Sentencia de Tutela nº 079/19 de Corte Constitucional, 26 de Febrero de 2019

Mediante agente oficioso, la señora M.P.C. interpuso acción de tutela contra COLPENSIONES por considerar que dicha entidad vulneró sus derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital, igualdad y salud.

De acuerdo con los argumentos expuestos por el agente oficioso, la accionante sufre de una enfermedad congénita y realizó cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones (SGSSP) después de la fecha de estructuración de su invalidez. Asimismo, argumentó que los derechos fundamentales de la accionante fueron vulnerados por COLPENSIONES como consecuencia de su negativa a reconocer y pagar la pensión de invalidez a la que considera que tiene derecho.

A.H. y pretensiones

1. La señora M.P.C. nació el 14 de diciembre de 1980 y desde su nacimiento ha sufrido la enfermedad degenerativa de toxoplasmosis congénita. A raíz de su situación, a lo largo de los años la accionante ha padecido síndrome convulsivo, vértigo, episodios epilépticos, atrofia óptica severa, daño retinal y las secuelas de una toxoplasmosis bilateral sin posibilidades de mejoría.[3]

2. El 13 de junio de 2001, la Junta de Calificación de Invalidez Regional del Valle del C., mediante acta No.019-2001, certificó que la señora M.P. sufre una enfermedad de origen común, consistente en atrofia pupilar en ambos ojos, astigmatismo y una lesión cerebral difusa. La Junta determinó como fecha de estructuración de invalidez el 14 de diciembre de 1998 y estableció una pérdida de capacidad laboral de 77.4%.[4]

3. El 29 de noviembre de 2017, el grupo médico laboral de COLPENSIONES determinó, mediante dictamen No. 2017250506HH, pérdida de la capacidad laboral de 81% con origen enfermedad y riesgo común. Asimismo, estableció como fecha de estructuración el 14 de diciembre de 1998.[5]

   No obstante, este mismo grupo médico certificó que desde julio de 2001 hasta febrero de 2017 la demandante laboró como técnica en sistemas[6]. Estos años de trabajo dieron como resultado la suma de 791 semanas de cotización al Sistema General de Seguridad Social.[7]

4. El 27 de diciembre de 2017, la peticionaria solicitó el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez ante COLPENSIONES[8]. A pesar de las semanas cotizadas y de la calificación de pérdida de capacidad laboral, la accionada negó la solicitud de pensión de invalidez mediante la Resolución SUB No.36735 del 8 de febrero de 2018. A su consideración, dicho reconocimiento y pago no procedía porque la accionante no cotizó las semanas requeridas al momento de producirse la invalidez, en este caso, el 14 de diciembre de 1998.

5. La accionante interpuso acción de tutela a través de su padre, G.A.P.Q., como agente oficioso. A su juicio, COLPENSIONES vulneró sus derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital, igualdad y salud. En consecuencia, solicitó ordenar a COLPENSIONES el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.[9]

   2. Actuaciones en sede de tutela

      El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Palmira, a través del auto del 19 de junio de 2018[10], admitió la acción de tutela y corrió traslado a COLPENSIONES como parte accionada.

      Respuesta de COLPENSIONES

      Mediante escrito presentado el 25 de junio de 2018[11], COLPENSIONES solicitó declarar improcedente la acción de tutela. A su juicio, esta no cumplía con el requisito de subsidiariedad, debido a que la accionante no agotó los mecanismos ordinarios de defensa judicial.

   3. Decisiones objeto de revisión

      Fallo de primera instancia

      El 4 de julio de 2018[12], el Juzgado Tercero Laboral de Palmira declaró improcedente la acción de tutela bajo el argumento de que no cumplía con el requisito de subsidiariedad. El a quo reconoció que la señora M.P.C. era una persona inválida, pero no se detuvo en el análisis de si la negativa de COLPENSIONES afectaba su mínimo vital. Por el contrario, observó que la accionante contaba con el apoyo moral y material de sus padres, de manera que no se configuraba un perjuicio irremediable ni los requisitos para que la acción de tutela fuera procedente.

      Impugnación

      El 12 de julio de 2018[13], la accionante impugnó la sentencia de primera instancia a través de su padre como agente oficioso. En particular, el agente hizo énfasis en el hecho de que la accionante sufre de una invalidez que ha empeorado con los años, debido a que se trata de una enfermedad degenerativa. A raíz de esta situación, adujo que la accionante no podía trabajar al momento en que se estructuró su enfermedad pues aún era menor de edad. Aunado a lo anterior, argumentó que él y la madre de la accionante son personas mayores que no cuentan con la fuerza laboral ni con las fuentes de ingreso suficientes para cuidar de su hija continuamente. Finalmente recordó que, en varias providencias, la Corte Constitucional ha acogido las pretensiones de accionantes con las mismas particularidades del caso.

      Fallo de segunda instancia

      Mediante sentencia No. 028 del 16 de agosto de 2018[14], la S. Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Guadalajara de Buga confirmó la decisión del juez de primera instancia. Consideró que el derecho fundamental al mínimo vital de la accionante no se veía afectado, pues sus padres la habían apoyado económica y moralmente a lo largo de los años.

