Sentencia de Tutela nº 149/20 de Corte Constitucional, 26 de Mayo de 2020

1.1. Hechos relevantes

1.1.1. La señora A.M.O., tiene actualmente 81 años[1] y pertenece a una comunidad religiosa llamada Hermanas Franciscanas de M. Inmaculada, razón por la cual reside en el Hogar de M., en el que sus integrantes aportan sus salarios o sus mesadas pensionales para el sostenimiento de la comunidad. Trabajó en instituciones educativas en el área administrativa y como docente con las siguientes vinculaciones: (i) en la Secretaría de Educación de Nariño, en un primer período, entre el 18 de octubre de 1966 y el 10 de septiembre de 1986, tiempo en que las cotizaciones para seguridad social se realizaron en Previnar; en un segundo período, entre el 1º de septiembre de 1991 y el 26 de agosto de 1994 cuando los aportes se realizaron al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. (en adelante FOMAG), en un tercer período entre el 27 de septiembre de 1994 y el 30 de agosto de 1995 y, en un último período, entre el 16 de septiembre de 1995 y el 1º de septiembre de 1996, estos últimos en los que igualmente se cotizó al FOMAG. De igual manera, también prestó servicios: (ii) en la Secretaría de Educación del P. desde el 1º de octubre de 1986 al 30 de diciembre de 1989 realizando aportes a la Caja Nacional de Previsión (en adelante CAJANAL) y desde el 1º de enero de 1990 al 20 de agosto de 1991, realizando aportes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M.; y (iii) en la Secretaría de Educación del Cauca, del 20 de febrero de 1997 al 26 de enero de 2004, cuyos aportes se hicieron nuevamente al FOMAG.

1.1.2. El 25 de agosto de 2003, la señora M.O. presentó petición ante el Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., Regional Nariño, para que le fuera reconocida la pensión ordinaria de jubilación. Sobre el particular, en Resolución No. 3653 del 12 de noviembre de 2004, se negó su solicitud, con fundamento en que a la fecha de creación de ese fondo (29 de diciembre de 1989) la pensión de jubilación ordinaria ya estaba causada y la actora se encontraba afiliada a CAJANAL (ahora UGPP). Para determinar la fecha de causación de la pensión, la autoridad señaló que el régimen aplicable a la accionante era el establecido por el Decreto 3135 de 1968 y por el 1848 de 1969 que lo reglamentó, según los cuales tenía derecho a la pensión la mujer con 20 años de labor continuos o discontinuos que tuviera 50 años de edad[2]. Adicionalmente, mencionó que el numeral 1 del artículo 2 de la Ley 91 de 1989 establece que las prestaciones del personal nacional causadas al momento de promulgación de la ley, están a cargo de la Caja Nacional de Previsión[3].

1.1.3. Con posterioridad, la accionante señala que fue trasladada a distintas zonas del país, por lo que no pudo continuar con los trámites pensionales hasta que regresó al departamento de Nariño. Así las cosas, en el año 2013 presentó una nueva petición ante la UGPP, con el objeto de que le fuera reconocida su pensión de jubilación. En respuesta que consta en la Resolución No. RDP 031528 del 12 de julio de 2013, la Unidad en cita negó la solicitud formulada con fundamento en que únicamente se encontraron cotizadas 251 semanas a CAJANAL, en el período que trabajó para el departamento de P., esto es, desde el 1º de octubre de 1986 al 20 de agosto de 1991. Además, se le indicó que no se contabilizaron los tiempos de servicios prestados a los departamentos del Cauca ni de Nariño, por cuanto en los certificados aportados no aparece claramente a cuál entidad se realizaron los aportes a pensión por parte de estos empleadores.

Contra la anterior decisión, la accionante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación. La entidad confirmó la decisión recurrida en Resolución No. RDP38275 del 21 de agosto de 2013, al considerar que quien era competente para el reconocimiento de la prestación era el Fondo de Prestaciones Sociales del M., en tanto la docente pertenecía al régimen establecido en la Ley 91 de 1989.

Luego, en la Resolución No. RDP 043087 del 17 de septiembre de 2013, la UGPP confirmó el acto apelado, señalando que la actora no cumplía con el requisito establecido en la Ley 33 de 1985 para acceder a la pensión de jubilación[4], esto es, 20 años de servicios y 55 años de edad, pues únicamente se acreditaron cotizaciones por 251 semanas en CAJANAL. Aunado a lo anterior, agregó que la accionante debía aportar la totalidad de los certificados de información laboral, los cuales tenían que indicar la Caja o Fondo al cual cotizó para pensiones, requisito indispensable para establecer la competencia para el reconocimiento de la pretensión reclamada.

1.1.4. Por último, la señora M.O. relata que debió acudir a los entes nominadores de Nariño, P. y Cauca para completar su historia laboral. Una vez recopilados los documentos exigidos, la accionante presentó solicitud de reconocimiento pensional ante la Gobernación de Nariño, la cual fue negada mediante Resolución No. 2684 del 13 de julio de 2017, con fundamento en que, para el momento en que adquirió el estatus pensional, ella estaba afiliada a CAJANAL, de suerte que la competente para reconocer la prestación es la entidad que la sustituyó.

Contra la anterior resolución presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación, cuya decisión le fue adversa, al invocar los mismos argumentos ya expuestos, previa referencia del numeral 1 del artículo 2 de la Ley 91 de 1991, en los mismos términos que lo hizo el FOMAG en el año 2004[5].

1.2. Solicitud de amparo constitucional[6]

1.2.1. La accionante reclama el amparo de sus derechos al mínimo vital, a la seguridad social, a la dignidad humana, a la igualdad y al debido proceso, los cuales estima vulnerados por la Gobernación de Nariño, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. y la UGPP, como consecuencia de no haberle reconocido la pensión de jubilación a la que aduce tener derecho. Con fundamento en lo anterior, solicita que, una vez definida la autoridad a quien le compete el reconocimiento del derecho pensional, se le pague la pensión de jubilación y, en consecuencia, se realice el desembolso de las mesadas atrasadas, desde el día 25 de agosto de 2000, esto es, tres años antes de la primera petición presentada por ella. También pide que se disponga la indexación de las citadas mesadas causadas hasta la fecha de inclusión en nómina de pensionados.

1.2.2. Para la accionante el amparo es procedente, en primer lugar, porque pese a que transcurrieron 15 años entre la primera actuación dirigida al reconocimiento de la pensión y la acción de tutela, el requisito de inmediatez se cumple en su caso, por la situación laboral especial en la que se encontraba, la cual le demandaba viajar a distintos lugares del país y, en consecuencia, le impedía realizar las actuaciones necesarias para recopilar la información relacionada con su historia laboral. Ello aunado al hecho de que no le han definido cuál es la autoridad competente para el reconocimiento de su pensión. En segundo lugar, menciona que la tutela es procedente, respecto de otras vías judiciales, porque con la ausencia de reconocimiento pensional se está afectando su mínimo vital y su dignidad humana, pues no cuenta con los recursos necesarios para proveerse sus necesidades, lo que la ha llevado a depender económicamente de la comunidad religiosa a la cual pertenece. Por lo demás, es una persona de 81 años que causó su pensión hace más de 30 años y que no la ha podido disfrutar por distintas trabas administrativas ajenas a ella.

1.3. Contestación de las entidades accionadas y vinculadas

1.3.1. Secretaría de Educación Departamental de Nariño

El Secretario de Educación Departamental de Nariño aseguró que, a través del FOMAG, dio respuesta a las peticiones de reconocimiento pensional efectuadas por la accionante y procedió a negarlas, por cuanto no es de su competencia efectuar el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación pretendida. En este sentido, insistió en que para el momento en que la accionante cumplió con el estatus de pensionada, esto es, el 19 de diciembre de 1988, no existía el FOMAG, el cual fue creado por la Ley 91 de 1989. Este último régimen normativo, en el artículo 2, numeral 1, establece que el reconocimiento de pensiones del personal nacional causadas al momento de entrada en vigencia de la ley, le corresponde a CAJANAL, ahora UGPP.

A continuación, explicó cómo se efectúa el reconocimiento y pago de prestaciones a su cargo, para lo cual señaló que una vez recibidos los documentos presentados por el solicitante y si estos se encuentran completos, se procede a ingresar la solicitud a la F.. En caso de que no se cumpla alguno de los requisitos de forma, la petición es negada mediante acto administrativo, en caso contrario, se procede a elaborar el proyecto de acto administrativo de reconocimiento y pago, el cual luego es enviado a la F. para su aprobación.

