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Auto nº 278/20 de Corte Constitucional, 6 de Agosto de 2020

PonenteLuis Guillermo Guerrero Pérez
Fecha de Resolución 6 de Agosto de 2020
EmisorCorte Constitucional
ExpedienteD-13786

Auto 278/20

Referencia: Expediente D-13786

Recurso de súplica contra el auto de rechazo de la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13.1 de la Ley 1618 de 2013, “por medio de la cual se establecen las disposiciones para garantizar el pleno ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad”, y contra el artículo 1 del Decreto reglamentario 392 de 2018, “por el cual se reglamentan los numerales 1 y 8 y del artículo 13 de la ley 1618 de 2013, sobre incentivos en Procesos de Contratación en favor de personas con discapacidad”

Actor: T.M.M.

Magistrado ponente:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Bogotá, D.C., seis de agosto de dos mil veinte (2020).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha proferido el siguiente

AUTO

En el trámite del recurso de súplica contra el auto de rechazo de la demanda de inconstitucionalidad del día 17 de julio de 2020, interpuesto por la ciudadana T.M.M..

I. ANTECEDENTES

  1. Demanda de inconstitucionalidad

    1.1. El 19 de junio de 2019, la ciudadana T.M.M. presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13.1 de la Ley 1618 de 2013 y contra el artículo 1 del Decreto reglamentario 392 de 2018. En el primero de estos preceptos se habilita al gobierno nacional para que, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación, se fije un puntaje adicional en los procesos de licitación pública, concurso de méritos y contratación directa, tanto para las empresas que en su planta de personal cuenten con personas con discapacidad, como para las empresas de personas con discapacidad, familiares y tutores. Por su parte, el precepto contenido en la normatividad reglamentaria establece que las entidades estatales deben otorgar el 1% del total del puntaje del pliego de condiciones a los proponentes que acrediten la vinculación de trabajadores con discapacidad en su planta de personal, previa certificación de la persona natural, representante legal o revisor fiscal, y del Ministerio de Trabajo.

    1.2. Según la accionante, estas disposiciones resultan lesivas de los derechos a la igualdad y al trabajo, así como de los principios que inspiran la función pública, vulnerando los artículos 13, 25 y 209 de la Carta Política. A su juicio, la afectación anterior se produce porque el beneficio otorgado en la normatividad demandada afecta de manera injustificada a los proponentes que no tienen nómina permanente, pero que ejercen las profesiones de ingeniería y arquitectura, satisfacen las condiciones para cumplir a cabalidad las responsabilidades que tendrían como contratistas del Estado y que, incluso podrían estar dispuestos a vincular a personas con discapacidad para la ejecución de los contratos que les sean adjudicados por el Estado.

    De este modo, la norma impugnada impide a las micro y a las pequeñas empresas competir en igualdad de condiciones, afecta la situación de empleabilidad de estos actores económicos, y desconoce los principios que inspiran la función pública al no permitir la selección de la mejor oferta económica y técnica, y al direccionar la escogencia del contratista hacia las grandes empresas que, si bien pueden mantener una planta de personal, no necesariamente reúnen las mejores condiciones para la ejecución del contrato estatal.

    Y aunque es loable que el legislador adopte medidas para promover el acceso de las personas con discapacidad al mercado laboral, estos esquemas de promoción deben preservar la inclusión y la participación de las pequeñas empresas en los procesos de contratación estatal, en un ambiente de transparencia, apertura y sana competencia. En tal sentido, el ordenamiento jurídico habría podido contemplar otros modelos o fórmulas que no sacrificaran gravemente los principios que orientan la función pública, como podría ser, por ejemplo, la inclusión de cláusulas de compromiso de los proponentes de contratar un porcentaje de personas con discapacidad de las listas suministradas por el Ministerio del Trabajo. El legislador, sin embargo, optó por una fórmula que resulta lesiva de los principios y derechos constitucionales.

    Con fundamento en las consideraciones anteriores, la accionante solicita la declaratoria de inexequibilidad de los preceptos demandados.