Con el fin de contar con mayores elementos de juicio, mediante auto del 20 de noviembre de 2018, la Magistrada sustanciadora ofició a G.A.P.Q., como agente oficioso de la peticionaria, para que informara a esta Corporación (i) sobre los medios de subsistencia con los que ha contado desde la presentación de la tutela; (ii) la rutina que sigue su hija diariamente y las ayudas que requiere para cumplirla; (iii) su estado de salud; (iv) su grado de escolaridad y el de la accionante; (v) los bienes muebles e inmuebles de los que es propietario; (vi) las personas que están a su cargo y (vii) el monto de gastos en los que debe incurrir para cubrir las necesidades de la demandante. Asimismo, ofició a COLPENSIONES para que remitiera la historia laboral de la solicitante, en la que se acreditaran las semanas cotizadas al Sistema General de Seguridad Social.[15]

Respuesta del señor G.A.P.Q.

El 27 de noviembre de 2018, el agente oficioso respondió lo siguiente[16]:

En primer lugar, afirmó que trabaja como independiente reparando radios electrónicos y televisores, trabajo por el que recibe aproximadamente $200.000 mensuales.

En segundo lugar, informó que la rutina de la señora M.P.C. es muy limitada debido a sus problemas de salud. En ese sentido, relató que si no debe acudir a alguna cita o tratamiento médico, se queda en casa. Asimismo, narró que sus padres se turnan para apoyarla durante su baño y desayuno, pues puede presentar ataques convulsivos en cualquier momento. Además, señaló que los medicamentos que toma disminuyen sus fuerzas y estado de ánimo.

En tercer lugar, relató que la agenciada requiere de ayuda continua, por lo que su EPS, EMSSANAR, dispone de enfermeros para su tratamiento y cuidado. Cuando esto no es posible, sus padres cumplen esta función, aunque el agente oficioso hace énfasis en el hecho de que sus fuerzas y capacidades no son las mismas, pues ya tiene 66 años de edad.

En cuarto lugar, apuntó que la agenciada cursó un estudio técnico empresarial en sistemas en el Instituto Sistemplus en la ciudad de Palmira[17], y que gracias a estos estudios logró trabajar del 2001 al 2017.

Por último, informó que el monto de los gastos en los que debe incurrir el agente oficioso para mantener a su hija ascienden a aproximadamente $937.000, los cuales son mayormente cubiertos por la mesada pensional de la que es beneficiaria su esposa, la cual equivale a un salario mínimo legal vigente.

Respuesta de COLPENSIONES

El 5 de diciembre de 2018, COLPENSIONES dio respuesta al requerimiento de esta Corporación.[18] A este respecto, adjunto la historia laboral de la señora M.P. actualizada al 4 de diciembre de 2018. En esta se especifica que la misma accionante fue la aportante de las cotizaciones excepto el 1 de junio de 2002, fecha en que quien aportó fue el Consorcio Prosperar Hoy. Asimismo, informó que la accionante cotizó de manera ininterrumpida desde el 26 de julio de 2001 hasta el 6 de febrero de 2017.

Competencia

1. Corresponde a la Corte Constitucional analizar, en S. de Revisión, las sentencias proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

   Asunto objeto de análisis y problema jurídico

2. A través de un agente oficioso, M.P.C. presentó acción de tutela por considerar que COLPENSIONES vulneró sus derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, igualdad y salud, al no reconocerle y pagarle la pensión de invalidez[19]. Particularmente, señaló que a pesar de sufrir de una enfermedad degenerativa trabajó de julio de 2001 a febrero de 2017. Sin embargo, las semanas cotizadas en dicho periodo no fueron tomadas en cuenta, pues la Junta Regional de Calificación de Invalidez y COLPENSIONES determinaron el 14 de diciembre de 1998 como fecha de estructuración de la enfermedad. A su juicio, no debía exigírsele la cotización de semanas antes de la fecha de estructuración de invalidez, ya que era menor de edad. Adicionalmente, afirmó que COLPENSIONES no debe dejar a un lado el número de semanas que cotizó desde el 2001 hasta el 2017.

3. En atención a la situación descrita, corresponde a esta S. resolver el siguiente problema jurídico: ¿COLPENSIONES vulneró los derechos fundamentales al mínimo vital, vida digna y seguridad social de la accionante al negarle el reconocimiento y pago de una pensión por invalidez por no haber cotizado 50 semanas antes de la fecha de estructuración de invalidez, aunque haya cotizado 791 semanas con posterioridad a dicha fecha?

   Para responder al problema jurídico anunciado la S. examinará, inicialmente, la procedencia general de la acción de tutela. De superarse el análisis de procedibilidad abordará los siguientes asuntos: (i) el régimen jurídico aplicable al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez; (ii) la determinación de la fecha de estructuración de invalidez en los casos de enfermedades degenerativas, crónicas o congénitas; y por último (iii) resolverá el caso concreto.

   Examen de procedencia de la acción de tutela

   Legitimación por activa

4. El artículo 86 de la Constitución establece que cualquier persona podrá presentar acción de tutela ante los jueces para procurar la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular. Por su parte, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 regula la legitimación para el ejercicio de la acción de tutela. En este sentido, la solicitud de amparo puede ser presentada: (i) a nombre propio; (ii) a través de representante legal; (iii) por medio de apoderado judicial; y (iv) mediante agente oficioso.