1.3.2. Subsecretaría de Talento Humano de la Gobernación de Nariño

La Subsecretaria de Talento Humano de la Gobernación de Nariño solicitó que se desvincule al departamento de Nariño, por cuanto no vulneró ninguno de los derechos fundamentales invocados por la actora. En este sentido, reiteró los argumentos expuestos en la Resolución No. 2684 del 13 de julio de 2017, referente a que la entidad competente para reconocer la pensión de jubilación era la UGPP, toda vez que para el momento en que la accionante cumplió los requisitos exigidos por ley para acceder al otorgamiento del citado derecho estaba afiliada a CAJANAL. Por lo demás, consideró que si se llegaba a estimar que para el caso de la accionante lo que se exigen son 55 años de edad, al momento de cumplirlos, estaba afiliada al FOMAG, de forma que sería ella la competente para el reconocimiento y pago de la prestación.

1.3.3. F. S.A.

El Vicepresidente del Fondo Nacional de Prestaciones del M., administrado y representado por la F. S.A., intervino para solicitar la declaratoria de improcedencia de la acción. Al respecto, explicó que la Nación – Ministerio de Educación y la F. S.A. suscribieron un contrato de fiducia mercantil, para que esta última administre los recursos del fondo y que, en tanto es una empresa industrial y comercial de economía mixta, no tiene competencia para expedir actos administrativos, pues dicha facultad la tienen las entidades que ejercen función pública.

Explicó que tratándose de reconocimientos pensionales, le corresponde al Fondo dar la aprobación previa al proyecto de acto administrativo que suscribe el secretario de educación correspondiente, según lo establecido en el artículo 56 de la Ley 962 de 2005 y el artículo 4 del Decreto 2831 del año en cita. De esta manera, no le compete satisfacer la pretensión de la accionante, pues, según lo dispuesto en las referidas normas, y dado el caso, ello es una atribución exclusiva de la Secretaría de Educación de Nariño quien debe proferir el acto administrativo de reconocimiento y pago, de conformidad con las solicitudes efectuadas por la actora.

1.3.4. Unidad de Gestión Pensional y P.

El representante de la UGPP solicitó que se denegaran las pretensiones de la señora M.O.. En primer lugar, señaló que no se cumplen los presupuestos de procedencia de la acción de tutela, concretamente la inmediatez y la subsidiariedad, por cuanto la demandante dejó pasar cuatro años desde la última negativa de la entidad y en ese tiempo no inició actuación alguna ante la jurisdicción ordinaria. Respecto de este mismo punto destacó que la accionante no acreditó la afectación de ningún derecho fundamental que resulte imputable a la conducta de la UGPP, así como tampoco la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

En segundo lugar, aseguró que actualmente no tiene ninguna petición de reconocimiento pensional por parte de la señora M.O., ya que la última que se presentó se resolvió de forma negativa con la Resolución No. RDP 043087 del 17 de septiembre de 2013, en la que se confirmó la Resolución No. RDP 031528 del 12 de julio del mismo año.

En tercer lugar, mencionó que en las citadas resoluciones se le advirtió a la accionante que debía aportar los certificados expedidos por el empleador en formatos CLEBP, siguiendo para el efecto la circular conjunta del Ministerio de Hacienda, por lo que no puede pretender, cuatro años después, obtener un derecho que no ha acreditado. En este sentido, explicó que la carga de la prueba no está en cabeza de la entidad que reconoce la prestación, sino del solicitante, en este caso, de la señora A.M.O..

Por último, recordó que no basta con que la accionante haya considerado que la UGPP desconoció sus derechos fundamentales, sino que debe existir un nexo causal entre la actuación de la entidad y el daño o peligro sufrido por ella, el cual, a su juicio, es inexistente.

1.3.5. Ministerio de Educación[7]

La Asesora de la Oficina Jurídica del Ministerio de Educación intervino en la acción de tutela, para solicitar su desvinculación. Sobre el particular, afirmó que no tiene competencia para reconocer y pagar pensiones a cargo del Fondo de Prestaciones Sociales del M., ya que tal atribución recae en la respectiva entidad territorial (Secretaría de Educación Departamental de Nariño) y en la fiduciaria administradora del Fondo.

2.2. Primera instancia[8]

En sentencia del 8 de junio de 2018, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto decidió conceder el amparo solicitado. Al respecto, afirmó que la accionante es una persona de la tercera edad que no cuenta con un medio judicial lo suficientemente idóneo y eficaz para proteger los derechos fundamentales comprometidos con la ausencia de reconocimiento pensional. En concreto, explicó que la solicitante no tiene un ingreso mensual fijo para sufragar sus necesidades básicas y que tiene disminuida su capacidad física en razón a su edad. Además, encontró probado que ella ha adelantado los trámites administrativos a su disposición para obtener su historia laboral y así sustentar las distintas solicitudes de reconocimiento de pensión de jubilación que ha presentado, siendo la última resuelta el 20 de octubre de 2017, es decir, cinco meses y 14 días antes de interponer la presente acción de tutela, supuesto que permite superar el requisito de inmediatez.

Al descender al estudio del caso concreto, afirmó que la señora M.O. se vinculó como docente de carácter nacional desde 1966, de manera que en materia pensional le es aplicable la Ley 91 de 1989, la cual establece, en el artículo 2, numeral 1, que las prestaciones sociales del personal nacional docente causadas hasta la fecha de promulgación de dicha ley, se asumen por la Caja Nacional de Previsión Social y por el Fondo Nacional del Ahorro, y deberán ser pagadas por tales entidades o las que hicieren sus veces[9], de conformidad con lo previsto en la Ley 33 de 1985[10].

Dicha normatividad, en el artículo 1, prescribe que el empleado oficial que sirva o haya servido por 20 años continuos o discontinuos y llegue a la edad de 55 años, tendrá derecho a que la Caja de Previsión le pague una pensión de jubilación. Por su parte, el parágrafo del precepto en cita establece que el empleado que a la fecha de promulgación de la Ley 33 de 1985 haya cumplido 15 años de servicio se le continuarán aplicando las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad[11], es decir, lo previsto en el Decreto 3135 de 1968, reglamentado por el Decreto 1848 de 1969, en el que se fija la edad de pensión en 55 años en el caso de los hombres y 50 en caso de las mujeres[12].

Explicado lo anterior, señaló que, para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985 (29 de enero), la accionante tenía un período laborado de más de 18 años, por lo que es beneficiaria del régimen de transición previsto en esa normativa, siendo aplicable a ella el requisito de edad de 50 años de edad, el cual cumplió el 19 de diciembre de 1988, fecha para la cual tenía 22 años y 24 días de servicios y estaba afiliada a CAJANAL.

Así las cosas, concluyó que la señora M.O. cumplió los requisitos para acceder a la pensión de jubilación antes de la entrada en vigor de la Ley 91 de 1989 (29 de diciembre), por lo que le es aplicable el numeral 1 del artículo 2 de dicho estatuto legal, conforme al cual CAJANAL debía asumir el reconocimiento de las pensiones del personal nacional causadas a 29 de diciembre de 1989. En todo caso, advirtió que, como la accionante realizó aportes a la Caja de Previsión del Departamento de Nariño por 19 años, 11 meses y 10 días, la UGPP tiene derecho a repetir en contra de ella, de acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo 2 de la Ley 33 de 1985[13].

Con fundamento en lo anterior, ordenó a la UGPP que, en el término de 20 días siguientes a la notificación del fallo, profiriera resolución de reconocimiento de la pensión a favor de la señora A.M.O. y que, en el plazo de 30 días, cubriera los valores correspondientes a las mesadas causadas a partir de cumplimiento de los requisitos, siempre que ellas no hayan prescrito.

2.2. Impugnación

El representante de la UGPP solicitó que se revocara la decisión del juez de primera instancia. A juicio de la Unidad, la sentencia impugnada careció de soporte documental para fundamentar la decisión adoptada, pues el juez no agotó la posibilidad de que las secretarías de Educación del Cauca y de Nariño allegaran al proceso los formatos CLEB, conforme a la circular conjunta del Ministerio de Hacienda y Crédito Público del año 2007, documentos que son esenciales para verificar si la actora tiene o no derecho a la prestación pretendida. Además, señaló que, aunque la providencia permite a la UGPP repetir contra la Secretaría de Educación de Nariño, no dirige dicha orden a esa entidad para que haga las provisiones necesarias dirigidas a efectuar los pagos.

Por otro lado, advirtió que reconocer y pagar una mesada pensional sin el cumplimiento de los requisitos de ley, afecta la sostenibilidad financiera del sistema general de pensiones, en tanto los recursos son limitados y deben ser pagados con cargo a la cuenta del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional.

