Sentencia de Tutela nº 936/14 de Corte Constitucional, 3 de Diciembre de 2014

1. La demanda de tutela.

   1.1. Elementos y pretensión.

   1.1.1. Derechos fundamentales invocados. Seguridad social, mínimo vital e igualdad.

   1.1.2. Conducta que causa la vulneración. La negativa por parte de C. en el reconocimiento de la pensión de invalidez al accionante.

   1.1.3. Pretensión. Ordenar a C. reconocer la pensión de invalidez.

   1.2. Fundamentos de la pretensión.

   1.2.1. El accionante alegó que laboró como trabajador dependiente desde el 8 de marzo de 1984 hasta el mes de mayo de 2010.

   1.2.2. Advirtió que tuvo conocimiento que en los sistemas de afiliación aparecía afiliado a Porvenir S.A. por un solo día en diciembre de 2007, por lo que supuestamente presentaba doble afiliación debido a un error de pago a fondo equivocado por parte de uno de sus empleadores. Señaló que ante tal situación, envío petición a Porvenir con el fin de que invalidara dicha afiliación.

   1.2.3. El 11 de mayo de 2009, Porvenir le notificó que había adelantado la suspensión de la solicitud de vinculación al considerarla como inválida.

   1.2.4. Posteriormente, el accionante solicitó a Asofondos que certificara su afiliación al régimen pensional. Dicha petición fue resuelta señalando que “(…) una vez consultada la base de datos, encontramos que usted, D. de J.H.A. con cédula de ciudadanía No. 71.111.248, figura vinculado al ISS”[1].

   1.2.5. Por su parte, el 16 de junio de 2010 medicina laboral del Seguro Social, emitió dictamen señalando que el accionante tenía una pérdida de capacidad laboral del 50.22% cuya fecha de estructuración era el 12 de mayo de 2010.

   1.2.6. El accionante solicitó el reconocimiento de la pensión de invalidez ante el ISS, hoy C., pero fue negado argumentando que la entidad encargada de tramitar y decidir sobre dicha pretensión era Porvenir AFP.

   1.2.7. Contra la anterior decisión, el accionante presentó los recursos de reposición y apelación, alegando que Porvenir ya había invalidado su afiliación, para lo cual aportó la certificación otorgada por Asofondos. Estos fueron resueltos de manera negativa, el 18 de enero de 2012 y el 31 de agosto de 2013 respectivamente.

   1.2.8. Afirmó que ante dicha situación acudió nuevamente a Porvenir para resolver su situación. Señaló que el 26 de diciembre de 2013, dicho fondo le informó que se había dado solución al asunto de la multiafiliación, estableciendo que se encontraba únicamente afiliado a C..

   1.2.9. Argumentó que el 22 de enero de 2014, presentó una nueva solicitud ante C. para el reconocimiento de la pensión de invalidez, adjuntando la respuesta obtenida por Porvenir. Así mismo, señaló que aparece activo dicha entidad y con un total de 472 semanas de cotización.

2. Respuesta del accionado.

   2.1. Porvenir S.A.: Solicitó negar el amparo solicitado.

   Señaló que en relación con las peticiones que el accionante ha realizado, todas y cada una han sido resueltas de fondo, razón por la cual considera que se debe declarar la carencia actual de objeto frente a estos asuntos.

   Por su parte, argumentó la ausencia de legitimación por activa ya que el señor H.A. no se encuentra afiliado a Porvenir y por lo tanto, deberá ser C. la entidad encargada de reconocer la pensión de invalidez. Señaló que por solicitud directa del accionante, se adelantó la anulación de su afiliación a Porvenir y se había realizado el traslado a C. de los aportes que había alcanzado a ser girados. A su juicio, no existe “causa petendi” ya que las pretensiones del accionante son ajenas a Porvenir.

