Auto nº 137/20 de Corte Constitucional, 16 de Abril de 2020

1. El señor F.A.R.C., en calidad de representante legal de la Asociación Colombiana Horizonte “ASOCOL”, asociación que agrupa a algunas de las familias que fueron desplazadas de la antigua Hacienda Bellacruz, que en parte corresponde a lo que hoy es la Hacienda La Gloria, ubicada en los municipios de La Gloria, Pelaya y Tamalameque en el departamento del Cesar, presentó acción de tutela para solicitar la protección de los derechos a la vida, a la igualdad, a la honra, a la paz, al trabajo, a la seguridad social y a la vivienda digna de los miembros de dicha asociación y de sus familias.

2. Estas familias solicitaron al juez de tutela que ordene al INCODER llevar a cabo, hasta su culminación, el proceso de recuperación de baldíos indebidamente ocupados sobre los predios Potosí, C.N., Los Bajos, San Simón, Venecia, San Isidra y S.M., declarados baldíos por el INCORA mediante Resolución 1551 de 1994. Asimismo, solicitaron que dichos predios se adjudiquen a las familias que hacen parte de la asociación demandante.

3. Durante el transcurso de la acción de tutela, el INCODER inició y culminó el proceso de recuperación de baldíos indebidamente ocupados sobre dichos inmuebles. Después de efectuar una inspección ocular sobre los predios, mediante Resolución 481 de 1º de abril de 2013, el INCODER declaró que los lotes identificados como Potosí, C.N., Los Bajos, San Simón, Venecia, eran baldíos indebidamente ocupados, los delimitó y excluyó los predios M.I. y S.M.. Tal decisión fue confirmada en la Resolución 3322 de 9 de septiembre de 2013.

4. La Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Aguachica negó la solicitud de registro de las mencionadas resoluciones proferidas por el INCODER. Esta decisión fue apelada y luego confirmada por la Superintendencia de Notariado y Registro mediante Resolución 10446 de 18 de septiembre de 2014, manteniendo con ello la propiedad en cabeza del Fideicomiso Dolce Vista, cuyo fideicomisario es la Fiduciaria Davivienda S.A.

5. La Sala Plena de la Corte Constitucional, en Sentencia SU-235 del 12 de mayo de 2016, concedió el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, a la vida en condiciones dignas, al trabajo y a la vivienda de los accionantes. Para el restablecimiento de esas prerrogativas emitió diversas órdenes dirigidas al Director de la Agencia Nacional de Tierras, a la Superintendencia de Notariado y Registro y a la Contraloría General de la República.

   En primer lugar, conforme a lo establecido en el artículo 4° del Decreto 2363 de 2015, ordenó al Director de la Agencia Nacional de Tierras dejar sin efecto las Resoluciones 334 del 19 de febrero de 2015 y 5659 del 14 de octubre de 2015 expedidas por el INCODER y continuar con el proceso de recuperación de baldíos indebidamente ocupados, para finalizar con la adjudicación de los baldíos identificados como indebidamente ocupados en la Resolución 481 de 2013.

   En segundo lugar, ordenó al mismo funcionario iniciar las gestiones necesarias para: a) identificar a los solicitantes de los baldíos que fueron objeto de despojo de la Hacienda Bellacruz, b) establecer cuáles de ellos cumplen los requisitos subjetivos para ser beneficiarios de la adjudicación de baldíos conforme a la Ley 160 de 1994 y las normas que las reglamentan, e c) iniciar el proceso de división material y posterior ocupación de los bienes baldíos, conforme a la reglamentación pertinente sobre Unidades Agrícolas Familiares UAF en la zona, el cual debe culminar a más tardar dentro del término de un año, contado a partir de la notificación de la sentencia. En caso de que algunos de los predios no fuesen objeto de adjudicación, ordenó incluirlos como bienes baldíos en el Fondo Nacional Agrario para ser adjudicados a la población campesina que cumpla con los requisitos subjetivos y objetivos establecidos en la Ley 160 de 1994 y demás normas pertinentes.

   En tercer lugar, ordenó a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la República, y a la Defensoría del Pueblo, acompañar todo el proceso de recuperación de baldíos, su posterior división material y su adjudicación.