5. En el presente caso, la acción de tutela fue presentada por la señora M.P.C. mediante agente oficioso. Si bien de manera preliminar se podría afirmar que la accionante debe solicitar la protección de sus derechos fundamentales a nombre propio, padece de una enfermedad degenerativa que le ha causado ceguera y síndrome epiléptico[20]. A causa de esta situación, la demandante requiere de atención continua porque puede sufrir de un ataque convulsivo en cualquier momento. Asimismo, como consecuencia de su atrofia ocular severa, requiere de ayuda para la realización de sus quehaceres diarios. Por consiguiente, su situación de salud le dificulta notablemente la posibilidad de acudir al sistema judicial y demandar la protección de sus derechos por cuenta propia. Por esta razón, fue necesaria la actuación de su padre, G.A.P.Q., como agente oficioso. Consecuentemente, la S. determina que se encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa en los términos del Decreto 2591 de 1991.

   Legitimación por pasiva[21]

6. La legitimación en la causa por pasiva dentro del trámite de amparo hace referencia a la capacidad legal de quien es el demandado en tutela, pues está llamado a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental invocado una vez se acredite la misma en el proceso[22]. En relación con lo anterior, el artículo 5º del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela procederá contra toda acción u omisión de autoridades públicas que hayan violado, violen o amenacen violar cualquiera de los derechos fundamentales.

7. En el presente asunto la acción de tutela se dirige contra la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES. Según el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, esta es una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de Salud y de la Protección Social. Por consiguiente, la accionada es una entidad pública a la que se le acusa la vulneración de derechos fundamentales cuya protección se reclama, por lo que se encuentra legitimada en la causa por pasiva para actuar en este proceso según los artículos 86 Superior y el 5º del Decreto 2591 de 1991.

   Subsidiariedad

8. El inciso 4º del artículo 86 de la Constitución Política establece el principio de subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción de tutela así:

   “[E]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. (N. fuera del texto original).

   De este modo, la norma determina que si hay otros mecanismos de defensa judicial que sean idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a ellos y no a la acción de tutela. Así lo ha reiterado esta Corporación[23] al afirmar que, cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos fundamentales, no puede desconocer las acciones judiciales ordinarias contempladas en el ordenamiento jurídico.

9. Sin embargo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 Superior y 6º del Decreto 2591 de 1991, aunque exista un mecanismo ordinario que permita la protección de los derechos que se consideran vulnerados, la tutela es procedente si se acredita que: (i) el mecanismo no es idóneo ni eficaz, o (ii) “siendo apto para conseguir la protección, en razón a la inminencia de un perjuicio irremediable, pierde su idoneidad para garantizar la eficacia de los postulados constitucionales, caso en el cual la Carta prevé la procedencia excepcional de la tutela.”[24]

10. Ahora bien, con respecto a la eficacia e idoneidad del mecanismo de defensa judicial al alcance del afectado, la Sentencia SU-355 de 2015[25] determinó que este debe gozar de una efectividad igual o superior a la acción de tutela. La idoneidad de dicho mecanismo puede evaluarse al examinar el resultado previsible de acudir a ese otro medio de defensa judicial. En este sentido, el juez constitucional debe efectuar un análisis particular del caso concreto, con el fin de determinar si la acción ordinaria permite resolver la cuestión en una dimensión constitucional.

11. En lo que respecta al reconocimiento y pago de derechos pensionales por medio de la acción de tutela, este Tribunal ha establecido los criterios que el juez debe valorar para establecer si los medios para solicitar la prestación social son eficaces e idóneos:

    “(i) la edad del accionante, puesto que las personas de la tercera edad son sujetos de especial protección constitucional; (ii) su estado de salud y las condiciones de vulnerabilidad en las que pueda encontrarse; (iii) la composición de su núcleo familiar; (iv) las circunstancias económicas en las cuales se encuentra; (v) que se haya agotado cierta actividad administrativa y judicial tendiente a obtener el reconocimiento del derecho; (vi) el tiempo transcurrido entre la primera solicitud y la interposición del amparo constitucional; (vii) su grado de formación escolar y el posible conocimiento que tenga acerca de la defensa de sus derechos y, por último, (viii) que tenga cierto nivel de convicción sobre la titularidad de los derechos reclamados.” [26]

    Por lo tanto, el juez de tutela debe valorar las circunstancias personales del accionante para determinar si las herramientas judiciales ordinarias son idóneas y efectivas para reclamar por vía del amparo constitucional el derecho a prestaciones pensionales, puesto que pueden verse afectadas garantías superiores. Lo anterior, debido a que esta Corporación ha indicado que, en relación con sujetos de especial protección constitucional o que por su condición económica, física o mental se encuentran en situación de debilidad manifiesta, someterlos a los rigores de un proceso judicial ordinario o contencioso administrativo puede resultar desproporcionado y lesivo de sus derechos.[27]

12. Para el caso que ocupa a esta S., se tiene que la señora M.P.C. requiere de atención continua, pues puede sufrir de un ataque convulsivo en cualquier momento. Igualmente, su atrofia ocular severa la obliga a requerir de ayuda para realizar sus quehaceres diarios y solo sale de casa para acudir a controles médicos. Por otro lado, si bien sus padres la apoyan moral y económicamente, el señor G.A.P. devenga una suma mensual de aproximadamente $200.000 mensuales, de manera que la mayoría de sus gastos deben ser cubiertos por la mesada pensional que recibe la madre de la accionante.