Por último, explicó que la orden dictada es abiertamente contraria a los mandatos constitucionales y legales que regulan las pensiones, por cuanto (i) no hay claridad respecto de la caja a la cual se realizaron los aportes; (ii) porque resulta evidente la imposibilidad jurídica de dar cumplimiento al fallo, ya que se está ordenando un reconocimiento pensional sin tener claridad de quién es el competente para asumir y quién debe responder por los períodos laborados; (iii) el cumplimiento desconoce el principio de orden justo, en tanto los recursos públicos en materia pensional deben ser destinados a la ampliación de la cobertura para las personas más vulnerables y no para el beneficio de unos pocos, como consecuencia de una errada aplicación de la normatividad por parte del juez, lo que de contera conduce a la infracción del derecho a la igualdad del resto de la población; (iv) y porque (v) la UGPP es la llamada a hacer cumplir el fallo y, por ende, es la que conoce cuáles son los postulados que definen su competencia.

2.3. Segunda instancia

En sentencia del 24 de julio de 2018, la S. de Decisión del Sistema Oral del Tribunal Administrativo de Nariño decidió revocar la decisión del a-quo, habida consideración de la situación personal de la accionante, la cual no ameritaba la intervención del juez de tutela para el reconocimiento de la pensión reclamada. En efecto, destacó que ella vivía en una comunidad religiosa que le proveía todos los recursos necesarios para satisfacer sus necesidades básicas, sin que se advirtiera la violación de su mínimo vital ni su dignidad humana, de manera que no se está ante la ocurrencia de un perjuicio irremediable que desplace el medio ordinario con el que cuenta para exigir su pretensión de reconocimiento pensional.

- Copia de la Resolución No. 3653 del 12 de noviembre de 2004 expedida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., en la que se niega el reconocimiento de la pensión de jubilación reclamada por la accionante.

- Copia de la Resolución No. RDP 031528 del 12 de julio de 2013 expedida por la UGPP, en la que se niega el reconocimiento de la pensión reclamada por la accionante.

- Copia de los recursos de reposición y, en subsidio, de apelación, presentado por la accionante contra la decisión reseñada en el párrafo anterior.

- Copia de la Resolución No. RDP 038275 del 21 de agosto de 2013 expedida por la UGPP, en la que se resuelve un recurso de reposición contra la Resolución No. RDP 031528 del 12 de julio del mismo año, confirmando la determinación contenida en ella.

- Copia de la Resolución No. RDP 043087 del 17 de septiembre de 2013 expedida por la UGPP, en la que se resuelve un recurso de apelación contra la Resolución No. RDP 031528 del 12 de julio del mismo año, confirmando la decisión contenida en ella.

- Copia de la Resolución No. 2684 del 13 de julio de 2017 expedida por la Secretaría de Hacienda de la Gobernación de Nariño, en la que se niega el reconocimiento de la pensión de jubilación reclamada por la accionante.

- Copia de la Resolución No. 2857 del 5 de septiembre 2017 expedida por la Secretaría de Hacienda de la Gobernación de Nariño, en la que se resuelve un recurso de reposición contra la Resolución No. 2684 del 13 de julio del mismo año, confirmando la decisión contenida en ella.

- Copia de la Resolución No. 247 del 20 de octubre de 2017 expedida por el Gobernador de Nariño, en la que se resuelve un recurso de apelación contra la Resolución No. 2684 del 13 de julio del mismo año, confirmando la determinación contenida en ella.

- Copia del formato No. 1 del certificado de información laboral de la accionante emitido por la Secretaría de Educación Departamental de Nariño.

- Copia del formato No. 2 del certificado de salario base de la accionante proferido por la Secretaría de Educación Departamental de Nariño.

- Copia de una declaración de parte realizada por la accionante ante el juez de primera instancia, en la que sostiene que ,al ser parte de una comunidad religiosa, realizó un voto de pobreza, por lo que no su maneja dinero, siendo tal actividad realizada directamente por la congregación. También manifestó que dicha organización vive de los salarios o pensiones que reciben todas sus integrantes, aunque ella desde hace muchos años no ha realizado ningún aporte, por lo que considera que es su obligación hacerlo, máxime cuando ha trabajado por más de 30 años, entre otras, con miras a adquirir su derecho pensional. Señala que la comunidad es la que realiza los aportes en salud, lo que explica que esté afiliada a EMSSANAR. Agrega que padece hipertensión y que, por ello, debe tener una alimentación especial, aunado a un problema en su vesícula.

4.1. Competencia

Esta S. es competente para revisar las decisiones proferidas en la acción de tutela de la referencia, con fundamento en lo previsto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política. El expediente fue seleccionado por medio de Auto del 28 de septiembre de 2018 proferido por la S. de Selección número Nueve.

4.2. Actuaciones surtidas en sede de revisión

4.2.1. En Auto del 4 de diciembre de 2018, el M.S. ofició a la Secretaría de Educación y Cultura del Cauca y a la Secretaría de Educación de Nariño, para que informaran las fechas exactas en las que la señora A.M.O. prestó sus servicios a dichas entidades, así como a cuál fondo o caja se realizaron los aportes destinados a pensión, correspondientes a los tiempos de servicios prestados por la accionante. Por lo demás, se solicitó aportar los formatos No. 1 y 3B, de acuerdo con lo establecido en la Circular Conjunta No. 13 de 2007 del Ministerio de Hacienda.

4.2.1.1. El 17 de diciembre de 2018, la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento del Cauca remitió un certificado laboral, en el que consta que la accionante trabajó para dicha entidad territorial desde el 20 de febrero de 1997, hasta el 1 de febrero de 2004, siendo los aportes para pensión realizados en el Fondo del M.. También aportó la certificación electrónica de tiempos laborados.

4.2.1.2. En escrito del mismo día, la Secretaría de Educación de Nariño, informó que la accionante tuvo los siguientes períodos de vinculación laboral, en los que se realizaron los aportes a distintos fondos o cajas[14], según se describe a continuación:

Períodos de vinculación laboral

Caja, fondo o entidad a la que se realizaron los aportes

Desde

Hasta

01-oct-66

30-dic-71

PREVINAR – Gobernación de Nariño

01-ene-72

10-sep-86

PREVINAR – Gobernación de Nariño

01-sep-91

26-ago-94

Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M.

27-sep-94

30-ago-95

Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M.

16-sep-95

30-ago-96

Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M.

Adicionalmente, aportó con su escrito el formato No. 1 correspondiente al certificado de información laboral y los formatos No. 3 (B), en los que constan los salarios mes a mes.

4.2.2. En escrito del 25 de enero de 2019, la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones P. intervino en el proceso, para solicitar que se le desvincule de la acción de tutela de la referencia, por cuanto no le corresponde realizar el reconocimiento pensional reclamado. Al respecto explicó que, durante el trámite de amparo, efectúo un nuevo estudio de la solicitud pensional de la señora A.M.O., luego del cual llegó a la conclusión de que a quien le asiste el otorgamiento de la pensión de jubilación es a la última caja o fondo al cual se realizaron los aportes, que, para el caso de la accionante, es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. Regional Cauca, ya que ella prestó sus servicios a ese departamento desde el 19 de febrero de 1997, hasta el 6 de enero de 2004, siendo el último al cual realizó aportes para pensión. Esta postura la sostiene con lo previsto en el artículo 4 de la Ley 91 de 1989, a cuyo tenor literal señala que: “El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., atenderá las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de la promulgación de la presente Ley, siempre con observancia del artículo 2, y de los que se vinculen con posterioridad a ella. Serán automáticamente afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., los docentes nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de la promulgación de la presente Ley, quienes quedan eximidos de requisito económico de afiliación. (…).”

Según se advierte, esta decisión fue adoptada por la UGPP en Auto ADP 007286 del 16 de octubre de 2018 y en él se dispuso la remisión de la solicitud pensional al departamento del Cauca y al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M..

4.2.3. En escrito del 30 de enero de 2019, la F. reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la acción de tutela, conforme a los cuales no le asiste competencia para el otorgamiento de reconocimientos pensionales, ya que esto es una atribución exclusiva de las secretarías de educación.

4.2.4. En Auto del 24 de abril de 2019, el Despacho requirió a la Gobernación del Cauca y al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. para que informara qué trámite se le impartió a la solicitud de reconocimiento pensional de la actora, conforme a la remisión realizada por la UGPP el 16 de octubre de 2018. Sobre el particular, en oficio del 10 de mayo de 2019, la Secretaría General de esta Corporación informó que no se recibió respuesta del citado requerimiento.

