Sentencia de Constitucionalidad nº 468/17 de Corte Constitucional, 19 de Julio de 2017

El P. de la República, en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 215 de la Constitución, en concordancia con la Ley 137 de 1994 "Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia", y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 601 del 6 de abril de 2017, "Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el Municipio de Mocoa", expidió el Decreto Legislativo 735 del 5 de mayo de 2017 "Por el cual se dictan disposiciones en materia de agua y saneamiento básico para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa, Departamento del P..

La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, mediante oficio del 8 de mayo de 2017, remitió a la Corte Constitucional, Copia auténtica del Decreto Legislativo N°. 735 de 2017, para que efectuara el control oficioso de constitucionalidad, de conformidad con lo establecido en el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7 del artículo 241 de la Constitución Política.

Por reparto realizado en la sesión de la Sala Plena de la Corte Constitucional del Diez (10) de mayo de 2017, le correspondió al Despacho del Magistrado Ponente el conocimiento del control oficioso de constitucionalidad del Decreto legislativo 735 de 2017, siéndole asignado al Expediente el Radicado N°. RE-231.

Mediante Auto del 12 de mayo de 2017, el Magistrado ponente resolvió asumir el conocimiento del Decreto Legislativo número 735 del 5 de mayo de 2017 "Por el cual se dictan disposiciones en materia de agua y saneamiento básico para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa, Departamento del P., decretar como pruebas la solicitud de informe a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República; fijar en lista por el término de cinco (5) días el Decreto Legislativo N°. 735 de 2017, con el fin de otorgar a todos los ciudadanos la oportunidad de impugnarlo o defenderlo; comunicar el proceso de revisión del Decreto a la Presidencia de la República, al Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Ministerio de vivienda, Ciudad y Territorio, a la Alcaldía de Mocoa, y a la Gobernación del Putumayo; invitar a las facultades de Derecho de la Universidad de los Andes, de Antioquia, de Cartagena, EAFIT, Santo Tomás sede Bogotá, Externado de Colombia, J., Libre, Nacional de Colombia, del Rosario, de La Sabana y S.A., para que intervengan mediante escrito que deberán presentar dentro de los cinco (5) días siguientes al del recibo de la comunicación respectiva; y dar traslado del proceso al Señor Procurador General de la Nación, para que rinda concepto a su cargo.

El siguiente es el texto del Decreto 735 del 5 de mayo de 2017, que aparece publicado en el Diario Oficial No. 50.224 de mayo 5 de 2017:

REPÚBLICA DE COLOMBIA

MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO DECRETO NÚMERO 735 DE MA YO 5 DE 2017

"Por el cual se dictan disposiciones en materia de agua y saneamiento básico para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa, Departamento del P.

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

En ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 0601 de 2017,

Que mediante el Decreto 0601 del 6 de abril de 2017, se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa, departamento de Putumayo, tanto en el área urbana como en la rural;

Que la anterior declaratoria obedeció, entre otros aspectos, a que el día viernes 31 de marzo de 2017, a las 11:30 de la noche, Mocoa, capital del departamento de Putumayo, fue sorprendida por la creciente de varias quebradas y de los ríos Mulato, Mocoa y Sangoyaco, avalancha que acabó con la vida de 290 personas, dejó heridas a 332 más, afectó 1.518 familias y produjo la desaparición de aproximadamente 200 habitantes, según R. General 001 del 4 de abril de 2017 de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD);

Que según el informe de la UNGRD, el desastre natural arrastró toneladas de agua, barro y piedras (11.357.000 metros cúbicos de lodo y escombros, aproximadamente, según Corpoamazonia) sobre 25 barrios de Mocoa, algunos de los cuales, como el de S.M., fueron destruidos casi en su totalidad. Igual suerte corrieron 7 puentes, 10 vías públicas, una subestación de energía eléctrica, la red de telefonía fija, 3 acueductos y un alcantarillado. La zona y sectores del municipio quedaron sin servicio de agua potable y con suspensión del servicio de energía. También se reportó el colapso de la red hospitalaria;

Que en materia de acueducto, el agua potable está llegando a los sitios claves de Mocoa en un volumen que se considera el mínimo necesario y rápidamente se está contratando la construcción del nuevo acueducto, además se definieron los procedimientos para el proyecto del nuevo acueducto, que debe empezar a funcionar parcialmente en 4 o 5 meses;

Que es necesario adoptar medidas urgentes con el fin de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, tendientes a la recuperación de las condiciones básicas de la prestación de los servicios públicos, mitigar el impacto sanitario y ambiental y fortalecer la infraestructura necesaria para asegurar su prestación;

Que el Decreto-ley 2811 de 1974 establece en su artículo 51 que el derecho a usar los recursos naturales renovables puede ser adquirido por ministerio de la ley, permiso, concesión y asociación y el artículo 88 de la misma norma establece que salvo disposiciones especiales, solo puede hacerse uso de las aguas en virtud de concesión;

Que el Decreto 1076 de 2015 en su artículo 2.2.3.3.5.1., establece que toda persona natural o jurídica cuya actividad o servicio genere vertimientos a las aguas superficiales, marinas, o al suelo, deberá solicitar y tramitar ante la autoridad ambiental competente, el respectivo permiso de vertimientos;

Que la Resolución 1433 de 2004 "Por la cual se reglamenta el artículo 12 del Decreto 3100 de 2003, sobre Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos (PSMV), expedida por el escindido Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, establece que los Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos son el conjunto de programas, proyectos y actividades, con sus respectivos cronogramas e inversiones necesarias para avanzar en el saneamiento y tratamiento de los vertimientos, incluyendo la recolección, transporte, tratamiento y disposición final de las aguas residuales descargadas al sistema público de alcantarillado, tanto sanitario como pluvial, los cuales deberán estar articulados con los objetivos y las metas de calidad y uso que defina la autoridad ambiental competente para la corriente tramo o cuerpo de agua y que el PSMV será aprobado por la autoridad ambiental competente; Que es necesario, bajo las condiciones actuales del municipio de Mocoa, que las empresas prestadoras puedan gestionar el uso y aprovechamiento de recursos naturales con el fin de garantizar el acceso al agua y el saneamiento básico;

Que el artículo 2.3.2 .2 .2.3.36 del Decreto 1077 de 2015, establece las características técnicas que deben cumplir los vehículos recolectores y transportadores de residuos;

Que la misma norma señala que los prestadores por condiciones de capacidad, acceso o condiciones topográficas no puedan utilizar vehículos con las características señaladas en este artículo deberán informarlo y sustentarlo ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y esta entidad determinará la existencia de tales condiciones para permitir que se emplee otro tipo de vehículos;

Que las condiciones de capacidad, acceso o topográficas actuales en Mocoa, se alejan de las condiciones normales de prestación del servicio de aseo y además, con ocasión de la situación de emergencia y calamidad, se generan residuos que por su naturaleza no pueden ser compactados, situación que impide al prestador cumplir con lo señalado en el Decreto 1077 de 2015 y en consecuencia utilizar vehículos recolectores y transportadores de las características obligadas por esa norma;

Que el desastre ocurrido en el municipio de Mocoa afectó gran parte de la infraestructura de los servicios públicos, la cual debe ser rehabilitada y construida, sin embargo, la aplicación e implementación de los mecanismos de viabilización de proyectos, así como la aplicación de los requisitos en materia de concesión de aguas, vertimientos y la recolección de residuos, tienen un trámite complejo, de forma que las medidas adoptadas para la reconstrucción de la infraestructura no se lograría con la rapidez y efectividad requerida en el marco de la emergencia decretada;

Que los suscriptores y/o usuarios damnificados o afectados por la emergencia decretada, han quedado en incapacidad de cumplir con las obligaciones a su cargo derivadas de la prestación de los servicios públicos domiciliarios esenciales, razón por la cual deben adoptarse medidas transitorias para mitigar la situación de dichos usuarios;

Que a su vez, y con el fin de evitar que las empresas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado o aseo, generen facturas que los suscriptores y/o usuarios damnificados o afectados no puedan cancelar, y cuya consecuencia podría ser para el prestador la afectación de sus niveles de gestión, como es el indicador de recaudo, se hace necesario adoptar medidas transitorias que permitan a los prestadores castigar dichas obligaciones;

Que en mérito de lo expuesto,

DECRETA:

Artículo 1° Damnificado o afectado. Para los efectos del presente decreto se entenderán como personas damnificadas o afectadas por el desastre, aquellas que se encuentren en el Registro Único de Damnificados (RUD) elaborado por el Concejo Municipal de Mocoa, o en su defecto por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.

Artículo 2o. Del acceso al recurso hídrico y el vertimiento de aguas residuales. Para garantizar el acceso al recurso hídrico para consumo humano y doméstico en el municipio de Mocoa y su vertimiento, de manera transitoria y mientras se reestablecen los servicios de acueducto y alcantarillado, se deberá elaborar un Plan de Manejo Ambiental, a cargo del prestador de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, que será presentado a la autoridad ambiental competente y el cual incluirá todas las autorizaciones necesarias para lograr dicho fin.

El Plan de Manejo deberá contemplar todas las obras y actividades necesarias tanto para la captación del recurso hídrico, como para el vertimiento de dichas aguas; así como las medidas de manejo y control ambiental, para el cual la autoridad ambiental competente contará para su revisión y aprobación con un término expedito de máximo un (1) mes calendario.

Parágrafo 1o. En todo caso, el agua suministrada en el marco de la emergencia deberá respetar todos los parámetros de protección y control de la calidad del agua para consumo humano, establecidos en la normatividad vigente sobre la materia.

Parágrafo 2o. Para todos los efectos y mientras se reestablecen los servicios de acueducto y alcantarillado, se suspenderán en los municipios afectados los plazos de los Planes de Manejo y Saneamiento de Vertimientos de los prestadores del servicio público de alcantarillado, aprobados por la Corporación Autónoma Regional de la jurisdicción y el cobro de la tasa retributiva se efectuará con tarifa mínima.

Artículo 3o. Restablecimiento de los servicios de acueducto y alcantarillado. Con el fin de garantizar la ejecución de las obras necesarias para el restablecimiento de los servicios de acueducto y alcantarillado en el municipio de Mocoa, no será necesaria la presentación de los permisos de uso, ocupación e intervención temporal de la infraestructura vial carretera, concesionada y férrea, al igual que la acreditación predial para la construcción de estructuras, los permisos de servidumbre o de paso de tuberías. Lo anterior, sin perjuicio de las correspondientes indemnizaciones, una vez restablecido el servicio, si a ellas hubiere lugar.

Artículo 4o.Acceso al saneamiento básico y recolección de residuos. Exímase a los prestadores del servicio público de recolección y transporte de residuos con destino a disposición final, de los requisitos legales y reglamentos convencionales que correspondan, para que se puedan utilizar vehículos distintos a los compactadores para la recolección y transporte de residuos sólidos, de manera transitoria y hasta por un término de seis (6) meses a partir de la expedición del presente decreto.