   2.2. C.: No presentó respuesta a la acción de tutela.

3. Decisión judicial objeto de revisión.

   3.1. Sentencia del Juzgado 2º Laboral del Circuito de Medellín del 2 de mayo de 2014, sin impugnación.

   Declaró la improcedencia de la acción constitucional. Señaló que en el caso particular no se acreditó ningún perjuicio irremediable que requiera la adopción de medidas urgentes e impostergables a través de la acción de tutela. Si bien el accionante señaló que no tiene donde vivir con su grupo familiar, se constató que vive aparte de su grupo familiar ya que se separó de su compañera permanente, quien vive con sus hijos. Así mismo, afirmó que no existe prueba alguna en relación con las deudas y gastos del accionante que justifiquen la presente acción.

1. Competencia. La Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones judiciales mencionadas, con base en la Constitución Política -artículos 86 y 241.9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36-[2].

2. Procedencia de la demanda de tutela.

   2.1. Alegación de afectación de un derecho fundamental. En el caso bajo estudio se analiza la posible vulneración a los derechos fundamentales a la seguridad social y mínimo vital.

   2.2. Legitimación por activa. La tutela fue presentada a través de apoderado judicial[3] por el señor D. de J.H.A. a quien las entidades accionadas le han negado el reconocimiento de la pensión de invalidez. Lo anterior encuentra su fundamento constitucional en el artículo 86 de la Carta, el cual establece que toda persona que considere que sus derechos fundamentales han sido vulnerados o se encuentran amenazados, podrá interponer acción de tutela en nombre propio o a través de un representante que actué en su nombre

   2.3. Legitimación por pasiva. La acción de tutela fue presentada contra la Administradora Colombiana de Pensiones -C.-, la cual es una empresa industrial y comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Trabajo y el Fondo de Pensiones Porvenir S.A[4].

   2.4. Inmediatez. El recurso de apelación proferido por C. y que confirmó la negativa sobre el reconocimiento de la pensión de invalidez a favor del accionante es del 31 de agosto de 2013[5]. Por su parte, la acción de tutela fue presentada el 11 de abril de 2014[6]. Así entonces, se tiene que el accionante dejó transcurrir un tiempo cercano a los 7 meses para acudir a la jurisdicción constitucional.

   La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que debido a la naturaleza de tracto sucesivo propia del derecho a la pensión, su eventual vulneración se presenta de manera continua y permanente en el tiempo[7]. Esta situación hace que el requisito de inmediatez no pueda ser analizado única y exclusivamente señalando el tiempo que objetivamente transcurrió entre el momento en que se originó la primera amenaza o vulneración y la presentación de la acción de tutela.

   En el presente caso, existe una posible vulneración de los derechos fundamentales de manera continua y permanente en el tiempo ya que la negativa del reconocimiento de la pensión de invalidez a una persona que se encuentra calificada con una pérdida de incapacidad laboral superior al 50% que le impide acceder al mercado laboral formal para conseguir un sustento económico, amenaza no sólo el derecho a la seguridad social, sino también el mínimo vital.

   2.5. S.. De manera reiterada se ha señalado que -prima facie- la acción de tutela no resulta procedente para resolver asuntos relacionados con derechos pensionales. Así entonces, es la jurisdicción ordinaria laboral la competente para dirimir este tipo de controversias. Por lo tanto, al existir otra vía o medio de defensa, en virtud de su carácter subsidiario la acción de tutela resulta improcedente.

   Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha admitido excepciones a dicha regla cuando se comprueba la necesidad de establecer una protección inmediata a los derechos fundamentales de los accionantes, especialmente cuando estos son sujetos de especial protección constitucional, o si se pretende evitar un perjuicio irremediable. Se declarará la procedencia de la tutela “como mecanismo principal y definitivo en el evento en que el medio judicial previsto para ese tipo de controversias no resulte idóneo y eficaz en el caso en concreto (…) aplica para las personas que se encuentran en debilidad manifiesta por avanzada edad, mal estado de salud (…)”. Así mismo, será procedente “como mecanismo transitorio a pesar de la existencia de un medio judicial ordinario, idóneo y eficaz cuando es necesario para evitar un perjuicio irremediable (…)”[8].