4.2.5. En Auto del 19 de julio de 2019, la S. Tercera de Revisión vinculó a la Gobernación del Cauca – Secretaria de Educación y le solicitó nuevamente que informara qué trámite se le impartió a la solicitud de reconocimiento pensional de la actora, como ya se dijo, remitido por la UGPP el 16 de octubre de 2018. En oficio del 26 de julio del año en curso, la Secretaria General de esta Corporación informó que no se recibió respuesta del citado requerimiento.

4.2.6. En Auto del 30 de julio de 2019, el M.S. insistió en la solicitud de la prueba decretada.

4.2.6.1. En respuesta recibida en este despacho el 2 de agosto de 2019, el apoderado del Departamento del Cauca rindió informe, en el que aseguró que no ha incurrido en acción u omisión que implique afectación de los derechos fundamentales de la accionante.

Para sustentar su posición, precisó, en primer lugar, que la Secretaria de Educación y Cultura del Departamento del Cauca en oficios del 10 y 13 de mayo de 2019 dio respuesta al primer requerimiento que hizo la Corte, pero por un error de dicha dependencia, se envió a un correo electrónico distinto al de la Secretaria General de esta Corporación. En dichos oficios se informó que se remitió copia del expediente enviado por la UGPP a la F., por cuanto dicha entidad es la encargada del reconocimiento de las prestaciones sociales, como administradora de los recursos del FOMAG.

En segundo lugar, informó que el 29 de junio de 2019, la F. les envió la hoja de revisión, en la que negaban el reconocimiento pensional, comoquiera que este no se trataba del cumplimiento de una orden de tutela, sino de un estudio de reconocimiento de pensión de jubilación, por lo que lo correspondiente era remitir el expediente pensional para “trámite normal”. El 19 de julio del año en cita, la Secretaria de Educación procedió en tal sentido.

4.2.7. El 9 de agosto de 2019, la Subdirectora de Defensa Judicial Pensional de la UGPP remitió un escrito en el que reiteró su solicitud de desvinculación de la acción de tutela, ya que, en su opinión no debe asumir el pago de la pensión reclamada.

4.2.8. Por último, el 30 de octubre de 2019, la Secretaría de Educación y Cultura remitió a este despacho la Resolución No. 2016-25/09/2019, en la que se niega el reconocimiento de la pensión de jubilación de la accionante, con fundamento en el fallo de primera instancia de la tutela de la referencia, en el que se definió que la obligada a asumir la pensión reclamada es la UGPP.

4.3. Planteamiento del caso, problema jurídico y esquema de resolución

A partir de las circunstancias que dieron lugar al ejercicio de la acción de tutela, de las decisiones adoptadas en las respectivas instancias judiciales y de la información obtenida en sede de revisión, esta Corporación debe determinar si las entidades accionadas desconocieron los derechos a la dignidad humana, a la vida digna, a la seguridad social y al debido proceso de la señora A.M.O., al no reconocer y pagar la pensión reclamada, con fundamento en la ausencia de competencia para el efecto, a pesar de que, según alega, cumple los requisitos para su obtención.

4.3.2. Con el fin de resolver el problema jurídico propuesto, esta S. (i) realizará el examen de procedencia de la acción de tutela; (ii) expondrá la jurisprudencia relevante sobre la inoponibilidad de disputas administrativas para el reconocimiento y pago de derechos pensionales y, finalmente, con sujeción a lo expuesto, (iii) abordará la solución del caso concreto.

4.4. Examen de procedencia de la acción de tutela

4.4.1. En cuanto a la legitimación por activa, el artículo 86 de la Constitución Política dispone el derecho de toda persona de reclamar mediante acción de tutela la protección inmediata de sus derechos fundamentales. Este precepto constitucional se desarrolla en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, en el que se establece que “la acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de estos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud”.

En el caso bajo examen, la señora A.M.O. se encuentra legitimada para interponer la acción de tutela, porque se trata de una persona natural, que actúa a través de apoderado[15], y que invoca la protección de sus derechos a la seguridad social, a la dignidad humana, al mínimo vital y al debido proceso, como consecuencia de la actuación de las entidades accionadas.

4.4.2. Respecto de la legitimación por pasiva, el artículo 86 del Texto Superior establece que la tutela tiene por objeto la protección efectiva e inmediata de los derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades o por el actuar de los particulares, en los casos previstos en la Constitución y en la ley[16]. En este contexto, según lo ha señalado de manera reiterada la Corte, en lo que respecta a esta modalidad de legitimación, es necesario acreditar dos requisitos, por una parte, que se trate de uno de los sujetos respecto de los cuales procede el amparo; y, por la otra, que la conducta que genera la vulneración o amenaza del derecho se pueda vincular, directa o indirectamente, con su acción u omisión[17].

4.4.2.1. En el asunto sub-judice, no cabe duda de que la UGPP es una autoridad pública, en tanto es una unidad administrativa especial adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, encargada del reconocimiento de prestaciones económicas del Sistema de Seguridad Social[18]. A ello se agrega que la decisión de negar el reconocimiento de la pensión de jubilación a favor de la actora, es la causa que se invoca como generadora de la violación de los derechos expuestos en la demanda, prestación cuya satisfacción cabe dentro de las funciones asignadas a la entidad en mención, quien asumió las funciones de la extinta CAJANAL el 11 de junio de 2013[19].

4.4.2.2. En relación con las Gobernaciones del Cauca y de Nariño se advierte que existe legitimación en la causa por pasiva, toda vez que se trata de autoridades públicas contra las que procede la interposición de la acción de tutela[20]. Lo anterior resulta relevante, en la medida en que la accionante estuvo vinculada a las precitadas entidades territoriales en calidad de docente y en las áreas administrativas, aunado a que durante el trámite de la acción se han adelantado gestiones para que estas reconozcan la pensión de jubilación reclamada, sin éxito alguno[21].

4.4.2.3. Por su parte, la F. S.A., quien administra y representa al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., es una autoridad pública, ya que se trata de una sociedad de economía mixta que integra la Rama Ejecutiva en el orden nacional[22]. De acuerdo con el artículo 4 de la Ley 91 de 1989, el Fondo es el ente encargado de pagar las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados que se hallaren vinculados con la administración pública. Por lo que, como la accionante tuvo la condición de docente nacional que prestó sus servicios a los departamentos del Cauca y de Nariño, se justifica que la F. sea parte pasiva de este proceso, con miras a determinar si le corresponde o no el pago de la prestación reclamada.

4.4.2.4. Finalmente, en lo relativo al Ministerio Educación, si bien se advierte que se trata de una autoridad pública, en la medida en que dentro de sus funciones no está la de resolver solicitudes de reconocimiento pensional, así como tampoco efectuar su pago, es claro que la acción de tutela en su contra es improcedente, al no corresponder sus funciones con la materia objeto de controversia.

4.4.3. Ahora bien, además de lo expuesto, como requisito de procedibilidad, la acción de tutela también exige que su interposición se haga dentro de un plazo razonable, contabilizado a partir del momento en el que se generó la vulneración o amenaza de un derecho fundamental, de manera que el amparo responda a la exigencia constitucional de ser un instrumento judicial de aplicación inmediata y urgente (CP art. 86), con miras a asegurar la efectividad concreta y actual del derecho objeto de violación o amenaza[23]. Este requisito ha sido identificado por la jurisprudencia de la Corte como el principio de inmediatez[24].

La S. considera que esta exigencia se cumple en el asunto bajo examen, pues desde el año 2003 la señora M.O. ha presentado a las distintas entidades, sendas solicitudes de reconocimiento pensional, sin que, a la fecha, haya obtenido una solución definitiva. En efecto, la última actuación realizada por la accionante data del año 2017, obteniendo respuesta a través de la Resolución No. 247 del 20 de octubre del mismo año en la cual el Departamento de Nariño reiteró la negativa de reconocimiento de la pensión de jubilación, previa confirmación de la Resolución No. 2684 del 13 de julio del año en cita. Así, entre la fecha en la cual la accionante recibió la notificación de esta respuesta[25] y aquella en la que se interpuso la demanda de tutela[26], no transcurrió más de un mes y medio, plazo que se ajusta a las reglas de razonabilidad que explican la procedencia del amparo.

Por lo demás, no cabe analizar la inmediatez respecto de la última actuación de cada una de las entidades involucradas, pues, precisamente, lo que se cuestiona por parte de la accionante es la situación de indefinición en el tiempo de su derecho pensional, al ser obligada a gestionar su reconocimiento ante distintos entes, sin que ellos asuman una posición uniforme respecto de lo reclamado, lo cual permite que esta S. contabilice la inmediatez desde esa última actuación y que entienda superado el requisito en los términos expuestos.

