Auto nº 202/20 de Corte Constitucional, 17 de Junio de 2020

1. El 28 de mayo de 2020, el señor C.F.Z.M. presentó recurso de súplica contra el Auto de 21 de mayo de 2020[1], proferido por el magistrado C.B.P., mediante el cual decidió -entre otras cosas- (i) admitir la demanda en contra de los artículos 21[2] y 22[3] de la Ley 1762 de 2015[4] respecto de los cargos primero y segundo -en los términos expuestos en la parte considerativa de esa providencia- (numeral primero); y (ii) rechazar la demanda en contra de los artículos 20[5] y 21 de la referida Ley, pero en relación con el tercer cargo (numeral segundo).

   Consideraciones jurídicas generales

2. De acuerdo con lo dispuesto por el Decreto 2067 de 1991 (Art. 6), el recurso de súplica es la instancia procesal destinada a que el demandante de una acción pública de inconstitucionalidad pueda controvertir -por aspectos formales o materiales- la providencia que rechace la demanda.[6] El carácter excepcional y estricto del recurso de súplica[7] impide que se convierta en una oportunidad para aportar nuevas razones que sustenten el concepto de la violación, corregir los yerros cometidos en la demanda o en el escrito de corrección o plantear nuevos elementos de juicio.[8] Por lo tanto, la competencia de la Sala Plena se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas.[9] En tal sentido, para que el accionante logre comprobar que el auto de rechazo ha incurrido en un yerro, olvido o arbitrariedad, debe demostrar: (i) que se exigieron requisitos que no son propios del juicio de admisibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad, o (ii) que cumplió, en forma satisfactoria, con lo solicitado en el auto inadmisorio de la demanda.[10] Así, el ejercicio del recurso de súplica exige que el demandante actúe con un mínimo de diligencia en la configuración de las razones que lo sustentan pues, de lo contrario, implicaría una falta de motivación del recurso que le impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo.[11]

3. En relación con la admisión de las acciones públicas de inconstitucionalidad, a partir de la normatividad aplicable la Corte ha indicado que estas deben contener tres elementos esenciales: (1) referir con precisión el objeto demandado, (2) el concepto de la violación y (3) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto (Art. 241 de la CP y Art. 2 del Decreto 2067 de 1991). A su vez, respecto del concepto de la violación se ha establecido que los cargos deben cumplir con tres parámetros básicos: (i) el señalamiento de las normas constitucionales que consideren infringidas (Art. 2, num.2 del Decreto 2067 de 1991); (ii) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas y (iii) la presentación de las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución. Ligado a lo anterior, ha determinado que las razones expuestas para sustentar cabalmente la censura constitucional deben ser -al menos- claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.[12]

4. Según el ciudadano, las disposiciones normativas demandadas contrarían los artículos 29, 83, 95-9, 228, 338 y 363 de la Constitución Política. Al respecto, formuló tres cargos: (i) el artículo 21 de la Ley 1762 de 2015 viola el artículo 29 de la Constitución por no señalar expresamente quién es el sujeto de la sanción, dejando abierta la posibilidad de castigar a un tercero ajeno a la comisión de la conducta sancionable; (ii) el artículo 22 de la Ley 1762 de 2015 viola el artículo 29 de la Constitución por vincular como sujeto de la sanción a un sujeto que no cometió la infracción que contiene como hipótesis; y (iii) los artículos 20[13] y 21[14] de la Ley 1762 de 2015 transgreden el artículo 29, el numeral 9 del artículo 95 y el artículo 363 de la Constitución, al no permitir la graduación de la sanción ni determinar un límite máximo o tope de la sanción.[15] A su vez, este cargo lo sustentó en tres argumentos:

   4.1. Violación de los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad[16]: si bien las normas acusadas son idóneas para disuadir a los sujetos sancionables de incurrir en condutas no deseadas, y necesarias en tanto permiten que se incremente el cumplimiento de las obligaciones; las mismas no son proporcionales en sentido estricto, ya que al no permitir que se gradúe la sanción ni estipular unos topes máximos para la misma[17], en ciertas ocasiones la relación costo-beneficio será desproporcionada.[18] Al respecto, en la Sentencia C-616 de 2002 la Corte Constitucional señaló que, cuando una disposición no deja espacio o un marco de referencia para su dosificación “la norma acusada plantea un problema de proporcionalidad pero no respecto de la relación entre el fin buscado v el medio empleado para alcanzarlo, sino respecto del grado de gravedad de las circunstancias, apreciado en casa caso. La norma no permite dosificar la sanción porque el funcionario competente para aplicarla no tendrá la posibilidad de fijar niveles diferentes de severidad, lo cual contraviene el principio según el cual la intensidad de las sanciones debe corresponder a la gravedad del daño causado”.

