Sentencia de Tutela nº 621/17 de Corte Constitucional, 6 de Octubre de 2017

Mildred S.D. y su hija A.L.L.S. formulan acción de tutela contra la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en adelante UARIV, al considerar que la respuesta a su solicitud de inclusión en el Registro Único de Víctimas vulnera sus derechos fundamentales a la igualdad, la verdad, la justicia y la reparación.

1. Hechos

   1.1. Las accionantes indican que fueron víctimas del delito de secuestro por parte de integrantes del Ejército de Liberación Nacional -ELN-, debido a los siguientes sucesos:

   “El pasado 27 de junio de 2001, fuimos objeto de un hecho delictivo violatorio del derecho internacional humanitario y violatorio de los derechos humanos, mientras nos encontrábamos en nuestra finca denominada ‘BUENOS AIRES’ ubicada en la vereda la ‘YEGUERITA’ del municipio de Aguachica, C., hasta allí llegaron hombres armados quienes portando brazaletes con insignias del ELN, procedieron a secuestrarnos, con el fin de obtener un beneficio económico, a cambio de dinero y bienes muebles como semovientes. (…)

   Mientras nos mantenían secuestrados, fuimos objeto de malos tratos y con palabras soeces debimos presenciar cómo estos terroristas asesinaban a uno de nuestros familiares (VALERIO LOBO LEÓN) a quien sin mediar palabra le ultimaron, mientras se llevaban el ganado de nuestra propiedad” [2]

   1.2. La señora M.S.D. denunció estos hechos ante la Fiscalía 20 Local de Aguachica, C., el 5 de octubre de 2012. Del mismo modo, rindió declaración ante la Personería de ese municipio con el fin de ser incluida en el Registro Único de Víctimas -RUV-, junto con su núcleo familiar[3] y su hija A.L.L.S., quien para ese momento contaba con 15 años[4].

   1.3. Tal declaración fue remitida a la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación a las Víctimas -UARIV-, entidad que profirió la Resolución Nº 2013-91020 del 22 de febrero de 2013[5], mediante la cual negó la inclusión de la señora M.S.D., sin embargo, omitió referirse a la joven A.L..

   Como fundamento de su negativa, la Unidad argumentó que no se cumplían los requisitos establecidos en el artículo 3° de la Ley 1448 de 2011[6] y el Decreto 4800 de 2011, específicamente, adujo como causal de no inclusión la siguiente:

   “1. Cuando en el proceso de valoración de la solicitud de registro se determine que los hechos ocurrieron por causas diferentes a lo dispuesto en el artículo 3° de la Ley 1488 de 2011.”

   Como sustento de ello, aseguró:

   “Al revisar la narración de los hechos no se puede establecer que el acto victimizante de S. se haya configurado como tal; esto debido a que el objetivo final de este hecho no era cuartar la libertad de las personas, ni obligarlas a hacer o dejar de hacer algo; en este caso la retención fue un medio para llevar a cabo otro delito, en este caso el hurto de ganado.”[7]

   1.4. No obstante lo anterior, el mismo 22 de febrero de 2013, la entidad accionada emitió la Resolución N° 2013-88920, mediante la cual resolvió incluir en el RUV al señor A.L.L., esposo de la señora M.S.D. y padre de A.L.L.S., por el mismo hecho victimizante referido por ellas.

   Como fundamento de tal decisión, argumentó que: (i) el delito de secuestro y toma de rehenes es una conducta criminal proscrita por el Derecho Internacional Humanitario; (ii) según la Organización de las Naciones Unidas el secuestro tiene cuatro elementos comunes: aprehensión ilegal, empleo de la violencia, retención de la víctima y el objetivo específico de obtener beneficios económicos, inclusive mediante la práctica de la extorsión[8].

   Por otra parte, aseveró que “al verificar el contexto de la zona (…) se pudo concluir que efectivamente existió presencia de grupos armados en el municipio en cuestión”[9]. Con lo cual concluyó:

   “Por lo anterior y a la luz del principio de Favorabilidad, se concluyó que el (los) hecho(s) victimizante(s) de S., declarados por el(la) deponente se enmarcan dentro del artículo 3° de la Ley 1448 de 2011, por lo cual es viable jurídicamente incluir a A. LOBO LEÓN, en el Registro Único de Víctimas”[10].

   1.5. De manera semejante, la Unidad accionada dispuso la inclusión en el RUV de A.L.S. y N.L.S., mediante las Resoluciones N° 2013-93094 del 22 de febrero de 2013[11] y N°. 2013-144500 del 18 de abril de 2013[12], respectivamente. Para el efecto, argumentó que se encontraba acreditado el delito de secuestro a manos de integrantes del ELN.

   1.6. En razón a ello, la señora S.D. interpuso recurso de reposición contra el acto administrativo que negó su condición de víctima y, además, omitió referirse a la joven A.L.. Sin embargo, la entidad demandada, mediante Resolución Nº 2013-91020RD del 15 de agosto de 2014, confirmó su decisión, con base en los siguientes argumentos:

   · Aunque refirió que la denuncia presentada ante la Fiscalía 20 Local de Aguachica, C., indicaba la existencia del hecho victimizante de secuestro, determinó que “la misma no constituye suficientes indicios que permitan determinar las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se desarrolló la retención ilegal y, si este hecho acaeció en el marco del conflicto armado interno”[13].

   · También aseveró que los grupos armados al margen de la ley habían hecho presencia efectiva en la fecha y el lugar del hecho victimizante, no obstante, manifestó que “no fue posible determinar que el mismo tuviera una relación con el conflicto armado interno, enmarcándose en el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011”[14].