Artículo 5° Facturación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo. Los suscriptores y/o usuarios de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo damnificados o afectados en el municipio de Mocoa, cuyos inmuebles se encuentren en situación que imposibilite la prestación de estos servicios, no serán sujetos de facturación o cobro sino hasta tanto el inmueble recupere las condiciones necesarias para su funcionamiento y el prestador restablezca la prestación del servicio. El prestador del servicio deberá verificar las condiciones técnicas de seguridad, de tal forma que no se generen riesgos para los suscriptores y/o usuarios.

Parágrafo. Las personas prestadoras de los servicios de que trata el presente artículo, podrán castigar las obligaciones correspondientes al último período de facturación inmediatamente anterior al 6 de abril de 2017, a cargo de los suscriptores y/o usuarios afectados o damnificados por los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica.

Artículo 6° Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. P. y cúmplase.

Dado en Bogotá, D. C, a 5 de mayo de 2017.

J.M.S. CALDERÓN

El Ministro del Interior,

J.F.C.B..

La Ministra de Relaciones Exteriores,

M.A.H.C..

El Ministro de Hacienda y Crédito Público,

M.C.S..

El Ministro de Justicia y del Derecho,

E.G.B..

El Ministro de Defensa Nacional,

L.C.V.E..

El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,

A.I.V..

El Ministro de Salud y Protección Social,

A.G.U..

La Ministra de Trabajo,

C.E.L.O..

El Ministro de Minas y Energía,

G.A.Z..

La Ministra de Comercio, Industria y Turismo,

M.C.L..

La Ministra de Educación Nacional,

Y.G.T..

El Viceministro de Ambiente, encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible,

C.A.B.L..

La Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio,

E.M.N. de la Espriella.

El Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,

D.L.S..

El Ministro de Transporte,

J.E.R.G..

La Ministra de Cultura,

Mariana Garcés Córdoba

Mediante Auto de mayo 12 de 2017, la Corte Constitucional decretó como prueba oficiar a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, para que aportara un completo informe donde se detallara: (i) El estado actual en el que se encuentran los servicios de acueducto y alcantarillado de la ciudad de Mocoa, al igual que su sistema de recolección y transporte de residuos con destino a disposición final; (ii) los avances en la elaboración e implementación del Plan de Manejo Ambiental, a cargo del prestador de los servicios públicos domiciliarios de la referida ciudad; y (iii) las dificultades y medidas adoptadas en materia de facturación de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo en la capital del Putumayo.

La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, mediante escrito radicado el 22 de mayo de 2017 dio respuesta a la solitud de la Corte, allegando tres informes elaborados por las empresas AGUAS MOCOA S.A. E.S.P.; la empresa de aseo EMAS PUTUMAYO y el ACUEDUCTO COMUNITARIO BARRIOS UNIDOS DE MOCOA.

AGUAS MOCOA S.A.S. E.S.P. comenzó su informe señalando, que presta el servicio de acueducto en el 62% de la zona urbana de Mocoa, y el de alcantarillado en el 76% de la misma zona. Respecto del estado actual de esos servicios, el informe registra afectaciones intensas en: (i) los sistemas de abastecimiento de acueducto, como son el Sistema Las Palmeras, el Sistema Líbano; (ii) la distribución del fluido en tres zonas, que corresponden a los sectores sur oriental, centro norte, cada una de ellas conformada por distintos barrios; (iii) el desabasteciendo del recurso hídrico, que ha sido enfrentado con el servicio de carrotanques en puntos específicos de la ciudad, brindando asistencia a albergues, hospital, morgue, colegios, jardines, instituciones, zona comercial y barrios, (iv) En lo relacionado con el sistema de alcantarillado, el informe registra afectaciones y taponamientos en 17 barrios, con pérdida de colectores y redes en puntos críticos, y vertimientos sobre suelos afluentes de los ríos Sangoyaco, Mulato y Mocoa.

El segundo elemento del informe refiere los avances en la elaboración e implementación del Plan de manejo Ambiental. Allí se registra que el mismo "está en proceso de formulación y está fundamentado en dos componentes para su ejecución los cuales son: ACTUALIZACIÓN DEL PROGRAMA DE USO EFICIENTE Y AHORRO DE AGUA en el área del acueducto y el PLAN DE SANEAMIENTO Y MANEJO DE VERTIMIENTOS para el tema de alcantarillado"[1], referenciando el avance de las actividades mediante cuadros. Finalmente y respecto de las dificultades y medidas adoptadas en materia de facturación, el Informe registra tres elementos: que el recaudo por facturación de acueducto y alcantarillado del mes de marzo, presentó disminuciones entre el 20% al 29%; que para el mes de abril no fue hecha facturación, dejándose de percibir ingresos por $282.900.000; y que en el mes de marzo se procederá a efectuar facturaciones parciales por zonas.

La Empresas EMAS dijo en su informe, que desde el 3 de abril de 2017 se puso en marcha el Plan de Contingencia de la Empresa "donde las rutas de recolección de residuos sólidos se realizan con normalidad en cuanto a días de recolección, horarios y frecuencia a excepción de las zonas impactadas directamente''[2], con zonas de acceso restringido para los vehículos. Respecto de la implementación del Plan de Manejo Ambiental, la Empresa describió el curso de las gestiones adelantadas ante CORPOAMAZONIA desde el año 2015, precisando en atención a la crisis, que el relleno sanitario ha respondido a las necesidades de la contingencia y que construyó un sistema séptico, para enfrentar la disposición de las aguas residuales. Finalmente y en lo relacionado con los procesos de facturación, dijo que se había suspendido a los inmuebles destruidos o inutilizados, en aplicación del artículo 141 de la Ley 142 de 1994.

El informe del ACUEDUCTO COMUNITARIO BARRIOS UNIDOS MOCOA, señala que presta el servicio de acueducto a 2 veredas y 3 barrios, registrando daños de alta intensidad, en la medida que en "el sector por donde sucedieron los hechos opera el 100% del acueducto en mención"[3]. Como medidas adoptadas registra la distribución del agua por tanques de almacenamiento por barrio, la entrega de agua segura y el alelamiento de obras destinadas a la recuperación de las estructuras afectadas. Respecto del Plan de Manejo Ambiental, este ACUEDUCTO, al igual que las otras empresas, señala que el Plan de Manejo Ambiental está en proceso de elaboración en los términos del Decreto 735 de 2017. Finalmente y en materia de facturación dijo que la catástrofe impidió la facturación durante el mes de marzo, y que los daños en la bocatoma y la red de distribución, impidieron el suministro y la facturación en abril.

1. Presidencia de la República[4]

   La Secretaría Jurídica de la República allegó un escrito de intervención, por el que solicita la exequibilidad del Decreto Legislativo 735 de 2017. El texto fue dividido en cinco partes, destinadas a las consideraciones de forma, el examen de finalidad y conexidad de las medidas, la necesidad de expedir el Decreto, la insuficiencia de la legislación ordinaria, y la proporcionalidad de las medidas adoptadas.

   i. La primera parte abordó tres cuestiones: la firma, la motivación y la oportunidad de expedición del Decreto. Respecto de la firma se dijo que el mismo había sido suscrito por el P. de la República y la totalidad de sus ministros, precisando un encargo en el caso del Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Acerca de la motivación, la interviniente transcribió extensos pasajes de la parte motiva del decreto, afirmando que en las condiciones actuales del Municipio de Mocoa, resultaba necesario que las empresas prestadoras de los servicios de acueducto, aseo y alcantarillado, pudieran gestionar el uso y aprovechamiento de los recursos naturales, con el fin de garantizar el acceso al saneamiento básico. Adicionalmente dijo que en las condiciones de capacidad y acceso topográfico a Mocoa eran anormales, siendo necesario habilitar formas de recolección de basura y asistencia que resultaran eficaces. Finalmente y respecto de la oportunidad, el texto señala que el Decreto 735 de 2017 fue expedido el 5 de mayo de 2017, momento en el que se encontraba vigente el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, decretado por el P. de la República mediante el Decreto Legislativo 601 del 6 de abril de 2017, por el término de 30 días.

   ii. La segunda parte del texto fue titulada Finalidad / Conexidad. Allí se dijo que de conformidad con el artículo 10 de la Ley 137 de 1994, las medidas adoptadas por el Decreto se encuentran encaminadas a conjurar las causas de la perturbación que originaron la declaratoria del Estado de Emergencia. Dentro de esta perspectiva fueron desarrolladas dos unidades temáticas.

   La primera se refiere a los "Hechos perturbadores del orden social", y para su exposición, fueron reproducidas algunas de las consideraciones del Decreto Legislativo 601 de 2017, que declaró la Emergencia Social, relacionadas con la magnitud del desastre, que según se dijo allí, arrastró 11.357.000 metros cúbicos de lodo y escombros, sobre 25 barrios de Mocoa, algunos de los cuales fueron destruidos en su totalidad, junto con 7 puentes, 10 vías públicas, tres acueductos y un alcantarillado, resaltando que varias zonas del municipio quedaron sin servicio de agua potable y aseo. La segunda unidad se refirió a las medidas adoptadas, resaltando que el Decreto Legislativo 735 de 2017 "otorga instrumentos mediante los cuales se adoptan regulaciones para garantizar el acceso al recurso hídrico y el vertimiento de aguas residuales, restablecer los servicios básicos, y, efectuar ajustes en la facturación de los servicios públicos domiciliarios, de acueducto, alcantarillado y aseo". Adicionalmente procedió al examen del articulado del Decreto.

   iii. En el tercer apartado del escrito de intervención, la Presidencia afirmó que el decreto satisfacía los requisitos de necesidad jurídica y de necesidad fáctica, señalando que las normas vigentes hasta antes de la emergencia, no ofrecen los mecanismos ordinarios necesarios y suficientes, para enfrentar la crisis humanitaria desatada por la avalancha de los ríos Mocoa, Mulato y Sangoyaco.

   Así afirmó que la Ley 1523 de 2012 dispone los mecanismos jurídicos para que las autoridades adopten decisiones frente a una crisis, los que a pesar de venir siendo usados por las autoridades locales, han resultado insuficientes, haciendo necesaria la adopción de otras medidas. En este sentido concluyó que "las medidas contenidas en el Decreto 735 de 2017 obedecen a la necesidad jurídica de adoptar dichas determinaciones mediante un Decreto legislativo, teniendo en cuenta la falta de medios ordinarios y expeditos para levantar las restricciones de índole legal"[5].

   iv. Como cuarto asunto fue abordado el tema de la insuficiencia de la legislación ordinaria. Como premisa de su razonamiento, el interviniente indicó de nuevo, que los hechos acontecidos en Mocoa desencadenaron una crisis humanitaria, económica y social, que afectó una gran parte de la población del municipio, resultando necesaria la adopción de acciones inmediatas. Dentro esta comprensión dijo, que "el Decreto 735 de 2017 estableció un "Plan de Manejo Ambiental" el cual debe considerar todos los permisos necesarios, así como un trámite expedito ante la Autoridad Ambiental a fin de garantizar el acceso de la comunidad al recurso hídrico".

   v. Como aspecto final examinó la proporcionalidad de las medidas adoptadas por el Decreto legislativo. Al respecto señaló que si bien fue adoptado un plan de contingencia para asegurar el acceso de la población al agua potable, mediante la dotación de tanques de almacenamiento por barrio afectado, y la distribución por medio de carrotanques, resulta indispensable adelantar la recuperación de las estructuras afectadas para garantizar el acceso efectivo y continuado al servicio de agua. En opinión del interviniente es necesario ir más allá de las soluciones provisionales, avanzando en soluciones definitivas, lo que se logra con la adopción de las medidas consignadas en el Decreto 735 de 2017, especialmente con aquella que ordena la adopción de un Plan de Manejo Ambiental.

2. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible[6]

   En un corto escrito de junio 12 de 2017, este Ministerio le solicitó a la Corte que declare la exequibilidad del Decreto 735 de 2017, al considerar que el mismo "cumple en su integridad con los presupuestos constitucionales y legales de control formal", refiriendo cinco criterios: la suscripción, satisfecho por la firma del P. de la República y de todos sus ministros; oportunidad, en atención a que el decreto fue expedido el 5 de mayo de 2017, con fundamento en el Decreto 601 de 2017, que había declarado el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; motivación, puesto que según el interviniente, esa norma "contiene una motivación, amplia, real y suficiente, de las mediada adoptadas por el Gobierno Nacional"; vigencia de derechos , conforme a la cual, en la parte considerativa del decreto "se señalan con claridad los motivos por los cuales el Gobierno Nacional modifica, en calidad extraordinaria, los artículos señalados" (sic); y motivación de incompatibilidad, indicando que las medidas adoptadas no suspenden en su totalidad las leyes vigentes, y se ajustan a la situación presentada en la ciudad de Mocoa.

   Como consideraciones de fondo, la interviniente se limitó a señalar que "Aunque el tema de agua y saneamiento básico, como también de acueducto y alcantarillado contemplados en dicho decreto son de competencia del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, consideramos que dicho decreto debe ser declarado exequible, ya que tal como lo manifestáramos anteriormente, no se refleja vicio alguno de inconstitucionalidad"[7]

El Procurador General de la Nación mediante escrito del 15 de junio de 2017, le solicitó a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad del Decreto 735 de 2017, desarrollando un estudio alrededor de la satisfacción de los requisitos formales y materiales del referido decreto.

En relación con los requisitos formales, El Ministerio Público afirmó la satisfacción de los requisitos de suscripción, motivación expresa, necesidad y pertinencia de las medidas, expedición de la norma dentro del término y envío a la Corte para control oficioso de constitucionalidad. Dentro de esta perspectiva, realizó las constataciones que a continuación se describen.

En lo que tiene que ver con la suscripción, verificó que el decreto fúe firmado por el P. y la totalidad de los Ministros, registrando que el Viceministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible lo había hecho en calidad encargado de dicha cartera, lo que resultaba conforme con la Constitución. Respecto de la motivación, resaltó que el Decreto contiene una extensa parte justificatoria, precisando que el examen sustantivo de la misma corresponde al análisis material del decreto. En relación con la temporalidad, constató que el Decreto 731 fue expedido el 5 de mayo de 2017, fecha en que aún no se había vencido el término del Estado de Emergencia decretado con anterioridad. Finalmente y de conformidad con el oficio remisorio de la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, el Ministerio Público declaró su satisfacción.

Respecto de los requisitos materiales, la Procuraduría evaluó dos grupos de condiciones de expedición del Decreto, las generales y las especiales, desde sus respectivos criterios e indicadores. En primer lugar se ocupó de la conexidad, la que fue dividida en interna y externa. En este sentido reseñó brevemente algunos de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción y la adopción de las medidas, afirmando el vínculo existente entre los hechos y la necesidad de adoptar medidas que puedan garantizar el acceso de la población a los servicios públicos de agua, aseo y alcantarillado, lo que resulta necesario para la satisfacción de los derechos fundamentales de los habitantes de Mocoa.

Como segundo asunto evaluó la prohibición de arbitrariedad y el juicio de intangibilidad de los derechos. Al respecto se dijo que las medidas adoptadas no afectaban ningún derecho y que por el contrario, lo que propiciaban era la realización de los derechos fundamentales de la población de Mocoa, especialmente la vida digna y el acceso a los servicios públicos. El escrito igualmente destinó una sección a lo que llamó "no contradicción específica", donde precisó que las medidas tenían un límite temporal específico de seis meses y que no desconocía ninguna de las prohibiciones dadas a los estados de emergencia económica, social y ecológica.

El escrito continuó con el juicio de finalidad. Para el efecto señaló que las medidas adoptadas tienen relación con el objetivo de superar la crisis humanitaria desatada con la avalancha que se presentó en Mocoa, implementando medidas relacionadas con la rehabilitación y funcionamiento de los sistemas de acueducto y alcantarillado necesarios para desarrollar condiciones adecuadas de vida. En este sentido la elaboración del Plan de Manejo Ambiental decretado, permite la realización del objetivo de restituir las condiciones de vida digna.

Respecto del requisito de motivación suficiente, señaló que el Gobierno Nacional había identificado los efectos de la avalancha y su impacto en la población de Mocoa, la afectación en la vida de los ciudadanos y los factores de riesgo para la salud de los pobladores y el medio ambiente, poniendo especial énfasis en la afectación de la infraestructura de acueducto, alcantarillado y el servicio público de aseo, lo que imponía la necesidad de agilizar los trámites necesarios para adelantar la reconstrucción con rapidez y efectividad.

Una sección del escrito fue destinada a los juicios de incompatibilidad y subsidiariedad. Allí se puso de presente que los medios ordinarios que ofrece la ley para enfrentar la crisis humanitaria resultaban insuficientes para enfrentar la magnitud de los daños causados, pues los elementos del trámite y la duración de dichos procedimientos, contrastaban con la necesidad de mitigar de modo inmediato el daño causado a la población y la infraestructura de servicios públicos por la avalancha. En este sentido, se reafirmó la necesidad de seguir el camino que ofrecen las medidas de excepción.

Finalmente el escrito efectuó el juicio de proporcionalidad de las medidas y de la ausencia de discriminación de las mismas. De este modo se dijo que las medidas cumplían con el criterio de razonabilidad, que propiciaban la realización de los derechos fundamentales de las personas afectadas y que están dirigidas al grueso de la población, sin distingo de raza, lengua, convicción política, religión o cualquier otro criterio que pudiere dar lugar a diferencias de trato no justificadas.

1. Competencia

   De conformidad por lo dispuesto en el artículo 215 y el numeral 7 del artículo 241 de la Constitución, así como por los artículos 36, 37 y 38 del Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos dictados por el P., en ejercicio de las facultades propias de los Estados de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

2. Planteamiento del caso, formulación del problema jurídico y programa de la decisión

   Planteamiento del caso

   El P. de la República el 6 de abril de 2017, expidió el Decreto 601 de 2017 "Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa", quedando facultado para expedir decretos legislativos "destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos", conforme lo establece el artículo 215 de la Constitución.

   Con fundamento en la declaratoria del Estado de Emergencia Económica y Social, el P. expidió entre otros, el Decreto Legislativo 735 de 2017, "Por el cual se dictan disposiciones en materia de agua y saneamiento básico para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa, Departamento del P., el que fue remitido a la Corte Constitucional para su control.

   La Presidencia de la República y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible fueron los únicos intervinientes dentro del proceso. En ambos casos solicitaron la declaratoria de exequibilidad del Decreto 735 de 2017. La Presidencia desarrolló un extenso análisis acerca de la constitucionalidad del decreto y de las medidas contenidas en él, examinando la satisfacción de los requisitos de forma y de los requisitos materiales, con énfasis en las motivaciones que condujeron a la declaratoria del estado de excepción y la adopción de las medidas, en la conexidad material de las mismas y la necesidad de elaborar un Plan de Manejo Ambiental a cargo del prestador de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, que debe ser presentado a la autoridad ambiental.

   El Ministerio Público también apoyó la constitucionalidad de Decreto y de las medidas contenidas en él, desarrollando su análisis alrededor de la satisfacción de los requisitos formales y materiales del referido decreto. En relación con los primeros, la Procuraduría dijo que el Decreto 735 de 2017 había cumplido con los requerimientos de suscripción, motivación expresa, necesidad y pertinencia de las medidas, expedición de la norma dentro del término y envío a la Corte Constitucional para control oficioso.

   Respecto de los requisitos materiales, el Ministerio Público los dividió entre generales y especiales, afirmando la satisfacción de todos ellos, y por esa vía, la constitucionalidad de la norma.

   Formulación del problema jurídico

   Considerado todo lo anterior, el problema jurídico que debe examinar la Sala, consiste en determinar si el Decreto Legislativo 735 del 5 de mayo de 2017, satisface los requisitos forma y sustanciales de expedición, contenido y vigencia, exigidos por la Constitución Política, la Ley 137 de 1994 "Por la cual se regulan los Estados de Excepción Colombia" y las reglas establecidas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, de modo tal que el Decreto y las medidas contenidas en su articulado, resulten o no conformes con la Constitución.

   Programa del fallo

   A efectos de la solución del problema jurídico, la Sala procederá de la siguiente manera: (i) En primer lugar hará una presentación general de los estados de excepción, deteniéndose en los elementos constitutivos y procedimentales del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, para desde allí, (ii) precisar y reiterar los elementos y requisitos formales y materiales, que deben satisfacer los decretos legislativos que contienen las medidas adoptadas para superar dicho Estado de Emergencia. Dispuesto lo anterior, (iii) la Sala procederá examen de constitucionalidad del Decreto 735 de 2017, para finalmente (iv) pronunciarse acerca de su conformidad con la Constitución.

3. Los estados de excepción. La Emergencia Económica, Social y Ecológica

   3.1. Los estados de excepción en Colombia

   La Constitución Política regula lo relacionado con los estados de excepción, en el Capítulo VI del Título VII, entre los artículos 212 y 215, los que atienden a una declaración específica del presidente, hecha por medio de un decreto legislativo, en virtud de la cual es revestido de poderes excepcionales, que le permitirán adoptar las medidas necesarias para superar la situación. Los estados de excepción suponen la existencia de condiciones de anormalidad, que impiden el adecuado desarrollo de la institucionalidad e imponen la necesidad de adoptar medidas de emergencia.