   Al igual que en situaciones similares como aquellas resueltas mediante las sentencias T-001 de 2014, T-151 de 2014, entre otras, se evidencia que el accionante se encuentra en una situación de debilidad manifiesta debido a su estado de salud. Como se mencionó, el señor H.A. fue evaluado con una pérdida de capacidad laboral mayor al 50%, lo cual le impide trabajar y de acuerdo con su propia manifestación, lo ha puesto en una difícil situación económica[9] pudiéndose afectar, incluso, su mínimo vital.

   Por lo anterior, la Sala considera que la presente acción de tutela cumple con el requisito de subsidiariedad por ser el mecanismo idóneo y expedito para la protección de los derechos fundamentales de los accionantes.

3. Problema Jurídico.

   ¿V.C. el derecho a la seguridad social del accionante quien cuenta con una calificación de incapacidad laboral mayor al 50% al negar el reconocimiento de la pensión de invalidez alegando que la desafiliación a un fondo privado de pensiones no se había adelantado de acuerdo con los trámites administrativos para tal fin?

4. Vulneración al derecho a la seguridad social por oponer trámites administrativos respecto de quien cumplió requisitos para obtener pensión de invalidez.

   4.1. Reconocimiento y pago de la pensión de invalidez. Reiteración de jurisprudencia.

   Esta Corporación ha reconocido que el derecho a la seguridad social tiene un carácter fundamental debido a que se encuentra ligado con la protección y satisfacción de la dignidad humana. En igual sentido, se ha afirmado que los beneficiarios de las prestaciones sociales son sujetos de especial protección debido a sus diferentes situaciones de debilidad o vulnerabilidad ya que por regla general hacen parte de la tercera edad, padecen enfermedades o han sufridos accidentes que les impide realizar actividades laborales que no les permite acceder a medios económicos necesarios para la satisfacción de las necesidades básicas.

   Recientemente, esta Corporación señaló que “la garantía a la seguridad social y su fundamentalidad está muy ligada a la satisfacción real de los derechos humanos, especialmente el de la dignidad humana, pues a través de este derecho puede afrontarse la lucha contra los índices de pobreza y miseria. De manera especial, con la protección de esta garantía en las hipótesis de invalidez se busca evitar los efectos negativos que emanan de la falta de recursos económicos para cubrir aspectos básicos como la salud y el sostenimiento del hogar”[10].

   En el caso particular de la pensión de invalidez, la jurisprudencia constitucional ha reiterado en innumerables oportunidades[11] que esta es “una compensación económica tendiente a resguardar las necesidades básicas de aquellas personas cuya capacidad laboral se ve disminuida, como una fuente de ingreso para solventar una vida en condiciones de dignidad. Este derecho adquiere una connotación especial al buscar preservar los derechos de los sujetos de especial protección como los disminuidos físicos, sensoriales o psíquico”.

   Para el reconocimiento de la pensión de invalidez es necesario cumplir con los requisitos legales que se encuentren vigentes al momento o a la fecha de la estructuración de la invalidez. Los artículos 38 y 39 de la Ley 100 de 1993 -modificado por el artículo 1º de la Ley 860 de 2003-, normas vigentes en relación con la pensión de invalidez, señalan los requisitos para acceder a la misma.

   Así entonces, se tiene que es necesario que la persona (i) haya perdido más del 50% de la capacidad laboral[12] y (ii) que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración[13]. En los casos en que la invalidez sea causada por accidente dichas 50 semanas deberán haber sido cotizadas “dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores al hecho causante”[14].

   4.2. Inoponibilidad de trámites administrativos respecto de quien cumplió requisitos para obtener la pensión de invalidez. Reiteración de jurisprudencia.

   La jurisprudencia constitucional ha afirmado que no se puede negar el reconocimiento de un derecho pensional a quien ha cumplido con los requisitos para su acceso, alegando trabas o barreras administrativas.