   En consecuencia, resolvió que la accionante no tenía la calidad de víctima del conflicto, sin embargo argumentó que tal determinación se debía a que no se configuró el hecho victimizante de homicidio:

   “El sujeto objeto de estudio de la presente decisión administrativa, es una persona a la cual no puede dársele el calificativo de víctima del conflicto armado, puesto que en atención al examen valorativo y a las pruebas incorporadas al expediente, esta unidad, determinó que el hecho descrito no configura el hecho victimizante de Homicidio[15] y por tanto no es procedente incluir a la señora M.S.D.” [16]

   1.7. Debido a ello, la señora M.S.D. y la joven A.L.L.S. formularon acción de tutela contra la UARIV, con fundamento en que la respuesta a su petición es incongruente y refleja un “actuar negligente” de la entidad, al omitir pronunciarse sobre una de las peticionarias y, además, negar la solicitud de inclusión con argumentos vagos e imprecisos que desconocen su condición de víctimas e ignoran que los hechos denunciados por ellas son los mismos que refirieron sus familiares[17].

   Con lo cual, aseguran que la deficiente contestación a su petición constituye una vulneración a sus derechos como víctimas del conflicto armado interno a la igualdad, la verdad, la justicia y a la reparación.

2. Traslado y contestación de la demanda

   El 1° de noviembre de 2016, el Juzgado Promiscuo de Familia de Aguachica, C., admitió la acción de tutela interpuesta por A.L.L.S. y M.S.D. contra la UARIV, oficiando a la entidad accionada para que se pronunciara sobre los hechos que dieron origen a la demanda, de conformidad con el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991.

   Vencido el término para pronunciarse la Unidad Administrativa guardó silencio.

3. Pruebas aportadas al proceso

   a) Copia de la cédula de ciudadanía de A.L.L.S.–.. 19–.

   b) Copia de la cédula de ciudadanía de M.S.D.–.. 20–.

   c) Copia de la denuncia formulada el 5 de octubre de 2012 por la señora M.S.D. ante la Fiscalía 20 Local de Aguachica, C., por el delito de secuestro –Fol. 33 al 35–.

   d) Copia de la Resolución 2013-88920 del 22 de febrero de 2013, por medio de la cual la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas reconoció el hecho victimizante de secuestro declarado por A.L.L. y lo incluyó en el Registro Único de Víctimas –Fol. 24 al 26–.

   e) Copia de la Resolución 2013-93094 del 22 de febrero de 2013, por medio de la cual la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas incluyó a A.L.S. en el Registro Único de Víctimas –Fol. 30 al 32–.

   f) Copia de la Resolución 2013-144500 del 18 de abril de 2013, por medio de la cual la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas ordenó la inclusión en el Registro Único de Víctimas de N.L.S. –Fol.27 al 29–.

   g) Copia de la Resolución 2013-91020RD del 15 de agosto de 2014, por medio de la cual la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas confirmó la decisión proferida mediante Resolución Nº 2013-91020 del 22 de febrero del 2013, que negó la inclusión en el Registro Único de Víctimas de la señora M.S.D.–.. 21 al 23–

4. Decisiones judiciales objeto de revisión

   Primera Instancia

   El Juzgado Promiscuo de Familia de Aguachica, C., mediante fallo del 16 de noviembre de 2016, “negó” la presente acción de tutela debido a que, a su juicio, no se cumplían los requisitos de subsidiariedad e inmediatez[18].

   Indicó que la acción de amparo sólo procede cuando el peticionario no cuenta con otros medios de defensa judicial o existiendo, éstos no resultan idóneos ni eficaces para la protección de sus derechos fundamentales. En todo caso, refirió que el mecanismo tutelar debe ser solicitado dentro de un término razonable y oportuno que permita al juez tomar las medidas urgentes que demanda la protección del derecho fundamental vulnerado.

   En este sentido, aseguró que en el caso sub examine:

   “No existen razones contundentes para que este Despacho constate ab initio que las actoras se encuentran en desigualdad frente a las circunstancias descritas de modo, tiempo y lugar, pues éstas condiciones fueron corroboradas por la UARIV. (…)

   En atención al principio de inmediatez y de subsidiariedad, cabe anotar que esa acción se presentó con más de dos (2) años de haber presentado las peticiones de inclusión de su núcleo familiar, permitiendo al juez de tutela validar los principios en cita, de donde mal haría el despacho en pronunciarse cuando no ha quedado demostrado el perjuicio irremediable que invalide los actos administrativos que ya fueron incluso confirmados en el año 2014”.

   Además, concluyó que la UARIV había dado el trámite correspondiente a la solicitud de las accionantes y, en consecuencia, sostuvo que “no puede predicarse la existencia de una conducta o una omisión por parte de la demandada que vulnere o amenace con vulnerar [sus] derechos”[19].

   Impugnación

   Las actoras impugnaron la decisión del a quo, por las siguientes razones:

   i) Aseguraron que es inaceptable que el operador judicial de tutela, ignore su calidad de víctimas de un delito de lesa humanidad y profiera una decisión motivada, únicamente, en el transcurso de dos años desde la última resolución que profirió la UARIV en su contra, sin tener en cuenta que la vulneración de sus garantías constitucionales aún persiste, razón por la cual argumentaron: “acudimos a la figura constitucional en pro de proteger nuestros derechos fundamentales, que con el actuar de la UNIDAD ADMINISTRATIVA PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN DE LAS VÍCTIMAS se están violando”[20].

   ii) También refirieron que el estudio realizado por el juez resulta insuficiente y desconoce los principios de buena fe[21], igualdad[22] y debido proceso[23] sobre los cuales se forjó la Ley 1448 de 2011 y el Decreto 4800 de 2011.