   La Carta Política prevé la existencia de tres clases de estados de excepción: el estado de guerra exterior (art. 212 CP.), el estado de conmoción interior (art. 213 CP.) y estado de emergencia económica, social y ecológica (art. 215 CP.). En comparación con el régimen de la Constitución de 1886, la nueva normatividad es más técnica y precisa, y sobre todo, trató de imponer límites a malas prácticas del pasado. En este sentido ha dicho la Corte, que el nuevo régimen "persigue poner coto al empleo abusivo de esta figura bajo la vigencia de la Constitución Política de 1886. En efecto, la Carta de 1991 impuso límites materiales y temporales al ejercicio de las facultades presidenciales bajo cada uno de los estados de excepción, reforzó los controles sobre las atribuciones extraordinarias del ejecutivo, fijó parámetros precisos para su declaratoria que además permiten con oportunidad del control constitucional examinar la gravedad de los hechos invocados y definió los principios que se debían respetar al ejercer las facultades excepcionales."[8]

   La Sentencia C-911 de 2010 explícito las características generales de los estados de excepción en Colombia, de la siguiente manera:

   "Según el artículo 214 de nuestra Carta Política, son características generales de estas tres clases de estados de excepción las siguientes: (i) la declaratoria que se encuentra en cabeza del Gobierno en pleno, es decir, d.P. de la República y todos sus ministros, quienes deben suscribir el decreto que motiva la adopción de medidas extraordinarias; (ii) es posible la limitación de algunos derechos fundamentales, pero en ningún caso podrán suspenderse. Además, en todo caso se deben respetar las reglas de derecho internacional humanitario; (iii) son regulados por una ley estatutaria; (iv) las medidas que se adopten bajo su vigencia deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos; (v) su declaración no puede interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado; (vi) el P. y los Ministros son responsables cuando se hubiere declarado un estado de excepción sin haber ocurrido los casos previstos en la Constitución. Así mismo, todos los funcionarios son responsables por el abuso de las facultades extraordinarias concedidas; (vii) el decreto que lo declara debe estar motivado, es decir, debe existir una relación causal entre los hechos que causaron la perturbación, las razones que justifican su declaración y las medidas legislativas a las que da lugar; (viii) el decreto que declara el estado de excepción y los posteriores que se dicten en ejercicio de las facultades legislativas trasladadas al P. están sometidos a control jurídico constitucional automático de la Corte Constitucional y a control político por parte del Congreso de la República."[9]

   El estado de emergencia económica, social y ecológica se encuentra previsto en el artículo 215 de la Carta y tiene como antecedente la reforma introducida en el año 1968 al artículo 122 de la Constitución de 1886. La norma preveía que los decretos allí expedidos debían ser destinados exclusivamente "a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos". La fórmula actual exige la satisfacción de un presupuesto objetivo para la declaración de ese estado, referido a hechos que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, o una gran calamidad pública. Para la Corte, esto "significa que el juicio subyancente al decreto declarativo de la misma, en cuanto hace relación a la verificación de uno de tales hechos no es de tipo discrecional como referido a la oportunidad y conveniencia, sino cognoscitivo y, por lo tanto, interpretativo"[10].

   3.2. Principios que rigen los estados de excepción en Colombia

   Conforme lo establecen la Constitución y la Ley 137 de 1994 y lo ha reiterado la jurisprudencia, los estados de excepción están regidos por principios que aplican para todos ellos y por esta vía, para el estado de emergencia económica, social y ecológica. La Sala reseña y precisa el contenido de esos principios, tomando como fundamento lo contenido en las sentencias C-802 de 2002, C-070 de 2009, C-135 de 2009, C-252 de 2010 y C-911 de 2010[11].

   El principio de necesidad, que tiene origen en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Está relacionado con la dimensión o entidad de la alteración o de la perturbación que da lugar a la declaratoria del estado excepción y la expedición de las medidas necesarias para superar la situación. De acuerdo con la norma constitucional, se trata de hechos "que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública". El cumplimiento del principio de necesidad se materializa en la motivación tanto del decreto que declara el estado de emergencia, como en la motivación de los decretos que contienen las medidas necesarias para superar la situación.

   El principio de proporcionalidad determina el contenido vinculante de los derechos fundamentales frente al legislador, y en este caso, frente al P. devenido como legislador extraordinario. Conforme lo establece la Sentencia C-802 de 2002, este principio "impone que las medidas tomadas bajo el amparo del estado de excepción se limiten estrictamente a enfrentar idóneamente la amenaza que se cierne sobre el Estado"[12]. La Sentencia C-135 de 2009 señala que este principio está formulado en el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, donde se establece que las disposiciones adoptadas por los Estados deben estar "estrictamente limitadas a la exigencia de la situación", en el artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en el artículo 13 de la ley estatutaria sobre estados de excepción.

   Dentro de esta perspectiva y en ejecución de este principio, las medidas adoptadas por el ejecutivo deben buscar la realización de fines constitucionales que sean legítimos e imperiosos, en el caso de los estados de excepción; el medio escogido para superar la crisis debe ser adecuado, conducente y necesario, debiendo ser el menos lesivo en el escenario concreto de su aplicación; y debe ser proporcional en sentido estricto, es decir, que debe explicitar las ventajas constitucionales de su aplicación.

   El principio de temporalidad impone que los poderes extraordinarios que se otorgan mediante la declaratoria de los estados de excepción, sean transitorios y tengan un límite en el tiempo, que debe ser el requerido para superar los hechos que dieron lugar a la situación excepcional. El párrafo primero del artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone que los Estados parte podrán adoptar medidas extraordinarias "en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación". Dentro de la misma línea el inciso primero del artículo 215 de la Constitución dispone que el estado de emergencia tan solo se puede declarar "por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario".

   Respecto del principio de legalidad, señala el artículo 7 de la Ley 137 de 1994, que "El estado de excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración". Alrededor de este principio ha dicho la Corte, que en el Estado de Derecho el principio de legalidad se erige en principio rector del ejercicio del poder, en tanto que "no existe facultad, función o acto que puedan desarrollar los servidores públicos que no esté prescrito, definido o establecido en forma expresa, clara y precisa en la ley"[13].

   En lo que tiene que ver con los estados de excepción, el principio de legalidad tiene dos acepciones[14]. Desde la perspectiva del derecho interno, impone la obligación al Estado de actuar de conformidad con las disposiciones legales y constitucionales que rigen la declaratoria de un estado de emergencia y el otorgamiento de poderes excepcionales. Por otra parte, desde la perspectiva del Derecho Internacional Público, este principio aboga para que las suspensiones extraordinarias de derechos no resulten incompatibles con las obligaciones internacionales de Estado colombiano, especialmente en lo referente al Derecho Internacional Humanitario y al Derecho Internacional de los Derechos Humanos.

   El principio de proclamación o de declaración pública le impone al Estado la obligación de manifestar expresamente las razones que lo condujeron a adoptar el régimen de excepción y sus medidas, precisando las circunstancias que amenazan el régimen institucional, la estabilidad económica y sus garantías. La satisfacción de este requisito dispone el cumplimiento del deber de notificación, en tanto que "La notificación implica el aviso a los organismos internacionales de la declaratoria del estado y de los derechos suspendidos. Esta notificación debe hacerse por intermedio del S. General de las Naciones Unidas, de la Organización de los Estados Americanos o del Consejo de Europa, según el caso, en la forma como lo determine cada instrumento. Estos organismos, a su vez, deben hacer llegar la información correspondiente a los Estados partes de los diferentes Pactos"[15].

   Finalmente se tiene el principio de intangibilidad de los derechos, contenido en el artículo 4 de las Ley 137 de 1994, donde se enumeran los siguientes derechos: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación, la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de su familia; de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles y el derecho al Habeas Corpus.

   Respecto de los mismos sostuvo expresamente la Sentencia C-179 de 1994, que

   "En este artículo el legislador, valiéndose de la Convención Americana de Derechos Humanos y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, enuncia una serie de derechos que califica de intangibles, durante los estados de excepción, los cuales no pueden ser objeto de suspensión o restricción alguna por el legislador extraordinario, ya que se consideran como bienes imprescindibles para la dignidad de la persona humana.

   Durante los estados de excepción, es de común ocurrencia que se afecten ciertos derechos que la misma Constitución permite restringir o limitar en épocas de normalidad, valga citar: el derecho de reunión, el derecho de asociación, la libertad de circulación, etc.; sin embargo, existen otros que en ninguna época pueden ser objeto de limitación, como los contenidos en la disposición legal que se estudia, los cuales son considerados como inafectables."[16]

   Finalmente se precisa desde lo dicho en la Sentencia C-700 de 2015, que la lista de derechos protegidos con la cláusula de intangibilidad no es taxativa "y que su protección puede ser extendida por tres vías: (i) cuando el contenido de los derechos expresamente excluidos involucra la protección de los referidos en la ley y los tratados internacionales; (ii) en virtud de la prohibición que tienen los Estados de proferir medidas de excepción incompatibles con otras normas internacionales, se amplía también el número de derechos excluidos, a menos que en los instrumentos suscritos existan previsiones sobre su suspensión; y (iii) la vigencia de las garantías judiciales en los estados de excepción hace que, en particular, los recursos de amparo y de habeas corpus, se encuentren protegidos."[17]

   3.3. El estado de emergencia económica, social y ecológica

   Este estado de excepción se encuentra previsto en el artículo 215 de la Carta y tiene como antecedente la reforma introducida en el año 1968 al artículo 122 de la Constitución de 1886. La norma preveía que los decretos allí expedidos debían ser destinados exclusivamente "a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos". La fórmula actual exige la satisfacción de un presupuesto objetivo para la declaración de ese estado, referido a hechos que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, o una gran calamidad pública. Para la Corte, esto "significa que el juicio subyacente al decreto declarativo de la misma, en cuanto hace relación a la verificación de uno de tales hechos no es de tipo discrecional como referido a la oportunidad y conveniencia, sino cognoscitivo y, por lo tanto, interpretativo"[18].

   La norma constitucional permite la adopción de este régimen de excepción en casos de perturbación del orden económico, social y ecológico del país, y también frente a situaciones de amenaza sobre los mismos, de modo tal que resulta posible implementar el mecanismo de forma preventiva. Los hechos de perturbación o de amenaza tienen que ser de gran dimensión, de modo tal que no resulte posible su control por medio de la legislación ordinaria.

   El estado de excepción previsto en el artículo 215 de la Carta adquiere distintas modalidades, según corresponda a los hechos que den lugar a su declaratoria. De este modo ha precisado la Corte Constitucional[19], que se procederá a decretar la emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a la declaratoria guardan relación con la perturbación del orden económico; se recurrirá al estado de emergencia social cuando la crisis que origina la adopción de la medida excepcional se relaciona con el orden social; se declarará el estado de emergencia ecológica cuando la situación crítica invocada por el gobierno tenga esta naturaleza y; finalmente, se acudirá al estado de emergencia por calamidad pública cuando sobrevenga una catástrofe de este tipo. También se pueden combinar las modalidades anteriores cuando los hechos invocados como causantes de la declaratoria revistan la connotación de perturbar o amenazar de manera simultánea los distintos órdenes protegidos por el artículo 215 constitucional, en todo caso compete al P. de la república de conformidad con los hechos invocados declarar el estado de emergencia que corresponda a la situación.