   En la sentencia SU-430 de 1998, la Sala Plena estudió el caso de una señora mayor de 60 años a quien se le había negado el reconocimiento de la pensión de invalidez debido a que un empleador no había realizado el pago de aportes al sistema. Este Tribunal estableció que “no puede entonces la entidad administradora de pensiones (EAP) obstaculizar el otorgamiento de una pensión de vejez a un trabajador al que se le han descontado en forma periódica los aportes correspondientes, debido al incumplimiento del empleador de consignar algunos aportes a la EAP. No es justo que el trabajador deba soportar tan grave perjuicio por una falta del empleador, como aconteció en el caso sub judice, en donde la entidad administradora CAXDAC no reconoció su pensión al señor Sierra por haber dejado AEROCONDOR de cotizar algunos meses”. Así entonces, la carga administrativa en la que debe incurrir el fondo de pensiones para obligar a que sean efectivamente depositados los aportes por parte de los empleadores, no puede ser soportada por quien ha cumplido con los requisitos para acceder al derecho a la pensión.

   En sentido similar, esta Corporación ha establecido que la incertidumbre frente a la entidad encargada o responsable de la prestación pensional tampoco puede ser traslada al ciudadano que, como se señaló, por regla general se encuentra en una situación de debilidad. En la sentencia T-801 de 2011, la Sala Primera de Revisión analizó el caso de un accionante quien había sido calificado con una pérdida de capacidad laboral del 64% y tanto, el Instituto de Seguro Social como el Fondo Privado de Pensiones Porvenir se trasladaban la responsabilidad para el reconocimiento de la pensión de invalidez. La Corte, amparó los derechos fundamentales al mínimo vital y seguridad social, reiterando como ratio decidendi que “la carga que conlleva los conflictos entre distintas administradoras de fondos de pensiones, sobre cuál es la que debe asumir el respectivo reconocimiento y pago de las prestaciones pensionales, no puede ser trasladada al titular del derecho, mucho menos, cuando, (i) no está en duda la titularidad del derecho, (ii) el titular es un sujeto de especial protección constitucional; y (iii) depende del pago de la pensión, para satisfacer su mínimo vital y el de su familia”[15].

   Más recientemente, la sentencia T-799 de 2013 revisó la acción de tutela presentada por una señora de 72 años de edad quien padecía de A. y a quien la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión de invalidez argumentando la ausencia de ciertos documentos dentro de su historia laboral. La Sala de Revisión decidió, en cumplimiento del precedente constitucional, dar prevalencia a la protección de los derechos fundamentales “frente a otros intereses económicos –institucionales o particulares–, cuando se ven transgredidos por la incuria y el exacerbado formalismo de los entes administrativos, que actúan dentro del proceso de reconocimiento y pago de pensiones”. Por lo tanto, amparó el mínimo vital y la seguridad social de la accionante y ordenó el reconocimiento de la pensión de invalidez.

   De esta manera, abundante jurisprudencia[16] de la Corte Constitucional ha reconocido que las cargas administrativas no pueden ser trasladadas a la parte más débil de la relación, y por lo tanto, este no puede ser argumento para negar el reconcomiendo de un derecho pensional cuando se ha cumplido con los requisitos para ello.

   Se concluye, que esta Corporación ha sido enfática en señalar que “cuando están en juego los derechos fundamentales, el rigor del ritualismo procedimental no puede recaer sobre el trabajador, que ve en el reconocimiento de su pensión de vejez la única alternativa real para afrontar su condición socioeconómica; situación que se agrava cuando se trata de un sujeto de especial protección constitucional. La incertidumbre sobre la responsabilidad y la definición de ciertos trámites administrativos, frente a dicha prestación, no puede ser trasladada al asegurado, so pretexto de salvaguardar el principio de legalidad y algunas cargas empresariales o institucionales; menos aún, cuando existe plena certeza de que este ha consolidado el derecho”[17].