   4.2. Violación del artículo 29 de la constitución política por el desconocimiento de los principios de legalidad y tipicidad: el principio de tipicidad de las sanciones exige que, en materia sancionatoria, el Legislador deba definir los máximos y mínimos dentro de los que puede moverse el operador para imponer la multa. Aunque este principio no aplica de forma tan estricta como en materia penal, en el ámbito administrativo sancionatorio “exige la existencia de una norma con fuerza material de ley que contenga una descripción genérica de las conductas sancionables, sus tipos y las cuantías máximas de las sanciones” (Sentencia C-742 de 2010, en el mismo sentido citó la Sentencia C-412 de 2015).

   4.3. Violación de los principios de equidad y justicia consagrados en el artículo 363 de la Constitución Política: las sanciones en materia tributaria deben obedecer a esos principios, los cuales son desconocidos por los artículos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015 al imponer una carga desproporcionada que no está ligada al valor del impuesto ni a la intención de evadirlo. En particular, la equidad es fundamento de los principios de proporcionalidad y razonabilidad de las sanciones en materia tributaria, y debe ser considerada no solo de las obligaciones tributarias sustanciales, sino también en la “aplicación y cuantificación de las sanciones que puedan llegarse a imponer, tanto por el desconocimiento de obligaciones tributarias de carácter sustancial, como de las accesorias a ella” (Sentencia C-160 de 1998). En concreto, indicó que los dos artículos acusados son excesivamente desproporcionados[19], puesto que en la misma Ley se contemplan topes para eventos mucho más graves.[20]

5. En consecuencia, solicitó que se declarara la inexequibilidad de los artículos 20, 21 y 22 de la Ley 1762 de 2015 o, subsidiariamente, que se condicione su constitucionalidad.[21]

   Inadmisión

6. Inicialmente, la demanda fue inadmitida[22] por no cumplir los dos primeros cargos con los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, y el tercer cargo con los de especificidad, pertinencia y suficiencia. En relación con el último cargo, el magistrado sustanciador señaló que los argumentos utilizados para explicar el desconocimiento de los principios de proporcionalidad y razonabilidad no planteaban ningún problema de constitucionalidad específico sino de conveniencia de la medida. Esto, porque (i) en desarrollo del subprincipio de proporcionalidad en sentido estricto no analizó, en concreto, el grado de realización del objetivo pretendido con la disposición discutida y el grado de afectación de dicha medida, en relación con la actividad económica; (ii) el demandante no aportó razones para determinar que de la imposición de la sanción se derive que el sujeto pasivo no pueda seguir desarrollando su actividad económica; (iii) tampoco precisó por qué se justifica restringir la libertad de configuración del legislador en la determinación de las sanciones; y (iv) no especificó por qué sería inconstitucional que las normas acusadas contemplen únicamente el paso del tiempo como parámetro de imposición de la sanción y carezcan de un límite máximo. “Para considerar que dicho parámetro es inconstitucional, es necesario que el actor precise la norma constitucional que le impone al legislador el deber de contemplar límites máximos y otros parámetros, además del paso del tiempo, en la imposición de las sanciones.”

   Corrección y rechazo

7. Posteriormente, el ciudadano presentó corrección de la demanda[23]. Mediante Auto de 21 de mayo de 2020[24] el magistrado C.B.P. decidió (i) admitir los cargos primero y segundo (primer resolutivo), y (ii) rechazar el tercer cargo (segundo resolutivo). Respecto de esta última determinación, consideró que:

   7.1. Los argumentos sobre el desconocimiento del derecho a la igualdad material no eran ciertos, específicos, pertinentes ni suficientes, porque las razones que expuso el actor se fundamentaban en un análisis subjetivo de la aplicación de las disposiciones acusadas a casos hipotéticos, lo que resultaba especulativo. Además, la acusación no refería, en concreto, elementos suficientes para determinar si el presunto tratamiento desigual está constitucionalmente justificado, es decir, si las situaciones objeto de comparación, desde la Constitución, ameritaban un trato diferente o debían ser tratadas de igual forma.

   7.2. Respecto de la presunta vulneración de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, los argumentos no satisfacían las exigencias mínimas de especificidad, pertinencia y suficiencia, debido a que el actor no precisó la norma constitucional que le impone al Legislador el deber de contemplar límites máximos y otros parámetros -adicionales al paso del tiempo- en la imposición de las sanciones. Además, aunque el demandante planteó un análisis de proporcionalidad en sentido estricto, no analizó en concreto si el grado de realización del objetivo pretendido con la disposición acusada compensa o no el grado de afectación que tendría la aplicación de la misma.

   7.3. Los argumentos planteados por la presunta vulneración de los principios de legalidad, tipicidad, equidad tributaria, justicia tributaria, seguridad jurídica y buena fe carecían de especificidad, pertinencia y suficiencia.

   7.3.1. En primer lugar, en relación con el presunto desconocimiento de los principios de legalidad y tipicidad, el actor “no precisa las razones por las cuales los parámetros empleados por la disposición sub examine, i.e., la tasación de la sanción en razón del paso del tiempo, no garantizan dichos principios. En esa medida, no logra precisar por qué, en este caso, se justifica restringir la libertad de configuración del legislador en la determinación de las sanciones.”