    Estas circunstancias permiten a la S. establecer que la peticionaria es un sujeto que merece especial protección constitucional por su situación de vulnerabilidad física y socioeconómica, debido a que se trata de una mujer con una enfermedad congénita y discapacitante sin ingresos, cuya red de apoyo familiar se encuentra en una situación económica precaria. Debido a lo anterior, es evidente que para este caso particular y concreto, exigirle a la accionante que acuda a la jurisdicción ordinaria resulta desproporcionado para la salvaguarda de sus derechos fundamentales y la llevaría a una situación más gravosa de la que actualmente padece, de manera que en este caso la acción de tutela procederá como mecanismo definitivo.

    Inmediatez[28]

13. Esta Corporación ha resaltado que, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela no tiene término de caducidad. Sin embargo, la solicitud de amparo debe formularse en un término razonable desde el momento en el que se produjo el hecho vulnerador.

    Esta exigencia se deriva de la finalidad de la acción constitucional que pretende conjurar situaciones urgentes que requieren de la inmediata intervención del juez constitucional. Por lo tanto, cuando ha transcurrido un periodo de tiempo considerable y desproporcionado entre la ocurrencia del hecho vulnerador o la amenaza a los derechos fundamentales y la presentación de la acción de tutela, se entiende prima facie que su carácter apremiante fue desvirtuado, siempre que no se hayan expuesto razones que justifiquen, en términos de derechos fundamentales, el paso del tiempo para utilizar el mencionado instrumento constitucional.

    Asimismo, este requisito de procedencia tiene por objeto respetar o mantener la certeza y estabilidad de los actos o decisiones que no han sido controvertidos durante un tiempo razonable, respecto de los cuales se presume la legalidad de sus efectos ante la ausencia de controversias jurídicas. En ese sentido, la jurisprudencia de este Tribunal[29] ha precisado que el presupuesto de inmediatez: (i) tiene fundamento en la finalidad de la acción, la cual supone la protección urgente e inmediata de un derecho constitucional fundamental; (ii) persigue la protección de la seguridad jurídica y de los intereses de terceros; e (iii) implica que la tutela se haya interpuesto dentro de un plazo razonable, el cual dependerá de las circunstancias particulares de cada caso.

14. En atención a las consideraciones expuestas, la S. considera que el presupuesto de inmediatez está acreditado, pues transcurrieron un poco más de cuatro meses entre el momento en que COLPENSIONES negó la pensión de invalidez de la accionante mediante Resolución SUB No.36735 del 8 de febrero de 2018[30], y la presentación de la tutela en referencia el 19 de junio del mismo año[31]. En ese sentido, este lapso es razonable y proporcionado en el caso particular, por lo que dicho requisito está probado.

    En definitiva, la S. encontró acreditados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en el presente asunto, por lo que a continuación se presentarán los aspectos de fondo anunciados para pasar a la solución del problema jurídico formulado.

    Régimen jurídico aplicable al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez. Reiteración de jurisprudencia[32]

15. El artículo 48 de la Constitución Política consagra la seguridad social como un servicio público de carácter obligatorio que se sujeta a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Este busca garantizar la protección de cada persona frente a necesidades y contingencias, entre otras, las relacionadas con la pérdida de la capacidad laboral por vejez, una enfermedad o accidente que generen invalidez, y la muerte.[33]

    Para el caso que ocupa a esta S. resulta de especial importancia el principio de universalidad del derecho a la seguridad social, el cual supone que se proteja a todas las personas sin ninguna discriminación y en todas las etapas de la vida.

    Este principio se ve reflejado en el objeto del Sistema General de Pensiones, que tiene como finalidad (i) garantizar a la población el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte mediante el reconocimiento de pensiones y prestaciones, y (ii) propender por la ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones.[34]

16. T. específicamente de la pensión de invalidez, esta se encuentra regulada en la Ley 100 de 1993. En primer lugar, el artículo 38 de la normativa citada establece que se considera inválida la “persona que por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral.” A este respecto, le corresponde a las entidades aseguradoras, a las juntas regionales y a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez evaluar la pérdida de capacidad laboral de las personas que se presenten[35]. En caso que el correspondiente dictamen establezca una pérdida de capacidad laboral superior a 50%, también se determinará la fecha de estructuración del estado de invalidez.

    La fecha de estructuración de invalidez, a su vez, es definida como

    “(…) la fecha en que una persona pierde un grado o porcentaje de su capacidad laboral u ocupacional, de cualquier origen, como consecuencia de una enfermedad o accidente, y que se determina con base en la evolución de las secuelas que han dejado éstos. Para el estado de invalidez, esta fecha debe ser determinada en el momento en el que la persona evaluada alcanza el cincuenta por ciento (50%) de pérdida de la capacidad laboral u ocupacional.”[36]

17. Por otra parte, el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 1º de la Ley 860 de 2003, refiere los requisitos para acceder a la pensión de invalidez. Específicamente, la norma establece que para que una persona acceda a la pensión de invalidez por enfermedad de origen común debe acreditar la pérdida de capacidad superior al 50 % y haber cotizado 50 semanas dentro de los tres años anteriores a la fecha de la estructuración.