   Segunda Instancia

   El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, S. Civil–Familia–Laboral, mediante providencia del 30 de enero de 2017, confirmó la sentencia impugnada, al considerar que las accionantes no agotaron el medio ordinario de defensa judicial para controvertir las resoluciones reprochadas y, además, no interpusieron la acción de tutela dentro de un término razonable.

   Adicionalmente, afirmó:

   “Lo pretendido por las accionantes es que por el hecho victimizante del secuestro se les incluya en el RUV, sin embargo no se puede desconocer que mediante acto administrativo del 22 de febrero de 2013, (Resolución No 2013-91020), dicha institución les negó esa inclusión, y que contra lo resuelto fue interpuesto el recurso de reposición, pero el mismo fue confirmado a través de la Resolución No. 2013-91020RD del 15 de agosto de 2014”[24].

1. Competencia

   Esta S. de Revisión es competente para conocer los fallos proferidos dentro de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.

2. Planteamiento del caso

   2.1 Las ciudadanas M.S.D. y A.L.L.S. manifiestan que son víctimas del conflicto armado interno, debido a que el 27 de junio de 2001 fueron secuestradas junto con su familia por parte del Ejército de Liberación Nacional -ELN-, razón por la cual solicitaron su inclusión en el Registro Único de Víctimas.

   2.2 Sin embargo, la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas negó dicha petición aduciendo que los sucesos relatados no tenían relación con el conflicto armado. En contraste, dicha entidad admitió las solicitudes de A.L.L., N.L.S. y A.L.S., integrantes de su núcleo familiar, quienes refirieron la ocurrencia de los mismos hechos.

   2.3 Las demandantes consideran que la respuesta a su petición es incongruente, no se encuentra debidamente sustentada y, además, omite referirse a la joven A.L.L.S., por lo cual sostienen que se están vulnerando sus derechos fundamentales como víctimas del conflicto armado, a la igualdad, la verdad, la justicia y la reparación. Por su parte, la entidad accionada guardó silencio.

   2.4 Los jueces de instancia consideraron el amparo improcedente debido a que, en su criterio, no se cumplían los presupuestos de inmediatez y subsidiariedad.

   Teniendo en cuenta lo anterior, la S. estudiara de manera previa si la acción de tutela cumple con los requisitos formales de procedibilidad. De llegar a superarse tal examen, planteará el problema jurídico respectivo a efectos de resolver los aspectos sustantivos del asunto sub iudice.

3. Cuestión previa: procedibilidad formal de la acción de tutela

   El artículo 86 Superior establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.

   Por su parte, el Decreto 2591 de 1991, en sus artículos 10 y 13, establece que el amparo podrá ser ejercido por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o por medio de un tercero que actúe en su nombre.

   En este sentido, la Corte Constitucional ha sostenido que la procedencia de la acción de tutela requiere la corroboración de los siguientes presupuestos: (i) legitimación por activa (ii) legitimación por pasiva, (iii) inmediatez y (iv) subsidiariedad[25].

   Legitimación por activa

   De conformidad con la jurisprudencia constitucional[26] y el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, las personas naturales o jurídicas tienen legitimidad procesal por activa para actuar en las controversias judiciales de tutela, actuando por si mismas o a través de representante, cuando quiera que pretendan la defensa de sus derechos fundamentales.

   También tienen legitimación: (i) aquellas personas que actúan en nombre de quien no está en condiciones de promover su propia defensa, (ii) el Defensor del Pueblo y (iii) los personeros municipales.

   La Corte, en Sentencia SU-337 de 2014, especificó las reglas jurisprudenciales en cuanto a la legitimación por activa, en los siguientes términos: “(i) la tutela es un medio de defensa de derechos fundamentales, que toda persona puede instaurar por sí misma o por quien actúe a su nombre; (ii) no es necesario, que el titular de los derechos interponga directamente el amparo, pues un tercero puede hacerlo a su nombre; y (iii) ese tercero debe, sin embargo, tener una de las siguientes calidades: a) representante del titular de los derechos, b) agente oficioso, o c) Defensor del Pueblo o P.M.”[27].

   En esta oportunidad, observa la S. que A.L.L.S. y M.S.D. actuaron a nombre propio en la defensa de sus derechos fundamentales, por lo cual tienen capacidad para representar sus intereses.

   Legitimación por pasiva

   En virtud del artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 1° y 5° del Decreto Ley 2591 de 1991, el amparo procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas que atenten contra los derechos fundamentales de las personas y, de forma excepcional, “(…) contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de las cuales el solicitante se halle en un estado de subordinación o indefensión”[28].

   La S. advierte que, en el presente caso, existe legitimación en la causa por pasiva debido a que la acción de tutela fue interpuesta contra la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas -UARIV-, entidad de carácter público que resolvió negativamente la petición de las accionantes, por lo cual es la competente para atender sus reclamaciones.

   Inmediatez

   La Corte Constitucional, de manera reiterada, ha señalado que, si bien la solicitud de amparo debe presentarse dentro de un plazo razonable, habida cuenta que su razón de ser es la protección inmediata y urgente de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados o amenazados, dicho concepto debe verificarse conforme a las circunstancias del caso concreto[29].

   De igual manera, ha sostenido que “no es exigible de manera estricta el principio de inmediatez en la interposición de la tutela” en los siguientes dos supuestos:

   “(i) Cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual.