Le corresponde a la Sala analizar si C. vulneró los derechos fundamentales al mínimo vital y seguridad social del accionante al negar el reconocimiento de la pensión de invalidez alegando que el Fondo Privado de Pensiones Porvenir anuló en indebida forma una supuesta afiliación que este tenía a dicha entidad.

Mediante Resolución del 31 de agosto de 2013, C. confirmó su negativa de reconocimiento de pensión de invalidez al resolver el recurso de apelación interpuesto por el accionante. Dicha entidad sustentó su decisión, señalando:

“(…) Que para efectos de resolver el recurso de alzada es menester señalar en primer lugar que existe Oficio ODA 11-2605-227 del 28 de febrero de 2011, en el Grupo de Devolución de aportes informó que según comité de múltiple vinculación conformada por la A.F.P. Porvenir y el ISS, se decidió que la responsable de reconocer la prestación solicitada era la A.F.P. Porvenir y no el ISS.

Igualmente al consultarse el sistema de ASOFONDOS se pudo determinar que Porvenir de forma unilateral anuló la afiliación del asegurado.

El anterior procedimiento operó conforme a la comunicación del 16 de abril de 2009 suscrita por el asegurado y radicada en Porvenir, por medio de la que solicitó la anulación de la afiliación debido a que consideraba que nunca había suscrito el formulario de vinculación ante dicho fondo.

Que Porvenir conforme a la anterior petición precedió a anular la afiliación sin seguir los procedimientos previstos en la ley y los establecidos por la Superintendencia Financiera de Colombia. Así pues revisado el expediente administrativo obra comunicación del 11 de mayo de 2009 emitida por Porvenir donde informa al asegurado de la aludida nulidad de la afiliación.

En este orden de ideas se advierte al asegurado que en caso de existir una falsedad en la afiliación, las autoridades competentes para determinar la comisión de dicho delito son las fiscalías y los jueces de la República.

Por lo tanto, la actuación de Porvenir se sustrae de los procedimientos legales y no puede validarse de la nulidad realizada por parte de dicho fondo. Debe en consecuencia el asegurado aportar decisión emitida por la autoridad judicial pertinente donde se declare la falsedad sobre el documento de afiliación.”

El señor D. de J.H.A. afirmó que debido a un error de uno de sus empleadores, este “le pagó aportes por un (1) solo día en diciembre de 2007” a Porvenir presentado una supuesta múltiple afiliación. Sin embargo, alegó que ante su reclamación, la mencionada entidad procedió a suspender los trámites de vinculación considerando que era inválida[18].

Por su parte, de acuerdo con el material probatorio del expediente, se tiene que el accionante fue calificado con una pérdida de capacidad laboral del 50,22% por una enfermedad de origen común y cuya fecha de estructuración fue el 12 de mayo de 2010[19]. Así mismo, se comprueba que de acuerdo con el reporte de semanas cotizadas proferido por C., a fecha 29 de diciembre de 2013, el accionante cuenta con un total de 472,74 semanas[20]. Por su parte, dentro de los 3 años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez, el mencionado informe, señala que el accionante cotizó más de 106 semanas[21].

Se evidencia que el principal argumento para que C. niegue el reconocimiento de la pensión de invalidez es la eventual indebida forma en la que actúo Porvenir al momento de anular la supuesta afiliación del señor H.A.. A juicio de la Sala, C. está oponiendo trámites administrativos, los cuales no son de responsabilidad del accionante, para negar la pensión sin tener en cuenta su situación de vulnerabilidad y la afectación de sus derechos fundamentales. La correcta anulación de la afiliación es un procedimiento que le corresponde de manera exclusiva a las entidades encargadas dentro del sistema pensional, por lo que sus eventuales errores no pueden ser configurados como cargas que deban ser soportadas por los asegurados.