   Dijo específicamente la Sentencia C-135 de 2009 con fundamento en fallos anteriores, que la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica exige la satisfacción de tres presupuestos: (1) el supuesto fáctico que da lugar a la declaratoria, el cual debe consistir en hechos sobrevinientes que perturben o amenacen con perturbar el orden económico, social o ecológico o que constituyan grave calamidad pública; (2)el supuesto valorativo en cuanto la perturbación o la amenaza de perturbación al orden económico, social o ecológico ha de ser grave e inminente o debe tratarse de una grave calamidad pública; y, finalmente, (3) un juicio sobre la suficiencia de los medios en cuanto que la grave perturbación del orden económico, social o ecológico o la grave calamidad pública que origina la declaratoria no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades estatales.

   Una vez declarado el estado de excepción, el P. queda facultado para expedir los decretos legislativos que deberán contener el conjunto de medidas necesarias para superar la crisis de que se trate. Dentro de esta comprensión precisar el control constitucional que debe sobrevenir sobre esas medidas extraordinarias.

4. El control de constitucionalidad sobre los decretos dictados en Emergencia Económica Social y Ecológica

   En materia sustantiva y procedimental, el artículo 215 de la Constitución establece que cuando sobrevengan hechos que perturban o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, el P. de la República con la firma de todos los ministros, podrá declarar el estado de emergencia económica, social y ecológica, por períodos de hasta treinta días.

   Señala también la misma norma, que con base en la anterior declaración, el P. podrá dictar decretos legislativos destinados exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

   En lo relacionado con el control de estos decretos, el parágrafo del referido artículo 215 dispone que "El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo", para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Dentro de la misma dimensión normativa, el numeral 7 del artículo 241 de la Constitución establece que le corresponde a la Corte Constitucional, "decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución".

   El sistema constitucional ha establecido una serie de controles jurídicos y políticos sobre los estados de excepción, a efectos de impedir la extralimitación de los poderes presidenciales, y de garantizar la integridad del contenido de los derechos de las personas. De este modo fue diseñado un sistema mixto de controles jurídicos y políticos, tanto sobre la declaratoria de los estados de excepción como sobre las medidas adoptadas. Como lo ha señalado la Corte Constitucional, el sistema de controles de los estados de excepción fue reforzado mediante la implementación de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, destinada a "establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno" y fijar "las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales". Igualmente y de conformidad con la misma disposición, "los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a "circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado", lo que excluye la posibilidad de invocar hechos crónicos, reiterados, u ordinarios como justificatorios de la declaratoria de un estado de excepción"[20]

   Conforme ha sido establecido por la Corte Constitucional y fue expuesto por la Presidencia de la República y el Ministerio Público, el control constitucional sobre los decretos legislativos que se dictan con ocasión de la emergencia económica, involucra dos escrutinios: el control sobre los aspectos formales relacionados con la expedición de los decretos, y el control sobre los elementos materiales y sustanciales del decreto y las medidas adoptas en él.

5. Requisitos de forma de los decretos legislativos de emergencia económica y su satisfacción por el Decreto 735 de 2017

   La Constitución Política y la jurisprudencia de la Corte Constitucional han dispuesto que los decretos legislativos que se expidan con ocasión de la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica, deben satisfacer cuatro requisitos de forma relacionados con la suscripción de los decretos, la temporalidad de su expedición, la motivación de la norma y su conexidad.

   5.1. Suscripción y firmas

   El artículo 215 de la Constitución prevé la existencia de dos clases de decretos legislativos: el decreto mediante el cual se declara la existencia de ese estado de excepción y los decretos que contienen las medidas encaminadas a enfrentar la situación. En ambos casos se exige que los decretos vayan "con la firma de todos los ministros".

   La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, mediante oficio de mayo 8 de 2017, remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto 735 de mayo 5 de 2017, cuyo texto consigna la firma del P. de la República, así como la de todos sus ministros. No obstante se observa allí, que el documento fue suscrito por el Viceministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en calidad de encargado de dicho Ministerio.

   La Sala registra también, que el escrito de intervención allegado por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, señala que "Por disposición del Decreto 690 de 2017, el Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible se encontraba en comisión de servicios al exterior, en tal virtud, el Decreto 735 de 2017 fue suscrito por el Viceministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, como encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible"[21]. Este mismo asunto fue advertido en el concepto del Ministerio Público, quien avaló la legalidad de la firma, en tanto que aquel funcionario "asumió las funciones políticas del titular de la cartera respectiva"[22], referenciando como fundamento la Sentencia C-1065 de 2002 de la Corte Constitucional, en la que específicamente se dijo:

   "Debe señalarse que el hecho de que algunos ministerios estén encargados a los ministros de otras carteras, en nada afecta la constitucionalidad formal del decreto, pues el requisito está dirigido a que el gobierno, en el sentido indicado en el artículo 115 de la Constitución, participe de la decisión de declarar el estado de conmoción interior. Así, se trata de una decisión colegiada, reservada a aquellas personas que tienen funciones políticas: los ministros, sea que sean directores de una sola entidad o varias. Así mismo, en concepto de la Corte no existe irregularidad por el hecho de que en algunos casos, el Decreto fue firmado por viceministros encargados de las funciones del Ministro respectivo, pues éste habrá asumido las funciones políticas de aquél. Así mismo, la responsabilidad de que trata el artículo 214 de la Carta. Artículo 1o, D. el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el Municipio de Mocoa, Departamento de Putumayo, tanto en el área urbana como en la rural, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto."[23]

   De conformidad con lo expuesto la Sala avala la firma del Señor Viceministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, como encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y considera satisfecho el requisito de suscripción.

   5.2. Temporalidad

   Igualmente dispone el artículo 215 de la Constitución que el P. podrá declarar el estado de emergencia económica, social y ecológica "por períodos hasta de treinta días en cada caso". Dentro de la misma línea el inciso cuarto de la norma manda que "El Gobierno, en el decreto que declare el estado de emergencia, señalará el término dentro del cual va a hacer uso las facultades extraordinarias a las que se refiere este artículo".

   El 6 de abril de 2017 el P. de la República, con la firma de todos sus ministros, expidió el Decreto 601 de 2017 "Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en Mocoa", de la siguiente manera:

   Artículo 1°, D. el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el Municipio de Mocoa, Departamento de Putumayo, tanto en el área urbana como en la rural, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto.

   La cláusula de vigencia fue consignada en el artículo 4:

   "Artículo 4°, El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación."

   El Decreto 735 de 2017, que es objeto de control constitucional, tiene como fecha de expedición el día 5 de mayo de 2017, esto es, dentro de los treinta días siguientes a la declaratoria del estado de excepción, que aconteció el 6 de abril de 2017, mediante el Decreto 601 de esa fecha. Dentro de esta perspectiva, el requisito de temporalidad fue plenamente satisfecho.

   5.3. Motivación

   Tanto el decreto que declara el estado de emergencia económica, social y ecológica, como los decretos que contienen las medidas encaminadas a conjurar la crisis, deben estar motivados. El Decreto 735 de 2017 expone quince razones o motivos, que sirven de fundamento al conjunto de medidas relacionadas con la prestación de servicios públicos en la ciudad de Mocoa. Estas motivaciones pueden ser ubicadas en cuatro grupos temáticos.

   El primer conjunto de motivaciones están relacionadas con los hechos que dieron lugar a la crisis humanitaria vivida por los habitantes de Mocoa. En este sentido el decreto reseña los sucesos del 31 de marzo de 2017, así como el impacto y los daños causados por la avalancha de ese día, que produjo la muerte de tres centenares de personas, dejó una cantidad similar de heridos, condujo a la desaparición de alrededor de doscientos habitantes, la grave afectación de 25 barrios de la ciudad, la destrucción casi total de uno de ellos, así como la de siete puentes, de diez vías públicas, una subestación de energía eléctrica, de tres acueductos y del alcantarillado, junto con la interrupción del suministro de agua potable, la conducción de las aguas residuales y del servicio de aseo.

   El segundo grupo de motivaciones expone el conjunto de medidas adoptadas inmediatamente dentro del marco de la legislación vigente, exponiendo las dificultades y la duración de los trámites que implica el cumplimiento de ese marco legal, que implica la obtención de licencias y permisos por parte de las autoridades ambientales, en lo relacionado con el suministro de agua potable, la conducción de las aguas residuales y el aprovechamiento de los recursos naturales.

   Los servicios públicos de aseo y recolección de basuras son el tema central del tercer grupo de motivaciones. De análoga forma a las motivaciones anteriores, el decreto expone los daños padecidos, la intensidad de la alteración del servicio y las dificultades de tiempo que impone la aplicación del régimen legal en materia de prestación de servicios públicos, especialmente en lo referido a la norma técnica que deben satisfacer los vehículos recolectores y compactadores de basura y de transporte de residuos.

   El conjunto final de motivaciones estuvo referido a la urgente necesidad de rehabilitar la infraestructura de servicios públicos domiciliarios, afectada por la avalancha, la destrucción de las vías públicas y las viviendas, poniéndose especial énfasis en: el hecho de la interrupción de la prestación de los servicios y sus consecuencias; la situación de las familias damnificadas, quienes no están en condiciones de poder pagar las facturas de los servicios; y la solvencia de las empresas prestadoras, afectadas por los daños y la falta de pago de los servicios.

   Considerado todo lo anterior se concluye la amplia satisfacción del requisito de motivación del decreto legislativo.

   5.4. Conexidad formal y temática

   El inciso tercero del artículo 215 de la Constitución señala que "estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y especifica con el estado de emergencia". La Corte ha dicho que "el requisito de conexidad exige, que por un lado el decreto legislativo haya sido dictado en desarrollo del decreto de declaratoria del Estado de Excepción y, por otro, que exista una conexidad temática entre la motivación propia de la norma y las medidas adoptadas por el mismo"[24].

   La primera modalidad de la conexidad formal no ofrece ninguna dificultad. En el encabezamiento de la copia auténtica del Decreto 735 de 2017 puesta a disposición de la Corte Constitucional, se lee que el Decreto fue expedido "En ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 0601 de 2017".

   En segundo término hay que decir que también se satisface la conexidad temática, pues el conjunto de medidas adoptadas por el decreto legislativo giran alrededor de tres asuntos: la elaboración de un Plan de Manejo Ambiental, a cargo del prestador de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, quien deberá presentarlo ante la autoridad ambiental, que contenga las obras y actividades necesarias para la captación del recurso hídrico y el vertimiento de aguas, que pueda ser rápidamente implementado; en segundo lugar con la adopción de medidas relacionadas con la prestación del servicio público de recolección y transporte de residuos; y en tercer término con la facturación y cobro de los servicios públicos domiciliarios, temas que fueron objeto de una abundante motivación, conforme fue explicitado en la sección anterior, lo que conduce a afirmar la satisfacción del requisito.

6. Requisitos materiales de los decretos de emergencia económica y su satisfacción por el Decreto 735 de 2017

   El Capítulo 1 de la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los estados de excepción, denominado "Disposiciones generales", contempla un conjunto de principios y medidas que deben satisfacer todos los estados de excepción previstos en la Constitución Política. En especial el artículo 9 de ese capítulo dispone lo siguiente:

   "Artículo 9o. Uso de las facultades. Las facultades a que se refiere esta ley no pueden ser utilizadas siempre que se haya declarado el estado de excepción sino, únicamente, cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de incompatibilidad, y se den las condiciones y requisitos a los cuales se refiere la presente ley."