Por último, no se puede pasar por alto que lo reclamado por la actora es el reconocimiento de una pensión de jubilación que solicita después de más de veinte años de trabajo, de forma que lo pretendido corresponde a un derecho imprescriptible[27], cuya solicitud, en este caso, se relaciona con la presunta afectación del derecho a la dignidad humana, respecto del cual la acción de tutela mantiene un carácter actual y permanente[28].

4.4.4. Como exigencia general de procedencia de la acción de tutela, conforme con el artículo 86 de la Carta y el Decreto 2591 de 1991, se destaca el carácter subsidiario del cual está revestida, y que, tal como lo ha expresado la Corte en varias de sus sentencias, autoriza su uso en alguna de las siguientes hipótesis: (i) cuando no exista otro medio de defensa judicial que permita resolver el conflicto relacionado con la supuesta vulneración de un derecho fundamental; o cuando, aun existiendo, (ii) dicho mecanismo no resulte eficaz e idóneo para la protección del derecho; o cuando, incluso, (iii) a pesar de que ese medio sea integral, se torne necesaria la intervención transitoria del juez de tutela para evitar la consumación de un perjuicio irremediable.

Como supuesto básico en el examen de procedencia, este Tribunal ha objetado la valoración genérica de los medios ordinarios de defensa judicial, pues ha considerado que en abstracto cualquier mecanismo puede ser considerado eficaz, dado que la garantía mínima de todo proceso es el respeto y la protección de los derechos constitucionales. Por esta razón, la jurisprudencia ha sido categórica en afirmar que la eficacia de la acción ordinaria solo puede establecerse en función de las características y exigencias propias del caso concreto[29].

Por ello, en línea con lo anterior se ha señalado que la acción de tutela no resulta en principio procedente para obtener el reconocimiento de pensiones como el que la accionante solicita, porque el ordenamiento jurídico colombiano prevé un medio de defensa judicial idóneo para resolver el conflicto suscitado, que se concreta en la posibilidad de activar un proceso ordinario laboral. Dicho trámite le compete a la jurisdicción ordinaria, de acuerdo con lo previsto en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en el que se dispone a cargo de la citada jurisdicción, el conocimiento de “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos.” De ahí que, por regla general, la existencia de este medio le permite a la actora acudir ante una autoridad juridicial especializada y competente para dar respuesta a la controversia que se expone, con una amplia posibilidad de aportar elementos probatorios y esbozar argumentos jurídicos que respalden su pretensión.

No obstante lo anterior, es posible que, excepcionalmente, el juez de tutela reconozca alguno de los derechos que emanan del régimen de seguridad social en pensiones, como -por ejemplo- el derecho a la pensión de vejez, cuando, como ya se dijo, se acredite que los medios ordinarios de defensa judicial no son lo suficientemente idóneos para otorgar un amparo integral, o no son lo suficientemente expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable[30].

En lo que hace referencia a la falta de eficacia de los otros medios de defensa judicial y que permitan otorgar un amparo definitivo, esta Corporación ha señalado las siguientes circunstancias o requisitos que permitirían, de manera excepcional, conocer por vía de tutela la cuestión relativa al reconocimiento y pago de una pensión de vejez, aun a pesar de la existencia de las acciones correspondientes ante la jurisdicción ordinaria laboral, a saber:

“ (i) [que] su falta de otorgamiento ha generado un alto grado de afectación de los derechos fundamentales del accionante, en particular de su derecho al mínimo vital; (ii) [que] se ha desplegado cierta actividad administrativa o judicial por el interesado tendiente a obtener la salvaguarda de sus derechos; y (iii) [que] aparecen acreditadas las razones por las cuales el medio ordinario de defensa judicial es ineficaz para lograr la protección integral de los derechos presuntamente afectados o, en su lugar, se está en presencia de un perjuicio irremediable”[31].

La jurisprudencia recientemente agregó un elemento adicional que consiste en verificar que "(iv) (…) en el trámite de la acción de tutela –por lo menos sumariamente- se cumplen con los requisitos legales para acceder a la prestación reclamada”[32].

Si concurren los cuatro requisitos mencionados, al juez de tutela no solo le será posible conocer el fondo del asunto, esto es, examinar si se dan o no los requisitos legales que le permiten al solicitante adquirir el derecho a una pensión de vejez; sino que también podrá otorgarle al amparo constitucional propuesto la naturaleza de mecanismo principal de protección, por estar comprometidos los derechos de personas de la tercera edad, cuya condición de sujeto de especial protección constitucional[33], exige una mayor flexibilidad en el examen de las condiciones de procedencia de la acción de tutela.

Precisamente, en la Sentencia T-149 de 2012[34], se concluyó que: “el derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación es un asunto de relevancia constitucional por estar radicado en personas de la tercera edad; la privación de este derecho puede afectar el derecho al mínimo vital de este grupo de ciudadanos, y la procedibilidad para ser reclamado por vía de tutela se da cuando convergen otras circunstancias que complican la existencia digna del sujeto, tales como padecimientos de salud, carencia de otros recursos para subsistir, e indefinición del marco normativo en que se encuentra el afectado”.

En suma, la jurisprudencia de la Corte ha señalado que la acción de amparo constitucional es procedente para obtener el reconocimiento y pago definitivo de derechos pensionales cuando se trata de personas de la tercera edad y se acreditan el resto de los requisitos señalados en la jurisprudencia de esta Corporación, referentes a (i) la afectación del mínimo vital o de otros derechos constitucionales como la salud, la vida digna o la dignidad humana; (ii) la demostración de cierta actividad administrativa y judicial desplegada por el interesado tendiente a obtener la protección de sus derechos; (iii) a que se acredite siquiera sumariamente las razones por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz, para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados y (iv) que en el trámite de tutela se acredite que se cumplen los requisitos para acceder a la prestación reclamada.

En el caso bajo examen, se tiene que la accionante es una religiosa que hace parte de la comunidad “Hogar de M., que es la que asume el manejo de los recursos que generan sus integrantes y es con esos aportes que se aseguran sus condiciones mínimas de subsistencia. Según el relato de la señora M.O. todas las religiosas que hacen parte de la comunidad entregan los ingresos que reciben, bien sea como remuneración por su trabajo -como lo hizo la accionante cuando se desempeñaba como docente- o por concepto de mesadas pensionales de derechos reconocidos -hipótesis en la que asegura la accionante, debería encontrarse debido al cumplimiento de los requisitos legales para acceder a su pensión de jubilación-.

En relación con el primer requisito, se advierte que la accionante no se está viendo afectada en su mínimo vital, pues la comunidad a la que pertenece cubre sus necesidades básicas, así como tampoco en el acceso a la salud, ya que está afiliada al sistema. Sin embargo, por su avanzada edad, 81 años, no puede concurrir con su trabajo y por eso actualmente no puede aportar los recursos a los que todas las religiosas están obligadas como parte de la comunidad. Es en este último aspecto que se evidencia la vulneración de los derechos de la actora a la vida digna y a la dignidad humana, ya que la prolongada falta certeza acerca del reconocimiento pensional, desconoce todos sus años de trabajo y con ello, prima facie, se anula el reconocimiento de su trabajo como medio para materializar la dignidad humana[35]. Situación esta que genera efectos adversos para la accionante como, por ejemplo, el tener que subsistir de aportes de terceros cuando ella, en virtud de la pensión a la que aduce tener derecho, estaría en capacidad de aportar. En relación con el amparo de este derecho, cabe recordar que, según la jurisprudencia constitucional, “debe preferirse siempre la solución que permita propender por la obtención de una pensión”[36], ello por cuanto así se garantizan los postulados constitucionales sobre la dignidad humana, el derecho a la seguridad social y, particularmente dentro de este, los principios que informan el sistema, esto es, dignidad, universalidad e integralidad.

En lo atinente al segundo requisito, se evidencia que en el año 2003 la señora M.O. inició toda una serie de actuaciones administrativas dirigidas a obtener su pensión pero sin una solución favorable. En efecto, la accionante ha obtenido respuestas dilatorias incluso hasta el año 2017 cuando recibió la última negativa por parte de una de las accionadas. Así las cosas, a pesar de las dificultades que le generó el tener un trabajo que le implicaba vivir en lugares apartados del territorio nacional para efectos de activar los mecanismos administrativos contra las múltiples negativas y para recopilar información de su historia laboral, se evidencia que ha tenido una actuación diligente, pues, como se dijo, desde el año 2003 hasta el 2017, se enfrentó a un escenario en el que las autoridades posiblemente llamadas al reconocimiento y pago de la pensión no adoptaron una posición unificada, sino, por el contrario dilatoria, dejándola en una situación de indefinición constante.