   7.3.2. Lo mismo sucedía con el presunto desconocimiento de los principios de equidad tributaria, justicia tributaria y seguridad jurídica, ya que el demandante “no precisa por qué, en el caso de una sanción impuesta por el desconocimiento de un deber formal que no está asociado a la obligación tributaria material, se justifica exigir, como parámetro de cuantificación de la sanción, el valor de alguna obligación tributaria sustancial.” Adicionalmente, se limitó a señalar que resultaba “irracional, desproporcionado y excesivo contemplar sanciones que no consultan con techos en su cuantía”, con lo cual recondujo su argumentación a las acusaciones por el supuesto desconocimiento de los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

   Recurso de súplica

8. El 28 de mayo de 2020, el demandante presentó recurso de súplica, explicando las razones por las que se debería revocar la decisión de rechazo.

   8.1. En relación con el derecho a la igualdad material, sostuvo que la violación no se da por razones hipotéticas, porque la diferencia entre sujetos sancionables no es una suposición, en la medida que existe una gran cantidad de sujetos pasivos del impuesto al consumo que se encuentran en situaciones muy diferentes, y que pueden ser sancionados conforme a lo dispuesto en las normas demandadas, por lo que las normas resultarán inconstitucionales en cualquier supuesto en el que sean aplicadas.

   8.2. Respecto de la violación de los principios de proporcionalidad y razonabilidad, indicó en la demanda sí se señalaron las normas constitucionales que exigen al Legislador establecer criterios de graduación de la sanción o topes máximos para las mismas, por la exigencia de que las sanciones resulten proporcionales a la infracción cometida.

   8.3. Luego, manifestó que “el Magistrado no se refirió al argumento expuesto en relación con la necesidad de establecer límites máximos para las sanciones, debido al principio de legalidad.” Ligado a lo anterior, reiteró la importancia de contar con criterios de dosificación porque de lo contrario las multas solo se fijarían objetivamente por el transcurso del tiempo.

   8.4. Acerca de los principios de equidad y justicia, expresó que el Auto atacado solo mencionó que no se precisó por qué “en el caso de una sanción impuesta por el desconocimiento de un deber formal que no está asociado a la obligación tributaria material, se justifica exigir, como parámetro de cuantificación de la sanción, el valor de alguna obligación tributaria sustancial.” Al respecto, resaltó que la demanda no se refirió a eso. No se argumentó que “las sanciones consagradas en las normas demandadas deberían – para resultar constitucionales – tomar en consideración el valor del impuesto, sino que se señala que la misma debería tomar criterios particulares en consideración (tales como la capacidad contributiva, la afectación del sistema tributario, etc) (…). Por lo anterior, en la demanda se presentan diferentes ejemplos de sanciones que toman en consideración criterios de graduación particulares, que se traducen en el respeto de los principios de equidad y justicia. (…) Así las cosas, en este punto se debe tener en cuenta que, tal y como es reconocido en la jurisprudencia citada, los principios constitucionales de equidad y justicia dispuestos en el artículo 363 de la constitución Política no deben ser tomados en consideración exclusivamente en relación con obligaciones sustanciales, sino también en aquellas obligaciones accesorias a éstas. (…) En conclusión, aunque las obligaciones formales que dan lugar a las sanciones contenidas en la Ley 1762 de 2015 sean obligaciones meramente formales y no relacionadas con el pago del impuesto, lo cierto es que son obligaciones accesorias, que buscan –directa o indirectamente- garantizar el cumplimiento de la obligación material del contribuyente. En este sentido, son obligaciones establecidas como parte del sistema dispuesto para lograr el pago de impuestos y, por tanto, su cuantificación debe responder a la capacidad contributiva de los sujetos sancionados, de acuerdo con los principios de equidad y justicia en los cuales se funda ese sistema tributario.”

   8.5. Finalmente, respecto del desconocimiento al principio de seguridad jurídica relacionado con el principio de buena fe, señaló que el Auto atacado solo refirió que las razones expuestas se limitaban a reconducir la argumentación a las acusaciones sobre el supuesto desconocimiento de los principios de proporcionalidad y razonabilidad, dejando de lado que la inconstitucionalidad alegada se basa en el hecho que los artículos demandados “no proporcionan seguridad jurídica, es decir, implican que los sujetos potencialmente sancionables estén expuestos indefinidamente a situaciones jurídicas no concretadas.”

   Análisis del recurso de súplica

9. La Sala Plena de la Corte Constitucional considera que la decisión de rechazo es parcialmente acertada. En general, porque en el Auto recurrido no se analizaron algunos de los argumentos del accionante relacionados con el tercer cargo de la demanda, los cuales daban cuenta del cumplimiento de los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia. Para justificar lo anterior, se analizarán cada una de las razones de rechazo, junto con los cuestionamientos realizados por el actor en el recurso de súplica.