   En cuarto lugar, ordenó al Superintendente de Notariado y Registro que, por conducto de las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, cancelara los registros de propiedad sobre los predios objeto de las Resoluciones 1551 de 1994 y 481 de 2013, así como el fideicomiso establecido a favor de F., hoy Fiduciaria Davivienda, y de todos los demás actos privados posteriores al 20 de abril de 1994. En consecuencia, ordenó al mencionado funcionario público inscribir en el registro las Resoluciones 3948 del 6 de agosto de 1990 y 1551 del 20 de abril de 1994, proferidas por el extinto INCORA, 2294 del 5 de septiembre de 2011, 3246 del 2 de diciembre de 2011, 481 del 1º de abril de 2013 y 3322 del 9 de septiembre de 2013, proferidas por INCODER en los folios de matrícula inmobiliaria 192-2897 y 196-1038.

   En quinto lugar, ordenó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, UAEGRTD, que en conjunto con el Ministerio de Defensa, iniciaran todas las diligencias necesarias para adelantar la etapa administrativa de los procesos de restitución de tierras de los campesinos que acrediten haber sido víctimas de desplazamiento de la antigua Hacienda Bellacruz.

   En sexto y último lugar, ordenó a la Contraloría General de la República que en virtud de su competencia de control posterior, iniciara las investigaciones respectivas a las que hubiese lugar en relación con un posible detrimento del patrimonio público en el asunto estudiado por esta Corporación.

6. El 7 de febrero de 2020, por intermedio de escrito radicado en la Secretaría de la Corte Constitucional, la Jefe de la Oficina Jurídica de la Agencia Nacional de Tierras solicitó la intervención de la Corte Constitucional para asegurar el cumplimiento de la Sentencia SU-235 de 2016, en los términos que se resumen a continuación:

   6.1. La funcionaria señaló que se han presentado hechos sobrevinientes que han impedido continuar con el cumplimiento de la providencia referida. En particular, informó que actualmente en la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado cursa una demanda de revisión radicada bajo el Nº 11001032600020130016900 (49158), presentada el 30 de octubre de 2013 por las sociedades MR de inversiones S.A.S. y Fiduciaria Davivienda S.A., en contra de la entidad que representa, con el fin de que se declare la nulidad de las Resoluciones 481 del 1º de abril de 2013 y 3322 del 9 de septiembre del mismo año, proferidas por el entonces INCODER, mediante las cuales ordenó la recuperación de 1200 hectáreas baldías de la Hacienda Bellacruz, con el fin de que éstas fueran entregadas a los campesinos desplazados.

   Lo anterior, con fundamento en que dichos actos administrativos son ilegales, pues se sustentaron en la Resolución 1551 de 1994, la cual declaró baldíos los predios Potosí, C.N., Los Bajos, San Simón, Venecia, San Isidra y S.M., pero no fue inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, como lo exigía el artículo 17 del Decreto 2663 de 1994.

   6.2. La solicitante manifestó que en el trámite del proceso de revisión anteriormente señalado, el Consejero Ponente doctor M.B.M., mediante Auto del 14 de agosto de 2019, luego de afirmar que no discutiría “la naturaleza de los bienes que fueron objeto del trámite administrativo, lo cual ya fue suficientemente aclarado en Sentencia SU 235 de 2016”[1], dictó la siguiente medida cautelar:

   “DECRETAR la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones Nos. 0481 y 3322 de 2013, por medio de las cuales el Incoder resolvió el procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados, respecto de los predios denominados Potosí, C.N., Los Bajos, San Simón, Venecia, M.I. y S.M., ubicados en jurisdicción de los municipios de La Gloria, Pelaya y Tamalameque en el departamento del Cesar.”[2]

   6.3. En esa medida, la funcionaria precisó que lo dispuesto por el C.P.M.B.M. va en contravía con lo dispuesto en la Sentencia SU- 235 de 2016, mediante la cual se ordenó continuar con el proceso de recuperación de los baldíos indebidamente ocupados y “pone a la entidad en una situación paradójica al tener que atender disposiciones de dos altas cortes que se contrarían entre sí”.

   6.4. Por otra parte, informó que la autoridad judicial que actualmente tramita el cumplimiento de la Sentencia SU-235 de 2016, esto es, el Juzgado 10 Civil del Circuito de B. profirió Auto del 21 de enero de 2020, mediante el cual solicitó al Consejo de Estado no ejecutar la medida cautelar referida, en tanto el Juzgado 1º Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Barrancabermeja ordenó la suspensión provisional del proceso de revisión que cursa en dicha Corporación.

