Auto nº 243/20 de Corte Constitucional, 15 de Julio de 2020

1. Contenido de la demanda

   1.1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano A.C.F.F. demandó el numeral 3º del artículo 906 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 74 de la Ley 2010 de 2019, “[p]or medio de la cual se adoptan normas para la promoción del crecimiento económico, el empleo, la inversión, el fortalecimiento de las finanzas públicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre la materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones”. El fragmento cuestionado en la norma acusada es el que se subraya a continuación:

   “LEY 2010 DE 2019

   (diciembre 27)

   D.O. 51.179, diciembre 27 de 2019

   [P]or medio de la cual se adoptan normas para la promoción del crecimiento económico, el empleo, la inversión, el fortalecimiento de las finanzas públicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre la materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones.

   EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

   DECRETA:

   Artículo 74. Impuesto unificado bajo el Régimen Simple de Tributación - Simple para la formalización y la generación de empleo. Sustitúyase el Libro Octavo del Estatuto Tributario, el cual quedará así:

   LIBRO OCTAVO

   […]

   Artículo 906. Sujetos que no pueden optar por el impuesto unificado bajo el régimen simple de tributación – simple. No podrán optar por el impuesto unificado bajo el régimen simple de tributación – SIMPLE:

1. Las personas jurídicas extranjeras o sus establecimientos permanentes.

2. Las personas naturales sin residencia en el país o sus establecimientos permanentes.

3. Las personas naturales residentes en el país que en el ejercicio de sus actividades configuren los elementos propios de un contrato realidad laboral o relación legal y reglamentaria de acuerdo con las normas vigentes. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) no requerirá pronunciamiento de otra autoridad judicial o administrativa para el efecto.

4. Las sociedades cuyos socios o administradores tengan en sustancia una relación laboral con el contratante, por tratarse de servicios personales, prestados con habitualidad y subordinación.

5. Las entidades que sean filiales, subsidiarias, agencias, sucursales, de personas jurídicas nacionales o extranjeras, o de extranjeros no residentes.

6. Las sociedades que sean accionistas, suscriptores, partícipes, fideicomitentes o beneficiarios de otras sociedades o entidades legales, en Colombia o el exterior.

7. Las sociedades que sean entidades financieras.

8. Las personas naturales o jurídicas dedicadas a alguna de las siguientes actividades:

   1. Actividades de microcrédito;

   2. Actividades de gestión de activos, intermediación en la venta de activos, arrendamiento de activos y/o las actividades que generen ingresos pasivos que representen un 20% o más de los ingresos brutos totales de la persona natural o jurídica.

   3. Factoraje o factoring;

   4. Servicios de asesoría financiera y/o estructuración de créditos;

   5. Generación, transmisión, distribución o comercialización de energía eléctrica;

   6. Actividad de fabricación, importación o comercialización de automóviles;

   7. Actividad de importación de combustibles;

   8. Producción o comercialización de armas de fuego, municiones y pólvoras, explosivos y detonantes.

9. Las personas naturales o jurídicas que desarrollen simultáneamente una de las actividades relacionadas en el numeral 8 anterior y otra diferente.

10. Las sociedades que sean el resultado de la segregación, división o escisión de un negocio, que haya ocurrido en los cinco (5) años anteriores al momento de la solicitud de inscripción.”

    1.2. El actor alegó que el numeral 3° del artículo 906 del Estatuto Tributario transgrede el artículo 53 de la Constitución Política. En su opinión, la disposición acusada otorga a la DIAN una potestad que “extralimita sus funciones y usurpa competencias ajenas dadas por la Constitución y la ley a los jueces de la República de Colombia y al Ministerio del Trabajo”[1]. Sostuvo que la DIAN no tiene competencia para pronunciarse sobre la existencia de un contrato realidad según el Decreto 1071 de 1999. El principio de la primacía de la realidad sobre las formas del derecho laboral, previsto en el artículo 53 superior, solo puede ser aplicado según el Código Sustantivo del Trabajo: (i) por los jueces de la República para declarar la existencia de un contrato realidad en un caso concreto (art. 23) y (ii) por el Ministerio del Trabajo para resolver inquietudes genéricas (art. 486). La norma acusada contradice estas disposiciones, pues otorga a la DIAN competencia para determinar si una actividad económica configura un contrato realidad.