18. En suma, de conformidad con las normas descritas, para obtener la pensión de invalidez, el afiliado debe: (i) tener una pérdida de capacidad calificada con un porcentaje igual o superior al 50 % y (ii) haber cotizado 50 semanas dentro de los tres años anteriores a la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral.

19. Ahora la S. analizará las reglas jurisprudenciales que rigen el reconocimiento de esta prestación cuando la fecha de estructuración de la invalidez de una enfermedad degenerativa, crónica o congénita, es anterior al retiro material y efectivo del mercado laboral.

    La determinación de la fecha de estructuración de invalidez en los casos de enfermedades degenerativas, crónicas o congénitas. Reiteración de jurisprudencia[37]

20. El artículo 3º del Decreto 1507 de 2014 establece la forma en que se debe determinar la fecha en que el trabajador perdió permanente y definitivamente su capacidad laboral. Con base en las definiciones contenidas en esta normativa, el personal calificado y especializado debe establecer la fecha y la razón de la pérdida de capacidad laboral a partir del análisis integral de la historia clínica y exámenes clínicos del trabajador.

    Por lo anterior, los dictámenes que emiten las Juntas de Calificación deben contener los fundamentos de hecho y de derecho con los que se declara el origen, el porcentaje de pérdida de capacidad laboral y la fecha de estructuración de la invalidez. Conforme al artículo 51 del Decreto 1352 de 2013[38], los fundamentos de hecho son aquellos que se relacionan con la ocurrencia de determinada contingencia, esto es, las historias clínicas, reportes, valoraciones o exámenes médicos periódicos y, en general, los que puedan servir de prueba para certificar una determinada relación causal. De esta forma, la calificación integral de la invalidez debe tener en cuenta los aspectos funcionales, biológicos, psíquicos y sociales del calificado, pues la finalidad es determinar el momento en que una persona no puede seguir ofreciendo sus habilidades, destrezas y /o potencialidades de orden físico, mental y social que le permitan desempeñarse en un trabajo.[39]

    Por consiguiente, al momento de establecer la fecha de estructuración de invalidez, se deben tener en cuenta todos los aspectos físicos, clínicos y laborales que rodean al calificado. Lo anterior, debido al impacto que tiene la determinación de esta fecha sobre el derecho a la seguridad social.

21. Ahora bien, generalmente la fecha de estructuración coincide con la incapacidad laboral del trabajador; sin embargo, en ocasiones la pérdida de capacidad es progresiva y no concuerda con la fecha de estructuración de la invalidez, es decir, existe una diferencia temporal entre la total incapacidad para continuar laborando y el momento en que inició la enfermedad, presentó su primer síntoma u ocurrió el accidente según sea el caso.

    La falta de concordancia entre la fecha de estructuración y el momento en que se presenta el retiro material y efectivo del mercado laboral, puede explicarse por la presencia de enfermedades crónicas, padecimientos de larga duración, enfermedades congénitas o degenerativas, bien sea porque se manifestaron desde el nacimiento o a causa de un accidente. Lo anterior implica que una pérdida de capacidad laboral generada de manera paulatina en el tiempo[40], en ocasiones no corresponde a la fecha de estructuración dictaminada pues en los mencionados eventos, aquella se limita a informar el momento en que acaeció la enfermedad y no la circunstancia misma de la incapacidad para trabajar.

    Esta situación puede llevar a la violación de los derechos fundamentales de las personas que, a pesar de tener una invalidez que se agrava de manera progresiva, se han integrado al mercado laboral y han realizado los aportes correspondientes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y desconocería una serie de principios de orden constitucional tales como: “(i) el principio de universalidad; (ii) el principio de solidaridad; (iii) el principio de integralidad; (iv) el principio de prevalencia de la realidad en materia laboral y de seguridad social (art. 53, CP), así como (v) la buena fe”[41]. En efecto, después de haber ejercido una labor que les permitió integrarse al mercado laboral, su situación de salud puede desmejorar al punto de que ya no pueden trabajar y, al momento de solicitar el reconocimiento y pago de su pensión de invalidez, los fondos de pensiones pueden no tener en cuenta las cotizaciones realizadas con posterioridad a la fecha de estructuración, por lo que niegan el reconocimiento de sus derechos pensionales.

22. Para esta Corporación tales prácticas son inconstitucionales por dos razones. En primer lugar, constituyen un enriquecimiento sin justa causa, debido a que: “(…) no resulta consecuente que el sistema se beneficie de los aportes hechos con posterioridad a la estructuración para, luego, no tener en cuenta este periodo al momento de verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión”[42].

23. En segundo lugar, comportan la violación del derecho fundamental a la igualdad de las personas en condición de discapacidad porque desconocen que el Estado tiene la obligación de poner a disposición todos los recursos necesarios para la protección de este grupo poblacional. En efecto, cuando niega a las personas con discapacidad el reconocimiento de las cotizaciones realizadas con posterioridad a la estructuración de la enfermedad, se desconoce el mandato constitucional de lograr la igualdad real entre este grupo poblacional y el resto de las personas, pues a pesar de haber hecho factible su integración laboral, se impide que en el momento en que resulte imposible continuar en el empleo a causa del agotamiento de su capacidad laboral residual, accedan a la prestación frente a la contingencia de la invalidez.