   (ii) Que la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros.”[30]

   Como ejemplo de ello, esta Corporación, en Sentencia T-332 de 2015, resolvió el caso de una ciudadana que solicitó a la EPS Saludcoop calificar el origen de sus enfermedades y la pérdida de su capacidad laboral, sin embargo, dicha entidad no contestó su petición ni la demanda de tutela. Pese a lo anterior, el juez de instancia consideró el amparo improcedente, argumentando que había transcurrido más de un año desde la presentación de la solicitud.

   En contraste, la Corte sostuvo que tal decisión pasaba por alto que la tutelante no había recibido respuesta de fondo a su petición, razón por la cual, la afectación de sus derechos continuaba en el tiempo. Así las cosas, afirmó:

   “La Corte Constitucional ha señalado que en aquellos casos en los que se demuestre que la vulneración del derecho es permanente en el tiempo y el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, pero la situación es continua y actual, el principio de inmediatez en la interposición de la tutela no es exigible de manera estricta.

   La S. considera que en el presente caso a pesar del extenso lapso transcurrido entre la presentación del derecho de petición, por una parte, y la interposición de la acción, por la otra, la afectación del derecho fundamental de petición del accionante ha permanecido en el tiempo, pues en efecto, la accionada aún no se ha pronunciado sobre la solicitud. Ello permite concluir que su afectación va más allá de la petición, debido a que, ante la dilación injustificada y la negligencia administrativa, por parte de la entidad accionada al no brindarle una oportuna respuesta a su solicitud, se le está afectando su derecho a la salud, a la vida y seguridad social, al generar obstáculos administrativos no oponibles a él, razón por la cual el juez constitucional debe actuar para salvaguardar las garantías ius fundamentales.”

   En el asunto sub examine, la Corte evidencia que, si bien es cierto que ha transcurrido un período de dos años y dos meses entre la formulación del amparo (1° de noviembre de 2016) y la última negativa de la UARIV (15 de agosto de 2014); también es cierto que, a la fecha, la entidad accionada: (i) no se ha referido sobre la inclusión de la joven A.L.L.S. en el Registro Único de Víctimas; y (ii) continuaría dándole un trato diferente a las peticionarias, sin justificar de manera clara y suficiente las razones que motivan una decisión disímil frente a víctimas de un mismo hecho.

   Con lo cual, se tiene que la deficiente respuesta de la UARIV ha generado una situación material que no puede desconocerse por parte de este Tribunal Constitucional, ya que la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados continúa surtiendo efectos y es actual, en tanto aún no se habría resuelto de manera completa la petición realizada por las demandantes a fin de ser reconocidas como víctimas del conflicto armado interno.

   Subsidiariedad

   De acuerdo con este requisito de procedibilidad, la acción de amparo procede cuando los afectados no disponen de otro recurso o medio de defensa judicial[31], salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable[32]. No obstante, la mera existencia de otro procedimiento o trámite de carácter judicial no excluye la procedencia del amparo[33], pues aquel debe ser idóneo y eficaz “conforme a las especiales circunstancias del caso concreto”[34].

   El presupuesto de idoneidad implica examinar si el medio ordinario tiene la capacidad de solucionar el conflicto de manera clara, definitiva y precisa, teniendo en cuenta los derechos fundamentales invocados, así como el tipo y la magnitud de la vulneración[35]. Por su parte, la eficacia alude a la aptitud del medio para brindar una inmediata y plena protección al accionante[36].

   Ahora bien, cuando la acción de tutela es promovida por sujetos de especial protección constitucional, el examen de procedencia de la acción se hace menos estricto, a través de criterios de análisis más amplios, pero no menos rigurosos[37].

   En Sentencia T-293 de 2015 esta Corporación reiteró que “las personas en situación de desplazamiento, y en general todas las víctimas del conflicto armado, son sujetos de especial protección constitucional. La violación constante de sus derechos lleva a que estas personas se encuentren en una situación de especial vulnerabilidad, por lo que requieren de la asistencia del Estado en su conjunto. Esa ayuda debe estar encaminada no sólo al apoyo necesario para garantizar la subsistencia de las víctimas, sino también a la estructuración de proyectos que promuevan el desarrollo de esas personas en la sociedad”[38].

   De igual forma, la Sentencia T-290 de 2016, amparó los derechos fundamentales al reconocimiento de la condición de víctima, al mínimo vital, a la vida en condiciones dignas y al debido proceso de la señora C.E.E.A. y su núcleo familiar, debido a que la UARIV negó injustamente su inclusión en el Registro Único de Víctimas, habida cuenta que “el 11 de septiembre de 2010 un grupo de paramilitares causó la muerte de su hijo A.M.O.E.”[39].

   En el acápite relativo a la procedencia del amparo, se indicó:

   “si bien podría sostenerse que la acción de tutela es improcedente por cuando para cuestionar la motivación del acto administrativo expedido por la UARIV el afectado puede acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa, debe considerarse que en estos casos el ciudadano que acude a la jurisdicción constitucional es sujeto de especial protección, y dado que la inclusión en el registro permite acceder a medidas asistenciales o de reparación por los hechos violentos victimizantes, para la S. de Revisión es claro que el mecanismo ordinario de defensa antes mencionado no resulta eficaz para la protección oportuna de los derechos de las víctimas que acuden a pedir el amparo. A lo expresado cabe añadir que, como en el caso concreto, la accionante informa que es madre cabeza de familia y cuya subsistencia depende de los recursos que percibe cuando se desempeña como trabajadora doméstica.