10. En este punto, es importante reiterar que el ejercicio de este recurso exige que el demandante actúe con un mínimo de diligencia en la configuración de las razones que lo sustentan pues, de lo contrario, implicaría una falta de motivación del recurso que le impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo, ya que su competencia se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, y si el mismo se encuentra ajustado a derecho. En ese sentido, la Sala Plena no podría -por ejemplo- evaluar los requisitos de admisibilidad de una demanda[25], puesto que implicaría desconocer lo previsto en el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 en relación con las funciones del magistrado sustanciador.

11. Ahora bien, en relación con el argumento sobre la violación de la igualdad material, la Sala comparte la conclusión del Magistrado sustanciador, puesto que el recurrente no desvirtúa las razones del Auto de rechazo. Específicamente, porque no explicó cómo la afectación generada -o el impacto de la infracción- podía ser el criterio de comparación, y tampoco identificó de manera objetiva y precisa cuáles eran los sujetos por comparar, más allá de señalar una “gran cantidad de sujetos pasivos del impuesto al consumo”.

12. Por otra parte, sin entrar a analizar la corrección de plantear un juicio estricto de proporcionalidad en el asunto bajo estudio, la Sala está de acuerdo con que el accionante no justificó por qué los artículos demandados no superaban la proporcionalidad. En concreto, porque como lo indicó el Magistrado sustanciador, no analizó si el grado de realización del objetivo pretendido con la disposición acusada compensaba o no el grado de afectación que tendría la aplicación de la misma.

13. No obstante, en el recurso de súplica el demandante también resaltó que en la demanda y su corrección sí había señalado las normas constitucionales que exigen al Legislador establecer criterios de graduación de la sanción y topes máximos para las mismas. Este aspecto se analizará en detalle al estudiar lo referente al desconocimiento de los principios de legalidad y equidad, pues aunque son argumentos que se presentaron por separado, los mismos estaban orientados a justificar un mismo cargo.

14. En efecto, en la demanda el accionante sustentó el tercer cargo con tres argumentos (supra, fundamento jurídico N° 4). Aunque en la inadmisión solo se estudió el referente al desconocimiento de los principios de proporcionalidad y razonabilidad, en el Auto de rechazo se indicó, sobre los argumentos relativos al desconocimiento de los principios de legalidad y equidad, que -respectivamente- no se precisaron las razones por las cuales la tasación de la sanción en razón del paso del tiempo, ni por qué “en el caso de una sanción impuesta por el desconocimiento de un deber formal que no está asociado a la obligación tributaria material, se justifica exigir, como parámetro de cuantificación de la sanción, el valor de alguna obligación tributaria sustancial.”

15. Sin embargo, como lo anotó el recurrente, (i) el Magistrado sustanciador no estudió lo relativo a la necesidad de establecer límites máximos para las sanciones en virtud del principio de legalidad; y (ii) en la demanda y su subsanación no se aludió a que el desconocimiento del principio de equidad se debiera a lo referido en el Auto de rechazo, sino a que la cuantificación de las obligaciones accesorias también debe tener en cuenta la capacidad contributiva de los sujetos sancionados.

16. Para respaldar lo anterior, en la demanda, la subsanación y el recurso de súplica el accionante señaló las normas constitucionales que consideraba vulneradas (i.e. artículos 29, 95-3 y 363), así como el alcance de las mismas a partir de algunas sentencias de la Corte Constitucional, e incluso -al pronunciarse sobre el principio de equidad- ilustró su argumento a partir de la referencia a otras normas de la Ley 1762 de 2015 o del Estatuto Tributario. Todo lo anterior para demostrar que es necesario que el Legislador establezca cuantías máximas en las sanciones y criterios de graduación que permitan -entre otras cosas- considerar la razonabilidad y proporcionalidad de las multas en función de -por ejemplo- el valor comercial de la mercancía transportada, lo cual no se establece en los artículos 20 y 21 de la referida Ley, lo cual genera una duda mínima sobre su constitucionalidad. De esta manera, la Sala Plena encuentra que estos argumentos son específicos, pertinentes y suficientes.

17. No sucede lo mismo con el referido al presunto desconocimiento del principio de seguridad jurídica. Tal como lo estableció el Magistrado sustanciador, el demandante indicó, de manera general, que dicho principio exige que existan situaciones consolidadas, y se vulnera por la inexistencia de una sanción por el incumplimiento definitivo de las obligaciones a las que se refieren los artículos demandados. Por ende, es evidente que, aunque el razonamiento pueda ser pertinente en tanto se invocan cuestiones constitucionales, lo cierto es que no se satisfacen los requisitos de especificidad y suficiencia porque los argumentos presentados son abstractos e indeterminados, cuando es necesario que la oposición entre la disposición demandada y el texto constitucional sea real, objetiva y verificable, lo que requiere de una justificación puntual, concreta y directa.