24. Por lo anterior, esta Corporación ha indicado en reiteradas providencias que las administradoras de pensiones tienen la obligación de reconocer la pensión de invalidez, con fundamento en todas las semanas cotizadas por el usuario hasta el momento en que presenta su solicitud de reconocimiento y pago de pensión de invalidez.

    Las reglas bajo las cuales se enmarca el reconocimiento de la pensión de invalidez para personas con una enfermedad degenerativa, crónica o congénita fueron sistematizadas en la sentencia SU-588 de 2016[43]. En esa ocasión, esta Corporación determinó lo siguiente:

    i. Las administradoras de pensiones no pueden limitarse a hacer el conteo mecánico de las 50 semanas cotizadas dentro de los 3 años inmediatamente anteriores al momento de la aparición del primer síntoma de una enfermedad crónica, degenerativa o congénita. Por el contrario, deben hacer un análisis especial caso a caso en el que, además de valorar el dictamen de evaluación de pérdida de capacidad laboral, tengan en cuenta otros factores, tales como las condiciones específicas del solicitante, la patología padecida y su historia laboral.

    ii. A la administradora de pensiones le corresponde verificar que la persona laboró luego de la fecha de estructuración como consecuencia de una capacidad laboral residual. De la misma manera, tendrá que corroborar si los aportes realizados se hicieron con la única finalidad de acreditar las semanas mínimas exigidas por la norma o si, por el contrario, existe un número importante de cotizaciones que resulten de una actividad laboral efectivamente ejercida.[44]

    iii. Para determinar el momento real desde el cual se debe realizar el conteo de semanas mínimas requeridas para obtener pensión de invalidez, podrá tenerse en cuenta la fecha de calificación de la invalidez por las juntas de calificación de invalidez[45]. También puede tomarse la fecha de la última cotización efectuada[46], pues se presume que en ese momento a la persona se le hizo imposible continuar siendo laboralmente activo y proveerse por sí mismo un sustento económico[47]. Finalmente, se puede tomar asimismo la fecha de solicitud del reconocimiento pensional.[48]

    Sentencias posteriores siguieron estas reglas como base de su argumentación.

    Por ejemplo, la Sentencia T-057 de 2017[49] la Corte Constitucional asumió como fecha de estructuración de invalidez de uno de los accionantes el 5 de noviembre de 2013, pues ese día había sido calificado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez. Al tomar esta fecha, el accionante cumplía con el requisito de cotización de 50 semanas dentro de los 3 años anteriores a la fecha de estructuración y, por ende, se le concedió la pensión de invalidez. Igualmente, en la Sentencia T-563 de 2017[50] concedió la pensión de invalidez a varios accionantes luego de verificar el cumplimiento de las reglas anteriormente citadas.[51]

25. Conforme a lo anterior, (i) en los casos de personas con una enfermedad congénita, degenerativa o crónica las administradoras de pensiones deben tomar en cuenta la totalidad de las semanas cotizadas, incluso si los aportes fueron realizados luego de la fecha de estructuración; (ii) al momento de verificar la concesión de una pensión de invalidez, también deben constatar que la persona haya laborado gracias a una capacidad laboral residual que aún existía luego de la fecha de estructuración; (iii) la evaluación de la capacidad laboral residual es la base para determinar la fecha de estructuración de invalidez que debe tenerse en cuenta en estos casos; (iv) esta será la fecha del dictamen de calificación de la invalidez por las juntas de calificación, la correspondiente a la última cotización realizada por el trabajador o la fecha de solicitud del reconocimiento pensional, dependiendo de las particularidades de cada caso.

26. La señora M.P.C. es una persona de 37 años de edad y sufre de toxoplasmosis congénita. El 13 de junio de 2001, la Junta de Calificación de Invalidez Regional del Valle del C. dictaminó una pérdida de capacidad laboral de 77.4%, con fecha de estructuración de invalidez del 14 de diciembre de ese año.

    A pesar de la pérdida de capacidad laboral, desde julio de 2001 hasta febrero de 2017 la demandante laboró como técnica en sistemas de manera independiente[52]. Estos años de trabajo dieron como resultado la suma de 791 semanas de cotización al Sistema General de Seguridad Social[53]. No obstante, cuando la peticionaria solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, COLPENSIONES no tomó en cuenta las semanas cotizadas con posterioridad a la fecha de estructuración, y no le concedió dicha prestación.

    Por consiguiente, la señora M.P. interpuso acción de tutela; sin embargo, el juez de primera instancia consideró que la acción no cumplía con el principio de subsidiariedad, ya que estimó que contaba con otro mecanismo de defensa judicial y contaba con el apoyo moral y material de sus padres. Dicha sentencia fue confirmada en segunda instancia.

27. En atención a lo anterior, la S. procederá a estudiar el caso de fondo con el fin de verificar si la señora M.P. tiene derecho a acceder a una pensión de invalidez. Para ello, se tomarán en cuenta las reglas que ha establecido este Tribunal a lo largo de su jurisprudencia.