   Cuando se debate la inclusión de víctimas en el registro único RUV, su especial condición hace que de manera excepcional proceda la tutela como medio idóneo para procurar la protección de sus derechos fundamentales. No puede ignorarse que el acceso a la administración de justicia a través de los mecanismos ordinarios de defensa ante la jurisdicción contenciosa administrativa, en casos como el presente, en el cual es evidente la precariedad de recursos, es mucho más compleja e inalcanzable para las víctimas de hechos cometidos por grupos armados ilegales.”

   En el presente caso, la S. evidencia, en primer lugar, que las accionantes no acreditaron una situación de debilidad manifiesta o de vulnerabilidad que tornara ineficaz la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual, en principio, resultaba idónea para esclarecer si las tutelantes tienen o no la condición de víctimas del conflicto armado interno.

   No obstante lo anterior, la S. destaca que las razones esbozadas en la acción de tutela aluden a múltiples errores, insuficiencias e incongruencias en las respuestas otorgadas a la petición de las demandantes, como ejemplo de ello, indican que la accionada omitió referencia alguna a la joven A.L. y concluyó que no se configuró el hecho victimizante de homicidio, cuando la conducta denunciada fue secuestro[40].

   Teniendo esto en cuenta, la S. Octava de Revisión considera que, en el asunto sub iudice, si bien no es procedente realizar un análisis de fondo sobre la condición de víctimas de las accionantes, sí resulta necesario examinar si las contestaciones de la UARIV constituyen una vulneración a su derecho fundamental de petición[41].

   En ese sentido, la acción de tutela formulada por M.S.D. y A.L.L.S. acredita los requisitos de procedibilidad formal del amparo, dado que la jurisprudencia constitucional ha reiterado que no existe un medio judicial idóneo y eficaz, diferente a la acción de tutela, para la protección del derecho fundamental reconocido en el artículo 23 Superior[42].

4. Problema jurídico

   Tras acreditar la procedencia de la acción de tutela respecto al derecho fundamental de petición, la Corte pasa a resolver el siguiente problema jurídico:

   ¿Las resoluciones expedidas por la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas -UARIV- constituyen una respuesta de fondo, clara, precisa y congruente a la petición formulada por M.S.D. y A.L.L.S. a efectos de ser incluidas en el Registro Único de Víctimas -RUV-?

   Con el fin de dar solución a este cuestionamiento, la S. reiterará la jurisprudencia constitucional relativa a los presupuestos de efectividad del derecho fundamental de petición y resolverá el caso concreto.

5. Alcance y contenido del derecho fundamental de petición. Reiteración de jurisprudencia

   El artículo 23 de la Constitución establece que “toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución”. En tal sentido, esta garantía posibilita a los ciudadanos generar espacios de diálogo con el poder público, participar en las decisiones que los afectan, así como solicitar el reconocimiento de otros derechos constitucionales en el marco del Estado Social de Derecho[43].

   Frente a este punto, el artículo 13 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 1755 de 2015, establece:

   “Toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo. Mediante él, entre otras actuaciones, se podrá solicitar el reconocimiento de un derecho o que se resuelva una situación jurídica, que se le preste un servicio, pedir información, consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos.” [44]

   Debido a ello, la efectiva aplicación y observancia del derecho fundamental de petición por parte de las autoridades no se limita a brindar una simple respuesta al solicitante, pues ésta debe resolver de fondo, de manera clara, precisa y congruente la petición presentada.

   Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado que el núcleo esencial de este derecho abarca los siguientes cuatro elementos:

   “(i) la posibilidad cierta y efectiva de presentar, de manera respetuosa, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o tramitarlas;

   (ii) la facultad de obtener una resolución pronta y oportuna de la cuestión en los términos consagrados en la ley;

   (iii) el derecho a que sea resuelta de fondo, de manera clara, precisa y congruente con lo solicitado, y

   (iv) la pronta comunicación al peticionario acerca de la decisión o información requerida.”[45]

   De tal forma, no resulta suficiente que la autoridad respectiva conteste la petición de manera oportuna, también es necesario que su contenido cumpla con criterios materiales y sustantivos a fin de brindar una respuesta real y efectiva al peticionario.

   En consecuencia, este Tribunal ha sido enfático en indicar que el pronunciamiento de la autoridad debe ser: (i) claro, como quiera que debe contener argumentos comprensibles y razonables; (ii) de fondo, lo cual significa que debe resolver de manera completa y detallada todos los asuntos indicados en la petición; (iii) preciso, que haya sido realizado con exactitud y rigurosidad; y (iv) congruente, es decir, que exista relación entre lo respondido y lo pedido, excluyendo referencias evasivas o que resulten ajenas al asunto planteado[46].

   Como ejemplo de lo anterior, resulta pertinente referenciar la Sentencia T-138 de 2017, en la cual se resolvió la acción de tutela formulada por J.A.M. contra C.. En dicha oportunidad, el demandante solicitó a la Administradora de Pensiones el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes, debido a su calidad de “hijo de crianza” de la señora M.N.P.O., sin embargo, tal petición fue negada argumentando que no se aportó sentencia judicial que indicara la adopción del actor por parte de la causante.

   La Corte consideró que, si bien no había lugar a proferir una decisión sobre el reconocimiento de dicha prestación social, ya que no se acreditó la procedencia del amparo en ese sentido, sí resultaba necesario examinar la eventual vulneración del derecho de petición, dadas las insuficiencias argumentativas de las respuestas brindadas al tutelante.