También se considera que se satisface el tercer requisito, en tanto si bien existe la posibilidad de que la señora A.M.O. acuda ante la jurisdicción ordinaria para reclamar el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación, tal mecanismo de defensa no es eficaz para resolver la problemática planteada por la accionante, lo que exige que, en caso de adoptarse una decisión favorable a sus pretensiones, se haga de manera definitiva.

En efecto, la demandante tiene 81 años, de manera que pertenece al denominado grupo poblacional de personas de la tercera edad, consideradas por la jurisprudencia de este Tribunal como sujetos de especial protección constitucional, en razón de la situación de vulnerabilidad que enfrentan por el normal y progresivo deterioro de sus capacidades físicas y psicológicas[37], lo que las hace merecedoras un trato diferenciado por parte de la sociedad y del Estado[38]. En consecuencia, dada su avanzada edad es probable que la señora M.O. carezca de las condiciones físicas y psicológicas necesarias para esperar los resultados de un proceso ordinario, esto debido a los tiempos –en cualquier caso mayores que los de una acción de tutela– que este demanda para su solución definitiva, con lo cual se prolongaría la afectación de sus derechos a la vida digna y a la dignidad humana que, como ya se ha reiterado, deviene de la imposición de tener que vivir de los aportes de otras religiosas cuando, en principio, ella podría aportar con su pensión a la comunidad.

Por último, se advierte el cumplimiento del cuarto requisito, esto es, que se acrediten los requisitos para el otorgamiento de la pensión reclamada, asunto que, como se verá, no ha estado en discusión por parte de ninguna de las entidades accionadas.

4.4.5. Establecida entonces la procedencia de la acción de tutela en el caso concreto, se continuará con el examen de los asuntos de fondo, siguiendo los temas propuestos en el acápite 4.3.2 de esta providencia.

4.5. Inoponibilidad de disputas administrativas para el reconocimiento de derechos pensionales

4.5.1. De acuerdo con el artículo 2 de la Constitución Política, las autoridades públicas tienen el deber de proteger a las personas “en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades”[39], por lo que sus actuaciones deben estar dirigidas a la satisfacción de los derechos del ciudadano, especialmente, aquellos de carácter fundamental.

4.5.2. En desarrollo de este mandato constitucional, esta Corporación ha sostenido que no se puede negar el reconocimiento de un derecho pensional a quien cumplió con los requisitos para su acceso, alegando trabas o controversias administrativas que se puedan presentar entre las entidades potencialmente obligadas a asegurar su garantía, máxime cuando quien la reclama es un sujeto de especial protección constitucional y cuando de su pago depende la satisfacción de derechos fundamentales como el mínimo vital y la dignidad humana[40].

Es abundante la jurisprudencia que ha precisado que las cargas administrativas no pueden ser trasladadas a la parte débil de la relación, por lo que dicho argumento no puede servir de base para la negativa de reconocimiento de un derecho pensional, cuando no está en discusión la existencia del mismo.

Así, la Corte, en Sentencia T-799 de 2013[41] ha enfatizado que “[C]uando están en juego los derechos fundamentales, el rigor del ritualismo procedimental no puede recaer sobre el trabajador, que ve en el reconocimiento de su pensión de vejez la única alternativa real para afrontar su condición socioeconómica; situación que se agrava cuando se trata de un sujeto de especial protección constitucional. La incertidumbre sobre la responsabilidad y la definición de ciertos trámites administrativos, frente a dicha prestación, no puede ser trasladada al asegurado, so pretexto de salvaguardar el principio de legalidad y algunas cargas empresariales o institucionales; menos aún, cuando existe plena certeza de que este ha consolidado el derecho”. En este mismo sentido, advirtió que: “[L]a incertidumbre sobre la responsabilidad y la definición de ciertos trámites administrativos, frente a dicha prestación, no puede ser trasladada al asegurado, so pretexto de salvaguardar el principio de legalidad y algunas cargas empresariales o institucionales; menos aún, cuando existe plena certeza de que este ha consolidado el derecho”. Por último, en la misma sentencia se sostuvo que: “[L]a obligación del Estado y de las entidades que a su nombre administran el sistema de pensiones es proteger al sujeto débil de la mencionada relación jurídica, pues estas disponen de instrumentos eficaces para hacer valer sus intereses, mientras que el asegurado no; menos, cuando comporta condiciones de vulnerabilidad”.

Uno de los casos que con frecuencia conoce la Corte y que ha dado lugar a las anteriores consideraciones, es el derivado de las disputas administrativas que desencadenan en un conflicto de competencias, en el que ninguna entidad asume la obligación de reconocimiento y pago de un derecho pensional. En estos casos el juez de tutela puede enfrentarse a dos hipótesis: la primera se presenta cuando ante la negativa por parte de las entidades potencialmente llamadas al reconocimiento, no resulta claro quien debe asumir el otorgamiento del derecho; y la segunda ocurre cuando, ante la misma negativa, con el análisis de las competencias de cada entidad es posible definir quien debe asumir el otorgamiento del derecho. Por último en esta exposición cabe mencionar los casos en que las autoridades administrativas involucradas invocan conflictos de competencia ante el Consejo de Estado o los Tribunales Administrativos, porque consideran que la materia no hace parte de su órbita funcional.

4.5.3. Cuando no está claro quién debe asumir la obligación y el asunto llega a conocimiento del juez de tutela, se ha optado por proferir una orden a la entidad que, en principio, aparezca como posible responsable y que esté en capacidad de asumir dicha carga, dejándola en libertad de repetir contra quienes finalmente en un proceso ordinario se decida que tienen la obligación de responder por la prestación reclamada. Así, “la carga de la incertidumbre sobre la responsabilidad del pago de la pensión la asumen entidades fuertes, capaces de soportarla, y no adultos mayores que merecen un trato especial del Estado y de la sociedad y que por causas ajenas a su voluntad se verían sometidos a sufrimientos desproporcionados e injustos.”[42].

Esta solución ha sido adoptada por la Corte en varias ocasiones. Por ejemplo, en la Sentencia T-691 de 2006[43] la Corte ordenó a una empresa social del Estado asumir transitoriamente la obligación de pago de una pensión de vejez, mientras las autoridades involucradas definían a quien le correspondía tal obligación de forma definitiva.

A similar decisión se llegó en la Sentencia T-613 de 2010[44], en el que una persona reclamaba el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez por vía de tutela, caso en el que ninguna de las entidades vinculadas al proceso (el ISS, dos administradoras de pensiones y un ente territorial) asumían competencia para proceder a su otorgamiento. Al pronunciarse sobre el particular, la S. de Revisión reiteró que “una vez la persona cumple los requisitos contemplados en el ordenamiento jurídico para acceder a una pensión, le son inoponibles las diferentes disputas que se pudieren presentar entre las entidades potencialmente obligadas a garantizar su derecho prestacional. En estos eventos, procede la acción de tutela para amparar sus derechos fundamentales y remover los obstáculos que impiden el goce efectivo del derecho fundamental a la seguridad social en su faceta pensional, ordenando el pago de la prestación a la entidad que se presente, en principio, como la principal obligada, y facultándola para que dentro de un término razonable acuda a la respectiva jurisdicción especializada a discutir su responsabilidad.”

El anterior análisis de cara al caso concreto, le permitió a la Corte concluir, en aquella oportunidad, que, en principio, la entidad territorial involucrada tenía la responsabilidad de otorgar el reconocimiento y pago de la pensión reclamada y que, si decidía acudir ante el juez ordinario laboral para controvertir dicha responsabilidad, debía observar los siguientes parámetros: “(i) demandar a quien(es) considere verdadero(s) responsable(s) de asumir la carga pensional; (ii) en caso de que el juez competente determine que el departamento no es el responsable de asumir la carga pensional pero no pueda imponer la obligación a otra entidad por no haber sido convocada al proceso, el departamento en todo caso deberá continuar garantizando la pensión del actor por no haber acertado al momento de determinar la entidad a demandar y; (iii) deberá continuar sufragando la mesada pensional del accionante durante todo el proceso, hasta tanto otra entidad se haga cargo de la misma, incluso si la sentencia de primera instancia fuere apelada o el expediente llegare a ser objeto de algún recurso extraordinario.”

Ahora bien, cuando en un conflicto entre entidades potencialmente llamadas a reconocer una pensión, el juez de tutela logra definir en cabeza de quien está dicha competencia, puede ordenar su reconocimiento y pago. Por ejemplo, en la Sentencia T-634 de 2008[45], se abordó el caso de una mujer de la tercera edad, a quien, a pesar de haber cumplido con los requisitos para acceder a una pensión de vejez, se le negó su reconocimiento, con fundamento en una discusión sobre la institución que debía asumir dicha obligación. La Corte hizo un estudio para identificar cuál era la entidad que, de conformidad con el ordenamiento jurídico y las condiciones fácticas del caso, debía ser la llamada a responder por la carga prestacional reclamada, luego de lo cual dispuso su pago, advirtiéndole a la obligada que estaba facultada para realizar los trámites de recobro correspondientes a la entidad o entidades que tuvieren que concurrir con el pago de las mesadas.