   En concurrencia con ese Capítulo y el anterior enunciado, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha identificado como requisitos de fondo que deben ser satisfechos por los decretos que contienen las medidas adoptadas en desarrollo de la emergencia económica, social y ecológica, los de conexidad, finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de incompatibilidad y prohibición general de no discriminación, que la Corte evalúa a continuación.

   6.1. El requisito de conexidad material

   El inciso segundo del artículo 215 de la Constitución señala que los decretos que dicte el P. durante la emergencia económica, estarán "destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos", agregando en el inciso tercero, que "Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia". Alrededor del mismo punto, la ley estatutaria de los estados de excepción establece:

   "Artículo 8. Justificación expresa de la limitación del derecho. Los decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales de tal manera que permitan demostrar la relación de conexidad con las causas de la perturbación y los motivos por las cuales se hacen necesarias."

   El juicio de conexidad material consiste en verificar si las medidas adoptadas mediante el decreto legislativo, están directamente relacionadas y vinculadas con los hechos que dieron lugar a la emergencia económica y social. La conexidad material se despliega de modo interno y externo. La conexidad interna consiste en verificar si las medidas adoptadas por el decreto están relacionadas con las consideraciones que tuvo en cuenta el Gobierno Nacional al efectuar su expedición. Se trata así de una relación entre la parte motiva y la normativa del decreto. En segundo término se tiene la conexidad externa, que se refiere a la confirmación del vínculo existente entre la medida de excepción adoptada y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, es decir, una labor que permite verificar que las medidas adoptadas están encaminadas a conjurar la crisis.

   En lo que se refiere a la conexidad interna, es decir, al vínculo existente entre la parte motiva del Decreto 735 de 2017 y su articulado, debe reiterarse lo señalado en la sección 5.3. de esta sentencia, relacionado con la motivación de este decreto. Allí se dijo, que el Gobierno presentó una parte considerativa conformada por quince motivaciones, que ponen de relieve las dimensiones del desastre natural acontecido en Mocoa, identificando los elementos más notorios, relacionados con daños a las personas (con centenares de muertos, heridos y desaparecidos); daños a las familias y la vida familiar, pues además de la muerte o desaparición de algunos de sus integrantes, fueron destruidas o afectadas las casas de habitación y los barrios donde se encontraban ubicadas; daños en la infraestructura general del municipio (vías, puentes, acueductos, alcantarillado); y la interrupción de la prestación de los servicios públicos domiciliarios en grandes zonas de la ciudad, afectando la calidad de vida de buena parte de la población.

   En sentido concurrente con ese estado de cosas, el articulado del Decreto 735 de 2017 consiste en la adopción de un conjunto de medidas encaminadas a asegurar el suministro de agua potable a la población, a conducir el vertimiento de las aguas residuales en los cauces y canales adecuados, a propiciar el adecuado manejo de las basuras y los residuos, así como a restituir la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo en los sitios en los que fueron interrumpidos o suspendidos. Para la Corte Constitucional la conexidad interna de las medidas es manifiesta, pues focalizan los escenarios específicos de su despliegue, mitigan el impacto de los daños causados, se ubican en el camino de estabilizar la vida de los habitantes de Mocoa y proyectan la solución integral de los graves problemas que afronta la población.

   La conexidad externa se refiere al vínculo que debe existir entre los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica y las medidas concretas adoptadas por el Decreto 735 de 2017. El 6 de abril de 2017 el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo 601 "Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa". La extensa parte considerativa del mismo fue dividida en tres partes, la primera de ellas referida al presupuesto fáctico, la segunda al presupuesto valorativo y la tercera a la "Justificación de la declaratoria del estado de excepción", la que a su vez fue dispuesta en doce literales destinados a distintas materias como son: modificaciones presupuéstales y medidas tributarias, mercado laboral y proyectos sociales, registro mercantil, suministro de energía eléctrica y subsidios, combustibles, emisoras comunitarias, educación, sector agropecuario, sector defensa, sector vivienda, sector justicia y sector salud.

   Como punto de partida de la justificación de la declaratoria del estado de emergencia el decreto señaló:

   Que por las razones expuestas es necesario acudir al fortalecimiento de los mecanismos que garanticen la supervivencia de las familias que lo perdieron todo, o que sufrieron graves perjuicios con el desbordamiento de las aguas, con el fin de ofrecerles alternativas para llevar una vida digna mientras se resuelven de manera definitiva sus necesidades básicas y, a más largo plazo, de facilitarles los medios necesarios para su reincorporación a la vida en sociedad.

   Precisando en el literal d) sobre servicio de energía eléctrica y subsidio:

   Que con el propósito de recuperar y mantener la prestación del servicio público de energía eléctrica, afectado gravemente por el desbordamiento, se impone la necesidad de establecer medidas de rango legal que permitan garantizar el suministro del servicio a los usuarios de bajos recursos, mediante el otorgamiento de subsidios. Que, adicionalmente, el Gobierno nacional evaluará la adopción de medidas de rango legal que permitan destinar los recursos parafiscales de los fondos eléctricos para fines asociados con ese servicio que, sin embargo, no están previstos en la regulación inicial de cada fondo.

   Y en el literal j) sobre el sector vivienda:

   "Que con el fin de atender de manera efectiva la necesidad de vivienda, agua y saneamiento básico, se hace necesario contar con las facultades legales para el desarrollo de los proyectos destinados a atender a los hogares, mediante un régimen especial para la reubicación de asentamientos humanos."

   Todo lo cual fue desarrollado en el articulado del Decreto Legislativo 735 de 2017 por: el artículo 2, que ordena la elaboración de un Plan de Manejo Ambiental específicamente destinado a desarrollar el conjunto de obras necesarias para la captación del recurso hídrico, el vertimiento de las aguas residuales y las medidas de control ambiental relacionadas; el artículo 3, que regula lo que tiene que ver con el restablecimiento de los servicios públicos de acueducto; el artículo 4, cuya materia es al acceso al saneamiento básico y la recolección de residuos; y el artículo 5, destinado a la suspensión de la facturación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, en inmuebles destruidos o intensamente afectados por la avalancha. De conformidad con lo anterior, la conexidad externa se cumple también de modo satisfactorio.

   6.2. El requisito de finalidad

   La norma constitucional dispone que los decretos "estarán destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos". El artículo 10 de la Ley 137 de 1994 reitera el requisito de finalidad señalando lo siguiente:

   "Artículo 10. Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos."

   La crisis humanitaria que dio lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, está directamente relacionada con la intensa afectación de los derechos constitucionales a la vida, la integridad personal, el domicilio, la supervivencia en condiciones de vida digna, el patrimonio económico, la unidad familiar y el derecho a la prestación de los servicios públicos que aseguren estándares mínimos de vida digna. En opinión de la Corte, el conjunto de medidas adoptadas por el Decreto 735 de 2017 apuntan a disminuir la intensidad del daño causado, así como a restituir las condiciones de vida digna en Mocoa, teniendo cada una de ellas un papel específico, dentro de la finalidad común de superar la crisis desatada por la avalancha.

   De este modo el artículo 1 tiene por fin definir la categoría "damnificado o afectado", a efectos de cuantificar el número de personas afectadas y planear debidamente las medidas de mitigación y restauración; el artículo 2 materializa una decisión destinada a reconstruir la infraestructura de servicios púbicos de los municipios afectados, con la pretensión de restituir la plena prestación de los mismos en términos de permanencia, como sucedía en condiciones de normalidad; el artículo 3 busca el restablecimiento puntual de los servicios de acueducto y alcantarillado, mientras que el artículo 4 pretende lo mismo, pero con el servicio de aseo. Dentro de esta perspectiva resulta indudable que el conjunto de medidas adoptadas por medio del Decreto 735 de 2017 fueron destinadas "exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos", conforme lo manda el inciso segundo del artículo 215 de la Constitución.

   6.3. Requisito de necesidad

   De la necesidad de ocupa el artículo 11 de la Ley estatutaria de los estados de excepción, así:

   Artículo 11. Necesidad. Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente.

   La consideración quinta de la parte motiva del Decreto 735 de 2017 explicita la necesidad de las medidas adoptadas y sus finalidades. Allí se afirma

   "Que es necesario adoptar medidas urgentes con el fin de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, tendientes a la recuperación de las condiciones básicas de prestación de los servicios públicos, mitigar el impacto sanitario y ambiental y fortalecer la infraestructura necesaria para asegurar su prestación."

   Del conjunto de medidas adoptadas por el Decreto 735 de 2017, la primera es de corto plazo y las demás, de aplicación inmediata. La medida de corto plazo está contenida en el artículo 2 y consiste en la elaboración de un Plan de Manejo Ambiental, que deberá ser presentado por el prestador de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado ante la autoridad ambiental respectiva, la que deberá revisarlo y resolver acerca de su aprobación en el término máximo de un mes calendario.

   Las medidas de aplicación inmediata son tres y consiste en: permitir el acometimiento de obras destinadas al restablecimiento de los servicios de acueducto y alcantarillado, sin la presentación de permisos de uso, ocupación e intervención temporal de la infraestructura vial, ni la acreditación predial para la construcción de estructuras, permisos e servidumbre o pasos de tuberías (artículo 3); permitir transitoriamente la recolección y transporte de residuos sólidos, con vehículos distintos a los compactadores, sin el lleno de los requisitos legales y reglamentarios (artículo 4); y suspender la facturación o cobro de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo a los suscriptores o usuarios, cuyos inmuebles no estén en condiciones de funcionamiento (artículo 5).

   Para la Corte es claro que la medida de corto plazo y las de aplicación inmediata constituyen una respuesta rápida y adecuada, que permiten brindar una atención integral a las personas damnificadas por la avalancha de Mocoa. La crisis humanitaria tiene como manifestación externa la demanda de los servicios públicos de suministro de agua potable, manejo de aguas residuales y recolección y transporte de residuos y basuras, de modo tal, que se garantice el acceso de la población a esos servicios y se aseguren condiciones básicas de saneamiento ambiental. Adicionalmente contribuyen a mitigar el impacto sanitario causado por la destrucción de la infraestructura que permitía la prestación de esos servicios públicos a la población de Mocoa.

   6.4. Requisito de proporcionalidad

   El artículo 13 de la ley estatutaria se refiere a este requisito, afirmando que "Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar". Adicionalmente ha dicho la Sentencia C-911 de 2010 en torno de lo mismo, que "el estudio de la proporcionalidad de las medidas exige examinar su necesidad, idoneidad y conducencia para lograr los fines que el Ejecutivo se propone, así como la repercusión de las medidas en términos de derechos fundamentales y otros principios constitucionales"[25].

   La totalidad de las medidas adoptadas tienen como fines principales, conjurar los efectos destructivos de la avalancha, impedir la extensión de sus efectos, mitigar el daño causado a las personas, sus bienes y la infraestructura vial y de servicios, así como restablecer la prestación de los servicios públicos domiciliarios de aseo, acueducto y alcantarillado la reconstrucción de las cosas y restaurar de las condiciones de vida de los habitantes de Mocoa.