18. En consecuencia, la Sala Plena revocará -por las razones expuestas- el numeral segundo del Auto de 21 de mayo de 2020, que decidió rechazar el tercer cargo de la demanda y, en su lugar, ordenará la admisión de la acusación dirigida contra los artículos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015, por el desconocimiento de los artículos 29, 95-3 y 363 de la Constitución Política, en relación con los argumentos por violación a los principios de legalidad, tipicidad, equidad y justicia. En todo caso, la Sala aclara que los efectos de esta decisión se circunscriben estrictamente al ámbito de la admisibilidad de la demanda, sin perjuicio de la decisión que adopte la Corte en la sentencia sobre la constitucionalidad de la normas demandadas.

    Consideraciones finales

19. Finalmente, es importante advertir que la inadmisión o rechazo de una demanda de inconstitucionalidad -o parte de la misma- no hace tránsito a cosa juzgada ni cercena el derecho de acción de los ciudadanos, de manera que -si así lo quieren- pueden presentar una nueva demanda, siempre que se cumplan las exigencias de los artículos 40-6 y 241 de la Carta Política, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991.[26]

20. En virtud de la emergencia pública de salud derivada de la pandemia denominada COVID-19[27], el Consejo Superior de la Judicatura adoptó -entre otros- los Acuerdos PCSJA20-11517 y PCSJA20-11567 de 2020 para suspender los términos en la Corte Constitucional hasta el 30 de junio de 2020. Haciendo uso de la facultad otorgada por el artículo 1° del Decreto 469 de 2020, mediante Auto 121 del 17 de abril de 2020, la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió levantar la suspensión de términos a que hace referencia el fundamento jurídico anterior, para adelantar la etapa de admisibilidad de las demandas de inconstitucionalidad, quedando nuevamente suspendidos “una vez se decida acerca de la admisión, corrección o rechazo de la demanda o el recurso de súplica, según corresponda, de conformidad con lo previsto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.”

PRIMERO: REVOCAR, por las razones expuestas, el numeral segundo del Auto de 21 de mayo de 2020, que decidió rechazar el tercer cargo de la demanda de la referencia y, en su lugar, ADMITIR la acusación dirigida contra los artículos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015, por el desconocimiento de los artículos 29, 95-3 y 363 de la Constitución Política, en relación con los argumentos por violación a los principios de legalidad, tipicidad, equidad y justicia.

SEGUNDO: CONTINUAR con el proceso de constitucionalidad bajo la conducción del Magistrado sustanciador inicial, en los términos del artículo 50 del Acuerdo 02 de 2015.

TERCERO: A través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, COMUNICAR el contenido de esta decisión al demandante, indicándole que contra esta no procede recurso alguno.

N., comuníquese y cúmplase,

ALBERTO ROJAS RÍOS

Presidente

-No interviene-

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Notificado por medio de estado de 22 de mayo de 2020, con término de ejecutoria correspondientes a los días 26, 27 y 28 de mayo de 2020.

[2] “Artículo 21. Sanción de multa por no movilizar mercancías dentro del término legal. Sin perjuicio de la aprehensión y decomiso de los productos, en los eventos en que procedan, si una vez expedida la tornaguía, no se llevare a cabo la movilización de los productos gravados con impuestos al consumo de que trata la Ley 223 de 1995 dentro del plazo señalado por la normativa vigente, el sujeto pasivo será sancionado por la Secretaría de Hacienda Departamental o por la Secretaría de Hacienda del Distrito Capital según corresponda, con cuarenta y seis (46) UVT por cada día de demora.”

[3] “Artículo 22. Sanción de multa por no radicar tornaguías para legalización. El transportador encargado de radicar ante las autoridades la tornaguía de productos con respecto a los cuales deba pagarse impuesto al consumo del que trata la Ley 223 de 1995, y el sujeto pasivo del impuesto al consumo generado por la mercancía transportada por el transportador, serán sancionados cada uno con multa equivalente a cuarenta y seis (46) UVT por día transcurrido, sin que el monto sobrepase el doscientos por ciento (200%) del valor comercial de la mercancía transportada, cuando no radiquen las tornaguías de movilización de la mercancía correspondiente para que sean legalizadas por la autoridad competente, salvo casos de fuerza mayor o caso fortuito.”

[4] “Por medio de la cual se adoptan instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal”.

[5] “Artículo 20. Sanción de multa por extemporaneidad en el registro. Los responsables del impuesto al consumo del que trata la Ley 223 de 1995 obligados a registrarse ante las Secretarías de Hacienda de los departamentos y del Distrito Capital que se inscriban con posterioridad al plazo establecido en el literal a) del artículo 215 de la Ley 223 de 1995 deberán liquidar y cancelar una sanción equivalente a doscientas veintiocho (228) UVT por cada mes o fracción de mes de retardo en la inscripción. // Cuando la inscripción se haga de oficio, existiendo obligación legal para registrarse, se aplicará una sanción de cuatrocientas cincuenta y seis (456) UVT por cada mes o fracción de mes de retardo en la inscripción.”