Más adelante, en la Sentencia T-039 de 2017[46], la Corte revisó un caso similar, en el que se discutía la negativa constante de la UGPP de asumir el pago de una pensión de jubilación, con fundamento en que el accionante se había trasladado voluntariamente al ISS. En dicha ocasión, la S. de Revisión realizó un estudio normativo sobre las competencias para el reconocimiento de una pensión de jubilación por aportes y concluyó que la UGPP era la obligada a su reconocimiento, por lo que con su actuar vulneró los derechos del actor cuando, a pesar de conocer que C. no era la obligada a otorgar dicha prestación, decidió enviar el expediente a esa entidad, pues mediante el uso de tal proceder administrativo, se dilató el claro reconocimiento pensional a que tenía derecho el accionante.

4.5.4. Adicionalmente, debe recordarse que, en caso de que las entidades involucradas decidan declararse incompetentes para decidir de fondo el reconocimiento de un derecho pensional, por la existencia real de una duda acerca de quien debe ser obligado, existe el deber de remitir el asunto inmediatamente al Consejo de Estado o al Tribunal Administrativo, para lo dispuesto en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo[47].

Por ejemplo, en reciente Auto, la S. de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado decidió un conflicto de competencias suscitado entre C. y la UGPP, en el que la primera decidió declararse incompetente, con fundamento en que la solicitante tenía un mayor tiempo de semanas cotizadas a la Unidad y esta a su vez, declaró su incompetencia alegando que para el momento en que adquirió su estatus pensional, estaba afiliada al ISS. En este caso la S. de Consulta y Servicio Civil decidió remitir el expediente administrativo a C., por cuanto, en efecto, cumplió los requisitos para acceder a la pensión reclamada, cuando estaba afiliada al Seguro Social[48].

4.5.5. En conclusión, en casos en los que las administradoras de pensiones o quienes cumplan esta función, niegan el reconocimiento de derechos pensionales con fundamento en su incompetencia, a pesar de que existe certeza sobre la titularidad y exigibilidad del derecho reclamado, no puede trasladarse esta indefinición a una persona, máxime cuando se encuentra en situación de vulnerabilidad. Por ello, el juez de tutela deberá, en caso de que resulte posible, definir a quién le compete el reconocimiento o, en su defecto, imponer la obligación a quien, en principio, podría ser responsable, evento en el cual existe la posibilidad de que este inicie un proceso contra quien, a su juicio, pudiera ser el realmente obligado.

En este punto, la Corte reitera que es reprochable que las entidades mantengan en indefinición el reconocimiento de un derecho, cuando, conociendo sus competencias, deciden no asumirlas como una práctica sistemática en contra del ciudadano. Sobre el particular, la S. de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, dijo lo siguiente:

“Debe cesar el mal hábito del reenvío sucesivo de expedientes administrativos entre entidades públicas para no asumir competencia, puesto que esto constituye una práctica prohibida que viola el derecho del ciudadano a obtener una respuesta oportuna y de fondo a sus peticiones.

En este sentido, la S. le recuerda a las autoridades su deber de evitar dilaciones injustificadas cuando consideren que no son competentes para conocer de una determinada actuación, de tal manera que en dichos casos si la autoridad a la cual se le remite el asunto por razones de competencia también se considera incompetente, envíe inmediatamente el expediente a esta S. o al tribunal administrativo que corresponda, según el caso, para que se resuelva de fondo cuál es la entidad competente, tal como lo ordena perentoriamente el artículo 39 del CPACA.” [49]

4.6. Caso concreto

4.6.1. La señora A.M.O. nació el 19 de diciembre de 1938, por lo que, a la fecha de interponer la presente tutela, tenía 81 años. Según información aportada por ella y por las entidades accionadas fue docente de carácter nacional y acredita las siguientes vinculaciones laborales:

Empleador

Períodos de vinculación

Caja, Fondo o entidad a la que se realizaron los aportes

Desde

Hasta

Secretaría de Educación de Nariño

01/10/66

30/12/71

PREVINAR

Secretaría de Educación de Nariño

01/01/72

10/09/86

PREVINAR

Secretaría de Educación de P.

05/11/86

30/12/89

CAJANAL

Secretaría de Educación de P.

01/01/90

20/08/91

Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M.

Secretaría de Educación de Nariño

01/09/91

26/08/94

Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M.

Secretaría de Educación de Nariño

27/09/94

30/08/95

Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M.

Secretaría de Educación de Nariño

16/09/95

30/08/96

Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M.

Secretaría de Educación del Cauca

19/02/97

26/01/04

Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M.

En el año 2003 la accionante solicitó por primera vez el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación a la que tenía derecho por haber trabajado durante 20 años “al servicio de la educación” y por tener más de 50 años. Esta primera solicitud la hizo ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. Regional Nariño, entidad que le informó que la competente para reconocer la pensión reclamada era CAJANAL, por cuanto esta se causó el 19 de diciembre de 1988, es decir, cuando cumplió 50 años, y el artículo 2º de la Ley 91 de 1989 establece que “Las prestaciones sociales del personal nacional, causadas hasta la fecha de promulgación de la presente Ley, así como los reajustes y la sustitución de pensiones son de cargo de la Caja Nacional de Previsión Social y el Fondo Nacional del Ahorro y en consecuencia seguirán siendo pagadas por dichas entidades, o las que hicieren sus veces.”

Luego la accionante continuó con los trámites administrativos que le permitieran obtener su pensión de jubilación -como por ejemplo, la recopilación de su historia laboral-, por lo que acudió a la UGPP, quien, en Resolución No. RDP 031528 del 12 de julio de 2013 le negó el reconocimiento de la pensión pretendida, con fundamento en que solo acreditó 251 semanas, tiempo insuficiente para dicho reconocimiento. Esta Unidad indicó que no tendría en cuenta el tiempo de servicio prestado en la Secretaría de Educación del Cauca ni de Nariño, ya que no se estableció claramente a cuál fondo o caja se realizaron los aportes para pensión en los períodos trabajados a esas entidades.

Más adelante, superando las dificultades que le generaba en términos de ubicación geográfica su trabajo, la accionante acudió al departamento de Nariño para solicitar la precitada prestación. Sin embargo este le informó que cumplió los requisitos para acceder a la pensión de jubilación cuando llegó a la edad de 50 años y prestó 20 años de servicios, esto es, en diciembre de 1988, momento en el cual estaba afiliada a CAJANAL. Aunado a lo anterior, le indicó que de conformidad con el artículo 2º de la Ley 91 de 1989, las pensiones causadas hasta la fecha de promulgación de esa Ley, estaban a cargo de CAJANAL.

Adicionalmente, durante el trámite de revisión, la UGPP realizó un nuevo estudio de la reclamación de la accionante, en el que concluyó que quienes debían asumir el pago de la pensión de vejez pretendida eran el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. y el Departamento del Cauca, por cuanto las últimas cotizaciones para pensión de la accionante se efectuaron al primero de estos[50]. Ello con fundamento en el artículo 4 de la Ley 91 de 1989 que dispone: “El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., atenderá las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de la promulgación de la presente Ley, siempre con observancia del artículo 2, y de los que se vinculen con posterioridad a ella. Serán automáticamente afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., los docentes nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de la promulgación de la presente Ley, quienes quedan eximidos de requisito económico de afiliación. (…)”

El anterior recuento demuestra que en el caso de la accionante, por su edad y tiempo de servicios, no está en discusión el cumplimiento de ninguno de los requisitos que exigen los posibles regímenes aplicables. No obstante, para poder determinar cuál es la entidad responsable, es necesario que la S. defina el momento en el que la señora A.M.O. acreditó los requisitos para acceder a la pensión de jubilación.

4.6.2. El artículo 81 de la Ley 812 de 2003 estableció que las personas vinculadas al servicio público educativo con posterioridad a su entrada en vigencia (26 de junio de 2003), estarían dentro del régimen pensional de prima media contenido en la Ley 100 de 1993 y la Ley 797 de 2003, mientras que aquellos vinculados al servicio antes de la misma, están regulados por el régimen anterior. Ello fue ratificado en el parágrafo transitorio 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, que dispone:

“[…] Parágrafo transitorio 1º. El régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el M. en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta. Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003 […]”.