    1.3. Por otro lado, el actor afirmó en el último párrafo de la demanda que la aplicación de la norma acusada puede causar un perjuicio al ciudadano. Esto ocurriría porque, de un lado, la DIAN puede considerar que existe un contrato realidad y negar el beneficio tributario y, de otro, el juez laboral puede posteriormente declarar que no se configuraron los elementos del contrato laboral. Este caso hipotético supondría la violación del principio de buena fe (artículo 83 de la C.P.), del derecho al debido proceso (artículo 29 de la C.P.) y del principio de igualdad (artículo 13 de la C.P.). Por esa razón, “(…) el Estado estaría dejando en riesgo la presentación de una posible demanda de responsabilidad por causarle a un ciudadano un perjuicio al que no estaba en la obligación de padecer”[2].

2. Inadmisión de la demanda

   2.1. La demanda fue repartida a la magistrada G.S.O.D., quien mediante Auto del 26 de mayo de 2020 resolvió inadmitirla por considerar que no cumplía los requisitos argumentativos de especificidad, pertinencia y suficiencia. Las razones expuestas en el mencionado auto fueron las siguientes:

   2.2. El cargo incumplió con el requisito de especificidad, pues el actor no identificó de manera concreta la forma en la que el numeral 3º del artículo 906 del Estatuto Tributario viola la Constitución. El ciudadano afirmó que el artículo 53 superior consagra el principio de la primacía de la realidad sobre las formas en el ámbito del derecho laboral. Sin embargo, omitió explicar –según el auto de inadmisión– por qué del contenido de esta disposición se deriva que sólo los jueces de la República y el Ministerio del Trabajo son competentes para pronunciarse sobre la existencia de un contrato realidad. Es decir, el actor no logró concretar la forma en que la norma acusada transgrede el texto de la Constitución. Para la magistrada sustanciadora, el argumento resultó ser tan impreciso y vago que hizo imposible verificar la existencia de una oposición real y objetiva entre el contenido de la norma acusada y el texto del artículo 53 de la Constitución.

   2.3. El cargo no cumplió con el requisito de pertinencia. De acuerdo con el auto de inadmisión, en el texto de la demanda se evidencia que la censura planteada por el actor se funda en el desconocimiento de unas funciones que están expresamente señaladas en la ley y no en la Constitución. Aunque el accionante aludió al contenido del artículo 53 de la Constitución para edificar el cargo de inconstitucionalidad, la oposición normativa fue planteada entre las funciones de la DIAN establecidas en el Decreto 1071 de 1999 y los artículos 23 y 486 del Código Sustantivo del Trabajo. Por esa razón, la magistrada sustanciadora consideró que la demanda no se fundamentó en argumentos estrictamente constitucionales y, por consiguiente, no era pertinente. La demanda tampoco cumplió con el requisito de suficiencia, pues el razonamiento planteado por el actor no despertó en la magistrada sustanciadora una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de la norma impugnada.

   2.4. Por último, el auto de inadmisión hizo referencia al caso hipotético planteado en el último párrafo de la demanda acerca de una posible vulneración de los artículos 13, 29 y 83 de la Constitución. A juicio de la magistrada sustanciadora, tal afirmación era en realidad un supuesto aislado que no tenía la entidad suficiente para configurar un cargo de inconstitucionalidad. Advirtió al accionante que, si pretendía proponer cargos por violación a los principios de presunción de inocencia e igualdad y el derecho al debido proceso, estos deberán cumplir con los requisitos identificados por la jurisprudencia constitucional.

3. Corrección de la demanda

   3.1. El 01 de junio de 2020 el actor presentó mediante correo electrónico escrito de corrección de la demanda en la Secretaría General de esta Corporación. En el nuevo escrito argumentó por qué, a su juicio, la demanda inicial sí cumplía con los criterios de especificidad, pertinencia y suficiencia. Además, amplió el alcance de las disposiciones constitucionales infringidas y señaló que el numeral 3° del artículo 906 del Estatuto Tributario violaba los artículos 29 y 53 de la Constitución.

   3.1 La principal novedad del escrito fue una tabla comparativa con los artículos 29 y 53 de la Constitución, por un lado, y el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo y el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, por otro. Con base en ella, el actor afirmó que quedaba “[d]emostrado que el contrato realidad como principio mínimo fundamental del trabajo es constitucional tal cual lo estipula el artículo 53 superior, y que el artículo 29 superior impera que, el juez natural para declarar la existencia del contrato realidad como principio mínimo constitucional, es el juez o tribunal laboral competente”[3].