[6] Ver entre varios, los autos de Sala Plena A-244 de 2001. M.J.C.T.; A-024 de 1997. M.E.C.M., A-061 de 2003. M.J.C.T., A-129 de 2005. M.J.C.T. y A-164 de 2006. M.J.C.T.; A-Auto 015 de 2016. M.L.E.V.S.; y A-181 de 2017. M.A.L.C.. En dichas oportunidades la Corte, al resolver el recurso de súplica presentado por los actores, confirmó los autos en los que se inadmitió la demanda por no presentar razones “específicas, claras, pertinentes y suficientes”.

[7] Desde 1992 a mayo de 2020 se han resuelto al menos 636 recursos de súplica, de los cuales la Sala Plena solo decidió revocar el rechazo de la demanda en 33 oportunidades: ver autos A-018 de 1992. M.E.C.M.; A-016 de 1998. M. (e) C.I. de G.; A-024 de 1998. M.F.M.D.; A-013 de 2000. M.V.N.M.; A-017 de 2000. M.A.B.S.; A-086 de 2001. M.J.A.R.; A-290 de 2001. M.Á.T.G.; A-073 de 2005. M.Á.T.G.; A-128 de 2005. M.Á.T.G.; A-182 de 2005. M.J.C.T.; A-331 de 2009. M.H.A.S.P.; A-237A de 2010. M.H.A.S.P.; A-070 de 2011. M.G.E.M.M.; A-161 de 2011. M.M.V.C.C.; A-188 de 2012. M.L.E.V.S.; A-042 de 2013. M. (e) A.J.E.; A-076 de 2013. M.L.E.V.S.; A-212 de 2013. M.L.E.V.S.; A-242 de 2013. M.L.E.V.S.; A-111 de 2015. M. (e) M.V.S.M.; A-241 de 2015. M.M.V.C.C.; A-242 de 2015. M.M.V.C.C.; A-527 de 2015. M.M.V.C.C.; A-040 de 2016. M.J.I.P.P.; A-540 de 2016. M.G.E.M.M.; A-513 de 2017. M.C.B.P.; A-203 de 2018. M.A.J.L.O.; A-361 de 2018. M.G.S.O.D.; A-739 de 2018. M.J.F.R.C.; A-819 de 2018. M.J.F.R.C.; A-294 de 2019. M.G.S.O.D.; A-407 de 2019. M.L.G.G.P.; y A-080 de 2020. M.C.B.P..

[8] Por ejemplo, la Sala Plena ha revocado el rechazo de la demanda cuando (i) sí se corrigió la demanda en los términos indicados en el auto de inadmisión (autos A-361 de 2018. M.G.S.O.D.; A-513 de 2017. M.C.B.P.; y A-080 de 2020. M.C.B. Pulido); (ii) la decisión de rechazo se fundó en que el accionante guardó aparente silencio frente a la inadmisión al no presentar escrito de corrección, pero se concluye que el demandante sí actúo en los términos procesales establecidos (autos A-469 de 2017. M.A.R.R.; y A-540 de 2016. M.G.E.M.M.); (iii) no se configuró la cosa juzgada constitucional (autos A-237A de 2010. M.H.A.S.P.; A-161 de 2011. M.M.V.C.C.; y A-040 de 2016. M.J.I.P.P.); (iv) el cargo por violación de la igualdad era específico, pertinente y suficiente, cumpliendo con los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional (Auto A-331 de 2009. M.H.A.S.P.); (v) la Corte es competente para asumir cargos de inconstitucionalidad contra los actos legislativos, fundados en el presunto exceso del Congreso en el ejercicio del poder de la reforma de la Carta Política (Auto A-188 de 2012. M.G.E.M.M.); o (vi) en los autos admisorio y de rechazo el magistrado sustanciador guardó silencio sobre la adecuada o inadecuada formulación o estructuración de uno de los cargos, lo que hace suponer que el mismo era apto para su estudio (A-070 de 2011. M.G.E.M.M.. En este último caso la Sala Plena estuvo de acuerdo con el magistrado sustanciador en relación con el rechazo de los cargos contra los artículos 21 y 48 (parágrafo-parcial) de la Ley 1430 de 2010 por no cumplir los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia. Sin embargo, decidió admitir parcialmente la demanda por el cargo de violación del artículo 363 Superior dirigido contra el último inciso del artículo 8º de la Ley 1430 de 2010, que fue respecto del cual el magistrado sustanciador guardó silencio.

[9] Ver -entre otros- los autos A-024 de 1997. M.E.C.M., fundamento jurídico Nº 6; A-061 de 2003. J.C.T., fundamento jurídico II; A-164 de 2006. M.J.C.T., fundamento jurídico III; A-029 de 2016. M.L.G.G.P., fundamento jurídico Nº 9; A-759 de 2018. M.A.R.R., fundamento jurídico Nº 7; y A-497 de 2019. M.D.F.R., fundamento jurídico Nº 2.