    Existencia de una enfermedad congénita, degenerativa y/o crónica

28. De las pruebas aportadas a esta S., se puede corroborar que la señora M.P. sufre de epilepsia y de una enfermedad conocida como toxoplasmosis congénita. Esta situación le ocasiona varios síntomas, tales como un síndrome convulsivo, vértigo, episodios epilépticos, atrofia óptica severa y un daño retinal. De esta forma, la accionante cumple con esta condición para acceder a una pensión de invalidez.

    Pérdida de capacidad laboral de más del 50%

29. En este caso, el 13 de junio de 2001, la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del C. determinó que la accionante perdió un 77.4% de capacidad laboral debido a la existencia de una enfermedad de origen común, consistente en atrofia pupilar en ambos ojos, astigmatismo y una lesión cerebral difusa. Igualmente, estableció como fecha de estructuración de invalidez el día 14 de diciembre de 1998, fecha en la que la peticionaria alcanzó la mayoría de edad.

    Por consiguiente, la accionante cumple con este supuesto fáctico para ser beneficiaria de una pensión de invalidez.

    Cotización de semanas posteriores a la fecha de estructuración de invalidez

30. La S. recuerda que esta Corporación ha identificado una dicotomía entre la determinación de la fecha de estructuración de invalidez y el momento en que las personas con una enfermedad congénita, crónica o degenerativa pierden definitivamente su capacidad laboral. Para definir la fecha de estructuración, las Juntas de Calificación estudian las historias clínicas, reportes, valoraciones, exámenes médicos periódicos y, en general, los documentos que puedan servir de prueba para certificar una determinada relación causal entre la enfermedad sufrida por la persona evaluada y una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50%.

    No obstante, los dictámenes relacionados con enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas se limitan a informar el momento en que acaeció la enfermedad y no la circunstancia misma de la incapacidad para trabajar, pues no se tiene en cuenta la capacidad laboral residual del trabajador. En su lugar, la forma progresiva en que estas enfermedades afectan al trabajador le posibilita mantenerse en el mercado laboral y continuar con la realización de aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, a pesar de sufrir de una enfermedad discapacitante.

    Por lo anterior, esta Corporación ha dispuesto que la fecha de estructuración debe ser aquella en la que se concreta el carácter permanente y definitivo que impide que la persona desarrolle cualquier actividad laboral y no la señalada en la calificación. De lo contrario, no tener en cuenta la situación especial de las personas con enfermedades congénitas, crónicas o degenerativas conllevaría a una violación de sus derechos y desconocer el principio de universalidad del derecho a la seguridad social, que obliga a proteger a todas las personas en todas las etapas de su vida.

31. Debido a lo anterior, para determinar si la señora M.P. tiene derecho a la pensión de invalidez, deben tenerse en cuenta todas las semanas que cotizó mientras estuvo activa en el mercado laboral. En este sentido, la accionante trabajó de julio de 2001 a febrero de 2017, tal como obra en su historia laboral[54]. Lo anterior lleva a deducir que, a pesar de sufrir de una enfermedad incapacitante, la señora M.P. continuó con sus cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones gracias a una capacidad laboral residual. Adicionalmente, la accionante logró cotizar 791 semanas luego de la fecha de estructuración, lo cual da cuenta de que no laboró tan solo para cumplir con las 50 semanas dentro de los 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración para obtener una pensión de invalidez. Por consiguiente, deben incluirse las 791 semanas y sus periodos de cotización dentro del presente análisis.

    Aplicación de la fecha de estructuración de invalidez para el caso en particular

32. Se ha demostrado que la accionante efectivamente sufre de una enfermedad congénita, perdió más del 50% de su capacidad laboral y, a pesar de esas circunstancias, realizó un número importante de cotizaciones mientras aún gozaba de capacidad laboral residual. Por consiguiente, el paso siguiente es señalar la fecha en la que se concretó el carácter permanente y definitivo que impidió a la peticionaria desarrollar cualquier actividad laboral que no coincide con la calificación. Lo anterior debido a que, si bien la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del C. determinó como fecha de estructuración el 14 de diciembre de 1998, no puede desconocerse el esfuerzo laboral y económico que la accionante realizó del 2001 al 2017.

33. En efecto, de acuerdo con una consolidada una línea jurisprudencial, se han identificado diversos momentos en que las personas con enfermedades degenerativas, crónicas o congénitas suelen perder permanente y definitivamente su capacidad laboral: (i) la fecha de calificación de la invalidez por las juntas de calificación de invalidez; (ii) la fecha de la última cotización efectuada; o (iii) la fecha de solicitud del reconocimiento pensional.

34. Particularmente, la fecha en que se emitió el dictamen de calificación de invalidez, el 13 de junio de 2001, es inaplicable en este caso, pues la accionante laboró durante años posteriores a ésta. Por lo tanto, la S. debe aplicar alguno de los otros dos supuestos. Si se considera que en este caso la fecha de estructuración es el día de la última cotización efectuada, esta correspondería al 6 de febrero de 2017. Por otro lado, si se acoge el día de la solicitud del reconocimiento pensional como momento de la estructuración, esta sería el 27 de diciembre de 2017.

    Teniendo en cuenta este panorama, la S. tomará como fecha de estructuración el 6 de febrero de 2017 porque ese día la accionante cotizó por última vez. En consecuencia, se presume que en esta fecha perdió total y definitivamente sus habilidades, destrezas y potencialidades de orden físico, mental y social para efectos del reconocimiento de la pensión de invalidez.