   3.2. Sobre el requisito de especificidad, sostuvo que su demanda explicaba con claridad que el numeral 3° del artículo 906 del Estatuto Tributario violaba la Constitución por otorgar a la DIAN la facultad de declarar la existencia de un contrato realidad. Por disposición de los artículos 29 y 53 de la Constitución esta facultad corresponde exclusivamente al juez natural. El Código Sustantivo del Trabajo y el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social señalan que el juez natural para pronunciarse sobre un contrato realidad es (i) el juez o el tribunal laboral para decidir sobre casos particulares o (ii) el Ministerio del Trabajo a través de conceptos no vinculantes. Así pues, reiteró que la contradicción directa entre la norma acusada y la Constitución radica en que la DIAN no puede pronunciarse sobre la existencia de un contrato realidad por no ser el juez natural.

   3.3. Con respecto al requisito de pertinencia, el actor volvió a explicar que el artículo 53 reconoce el contrato realidad como principio mínimo fundamental a favor de los trabajadores y el artículo 29 asigna la competencia al juez natural, esto es, al juez laboral o al Ministerio del Trabajo. En contraste, la norma demandada otorga la facultad de considerar la existencia del contrato realidad a la DIAN, de modo que “(…) una norma de una ley colombiana contradice la Constitución Política de Colombia”[4].

   3.4. Finalmente indicó que el requisito de suficiencia quedaba cumplido con las preguntas y el caso hipotético planteados al final de su demanda. Sostuvo que estos supuestos buscaban alertar sobre los efectos prácticos de la norma y, de esta manera, “persuadir al lector-juzgador de las consecuencias fácticas que la norma inconstitucional puede llegar a ocasionar a los ciudadanos, y que en estos supuestos se puede llegar a vulnerar más derechos constitucionales que los enunciados”[5].

4. Rechazo de la demanda

   4.1. Mediante Auto del 17 de junio de 2020, la magistrada G.S.O.D. resolvió rechazar la demanda y ordenó informar al ciudadano A.C.F.F. que contra dicha decisión procedía el recurso de súplica. La magistrada sustanciadora expuso que, a pesar de que el actor intentó complementar la demanda incluyendo el artículo 29 de la Constitución, lo cierto es que no logró corregir las deficiencias iniciales identificadas en el auto inadmisorio proferido el 26 de mayo de 2020.

   4.2. Frente al requisito de especificidad, sostuvo que el actor no explicó por qué del contenido de los artículos 29 y 53 superiores se deriva que solo los jueces laborales y el Ministerio del Trabajo son competentes para pronunciarse sobre la existencia de un contrato realidad. Esta es una premisa que el actor da por sentada y no desarrolla adecuadamente en ninguno de sus dos escritos. En efecto, no basta con transcribir el texto de las normas si luego no se explica el contenido de éstas. Sobre este punto, la magistrada sustanciadora subrayó que los argumentos del actor son tan imprecisos e inconexos que no permite establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido del numeral 3º del artículo 906 y el texto de la Constitución.

   4.3. El cargo tampoco logró superar el requisito de pertinencia, porque se basó en el desconocimiento de funciones que están expresamente señaladas en la ley y no en la Constitución. El auto de rechazo sostiene que el demandante citó nuevamente las leyes laborales para sustentar la supuesta contradicción de la norma acusada con la Constitución. En efecto, en un intento por hacer más específico el argumento, el actor presentó una contradicción entre las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo y el Código Procesal del Trabajo con el numeral 3° del artículo 906 del Estatuto Tributario. De esta manera, el cargo propuesto terminó fundándose en argumentos estrictamente legales y no constitucionales. Lo mismo sucede con el requisito de suficiencia. Para la magistrada sustanciadora, la formulación de casos hipotéticos sobre los posibles efectos prácticos de la norma no es suficientes para demostrar la oposición entre el contenido de la norma acusada y la Constitución.

5. Recurso de súplica

   5.1. La Secretaría General de la Corte Constitucional, mediante informe del 26 de junio de 2020, comunicó al despacho que el auto de rechazo del 17 de junio de 2020 había sido notificado por medio de estado del 19 de junio de 2020. El término de ejecutoria del auto correspondió a los días 23, 24 y 25 de junio de 2020. En dicho término, mediante correo electrónico del 24 de junio de 2020, el ciudadano A.C.F.F. interpuso recurso de súplica con fundamento en los argumentos que a continuación se exponen.