[10] Autos A-236 de 2017. M. (e) J.A.C.A., fundamento jurídico Nº 5; A-232 de 2018. M.D.F.R., fundamento jurídico Nº 2; y A-127 de 2020. M.D.F.R., fundamento jurídico Nº 2.

[11] Ver -entre otros- autos A-174 de 2011. M.G.E.M.M., fundamento jurídico Nº 1; A-111 de 2015. M. (e) M.V.S.M., fundamento jurídico Nº 1.3.; A-515 de 2017. M.A.L.C., fundamento jurídico Nº 6; A-009 de 2019. M.C.P.S., fundamento jurídico Nº 1; y A-497 de 2019. M.D.F.R., fundamento jurídico Nº 2.

[12] (i) Razones claras: Son indispensables “para establecer la conducencia del concepto de la violación”, pues, aunque se trate de una acción pública, es necesario seguir un hilo conductor que permita comprenderla. (ii) Razones ciertas: Exige que “la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente” cuyo contenido sea verificable y no sobre deducciones, supuestos o proposiciones hechos por el demandante mas no por el legislador. (iii) Razones específicas: Se predica de aquellas razones que “definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política”, formulando, por lo menos un “cargo constitucional concreto contra la norma demandada” para que sea posible determinar si se presenta una confrontación real, objetiva y verificable, dejando de lado argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”. (iv) Razones pertinentes: Implica que “el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional”, esto es, basado en la evaluación del contenido de una norma superior frente al de la disposición demandada, apartándose de sustentos “puramente legales y doctrinarios”, o simples puntos de vista del actor buscando un análisis conveniente y parcial de sus efectos. (v) Razones suficientes: Se refiere, por una parte, a “la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche”, y por otra, a la exposición de argumentos que logren despertar “una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada” que haga necesario un pronunciamiento de la Corte. Estos criterios fueron recogidos de la jurisprudencia desde la Sentencia C-1052 de 2001. M.M.J.C.E., y han sido utilizados de manera reiterada, uniforme y pacífica por la Corte Constitucional. Para un recuento enunciativo ver -entre otras providencias- la Sentencia C-105 de 2018. M.D.F.R., nota al pie N° 26.

[13] Consagra la sanción que se debe imponer cuando el responsable del impuesto al consumo, debiendo hacerlo, se inscriba extemporáneamente en el registro llevado por las Secretarías de Haciendas departamentales o del Distrito Capital. En otras palabras, es una sanción dirigida no a quienes contrabandeen o ilícitamente produzcan o distribuyan licores y cigarrillos, sino a quienes se tarden en tramitar un registro administrativo.

[14] Reprende una situación en donde el responsable ha tramitado la expedición de una tornaguía para la movilización del producto gravado contribuyendo así al control de la mercancía y demostrando su interés en transportarla, pero en la que, por alguna razón, el transportador no movilizó la mercancía dentro de un plazo determinado. (p. 21) De esta manera, las tornaguías no son presupuestos de causación o elementos de determinación de la carga tributaria (de hecho, quien cuenta con tornaguía cumple con el pago del tributo): las tornaguías sirven simplemente para monitorear el traslado de una carga.

[15] En ambos casos, el valor de las sanciones se determina de manera objetiva y general por la ley, y su cuantía se establece por día o mes de retardo de acuerdo con el monto establecido en Unidades de Valor Tributario. No obstante, no contienen una cuantía máxima para la misma ni permiten que se gradúe la sanción de acuerdo con la gravedad de la conducta concreta cometida. El valor de la sanción depende, exclusivamente, del paso del tiempo, sin tener en cuenta otros factores como el valor de la mercancía, la gravedad de la conducta, etc.

[16] La inexistencia de topes y la imposibilidad de graduar la sanción implica una violación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, los cuales se deducen -de acuerdo con la Sentencia C-108 de 2017- de varios artículos de la Constitución Política (1, 2 ,5, 6, 11, 12, 13 y 214).

[17] En cuanto no cese la comisión de la infracción, no habrá un límite para la sanción.

[18] Para ilustrar este punto, el demandante compara la situación de un gran importador con la de un expendedor de productos al detal, quienes frente a una misma infracción realizada por el mismo lapso, tendrían la misma multa a pesar de la gran diferencia entre sus ingresos, y sin que se distinga la gravedad de la conducta o el valor de la mercancía (p. 24). Así, para el segundo sujeto, la sanción resultaría “desproporcional y podría llevar a que el sujeto en cuestión no pudiera seguir desarrollando su actividad económica. Así, existiría un desbalance en la relación costo- beneficio.”

[19] “(…) las conductas que se busca reprender no están atadas a conductas de evasión, sino a demoras en trámites administrativos o, en el caso del artículo 21, en demoras cuando va se ha hecho ese trámite administrativo”.