   La Sala considera que los medios escogidos por el legislador son adecuados, conducentes y necesarios a los fines propuestos. Ha dicho la Corte que una medida es adecuada "si su implementación presta una contribución positiva en orden a alcanzar el fin propuesto, es decir, la protección de los derechos fundamentales"[26]. En el presente caso resulta innegable que el acometimiento de obras de infraestructura que restituyan la prestación de los servicios públicos, la recolección de residuos por vehículos distintos a los compactadores y la suspensión del cobro de los servicios públicos domiciliarios, son útiles y contribuyen a restaurar las condiciones de vida digna de los habitantes de Mocoa.

   La gravedad de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia es enorme, en términos de vidas humanas, afectación urbana, destrucción de viviendas, suspensión, disminución o imposibilidad de prestar servicios públicos domiciliarios y disminución de la calidad de vida de los habitantes de Mocoa. Frente a esto, las medidas adoptadas son necesarias, pues aparecen como las mejores posibles en las circunstancias de calamidad pública y presentan una lesividad razonable. De este modo la ausencia temporal de permisos de uso, la ocupación o intervención temporal, de la acreditación predial o de los permisos de servidumbre, constituyen una afectación razonable y temporal de derechos reales, que resulta compensada por el logro común de restituir la prestación de los servicios públicos domiciliarios y las condiciones adecuadas de vida.

   6.5. Juicio de incompatibilidad

   La ley estatutaria lo refiere de la siguiente manera:

   "Artículo 12. Motivación de incompatibilidad. Los decretos legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción."

   En virtud de este juicio debe determinarse si el P. expuso las razones que le permitían inferir que el régimen legal ordinario era insuficiente para atender la emergencia, requiriéndose por ello de medidas excepcionales.

   La parte considerativa del Decreto 735 de 2017 reseña las normas vigentes en materia de uso de recursos naturales renovables, especialmente el derecho al uso de las aguas, la competencia de las autoridades ambientales para el otorgamiento de permisos, con especial referencia a la Resolución 1433 de 2004, que reglamenta el artículo 12 del Decreto 3100 de 2003 sobre Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos - PSMV del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, que regula todo lo relacionado con los planes de saneamiento y manejo de vertimientos. Otro tanto hace el decreto con las normas relacionadas con las características técnicas que deben cumplir los vehículos recolectores y transportadores de residuos.

   La intervención de la Presidencia de la República explicita la incompatibilidad de las normas legales vigentes, frente al contenido del Decreto Legislativo 735 de 2017. Así pone de presente que si bien la Ley 1523 de 2012 "Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones", ofrece mecanismos para la toma de decisiones en situaciones de crisis, frente a los sucesos de Mocoa, "no se encuentra la adopción de medidas de rango legal indispensables para hacer frente a las consecuencias de esta calamidad y, especialmente, necesarias para fortalecer los mecanismos, recursos, herramientas y medios requeridos para superar la crisis"[27]. Igual puede decirse de las restricciones contenidas en el Decreto Ley 2811 de 1974 "Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente", en el que se dispone que podrá hacerse uso de aguas en virtud de la concesión, exigiendo el trámite previo de unos permisos ante las autoridades ambientales, aplicación normativa que resulta incompatible con las necesidades inmediatas de Mocoa, suplidas por medio del decreto legislativo.

   Otro tanto ocurre respecto de la Ley 142 de 1994, que contiene la normatividad vigente en materia de servicios públicos domiciliarios, que también prevé en el artículo 57, la necesidad de tramitar la obtención de permisos ante autoridades públicas, para "atravesar los ríos, caudales, líneas férreas, puentes, calles, caminos y cruzar acueductos, oleoductos y otras líneas o conducciones", lo que resulta también incompatible frente a la situación que dio origen a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica.

   La Sala considera que si bien esas normas legales se encuentran vigentes, en las condiciones de apremio padecidas por los habitantes de Mocoa, las normas que regulan el uso de los recursos naturales, las aguas y el conjunto de trámites y de reglamentaciones exigidos para el desarrollo de obras o la recolección de residuos, constituyen un obstáculo que impide la acción humanitaria, siendo incompatibles con el conjunto de medidas y soluciones adoptadas por medio del Decreto Legislativo 735 de 2017.

   Esto mismo puede decirse respecto de normas reglamentarias que regulan la obtención de permisos para las concesiones de aguas y el manejo de basuras y residuos. En efecto, el Decreto 1076 de 2015 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, regula desde el artículo 2.2.2.3.6.1. el trámite y los requisitos de aprobación del Plan de Reconversión a Tecnologías Limpias en Gestión de Vertimientos, de análoga forma a como el Decreto 1077 de 2015 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio" regula en los artículos 2.3.2.2.2.3.27 y 2.3.2.2.2.3.28 los requisitos de recolección y los sistemas de recolección de los residuos sólidos. Los criterios de necesidad y urgencia propician la legalización transitoria de esas normas de carácter reglamentario, lo que no resulta contrario a la Constitución ni afecta la integridad del sistema normativo.

   En este sentido la Sala acoge los señalamientos hechos en la intervención de la Presidencia de la República, de acuerdo con los cuales, "la medidas contenidas en el Decreto 735 de 2017 obedecen a la necesidad jurídica de adoptar dichas determinaciones mediante un Decreto Legislativo, teniendo en cuenta la falta de medios ordinarios y expeditos para levantar las restricciones de orden legal"[28].

   6.6. Requisito de prohibición de discriminación

   Este requisito está contenido en el artículo 14 de la Ley 137 de 1994, así:

   "Artículo 14. No discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. Lo anterior no obsta para que se adopten medidas en favor de miembros de grupos rebeldes para facilitar y garantizar su incorporación a la vida civil."

   Este enunciado desarrolla el mandato establecido en el artículo 13 de la Constitución, de acuerdo con el cual, "todas las personas recibirán la misma protección y trato de las autoridades". El concepto de discriminación atiende a la introducción de diferencias de trato entre personas que se encuentren en una misma condición, que conduzca a la violación de sus derechos fundamentales.

   El artículo 1 del Decreto 735 de 2017 introduce el concepto de "personas damnificadas o afectadas por el desastre" y dispone en los artículos siguientes, la implementación de un conjunto de medidas que benefician a esas personas directa o indirectamente. De este modo ciertamente se introducen diferencias de trato, pero destinadas a mejorar las condiciones de vida de quienes padecieron daños por el fenómeno natural el 31 de marzo de 2017, erigiéndose en acciones afirmativas dispuestas en su favor. Por lo demás, las normas examinadas no utilizan criterios sospechosos o prohibidos para el acceso a los beneficios.

   Como conclusión de todo lo expuesto la Sala afirma, que el Decreto Legislativo 735 de 2017, sometido a control oficioso, también satisface los requisitos materiales o de fondo y en consecuencia.

7. Examen de contenido del Decreto Legislativo 735 del 5 de mayo de 2017

   El Decreto Legislativo 735 de 2017 es una norma presidencial expedida con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica que hiciera el Gobierno Nacional por medio del Decreto 601 de 2017. Estructuralmente está conformado por seis artículos, el primero de los cuales consigna la definición de damnificado o afectado, para luego, entre los artículos 2 al 5 desarrollar el conjunto de medidas adoptadas, fijando la cláusula de vigencia en el artículo 6.

   7.1. El artículo 1 establece la definición de "persona damnificada o afectada por el desastre", diciendo que son aquellas que se encuentran en el Registro Único de Damnificados (RUD), que debe ser elaborado por el Concejo Municipal de Mocoa, o por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. Se trata de una medida de carácter administrativo, de innegable utilidad, que permite individualizar y cuantificar al conjunto de personas destinatarias de los auxilios y de las medidas adoptadas en desarrollo de la emergencia económica.

   El enunciado sometido a control consigna una definición estipulativa, que son aquellas que "establecen cómo usar un término o sintagma recientemente acuñado"[29], y la noción así dispuesta por el Gobierno Nacional como autoridad administrativa, no tiene nada de inconstitucional.

   7.2. El artículo 2 está conformado por el enunciado normativo inicial y por dos parágrafos. Su tema es el agua en el municipio de Mocoa, en relación con el acceso al agua potable y el manejo y vertimiento de las aguas residuales. Para el efecto son adoptadas las siguientes medidas transitorias:

   i. La elaboración de un Plan de Manejo Ambiental, a cargo del prestador de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, que: (i) deberá contemplar las obras y actividades necesarias para la captación "del recurso hídrico" y el vertimiento de las aguas residuales, (ii) y especificar las medidas de manejo y control ambiental.

   ii. La orden de presentar dicho Plan de Manejo ante la autoridad ambiental competente.

   iii. La fijación del término de un mes calendario, para que la autoridad ambiental revise y apruebe el referido Plan.

   La definición de Plan de Manejo Ambiental señal que "Es el conjunto detallado de medidas y actividades que, producto de una evaluación ambiental, están orientadas a prevenir, mitigar, corregir o compensar los impactos y efectos ambientales debidamente identificados, que se causen por el desarrollo de un proyecto, obra o actividad. Incluye los planes de seguimiento, monitoreo, contingencia, y abandono según la naturaleza del proyecto, obra o actividad"[30]

   Se trata en este caso de la adopción de una medida de carácter transitorio, cuya finalidad es la de mitigar los efectos del daño ambiental que presenta la zona afectada, así como asegurar el acceso al agua de los residentes en dicha zona, en cumplimiento de lo mandado por el artículo 215 de la Constitución, pues permite enfrentar la situación de modo integral y técnico, mediante el instrumento de planeación.

   El parágrafo primero del artículo ordena que el agua que se suministre a los pobladores durante la emergencia, satisfaga estándares de calidad y salubridad, que la hagan apta para el consumo humano. El parágrafo segundo contiene dos medidas: la suspensión temporal de los plazos de los Planes de Manejo y Saneamiento de Vertimientos de los prestadores del servicio público de alcantarillado; y la orden de que la tasa retributiva se cobre con la tarifa mínima.

   Respecto de los avances en la elaboración e implementación del Plan de Manejo Ambiental, la Empresa de Servicios Públicos de Mocoa, Aguas Mocoa S.A. E.S.P. señaló el 19 de mayo de 2017, en su respuesta a la Corte, que dicho Plan "está en proceso de formulación y está fundamentado en dos componentes para su ejecución los cuales son: ACTUALIZACIÓN DEL PROGRAMA DE USO EFICIENTE Y AHORRO DE AGUA en el área de acueducto y al PLAN DE SANEAMIENTO Y MANEJO DE VERTIMIENTOS para el tema de alcantarillado"[31]. EMAS PUTUMAYO S.A.S. E.S.P. por su parte, mediante escrito de la misma fecha, hizo una presentación general de los trámites de licencia ambiental desarrollados ante CORPOAMAZONIA desde el año 2015, sin referirse en concreto al Plan de Mejo Ambiental de que trata el Decreto 735 de 2017[32]. Finalmente el ACUEDUCTO COMUNTARIO "BARRIOS UNIDOS DE MOCOA" refirió en su escrito de contestación, que "En este momento se está en proceso de elaboración del Plan de Manejo Ambiental en el marco de lo solicitado en el Decreto 735 del 05 de mayo de 2017 para que sea presentado a la autoridad ambiental"[33], refiriendo el concepto técnico de mayo 3 de 2017, por el que la autoridad ambiental autorizó la captación temporal de 40 y 55 litros sobre dos quebradas durante un período de seis meses.

