta empresa Puertos de Colombia le reconoció al actor su derecho a la pensión de jubilación cuando tan sólo contaba con 17 años, 1 mes y 15 días de servicio al Estado, y 47 años de edad.

   Esta decisión se adoptó con fundamento en la Resolución No. 805 de 9 de octubre de 1991, por medio de la cual el Gerente de la empresa Puertos de Colombia fijó las condiciones de retiro de los empleados públicos de dicha empresa, acto administrativo que -en concepto de la entidad accionada-, más que fijar condiciones de retiro estableció un régimen pensional especial para dichos empleados, lo cual consideró abiertamente contrario a la Constitución Política de Colombia, ya que en su artículo 150, numeral 19, literal e, se establece que dicha función es exclusiva del Congreso de la República,[36] análisis del que infirió que el acto de reconocimiento del derecho pensional del accionante es igualmente contrario a la Constitución.

   Al respecto, la Sala de Revisión considera que los argumentos planteados por el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social (ahora, del Trabajo) están encaminados a cuestionar la legalidad y constitucionalidad de la Resolución No. 141510 de 30 de diciembre de 1991, por la cual se reconoció y autorizó el pago de la pensión de jubilación del señor J.S.M.. No obstante, durante la actuación administrativa no se demostró que los medios utilizados por el tutelante para acceder a la prestación económica hayan sido manifiestamente ilegales, situación que se evidencia en la Resolución No. 001358 de 18 de septiembre de 2008, pues en ese acto administrativo la entidad accionada se limitó a manifestar que “como quiera que resulta evidente que al expedirse las resoluciones 805 y 141510 de 1991, se incurrió en conductas delictivas atentatorias de la Administración Pública, como son [p]revaricato por acción e incluso [p]eculado por apropiación […]”.[37]

   La entidad accionada puede argumentar que, en estos casos, el principio de buena fe opera en beneficio de la administración para proteger el interés público; sin embargo, los argumentos que presentó el Grupo Interno de Trabajo para demostrar la ilegalidad del acto tan sólo acreditan que la presunta ilegalidad de la resolución por la cual se le reconoció la pensión de jubilación al señor J.S.M. y de los actos administrativos sobre los cuales se fundamentó esa decisión fue producto de una irregularidad cometida por la misma Administración Pública, mediante las actuaciones adelantadas por el Gerente del Terminal Marítimo de S.M. y del Gerente General de la empresa Puertos de Colombia, pero no apoyan la conclusión de que el señor J.S.M. incurrió en alguna conducta típica para que se le reconociera en forma ilegal su pensión de jubilación, condición exigida para la revocatoria directa de actos que reconocen un derecho pensional, de acuerdo con lo expresado por esta Corporación en la sentencia T-790 de 2004.

   De otra parte, y sólo como argumento complementario destinado a reiterar la doctrina constitucional, es clara la sentencia C-835 de 2003 al establecer que las discusiones sobre los regímenes aplicables a un caso particular constituyen problemas interpretativos que escapan al campo de aplicación de la citada facultad especial de revocatoria de actos propios.

   En esa dirección, los argumentos presentados por la entidad accionada llevan a concluir que existió un error de la administración, pero no demuestran que el actor haya incurrido en alguna conducta que pueda ser calificada como punible. Por lo tanto, el Grupo Interno de Trabajo no desvirtuó la presunción de inocencia que opera a favor del pensionado y, en consecuencia, no podía adoptar una decisión unilateral que lo hiciera responsable por una conducta que cometió la propia administración, representada por el Gerente del Terminal Marítimo de S.M. y por el Gerente de la empresa Puertos de Colombia.

   En este caso, la Sala de Revisión considera que la actuación administrativa adelantada por la entidad accionada para revisar integralmente la pensión de jubilación del señor J.S.M., tan sólo logró acreditar que la propia administración profirió actos que actualmente considera contrarios a la Constitución, pero no logró acreditar que el pensionado hubiera incurrido en una conducta típica para obtener en forma fraudulenta el reconocimiento de la prestación económica, razón por la cual, no podía revocar directa y unilateralmente el acto que reconoció el derecho sin autorización del afectado, y por lo tanto, debió acudir a la jurisdicción competente, para que en sede judicial se determinara la ilegalidad del acto.

   Con fundamento en los argumentos expuestos, la Sala de Revisión estima que el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social (ahora, del Trabajo) vulneró el derecho fundamental al debido proceso del tutelante, al haber revocado directa y unilateralmente la Resolución No. 141510 de 30 de diciembre de 1991, por la cual se reconoció y autorizó el pago de la pensión de jubilación a favor del señor J.S.M., porque durante la actuación administrativa que adelantó para revisar integralmente la pensión de jubilación del actor, no logró demostrar que el actor hubiera utilizado medios manifiestamente ilegales para el reconocimiento de la prestación económica, como tampoco logró demostrar que el actor hubiera cometido una conducta tipificada como punible en el ordenamiento jurídico colombiano.

   5.3. Adicionalmente, la Sala de Revisión considera que la decisión de revocar unilateralmente el acto administrativo que reconoció la pensión de jubilación del señor J.S.M. también vulnera su derecho al mínimo vital ya que, con fundamento en las manifestaciones presentadas por el actor en su escrito de tutela, las cuales no fueron desvirtuadas por la entidad accionada, la pensión de jubilación es la única fuente de ingresos del actor y, por su avanzada edad y su pérdida de capacidad laboral, no puede acceder al mercado laboral en condiciones de competitividad para obtener ingresos que le permitan suplir sus necesidades básicas.

   5.4. Por las razones expuestas, la Sala de Revisión revocará el fallo proferido el 7 de diciembre de 2010 por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, que a su vez revocó el fallo proferido el 23 de septiembre de 2010 por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de S.M. y, en su lugar, tutelará los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital del señor J.S.M.. Como consecuencia de lo anterior, dejará sin efectos las Resoluciones Nos. 001358 de 18 de septiembre de 2008, 000027 de 8 de enero de 2009[38] y 000689 de 19 de mayo de 2010, mediante las cuales el Ministerio de la Protección Social (ahora del Trabajo) - Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia revocó el acto administrativo que reconoció la pensión de jubilación del señor J.S.M., y ordenará que se adopten las decisiones necesarias para que el actor sea incluido nuevamente en la nómina de pensionados de la empresa Puertos de Colombia.

La Sala Primera de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política