[20] Por un lado, indicó que el artículo 22 “se refiere a un evento que podría calificarse como más gravoso -la no radicación de tornaguías para legalización- y es sancionado con una multa que sí tiene tope: el 200% del valor comercial de la mercancía transportada”. Por otra parte, el artículo 18 consagra, para quienes no declaren el impuesto al consumo, “la sanción de multas equivalentes al 20% del valor de la mercancía, es decir, cuantías identificables, que se determinan en proporción al daño causado y a la capacidad económica del sancionado. Esta sanción toma una referencia y que no puede ser ilimitada ni infinita, previendo incluso la posibilidad de reducir ese valor en un 20% cuando el responsable, en un momento procesal determinado, liquida y paga el impuesto” (subrayas del demandante). En el mismo sentido, sostuvo que “una rápida revisión de las normas que contemplan sanciones en materia tributaria nos lleva a concluir que el legislador utiliza con rigor los topes máximos para determinar la cuantía de las sanciones”, mencionando los artículos 260-11, 641 y 651 del Estatuto Tributario.

[21] En el sentido de (i) señalar un tope o límite máximo de cuantía en las sanciones contenidas en los artículos 20 y 21. En último caso, que se module facultando al funcionario para que dosifique o gradúe la sanción tomando como referencia el valor de la mercancía o del impuesto; (ii) indicar que el artículo 21 no aplica para los sujetos pasivos del tributo, sino exclusivamente al transportador; y (iii) declarar inexequible la expresión “y el sujeto pasivo del impuesto al consumo generado por la mercancía transportada por el transportador” contenida en el artículo 22, y que se entienda que esa norma no aplica para los sujetos pasivos del tributo, salvo si es inequívoca su participación en la infracción.

[22] Auto de 28 de abril de 2020.

[23] El demandante presentó corrección de los tres cargos. En relación con el tercero, reiteró -en idéntico sentido- los tres argumentos planteados en la demanda, sobre el desconocimiento de los principios de proporcionalidad y razonabilidad, así como los de legalidad, equidad y justicia tributaria. Adicionalmente, incluyó dos argumentos: (i) Desconocimiento del principio de igualdad material, sustentado en que “las normas demandadas únicamente establecen un parámetro para graduar la sanción: el paso del tiempo. Gracias a esto, sujetos en situaciones muy diferentes y que generan afectaciones diferentes al sistema de recaudo y control del impuesto al consumo estarán siempre sometidos a la misma sanción, en cuanto el tiempo transcurrido entre la omisión y la sanción sea el mismo”, sin tener en consideración el valor de la mercancía o las condiciones económicas de cada uno de los transportadores. Aunque no se pueden determinar con certeza dos sujetos en particular que estarán sometidos a un tratamiento idéntico debiendo estar sometidos a tratamientos diferentes, lo cierto es que cualquier sujeto pasivo o transportador (en el caso del artículo 21 demandado) recibirá el mismo trato sin importar sus condiciones específicas; los sujetos pueden encontrarse en situaciones diferentes -diversidad que no puede determinarse con exactitud- pero se recibirán las mismas sanciones, aunque se trate de grandes compañías o pequeños comerciantes; y el criterio de comparación debería ser la afectación generada -o el impacto de la infracción- en relación con el impuesto al consumo (o el potencial contrabando). Y (ii) violación al principio de seguridad jurídica -relacionado con la buena fe-, el cual exige que existan situaciones definitivas, y que se desconoce al no contemplarse una sanción por el incumplimiento definitivo de estas obligaciones (i.e. cuando la infracción -omisión- es permanente y no se corrige), y por tratarse de una omisión de tracto sucesivo que puede extenderse indefinidamente, lo que implicaría el crecimiento indefinido de monto de la sanción.

[24] Dicho Auto fue notificado por medio de estado de 22 de agosto de 2019, según constancia emitida por la Secretaría General de la Corte Constitucional.

[25] Autos A-058 de 2010. M.M.G.C., fundamento jurídico II; A-135 de 2016. M.A.L.C., fundamento jurídico N° 10.1.; A-236 de 2017. M. (e) J.A.C.A., fundamento jurídico N° 6; y A-080 de 2020. M.C.B.P., fundamento jurídico N° 40.

[26] Ver, entre otros, autos A-085 de 2010. M.J.I.P.P., fundamento jurídico N° 6; A-055 de 2017. M.G.S.O.D., fundamento jurídico N° 5; A-662 de 2017. M.C.B.P., fundamento jurídico N° 38; A-615 de 2018. M.C.P.S., fundamento jurídico II; A-006 de 2019. M.G.S.O.D., fundamento jurídico N° 14; y A-148 de 2019. M.D.F.R., fundamento jurídico N° 6. Ver supra, fundamento jurídico N° 2.

[27] La caracterización del COVID-19 como una pandemia fue realizada por el Director General de la Organización Mundial de la Salud, el 11 de marzo de 220.