   La Sala considera que la elaboración de ese Plan de Manejo Ambiental permite que la respuesta a la situación de crisis sea técnica e integral, lo que resulta conforme con la Constitución. Dicha medida se integra además con los mandatos de acuerdo con los cuales, el agua que se suministre durante la emergencia tenga control de calidad y que se suspendan los plazos de los Planes de Manejo y Saneamiento de Vertimientos, mientras se restablecen los servicios de acueducto y alcantarillado.

   7.3. El artículo 3 establece otra medida transitoria, destinada a facilitar el restablecimiento total de los servicios de acueducto y alcantarillado, que consiste en eliminar "la presentación de los permisos de uso, ocupación e intervención temporal de la infraestructura vial carretera, concesionada y férrea, al igual que la acreditación predial para la construcción de estructuras, los permisos de servidumbre o de paso de tuberías", sin perjuicio de las indemnizaciones a las que hubiere lugar. De este modo se facilita el acometimiento de las obras de infraestructura necesarias para asegurar la normalización del servicio.

   El informe rendido por la Empresa AGUAS MOCOA S.A.S. E.P.[34], que evidencia la dimensión de los daños sufridos por la infraestructura de los servicios de acueducto y alcantarillado, justifica la implementación de esta medida transitoria. El documento registra afectaciones de alta intensidad en dos sistemas de abastecimiento de acueducto y en el sistema de alcantarillado. Así, respecto del Sistema Las Palmeras, señala que "El sistema sufrió colapso de estructura de bocatoma y afectaciones en la red de aducción, conducción y distribución", describiendo las dimensiones del daño causado y el conjunto de medidas adoptadas para responder a la emergencia. Otro tanto se dijo respecto del Sistema Líbano, el que "sufrió destrucción total de la bocatoma, red de aducción y colmatación de desarenador"[35]. Adicionalmente y en relación con el sistema de alcantarillado, refiere el informe, que "La emergencia generó grandes afectaciones en el sistema de alcantarillado, en aproximadamente 17 barrios del municipio se presentó taponamientos, y en algunos puntos críticos hay pérdida de colectores y redes; esto ocasionó descargas de vertimientos sobre suelos afluentes a la zona de los cuerpos de agua de los Ríos Sangoyaco, Mulato y Mocoa, principalmente"[36].

   Desde la anterior perspectiva la Sala considera, que las medidas adoptadas por el artículo 23 del Decreto 735 de 2017 son indispensables y constituyen un mecanismo eficaz para enfrentar la crisis desatada, en la medida que el trámite de los permisos y autorizaciones a los que se refiere la norma, retardaría la acción de las autoridades públicas y de las empresas prestadoras de los servicios públicos, en desmedro de los derechos y la calidad de vida de los damnificados o afectados por el desastre.

   Se precisa además, que el artículo 3 del Decreto 735 de 2017 reconoce expresamente la posibilidad de indemnizar a las personas que fueren afectadas por las ocupaciones a las que se refiere la norma, lo que constituye una salvaguarda de sus derechos.

   7.4. La materia del artículo 4 está relacionada con la recolección y transporte de residuos y basuras. Los destinatarios son las empresas que prestan ese servicio público, a quienes se exime "de los requisitos legales y reglamentos convencionales que correspondan para que puedan utilizar vehículos distintos los compactadores durante el término de seis meses".

   En el informe suministrado por la Empresa EMAS PUTUMAYO S.A.S. E.S.P., se le informa a la Corte, que "los vehículos empleados para la recolección son los vehículos recolectores empleados habitualmente, pues el parque automotor de la empresa permitió atender esta contingencia sin necesidad de emplear vehículos que estén fuera de la normatividad"[37].

   Si bien lo anterior evidencia que no fue necesario hacer uso de la medida transitoria consignada en el artículo 4 del Decreto 735 de 2017, ella cumple con la conexidad material, pues se relaciona directamente con el daño ambiental causado por la avalancha; con el criterio de finalidad, al ser destinada a evitar la interrupción del servicio de recolección en situaciones de crisis; y con el requisito de necesidad, pues era el mejor instrumento que se podía usar tras la avalancha.

   Podría objetarse sin embargo, que medidas como las que se estudian no requerían la expedición de un decreto legislativo, pues se encuentran reguladas en normas reglamentarias, como puede serlo el Decreto 1077 de 2015 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio", que en los artículos 2.3.2.2.2.3.27 y 2.3.2.2.2.3.28 regula lo relacionado con los requisitos de la actividad de recolección y los sistemas de recolección. Al respecto debe señalarse que no riñe con la Constitución la adopción de ese tipo de medidas por medio de decretos legislativos, en tanto que resulten necesarias para conjurar la crisis desatada. Debe considerarse, que la fuerza vinculante de los decretos legislativos es mayor que la de los decretos reglamentarios, que son de contenido administrativo, lo que permite asegurar una mayor efectividad de la medida adoptada, que es justamente lo que se requiere en situaciones de emergencia. Por lo demás, no existe en el sistema colombiano algo así como una "reserva de reglamento general", que le impida al legislador habilitado adoptar medidas de esa clase cuando la necesidad lo imponga. Justamente para ello el constituyente diseñó el estado de emergencia económica, social y ecológica.

   7.5. Finalmente se tiene el artículo 5, cuyo tema central es la facturación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, que contiene dos mandatos: (i) ordena la suspensión de la facturación o cobro de esos servicios a los suscriptores o usuarios cuyos inmuebles se encuentren imposibilitados para la prestación de los mismos, y (ii) dispone que la suspensión de la facturación o cobro se mantenga, hasta que el inmueble recupere las condiciones para su funcionamiento y el prestador restablezca el servicio.

   Respecto de la facturación y cobro de servicios públicos de acueducto y alcantarillado, AGUAS MOCOA S.A. E.S.P. suministró los siguientes datos e informaciones[38]: el recaudo de la facturación de marzo de 2017 presentó una sentida disminución, pese a que fue un servicio prestado; para el mes de abril no se facturaron los servicios de acueducto y alcantarillado; y para mayo se facturaron 15 días de servicio de acueducto para las zonas 1 y 2 y el mes completo para el servicio de alcantarillado.

   La Ley 142 de 1994 y sus reformas regulan lo relacionado con el contrato de prestación de servicios públicos domiciliarios, estableciendo entre otras, la obligación de pago por su prestación. Dentro de esa línea, el parágrafo del artículo 130, como fue modificado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001 establece que "Si el usuario o suscriptor incumple su obligación de pagar oportunamente los servicios facturados dentro del término previsto en el contrato, el cual no excederá dos períodos consecutivos de facturación, la empresa de servicios públicos estará en la obligación de suspender el servicio. Si la empresa incumple la obligación de la suspensión del servicio se romperá la solidaridad prevista en esta norma".

   La Corte ha declarado la constitucionalidad de la facturación, del cobro y de la suspensión de los servicios públicos domiciliarios, en los casos de falta de pago, bajo la condición de seguir un procedimiento que respete las reglas del debido proceso administrativo. De este modo se afirmó en la Sentencia C-150 de 1993, que "Las empresas en mención pueden suspender, parcial o totalmente, la prestación de los servicios por falta de pago de las facturaciones emitidas, pero para el efecto están en el deber de observar estrictamente el procedimiento que les permite hacer uso de esta prerrogativa"[39].

   La medida adoptada por el Decreto 735 de 2017 es necesaria y proporcional, frente al hecho de la destrucción o la afectación intensa de numerosos inmuebles por la avalancha, que impide la prestación del servicio público, de modo tal que su cobro consistiría en el cobro de lo no debido. Se trata de la mejor medida posible, pues suspende la facturación, el cobro y el pago, hasta la recuperación del inmueble y el restablecimiento del servicio. También es proporcional a la magnitud del daño causado, pues honra el carácter bilateral del contrato de prestación de servicios públicos domiciliarios. De este modo y de conformidad con lo expuesto, la Corte Constitucional encuentra que las normas contenidas en el Decreto 735 de 2017 son conformes a la Constitución y por lo mismo, declara su exequibilidad.

   Síntesis del fallo

   La Corte Constitucional asumió el control oficioso de constitucionalidad del Decreto 735 de 2017, realizando en la parte inicial, una aproximación general de los estados de excepción, identificando los principios jurídicos que rigen la declaración del estado y la expedición de las medidas que lo implementan, refiriendo los elementos constitutivos y procedimentales del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

   Efectuado lo anterior, la Sala identificó los elementos y requisitos formales y materiales que deben satisfacer los decretos legislativos que contienen las medidas adoptadas para superar la crisis y la extensión de sus efectos, procediendo desde ellos, al examen de constitucionalidad de las medidas dispuestas en el Decreto 735 de 2017.

   El escrutinio efectuado sobre los requisitos formales permitió constatar, que el decreto fue suscrito y firmado por el P. de la República y los ministros; que fue expedido durante el tiempo de vigencia del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado por el Decreto

   0601 de 2017; y que satisface también el requisito de motivación formal, en tanto contiene el conjunto de motivaciones consideradas por el Gobierno, que condujeron a su expedición.

   La Sala también realizó el examen sobre los requisitos sustantivos que debe satisfacer el Decreto 735 de 2017. De este modo verificó que las medidas adoptadas cumplen con la conexidad material, pues fueron destinadas exclusivamente, a la superación de la crisis humanitaria desatada por la avalancha del 31 de marzo de 2017. Igualmente constató, que las medidas relacionadas con la prestación de los servicios públicos domiciliarios y la rehabilitación de la infraestructura de servicios cumplían con el requisito de finalidad, pues pretenden impedir la extensión de los efectos de la crisis y restituir las condiciones necesarias para la vida digna de los pobladores de Mocoa.

   Respecto de los requisitos de necesidad y proporcionalidad, se estableció que las decisiones adoptadas eran las mejores en el escenario de emergencia desatada por la avalancha, pues de modo inmediato y con carácter transitorio, se tomaron medidas relacionadas con el suministro de agua a la población, el manejo y vertimiento de aguas residuales, el restablecimiento de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, disponiendo la suspensión de la facturación y cobro en los caso en que resultaba necesario. Adicionalmente y en el corto plazo, se ordenó la implementación de un Plan de Manejo Ambiental, adoptado mediante un procedimiento rápido.

   Finalmente y tras la verificación de los requisitos formales y materiales, la Sala efectuó el examen de cada uno de los artículos que conforman el Decreto 735 de 2017, concluyendo su conformidad con la Constitución.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política