7. En consecuencia y a partir de lo expuesto, la Jefe de la Oficina Jurídica de la Agencia Nacional de Tierras solicita a la Corte Constitucional que le informe acerca del “trámite a seguir para poder continuar con el cumplimiento de lo dispuesto en la Sentencia SU-235 de 2016.”

1. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 241 de la Constitución, a la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía constitucional, para lo cual cumplirá sus funciones, “en los estrictos y precisos términos” señalados en esa misma disposición. Dentro de las funciones atribuidas por la Constitución está la de “revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos fundamentales”. Sin duda, en esa disposición no se establece para la Corte la función de absolver consultas o establecer criterios dirigidos a resolver dudas generadas con decisiones judiciales.

2. Por su parte, el artículo 86 de la Constitución dispone que la acción de tutela tiene por objeto la protección inmediata de derechos fundamentales que han sido vulnerados o amenazados. En desarrollo de esta norma superior, el artículo 29 del Decreto 2591 de 1991 establece que la sentencia de tutela debe contener, entre otras cosas, la “orden y la definición precisa de la conducta a cumplir con el fin de hacer efectiva la tutela”.

3. En múltiples oportunidades esta Corporación ha señalado que mediante el cumplimiento de las decisiones judiciales, se logra la plena garantía de los derechos fundamentales de quienes acceden a la administración de justicia. Al respecto, ha precisado lo siguiente:

   “Las decisiones de tutela, dirigidas a la protección de los derechos, tienen que acatarse y cumplirse sin excepción. La autoridad o el particular que haya sido declarado responsable de la amenaza o violación, debe cumplir la orden encaminada a la protección de los derechos fundamentales en los términos que lo indique la sentencia y en el plazo allí señalado. El incumplimiento de la decisión conlleva una violación sistemática de la Carta. Por una parte, en cuanto frustra la consecución material de los fines esenciales del Estado, como son la realización efectiva de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta, el mantenimiento de la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (Preámbulo, arts. 1° y 2°). Y por la otra, en cuanto dicha omisión contraría, además de las normas constitucionales que regulan la acción de tutela y el derecho infringido, también aquellas que reconocen en el valor de la justicia y en los derechos al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, pilares fundamentales del modelo de Estado Social de Derecho”[3].

4. Los artículos 23, 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991 preceptúan que ante el incumplimiento de una orden emitida en un fallo de tutela, el beneficiario puede solicitar, de manera simultánea o sucesiva: (i) su cumplimiento, por medio del denominado trámite de cumplimiento, y/o (ii) la imposición de sanciones a la autoridad renuente, a través del incidente de desacato[4].

5. A partir de ello, la Corte Constitucional al interpretar los mencionados preceptos, ha considerado que, por regla general, el funcionario competente para verificar el cumplimiento de las órdenes proferidas en el fallo de amparo es el juez de primera instancia, a pesar de que la decisión provenga de segunda instancia o de revisión[5].

6. No obstante, en casos excepcionales, esta Corporación ha indicado que conserva una potestad excepcional, tanto para promover el cumplimiento de sus sentencias como para dar trámite al incidente de desacato, y que dicha facultad se presenta en las siguientes situaciones:

   “(i)Cuando el juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia dictada por la Corte, no adopta medidas conducentes;[6] (ii) Cuando se ha presentado un manifiesto incumplimiento de las órdenes de tutela, sin que el juez de primera instancia haya podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección, o cuando dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces;[7] (iii)Cuando el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste;[8] (iv) Cuando la autoridad desobediente es una Alta Corte, pues las mismas no tienen superior funcional que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato;[9] (v)Cuando resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional;[10] (vi) Cuando la intervención de la Corte sea indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados;[11] (vii)Cuando en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo.[12]”[13]

   En otras palabras, en ciertas circunstancias particulares, la Corte conserva la competencia preferente, de forma tal que se encuentra habilitada para intervenir en el cumplimiento de sus propias decisiones, bien sea porque a quien compete pronunciarse no adopta las medidas conducentes, o porque el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste.

   En conclusión, conforme a la normativa y a la jurisprudencia, en principio la Corte Constitucional no es competente para verificar el cumplimiento de las decisiones de tutela, con las excepciones señaladas. Por tanto, la competencia respecto del seguimiento le corresponde al juez de primera instancia.