La señora A.M. pertenece al grupo de docentes vinculados con anterioridad al 26 de junio de 2003, por lo que debe acudirse a la Ley 91 de 1989[51], la cual, según lo ha explicado el Consejo de Estado, no establece un régimen especial de pensiones, sino que ratificó el régimen de jubilación establecido para ese momento. De hecho, para las prestaciones causadas por los docentes nacionales a la fecha de promulgación de esa ley, se dispuso que debían aplicarse las normas prestacionales del orden nacional[52] y para los docentes nacionales que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990, también se dispuso que les serían aplicables las normas de los empleados públicos del orden nacional[53].

Así las cosas, la normativa aplicable, esto es, la Ley 33 de 1985, en el artículo 1 establece que el empleado oficial que haya servido 20 años, continuos o discontinuos y cumpla 55 años, tiene derecho a la pensión de jubilación[54]. A su vez, este mismo artículo en el parágrafo 2 dispone que los empleados oficiales que a la fecha de promulgación de esa ley (29 de enero de 1985), hayan cumplido 15 años continuos o discontinuos de servicios, obtendrán su pensión de jubilación con los requisitos de edad exigidos con anterioridad a dicha normativa[55].

Dicho esto, en el sub-judice se tiene que para la entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985, la señora M.O. tenía un período laborado de más de 18 años, por lo que el régimen aplicable era el anterior a dicha ley, es decir, el Decreto 3135 de 1968, reglamentado por el Decreto 1848 de 1969, que fija la edad para acceder a esa prestación en 50 años para el caso de las mujeres[56]. Siguiendo lo expuesto, la señora M.O. cumplió con los requisitos para acceder a la pensión de jubilación el día que llegó a los 50 años de edad, esto es, el 19 de diciembre de 1988, fecha para la cual tenía, aproximadamente, 22 años de servicios. En dicho momento la accionante estaba trabajando para la Secretaría de Educación del departamento del P. y estaba afiliada a CAJANAL.

Una vez fijada la fecha de causación del derecho pensional, esta S. pasa a definir si existe claridad en cuanto a la autoridad a quien le compete el otorgamiento de la pensión, caso en el cual se ordenará su reconocimiento y pago, tal como se expuso en el acápite 4.5.

Como quedó señalado, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. y el departamento de Nariño sostienen que la UGPP es la obligada al pago de la pensión reclamada, por cuanto al momento de cumplir los requisitos para el efecto, la accionante estaba afiliada a CAJANAL y porque el artículo 2 de la Ley 91 de 1989 establece que a esta entidad le corresponde el reconocimiento de las pensiones causadas a la fecha; mientras que la UGPP asegura que las últimas cotizaciones de la accionante se efectuaron al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. y que, al estar afiliada a ese fondo, en virtud del artículo 4 de la Ley 91 de 1989, era a este a quien le correspondía atender el reconocimiento de sus prestaciones[57].

En efecto, el referido artículo dispone que el citado fondo debe atender las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados que estén vinculados al servicio docente a la fecha de promulgación de esa ley, como ocurre con la señora A.M., que era una docente al servicio de la Secretaría de Educación del P.. Sin embargo, la misma norma dispone que esa asignación de competencia se hará con observancia de lo prescrito en el artículo 2 de esa ley. Este artículo, en su numeral 1, establece que “Las prestaciones sociales del personal nacional, causadas hasta la fecha de promulgación de la presente Ley, así como los reajustes y la sustitución de pensiones son de cargo de la Caja Nacional de Previsión Social y el Fondo Nacional del Ahorro y en consecuencia seguirán siendo pagadas por dichas entidades, o las que hicieren sus veces”. Para dar mayor claridad el parágrafo del artículo 1 de esa ley dispone que una prestación se entiende causada cuando se cumplen los requisitos para su exigibilidad. Siguiendo lo expuesto, no resulta posible que la UGPP, basada en una lectura incompleta de la norma, alegue su incompetencia para resolver sobre el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación que reclama la señora A.M.O., máxime cuando, además, para el momento de causación estaba afiliada a CAJANAL[58].

4.6.3. Para la S., la actuación de la UGPP vulneró los derechos de la accionante a la dignidad humana, a la vida digna, a la seguridad social y al debido proceso administrativo, por cuanto con su negativa extendió en el tiempo la indefinición de reconocimiento de un derecho prestacional que nunca estuvo en discusión. Así, la S. no puede avalar que en un primer momento la Unidad niegue el derecho pensional por no tomar en cuenta los tiempos de servicio a los departamentos de Nariño y del Cauca, debido a la ausencia de formatos o a la falta de claridad acerca del fondo al cual se hicieron los aportes destinados a pensión, y que cuando dichos supuestos fácticos quedan claramente comprobados, se justifique en la lectura parcial de una norma, pues lo que se demuestra con ello es que el comportamiento de la autoridad administrativa ha estado dirigido a impedir la satisfacción de los derechos de la actora, imponiendo trabas de distinta indole, ninguna de las cuales tiene asidero desde la perspectiva constitucional.

Así las cosas, en este caso se procederá a ordenar, como amparo definitivo, el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación. Lo anterior tiene fundamento en (i) la claridad respecto del derecho pensional vinculado; (ii) que esta S. definió quien es la autoridad competente para su otorgamiento; y, (iii) como se dijo al examinar el requisito de subsidiariedad, en la falta eficacia de otro mecanismo judicial, de cara a las circunstancias fácticas en las que se encuentra la accionante por su edad y su expectativa de vida.

4.6.4. Con fundamento en lo anterior, este Tribunal ordenará a la Unidad Especial de Gestión Pensional y P. que reconozca la pensión de jubilación de la señora A.M.O. desde el momento en que cumplió los requisitos para acceder a esta y que efectúe su pago, en lo no prescrito, de conformidad con lo establecido en la Ley 33 de 1985 y la transición dispuesta en ella, tal como fue explicado en el numeral 4.6.2. de esta providencia. Ello no obsta para que la referida Unidad repita, a prorrata, contra las entidades a las que se realizaron los demás aportes, esto para efectos de financiar la pensión que se reconoce en esta oportunidad[59].

4.6.5. Así las cosas, se procederá a revocar la sentencia proferida por la S. Oral del Tribunal Administrativo de Nariño el 24 de julio de 2018 y, en su lugar, se confirmará, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la decisión del 8 de junio de 2018 proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Pasto. Sin embargo, se modificará la parte resolutiva de dicha sentencia, por cuanto después de la decisión de primera instancia la UGPP realizó un nuevo estudio de la prestación reclamada y por ser el último que negó el reconocimiento de la pensión de jubilación, es el que habrá de dejarse sin efectos, para dar lugar a la orden de protección reseñada.

5. Levantamiento de suspensión de términos

En virtud de la emergencia pública de salud derivada de la pandemia ocasionada por el COVID-19, el Consejo Superior de la Judicatura ordenó la suspensión de términos judiciales hasta el 8 de junio de 2020, con algunas excepciones[60]. En Auto 121 de 2020 la S. Plena de la Corte Constitucional, entre otras medidas, autorizó a las S.s de Revisión para levantar dicha suspensión en asuntos concretos sometidos a su revisión, siempre que se cumpla con alguno de los siguientes criterios: "(i) la urgencia en adoptar una decisión de fondo o una medida provisional dirigida a la protección de los derechos fundamentales; (ii) la importancia nacional que revista el caso; y (iii) la posibilidad material de que el asunto pueda ser tramitado y decidido de forma compatible con las condiciones actuales de aislamiento preventivo obligatorio, sin que ello implique la imposición de cargas desproporcionadas a las partes o a las autoridades concernidas."

Que, en el asunto sub-judice, con base en las consideraciones expuestas en el párrafo anterior, esta S. de Revisión considera que es procedente levantar la suspensión de términos, al darse la primera de las condiciones expuestas, referente a la necesidad de adoptar una decisión de fondo orientada a proteger los derechos fundamentales a la dignidad humana, a la vida digna, a la seguridad social y al debido proceso administrativo de la señora A.M.O., de 81 años, por cuanto es inaplazable el reconocimiento que se solicita de su pensión de jubilación, al depender de ella para tener una congrua subsistencia, tal como se sustentó en esta providencia. Por lo demás, la S. considera que las órdenes dispuestas en esta providencia pueden ser tramitadas y cumplidas, por cuanto la UGPP ha decidido en dos ocasiones sobre el reconocimiento de la pensión de jubilación reclamada -años 2013 y 2018-, por lo que en sus archivos cuenta con una copia del expediente administrativo vinculado a este trámite[61]. Aunado a lo anterior, esta Unidad está facultada para solicitar a las entidades que considere necesario, la información que requiera para el reconocimiento de derechos pensionales[62], lo cual incluye su remisión por medios electrónicos.

En mérito de lo expuesto, la S. Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,