    De este modo, de la historia laboral[55] de la accionante se desprende que cotizó 154 semanas al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones dentro de los 3 años inmediatamente anteriores a la fecha real de la estructuración de invalidez. Es decir, entre el 6 de febrero de 2014 y el 6 de febrero de 2017, cuando agotó su capacidad laboral residual.

    Ahora bien, si en gracia de discusión la S. tomara como fecha de estructuración el día en que presentó la solicitud del reconocimiento pensional, la peticionaria también cumpliría con los requisitos para acceder a la prestación solicitada. Lo anterior, debido a que entre el periodo comprendido entre el 27 de diciembre de 2014 y 27 de diciembre de 2017[56] cotizó 107 semanas. Por lo tanto, en cualquiera de las dos hipótesis analizadas, la demandante supera significativamente el requisito de cotización de 50 semanas dentro de los 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración, que fija el artículo 39 de la Ley 100 de 1993.

35. En resumen, la accionante sufre una enfermedad congénita y fue calificada con una pérdida de capacidad laboral de 77.4%, con fecha de estructuración fijada por la Junta de Calificación de Invalidez Regional el 14 de diciembre de 1998. Sin embargo, cotizó 791 semanas con posterioridad a dicha fecha de estructuración hasta el 6 de febrero de 2017 gracias a su capacidad laboral residual. Por lo anterior, la S. aplicó las reglas jurisprudenciales de la sentencia SU-588 de 2016[57] y tomó como fecha de estructuración el día en que efectuó su última cotización, ya que consideró que en ese momento perdió toda su capacidad laboral residual como consecuencia de la enfermedad que padece.

    De este modo, a partir de la historia laboral de la peticionaria la S. concluyó que cotizó 154 semanas dentro de los tres años inmediatamente anteriores al 6 de febrero de 2017, momento en que realizó su última cotización y perdió toda su capacidad laboral residual. Por lo tanto, determinó que la demandante cumple con los requisitos establecidos en la Ley 100 de 1993 para obtener la pensión de invalidez, de manera que tiene derecho a que se le reconozca y pague esta prestación.

36. En consecuencia, la S. revocará la sentencia de la S. Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Guadalajara de Buga, mediante la cual se confirmó el fallo emitido por el Juzgado Tercero Laboral de Palmira y se declaró improcedente la acción de tutela. En su lugar, amparará el derecho a la seguridad social, al mínimo vital, a la igualdad y a la salud de la accionante, y ordenará a COLPENSIONES el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a la señora M.P.C..

37. La S. encontró acreditada la procedencia general de la acción de tutela contra COLPENSIONES, debido a que: (i) el papá de la demandante está legitimado por activa para interponer la acción de tutela como su agente oficioso, ya que la situación de salud de la peticionaria le dificulta notablemente la posibilidad de acudir al sistema judicial y demandar la protección de sus derechos por cuenta propia.; (ii) COLPENSIONES está legitimada en la causa por activa al ser una entidad pública a la que se acusa de la violación de un derecho fundamental; (iii) la accionante es un sujeto que merece especial protección constitucional por su situación de vulnerabilidad física y socioeconómica, de manera que los mecanismos ordinarios de defensa judicial no son idóneos para proteger sus intereses; y (iv) el tiempo transcurrido entre la expedición de la resolución que negó la prestación y la presentación de la tutela es razonable.

38. Al pasar al estudio de fondo, la S. recordó que para obtener la pensión de invalidez el afiliado debe: (i) tener pérdida de capacidad laboral calificada con un porcentaje igual o superior al 50 %; y (ii) haber cotizado 50 semanas dentro de los tres años anteriores a la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral.

39. Así mismo, reiteró que en los casos de personas con una enfermedad congénita, degenerativa o crónica, las administradoras de pensiones deben tener en cuenta la totalidad de las semanas cotizadas. Además, aclaró que en caso de que los aportes hayan sido realizados después de la fecha de estructuración de la enfermedad, estos solo serán tenidos en cuenta si se demuestra que la persona los realizó en ejercicio de una efectiva y probada capacidad laboral residual. Asimismo, señaló que las entidades deben estudiar las particularidades de cada caso para determinar el momento concreto en que la persona perdió definitiva y permanentemente su capacidad laboral residual. Por último, indicó que estas fechas suelen ser: (i) la fecha de calificación de la invalidez por las juntas de calificación de invalidez; (ii) el día de la última cotización efectuada; o (iii) la fecha de solicitud del reconocimiento pensional.

40. En el análisis del caso concreto, la S. estableció que: (i) la señora M.P. sufre una enfermedad congénita y fue calificada con una pérdida de capacidad laboral de 77.4%; (ii) cotizó 791 semanas con posterioridad a dicha fecha de estructuración hasta el 6 de febrero de 2017 gracias a su capacidad laboral residual; y (iii) cotizó 154 semanas dentro de los tres años inmediatamente anteriores al 6 de febrero de 2017, momento en que realizó su última cotización y perdió toda su capacidad laboral residual. Por lo tanto, concluyó que la peticionaria tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.

Con fundamento en lo expuesto, la S. Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,