7. Ahora bien, al estudiar el escrito presentado por la Agencia Nacional de Tierras, la Sala Plena observa que es particularmente ambiguo, pues no es posible identificar si únicamente se trata de una solicitud de asesoría o apoyo de la Corte para facilitarle el cumplimiento de las órdenes impuestas en la Sentencia SU-235 de 2016 o también se relaciona con una petición respecto de su intervención directa para efectos de lograr su cumplimiento.

   Entonces, si exclusivamente concierne a una solicitud de asesoría relacionada con el “trámite a seguir para poder continuar con el cumplimiento de lo dispuesto en la Sentencia SU-235 de 2016”, es preciso advertirle a la Agencia Nacional de Tierras que, de conformidad con lo establecido en el artículo 241 de la Constitución, las funciones asignadas a esta Corporación deben cumplirse en los estrictos y precisos términos de este artículo. Por lo tanto, la Corte Constitucional sólo puede ejercer las competencias allí asignadas, entre las que no se encuentra brindar asesorías jurídicas.

8. Por otra parte, si lo que se pretende es que la Sala Plena directamente asuma el trámite de cumplimiento del fallo, no advierte la presencia de alguna de las causales de excepción, que le permiten a esta Corporación tener competencia para verificar el cumplimiento de la providencia de la referencia. Veamos: (i) el Juzgado Décimo Civil del Circuito de B. ha adoptado medidas conducentes para lograr el cumplimiento de la Sentencia SU-235 de 2016, (ii) dicho Juzgado aún no ha culminado la función de verificar el cumplimiento de las órdenes impartidas en la providencia; (iii) no existe una desobediencia injustificada por parte de las entidades obligadas respecto del cumplimiento de las órdenes dadas en el fallo; (iv) la entidad accionada dentro del proceso de tutela no es una Alta Corte; (v) no se ha determinado si existe un incumplimiento injustificado ni manifiesto de las órdenes impartidas que torne indispensable la intervención de la Corte para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados y; (vi) las órdenes cuyo cumplimiento se solicita no fueron dictadas dentro de un estado de cosas inconstitucionales que ameritara mandatos complejos, los cuales requieren permanente seguimiento por parte de esta Corte.

9. En consecuencia, se observa que la intervención de esta Corporación no es procedente en este caso, puesto que para tal fin es necesario que el juez competente se haya pronunciado y que la desobediencia persista; o que el juez competente no haya podido adoptar las medidas que hagan efectivas las órdenes; o las medidas hayan sido insuficientes o ineficaces, lo cual no se ha demostrado en el presente asunto.

10. De otra parte, se observa que la situación presentada por la Agencia Nacional de Tierras mediante la presente solicitud, relacionada con la imposibilidad de cumplir con las órdenes dictadas por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-235 de 2016, ante el decreto de la medida cautelar ordenada por el C.M.B.M., puede ser expuesta en el marco del cumplimiento de dicha sentencia que se adelanta ante el Juzgado10 Civil del Circuito de B., a quien correspondió el trámite de la primera instancia en el asunto de la referencia.

11. Vistas así las cosas, esta Sala Plena se abstendrá de dar órdenes relacionadas con el cumplimiento de la Sentencia SU-235 de 2016, por lo que el memorial que en tal sentido se formuló por la Agencia Nacional de Tierras habrá de ser remitido, por razones de economía procesal, al Juzgado 10 Civil del Circuito de B., donde se adelanta el trámite de verificación de cumplimiento de dicha sentencia, pero para efectos de conocimiento en el proceso de revisión que se adelanta en la Sección Tercera del Consejo de Estado, también se remitirá una copia del escrito de la referencia para que repose en dicho expediente.

12. Finalmente, la Sala Plena precisa que si bien es cierto mediante Acuerdos PCSJA20-11517[14], PCSJA20-11518[15], PCSJA20-11519[16], PCSJA20-11521[17], PCSJA20-11526[18] y PCSJA20-11532[19], el Consejo Superior de la Judicatura suspendió los términos “de la revisión eventual de tutelas en la Corte Constitucional”, la cuestión de la referencia no se entiende cobijada por esa suspensión porque no es un asunto en trámite de eventual revisión de tutelas.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,