El accionante actúo de manera diligente ya que al momento de enterarse de la supuesta afiliación, presentó una petición ante Porvenir en la cual afirmó que no había firmado ningún documento ni había autorizado a nadie para adelantar algún procedimiento similar en su nombre[22]. Adicionalmente, el señor H., bajo el amparo del principio de buena fe, confió que la situación se hubiera resuelto en debida forma ya que recibió una comunicación por parte dicho fondo de pensiones en la cual se establecía que la vinculación sería suspendida y considerada como invalida[23]. En adición, Asofondos informó:

“(…) Teniendo en cuenta lo expuesto, y una vez consultada la base de datos, encontramos que usted, D. de J.H.A., identificado con cédula de ciudadanía 71.111.248, figura vinculado al ISS.

También reposa dentro de la información reportada por la AFP que se realizó una anulación de su presunto traslado a la AFP Porvenir. Le adjuntamos un documento donde se informa que usted se encuentra vinculado al ISS”[24].

Esta situación fue reiterada en la copia del historial de vinculaciones del accionante - proferida por la mencionada asociación - en la cual se comprueba que C. es la única entidad en la cual ha estado afiliado el señor H.[25].

Es indispensable tener en cuenta que C. no ha negado que el accionante se encuentre dentro de su lista de afiliados. La negativa al reconocimiento de la pensión de invalidez se ha centrado en que Porvenir “precedió a anular la afiliación sin seguir los procedimientos previstos en la ley y los establecidos por la Superintendencia Financiera de Colombia”[26]. Igualmente, en el reporte de semanas cotizadas en pensiones proferido por la entidad demandada se establece que el estado de afiliación del accionante es de “cotizante activo”[27].

Con base en lo anterior, la Sala considera que C. vulneró el derecho fundamental a la seguridad social del accionante, en tanto ha hecho de un trámite administrativo una barrera insuperable para el reconocimiento de la pensión de invalidez a favor del accionante, a pesar de que este cumple con los requisitos legales para tal fin. Como se señaló, el accionante (i) tiene una incapacidad laboral mayor al 50 % y (ii) cotizó más de 106 semanas dentro de los 3 años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez, es decir, el 10 de mayo de 2010.

1. Síntesis del caso.

   El ciudadano D. de J.H.A. presentó acción de tutela por la negativa de C. de reconocer a su favor la pensión de invalidez a pesar de cumplir con los requisitos legales, argumentando que una supuesta afiliación del accionante a Porvenir S.A. no se había anulado en debida forma.

   En el trámite de revisión por parte de esta Corporación, se comprobó que C. se encontraba trasladado la carga de un trámite administrativo al accionante sin tener en consideración su estado de debilidad y que efectivamente no había duda sobre la titularidad del derecho a la pensión. Por lo anterior, se ordenará a C. que en el término máximo de 5 días contados a partir de la notificación de la presente providencia reconozca en favor del accionante la pensión de invalidez y lo incluya de manera inmediata en nómina.

   No obstante lo anterior, si C. considera que tiene razones jurídicas suficientes que impliquen que el obligado a cancelar la pensión es Porvenir S.A., esta tiene derecho a acudir a la jurisdicción ordinaria para que en caso de probarse su pretensión, esta sea reconocida por el juez natural. Sin embargo, en el evento en que se iniciare dicho proceso, C. no podrá suspender en ningún momento el pago oportuno de la pensión a favor de la accionante hasta tanto no exista una sentencia en firme y ejecutoriada que establezca lo contrario. Lo anterior, sin perjuicio de las acciones de repetición que posteriormente C. considere que deba iniciar.

2. Razón de la decisión

   Se vulnera el derecho fundamental a la seguridad social cuando las administradoras de fondo de pensiones oponen el cumplimiento de trámites administrativos para el reconocimiento de derechos pensionales a quien (i) no tiene en duda la titularidad del derecho, (ii) es un sujeto de especial protección constitucional; y (iii) depende del pago de la pensión, para satisfacer su mínimo vital y el de su familia.

La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,