   Tras realizar el análisis correspondiente, se concluyó que C. no había contestado de manera adecuada la petición del señor J.A.M., razón por la cual se le ordenó que diera una respuesta de fondo y congruente con lo pedido. En tal sentido, afirmó:

   “Así las cosas, la S. advierte que C. no cumplió con todos los elementos exigidos para la satisfacción del derecho de petición del accionante, pues el contenido de la respuesta dada al ciudadano no fue congruente con su solicitud de pensión de sobrevivientes en calidad de hijo de crianza de la causante, tal como fue por él alegada.

   Por lo anterior, corresponde a esta S. confirmar parcialmente la sentencia de segunda instancia, en lo que respecta a la improcedencia del amparo para acceder al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, tutelando, de forma exclusiva, el derecho de petición del señor J.A.M.A., por las razones anteriormente expuestas en esta providencia.

   En virtud de lo anterior, se ordenará a COLPENSIONES, a través de su representante legal o de quien haga sus veces, que en el término máximo de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación de esta providencia, dé respuesta de fondo y congruente a la solicitud de reconocimiento pensional presentada el 18 de agosto de 2015 por el señor J.A.M.A., teniendo en cuenta que ella se fundamenta en la condición alegada de hijo de crianza de la señora M.N.P.O., a partir de la jurisprudencia que sobre la materia ha sido proferida por esta Corporación.”[47]

   De manera semejante, este Tribunal, en Sentencia T-035A de 2013, revisó la acción de tutela formulada por E.A.C.I. contra el Instituto de Seguros Sociales. La Corte consideró que no era procedente analizar si el actor tenía derecho a la reliquidación pensional solicitada en el amparo, debido a que el tutelante no acreditó circunstancias de vulnerabilidad o de debilidad manifiesta, ni logró probar el riesgo de sufrir un perjuicio irremediable.

   No obstante, la respectiva S. estimó que el amparo sí era procedente respecto al eventual desconocimiento del derecho fundamental de petición, conforme a lo cual afirmó:

   “Caso Concreto: la acción de tutela procede para proteger el derecho de petición, cuando no se ha dado respuesta congruente a los recursos interpuestos en vía gubernativa.

   La Corte Constitucional ha establecido que el derecho de petición comprende dos facetas, una relacionada con la posibilidad de elevar peticiones respetuosas a la administración pública, y otra con el deber de las autoridades de responder de fondo y oportunamente a las mismas. Así, constituye vulneración al derecho de petición: (i) la ausencia de respuesta por parte de la administración dentro de los términos legales establecidos para tal fin y (ii) la respuesta vaga, imprecisa o que no atiende de fondo lo pedido, sin que ello implique resolver favorablemente las pretensiones del administrado”[48].

   Conforme a ello, la Corte constató que los argumentos del Instituto de Seguros Sociales, tendientes a negar el requerimiento del actor, resultaban insuficientes y omitían varios aspectos relativos a los aportes del señor C.I., en consecuencia, decidió amparar su derecho fundamental de petición y ordenó que se le diera una respuesta congruente.

   En conclusión, la jurisprudencia constitucional ha establecido reiteradamente que el derecho fundamental reconocido en el artículo 23 Superior únicamente se garantiza cuando la solicitud del ciudadano es contestada de manera clara, de fondo, precisa y congruente respecto al contenido de su petición.

En el presente asunto le corresponde a la S. Octava de Revisión determinar si la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas -UARIV- vulneró el derecho fundamental de petición de las ciudadanas A.L.L.S. y M.S.D..

Las accionantes refieren que solicitaron su inclusión en el Registro Único de Víctimas -RUV-, debido a que el 27 de junio de 2001 fueron secuestradas, junto con su núcleo familiar, por parte de integrantes del Ejército de Liberación Nacional -ELN- mientras se encontraban en una finca del municipio de Aguachica, C..

Indican también que su petición fue negada aduciendo que lo sucedido no tenía relación con el conflicto armado interno, sin embargo, a diferencia de su caso, dicha entidad aceptó las solicitudes de sus familiares A.L.L., N.L.S. y A.L.S., quienes denunciaron exactamente el mismo hecho victimizante.

Las demandantes refieren en el escrito de tutela que las contestaciones de la UARIV presentan varias inconsistencias y errores que reflejan un “actuar negligente” de la institución, lo cual resultaría lesivo de sus garantías constitucionales. Por su parte, la entidad accionada guardó silencio frente al amparo formulado en su contra.

La S. Octava de Revisión aborda el examen de las respuestas a la petición de las ciudadanas M.S.D. y A.L.L.S.[49], con el fin de resolver el asunto sub iúdice. Con base en ello, la S. destaca lo siguiente:

(i) Aunque la señora S.D. acudió a la Fiscalía 20 Local de Aguachica, C., el 5 de octubre de 2012, indicando el tiempo, modo y lugar[50] del hecho victimizante de secuestro por parte del ELN, y la misma entidad accionada refirió que tal denuncia era la prueba pertinente para acreditar lo ocurrido, concluyó:

“Dentro de los documentos adjuntos al expediente se evidencia la prueba pertinente para acreditar el hecho victimizante de S., como lo es la respectiva denuncia presentada ante la autoridad competente; sin embargo, la misma no constituye suficientes indicios que permitan determinar las circunstancias de tiempo, modo y lugar de los hechos en los cuales se desarrolló el hecho victimizante en mención y que el mismo haya acaecido en el marco del conflicto armado”[51].