   5.2. Sobre el requisito de especificidad, expuso que en la demanda de inconstitucionalidad y en el escrito de subsanación se encuentra claramente detallada la contradicción entre la norma demandada y la Constitución. Señaló que el principio de la primacía de la realidad sobre las formas previsto en el artículo 53 de la Constitución se encuentra desarrollado el Código Sustantivo del Trabajo. Esta norma establece las autoridades competentes para pronunciarse sobre este principio son exclusivamente el juez o tribunal laboral en casos particulares y el Ministerio del Trabajo en casos genéricos. Que la DIAN pueda pronunciarse sobre los elementos del contrato de trabajo es contrario al artículo 53 superior y a la ley laboral “comoquiera que el ordenamiento jurídico vigente tiene que ser constitucional y la norma demandada va en contra de ese sistema constitucional imperante”[6].

   5.3. En relación con el requisito de pertinencia, el ciudadano expuso que la competencia para pronunciarse sobre la existencia de un contrato laboral la tiene únicamente el juez natural. En ese sentido, frente al principio de primacía de realidad sobre las formas las autoridades competentes son únicamente el juez o tribunal laboral y el Ministerio del Trabajo. Según el accionante:

   “Esta competencia restrictiva se deriva del artículo 29 de la Constitución, el cual dispone que el juez natural es únicamente quien debe conocer un determinado asunto por disposición de la Constitución o la ley. Es por lo anterior que se difiere totalmente de la magistrada en el sentido que, las leyes que imperan la competencia para declarar la existencia de un contrato realidad son desarrollo del artículo 29, como juez o tribunal natural, es decir, uno de los elementos que compone el ordenamiento jurídico vigente legal y licito.”[7]

   5.4. Finalmente, sostiene que la comparación entre la norma demandada y los artículos 29 y 53 de la Constitución debe hacerse a través de las normas del ordenamiento jurídico del código sustancial y procesal del trabajo como desarrollo de los artículos superiores. La competencia para declarar el contrato realidad está dada al juez natural que determine la ley, por lo que permitir a la DIAN pronunciarse sobre un asunto que no hace parte de sus competencias contradice la Constitución y la lógica interna del ordenamiento jurídico.

1. Competencia

   La Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 y el artículo 50 del reglamento interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 02 de 2015).

2. El recurso extraordinario de súplica

   2.1. El recurso de súplica se encuentra señalado en el inciso segundo del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 en los siguientes términos:

   “Artículo 6° Repartida la demanda, el magistrado sustanciador proveerá sobre su admisibilidad dentro de los diez días siguientes.

   Cuando la demanda no cumpla alguno de los requisitos previstos en el artículo segundo, se le concederán tres días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará. Contra el auto de rechazo, procederá el recurso de súplica ante la Corte. […]”

   2.2. Este recurso procede ante la Sala Plena de esta Corporación y tiene por objeto controvertir los autos que rechazan las demandas de inconstitucionalidad. Es una posibilidad que se le concede al actor para solicitar a la Corte Constitucional que determine si, de manera errada, el magistrado sustanciador se abstuvo de dar trámite a la acción, “habiendo el demandante aportado aportado todos los insumos necesarios para la definición y la resolución del litigio”[8]. Conforme a la jurisprudencia, este recurso permite al actor activar una instancia procesal dentro de la acción pública de inconstitucionalidad para controvertir los argumentos que el magistrado sustanciador adujo al rechazar su demanda.[9] No obstante, el carácter del recurso es excepcional y no puede ser utilizado como una nueva oportunidad para aportar razones adicionales, corregir los yerros cometidos en los escritos anteriores o reformular la demanda.[10]

   2.3. El alcance del recurso de súplica es limitado y la competencia de la Sala Plena se circunscribe a analizar si la decisión de rechazo no evaluó adecuadamente los planteamientos del demandante. La Corte ha reiterado que su objeto “no es controvertir las consideraciones que fundamentan el auto inadmisorio en el cual se señalan los errores que de la demanda (…), sino impugnar aquellas que sirvieron de razón jurídica para proferir el auto de rechazo”[11]. El ejercicio de este recurso exige que el recurrente estructure una argumentación que le permita a la Sala Plena identificar los errores que se atribuyen al auto de rechazo. La ausencia de esta argumentación supondría una falta de motivación del recurso e impediría a la Corte Constitucional pronunciarse de fondo con respecto al mismo.[12]