(ii) Tras realizar un análisis de contexto de la zona a través de distintas fuentes informativas, tales como, reportes de inteligencia suministrados por el Ejército Nacional, bitácoras del Observatorio de Derechos Humanos de la Vicepresidencia de la República, bases de datos de la Defensoría del Pueblo, la Fiscalía General de la Nación y el Observatorio de Procesos de Desarme, Desmovilización y Reintegración de la Universidad Nacional -ODDR-, entre otras, la accionada asevera que logró determinar la efectiva presencia de grupos armados al margen de la ley en el lugar de los hechos.

Sin embargo, menciona que no fue posible determinar que la denuncia de la tutelante tuviera relación con el conflicto armado, en ese sentido indica:

“aunque no se desconoce la efectiva presencia de grupos armados organizados al margen de la ley para la época en la que se denuncia el acaecimiento del hecho, no fue posible determinar que el mismo tuviera relación con el conflicto armado interno, enmarcándose en el artículo 3° de la Ley 1448 de 2011, el cual establece que: ‘se consideran víctimas, para los efectos de esta ley, aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno. (…)” [52].

Frente a este punto, la Unidad omite explicar las razones por las cuales consideró que los hechos eran ajenos al conflicto armado interno, de hecho, aduce de manera contradictoria que la conducta se enmarca en lo dispuesto por el artículo 3° de la Ley 1448 de 2011.

(iii) Por otra parte, resulta pertinente señalar que, con base en el mismo análisis de contexto mencionado, la UARIV argumenta en las Resoluciones N° 2013-88920[53], 2013-93094[54] y 2013-144500[55] (por las cuales se dispuso la inclusión en el RUV de los tres familiares de las accionantes), que resultaba claro que el ELN había llevado a cabo reiterados secuestros en el municipio de Aguachica, C., durante el año 2001, lo cual acreditaba el accionar delictivo de esa organización[56].

(iv) En las respuestas de la Unidad Administrativa también se incluyen las siguientes consideraciones sobre el delito denunciado:

“El secuestro y la toma de rehenes son conductas criminales prohibidas tanto por las leyes colombianas como por el derecho internacional humanitario (…)

La Organización de Naciones Unidas a través del Manual de Lucha Contra el S. fijó cuatro elementos comunes del delito: La aprehensión ilegal, el rapto o la privación de la libertad de un individuo sin su consentimiento; El empleo de la violencia, la amenaza de la violencia y/o el fraude y el engaño en la comisión del delito; La retención de la víctima en un lugar que no podía encontrarse; El objetivo específico de obtener beneficios económicos o financieros y/o influencia política o de otro tipo, inclusive mediante la práctica de la extorsión.”[57]

Pese a lo anterior, la entidad refiere que la “motivación real” de los integrantes del ELN era realizar un hurto de ganado, argumento que resulta contradictorio con lo sostenido previamente por ella, ya que, en su criterio, no era posible determinar las circunstancias de tiempo, modo y lugar de los hechos. Al respecto, la Unidad afirma:

“Al revisar la narración de los hechos no se puede establecer que el acto victimizante de S. se haya configurado como tal; esto debido a que el objetivo final de este hecho no era coartar la libertad de las personas, ni obligarlas a hacer o dejar de hacer algo; en este caso la retención fue un medio para llevar a cabo otro delito, en este caso el hurto de ganado.”[58]

Sobre el particular, se destaca que los artículos 168 y 169 de la Ley 599 de 2000, Código Penal, disponen:

“Artículo 168. S. simple. El que con propósitos distintos a los previstos en el artículo siguiente, arrebate, sustraiga, retenga u oculte a una persona, incurrirá en prisión de diez (10) a veinte (20) años y en multa de seiscientos (600) a mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Artículo 169. S. extorsivo. El que arrebate, sustraiga, retenga u oculte a una persona con el propósito de exigir por su libertad un provecho o cualquier utilidad, o para que se haga u omita algo, o con fines publicitarios o de carácter político, incurrirá en prisión de dieciocho (18) a veintiocho (28) años y multa de dos mil (2.000) a cuatro mil (4.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.”.

(v) Finalmente, aunque el objeto central de la petición es el delito de secuestro, la accionada concluye que no se configuró el hecho victimizante de homicidio. Además, omite referirse a la inclusión o exclusión en el RUV de A.L.L.S.:

“En ese orden de ideas, se concluye que el sujeto objeto de estudio de la presente decisión administrativa, es una persona a la cual no puede dársele el calificativo de víctima del conflicto armado, puesto que en atención al examen valorativo y a las pruebas incorporadas al expediente, esta unidad, determinó que el hecho descrito no configura el hecho victimizante de Homicidio y por tanto no es procedente incluir a la señora M.S.D..” [59]

Así las cosas, la S. Octava de Revisión evidencia que, si bien no le compete determinar si las accionantes efectivamente ostentan la calidad de víctimas del conflicto armado interno, sí le es posible concluir que las respuestas de la entidad accionada no cumplen los presupuestos de efectividad del derecho fundamental de petición.

Lo anterior, se colige de las incongruencias en las cuales incurre la Unidad Administrativa y la aparente atribución de consecuencias distintas a una misma situación de hecho, sin realizar una argumentación suficiente para el efecto, además, se destaca su omisión de respuesta respecto a la inclusión en el RUV de la joven M.S.D.. Con ello, la Corte evidencia que las contestaciones a las tutelantes no resolvieron de manera clara, de fondo, precisa y congruente su solicitud.