2. Análisis de los argumentos contenidos en el recurso de súplica

   2.1. En el presente caso la Sala encuentra que el actor no presentó argumentos para demostrar la existencia de errores en el auto que rechazó su demanda. Por el contrario, el recurso de súplica es utilizado para reiterar las mismas explicaciones expuestas en los escritos anteriores. En lugar de controvertir las razones de la magistrada sustanciadora sobre de la falta de especificidad, pertinencia y suficiencia del cargo de inconstitucionalidad, el accionante insiste en sus argumentos por considerar que no han sido plenamente comprendidos.

   2.2. En efecto, frente a la falta de especificidad señalada en el auto de rechazo, el accionante sostiene que “desde la demanda de inconstitucionalidad y el escrito de subsanación se encuentra detallada la contraposición directa entre la norma demandada y el texto de la Constitución”[13]. En cuanto a la falta de pertinencia, se permite disentir totalmente de lo expuesto por la magistrada por cuanto “el código sustancial y procesal del trabajo es constitucional y constituyen [sic] parte del ordenamiento jurídico vigente lícito”[14]. Afirma que si presumió que sus argumentos serían entendidos era porque se basaba en “en el principio de iura novit curia, pues el máximo tribunal constitucional conoce del Derecho y su ordenamiento interno”[15].

   2.3. Para la Sala, los motivos expuestos por la magistrada sustanciadora en el auto de rechazo son correctos. El cargo sobre la inconstitucionalidad del inciso 3 del artículo 906 del Estatuto Tributario no fue adecuadamente sustentado por el accionante. Su afirmación sobre la existencia de una contradicción entre la norma acusada y los artículos 29 y 53 de la Constitución por falta de competencia de la DIAN para declarar la existencia de un contrato laboral no es, en efecto, específica. El actor omitió precisar por qué del contenido de estas disposiciones constitucionales se deriva que sólo ciertas autoridades son competentes para pronunciarse sobre la existencia de un contrato realidad. Este vacío hizo imposible determinar la existencia de una oposición objetiva entre el contenido de la norma acusada y la Constitución.

   2.4. Así mismo, el argumento sobre la contradicción entre la norma acusada y las normas laborales no es pertinente. En este caso la argumentación del accionante está construida sobre una indebida inversión de las jerarquías normativas. La tesis del actor parece ser que la norma acusada es inconstitucional por contradecir los artículos del Código Sustantivo del Trabajo que desarrollan el principio constitucional de primacía de la realidad sobre las formas. Esta argumentación no puede ser admitida puesto que no es posible sostener que una norma es inconstitucional por contradecir una disposición legal. La regla de interpretación señalada en el artículo 4 de la Constitución prescribe precisamente lo contrario.

   2.5. En resumen, el recurso de súplica de la referencia no desarrolló la argumentación necesaria para identificar los errores en que habría incurrido el Auto del 17 de junio de 2020. Lo anterior lleva a confirmar el auto de rechazo de la demanda, que expuso acertadamente los motivos por los cuales el señor A.C.F.F. no acreditó los requisitos que debe reunir un cargo de inconstitucionalidad.

   2.6. Por último, en virtud de la emergencia pública de salud derivada de la pandemia denominada COVID-197, el Consejo Superior de la Judicatura profirió los Acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521, PCSJA20-11526, PCSJA-11532, PCSJA-11546, PCSJA- 11549, PCSJA-11556 PCSJA20-11567 y PCSJA20-11581, los cuales previeron la suspensión de los términos judiciales en el territorio nacional hasta el 30 de julio de 2020.

   2.7. A su turno, mediante Auto 121 del 16 de abril de 2020, en ejercicio de la facultad otorgada por el artículo 1º del Decreto 469 de 2020, la Sala Plena de la Corte Constitucional ordenó “LEVANTAR la suspensión de términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura PARA ADELANTAR LA ETAPA DE ADMISIBILIDAD de las demandas de inconstitucionalidad. En estos asuntos, los términos judiciales quedarán nuevamente suspendidos una vez se decida acerca de la admisión, corrección o rechazo de la demanda o el recurso de súplica, según corresponda, de conformidad con lo previsto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991”. En consecuencia, los términos judiciales se encuentran en vigor en el presente proceso, en lo que respecta a la etapa de admisibilidad.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,