En consecuencia, se concederá el amparo al derecho fundamental de petición de las actoras y se ordenará a la UARIV que emita una nueva resolución en la cual conteste de manera clara, de fondo, precisa y congruente la solicitud de inclusión en el RUV de las ciudadanas M.S.D. y A.L.L.S., teniendo en cuenta las razones expuestas en esta providencia y, si hay lugar a ello, justificando de manera expresa y suficiente la adopción de una decisión disímil frente a la adoptada en las Resoluciones (i) N° 2013-88920 del 22 de febrero de 2013; (ii) N° 2013-93094 del 22 de febrero de 2013; y (iii) N° 2013-144500 del 18 de abril de 2013.

7. Síntesis

1. Hechos de la solicitud de amparo. Las ciudadanas A.L.L.S. y M.S.D. indican que el 27 de junio de 2001 fueron víctimas del delito de secuestro por parte de integrantes del Ejército de Liberación Nacional -ELN-. En razón a ello, acudieron a la Personería Municipal de Aguachica, C., para solicitar su inclusión en el Registro Único de Víctimas -RUV-.

   La Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas -UARIV- negó su petición aduciendo que los sucesos relatados no tenían relación con el conflicto armado interno. Sin embargo, a diferencia de su caso, la entidad aceptó las solicitudes de sus familiares A.L.L., N.L.S. y A.L.S., quienes denunciaron exactamente el mismo hecho victimizante.

2. Formulación de la acción de tutela y decisiones de instancia. Como consecuencia de lo anterior, las demandantes formularon acción de tutela contra la UARIV argumentando que las respuestas a su petición tienen varias inconsistencias y errores que reflejan un “actuar negligente” de la entidad, lo cual, en su concepto, constituye una violación de sus derechos fundamentales a la igualdad, la verdad, la justicia y la reparación. Los jueces de instancia consideraron el amparo improcedente debido a que, en su concepto, no se cumplían los presupuestos de inmediatez y subsidiariedad.

3. Cuestión previa: procedibilidad formal del amparo. La S. de Revisión aborda de manera preliminar la procedencia de la acción de tutela. En relación con el requisito de inmediatez, destaca que, a la fecha, la Unidad Administrativa no se ha referido expresamente sobre la inclusión en el RUV de A.L.L.S. y, además, de acuerdo a lo expuesto en el amparo, continuaría dándole un trato diferente a las peticionarias.

   Con lo cual, se tiene que la deficiente respuesta de la UARIV posiblemente ha generado una situación material que no puede desconocerse por parte de este Tribunal Constitucional, ya que la presunta vulneración de sus derechos fundamentales continúa surtiendo efectos y es actual.

   Respecto al requisito de subsidiariedad, la Corte constata que las actoras no acreditaron una situación de debilidad manifiesta o de vulnerabilidad que tornara ineficaz la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo cual considera que no es procedente entrar a dilucidar si las petentes son efectivamente víctimas del conflicto armado interno. No obstante lo anterior, la S. observa que las razones expuestas en el amparo aluden a múltiples incongruencias en las respuestas a su solicitud, por lo cual estima necesario examinar si se vulneró su derecho fundamental de petición.

4. Problema jurídico. ¿Las resoluciones expedidas por la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas -UARIV- constituyen una respuesta de fondo, clara, precisa y congruente a la petición formulada por M.S.D. y A.L.L.S. a efectos de ser incluidas en el Registro Único de Víctimas -RUV-?

5. Alcance y contenido del derecho fundamental de petición. Reiteración de jurisprudencia. La trascendencia constitucional del derecho fundamental de petición implica que ésta garantía sólo se garantiza cuando la solicitud del ciudadano es contestada bajo criterios materiales y sustantivos que posibilitan una respuesta real y efectiva a su petición. De este modo, el pronunciamiento de las autoridades debe ser: (i) claro, como quiera que debe contener argumentos comprensibles y razonables; (ii) de fondo, lo cual significa que debe resolver de manera completa y detallada todos los asuntos indicados en la petición; (iii) preciso, que haya sido realizado con exactitud y rigurosidad; y, (iv) congruente, es decir, que exista relación entre lo respondido y lo pedido, excluyendo referencias evasivas o que resulten ajenas al asunto planteado.

encuentra múltiples errores e incongruencias en las respuestas a las accionantes, dentro de las cuales se destacan las siguientes: (i) aunque la ciudadana M.S.D. denunció el hecho victimizante de secuestro indicando las circunstancias precisas de lo sucedido, la UARIV concluye que es posible determinar el tiempo, modo y lugar de los hechos; (ii) tras realizar un análisis de contexto de la zona y encontrar que grupos al margen de la ley hicieron presencia en el municipio de Aguachica, C., durante el año 2001, la entidad argumenta que la denuncia no tiene relación alguna con el conflicto armado; (iii) pese a referir los elementos normativos del delito de secuestro e indicar que no se podían determinar las circunstancias específicas de los hechos, sostiene que dicha conducta punible no se configuró debido a que la “motivación real” del ELN era realizar un hurto de ganado; y, (iv) aunque el objeto central de la petición es el delito de secuestro, la UARIV concluye que no se configuró el hecho victimizante de homicidio y, además, omite referirse a la inclusión o exclusión en el RUV de A.L. lobo S..

La Corte concluye que las contestaciones a las accionantes no resolvieron de manera clara, de fondo, precisa y congruente su solicitud, por lo cual, resuelve revocar las decisiones de instancia, conceder el amparo de su derecho fundamental de petición y ordenar a la Unidad Administrativa que profiera una nueva resolución a efectos de responder adecuadamente a las ciudadanas M.S.D. y A.L.L.S..

En mérito de lo expuesto, la S. Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,