  2. Auto de rechazo

    Mediante auto del día 17 de julio de 2020, la magistrada sustanciadora rechazó la demanda de inconstitucionalidad, sobre la base de que el debate planteado por la accionante ya había sido clausurado definitivamente en la sentencia C-765 de 2012, en la que se efectuó un control constitucional previo, integral y automático de lo que hoy es el artículo 13.1 de la Ley 1618 de 2013. De este modo, el escrito de acusación recae sobre una disposición sobre la que recae el efecto de la cosa juzgada constitucional, y la accionante no acreditó la existencia de alguna circunstancia que pudiera desvirtuar la existencia de este fenómeno. Por su parte, frente al artículo 1 del Decreto 392 de 2018, se argumentó que la Corte Constitucional es manifiestamente incompetente para pronunciarse sobre la validez de normatividades que, como esta, tienen una naturaleza reglamentaria, según se desprende de las previsiones del artículo 241 de la Carta Política.

    Adicionalmente, se advierte que la demanda de inconstitucionalidad no sólo no fue presentada personalmente, como en principio debe hacerse para acreditar la ciudadanía, sino que, además, tampoco se hizo uso de ningún otro mecanismo para acreditar la legitimación para presentar la acción pública de inconstitucionalidad, como podría ser, por ejemplo, mediante la presentación de la copia de la cédula de ciudadanía. Y a pesar de que una deficiencia como esta podría ser subsanada por el accionante dentro del plazo previsto en la ley para la corrección de las demandas de inconstitucionalidad, en aras de la economía procesal resulta procedente el rechazo directo para que, en caso de que la actora opte por el recurso de súplica, eventualmente le sea otorgada una oportunidad para acreditar su ciudadanía.

  3. Recurso de súplica

    El día 22 de julio de 2020 la accionante presentó recurso de súplica, en el que se indican las razones por las que, a su juicio, la existencia de un pronunciamiento judicial en el que se declara la exequibilidad del precepto legal impugnado, no impide al juez constitucional abordar la controversia planteada en la demanda de inconstitucionalidad. Con respecto al rechazo de la demanda en relación con el decreto reglamentario impugnado, no se efectuó ningún reparo.

    En este sentido, la recurrente argumenta que, aunque en principio la Corte Constitucional debe realizar un control automático, previo e integral de los proyectos de leyes estatutarias, la sentencia C-765 de 2012 no abordó la problemática esbozada en la demanda en relación con el artículo 13.1 de la Ley 1618 de 2013. En efecto, en este fallo únicamente se argumentó de manera general que la disposición legal consagraba una acción afirmativa que favorecía la igualad sustancial, pero no se identificaron ni analizaron las posibles afectaciones iusfundamentales a la luz de los artículos 13, 25 y 209 de la Carta Política. De este modo, la Corte se centró en enfatizar el favorecimiento de un grupo vulnerable generado por la medida legislativa, como son las personas con discapacidad, sin indagar sobre las consecuencias excesivamente gravosas y desproporcionadas que otras personas sufren como consecuencia, y no indagó por las “desventajas y gravámenes excesivos impuestos a las empresas que participan en procesos licitatorios y concursos de mérito”. Así las cosas, si la Corte no se detuvo a establecer a quiénes afecta la norma, ni si esta afectación podría comportar una violación de la Carta Política, no hay lugar a modelo postular la cosa juzgada constitucional.

    De hecho, en el texto de la sentencia no se alude en ningún momento a las consecuencias adversas que la disposición legal genera frente a los microempresarios que carecen de las condiciones para mantener de manera permanente una nómina fija, ni tampoco evaluó estos efectos a la luz del derecho a la igualdad o el derecho al trabajo, o a la luz de los principios que informan la función pública. Tampoco se efectuó el test de proporcionalidad ni se examinó si el propósito de favorecer a las personas con discapacidad podría materializarse mediante otras fórmulas menos lesivas de los intereses subyacentes a la actividad estatal y de los derechos los potenciales contratistas del Estado que carecen de las condiciones para mantener una nómina permanente.

    Como consecuencia de lo anterior, en el fallo aludido la Corte dejó de encarar una realidad extendida en el país, según la cual “los contratistas de licitaciones públicas, en especial en contratos de obra, generan numerosos empleos en estratos bajos, específicamente para los maestros de obra y ayudantes de construcción, esta posibilidad de generación de empleo para las personas naturales y jurídicas sin planta de personal, se ve truncada con el artículo 13 numeral 1 de la Ley 1618 de 2013, puesto que les impide la posibilidad de obtener puntaje por no tener planta de personal, y por ende de lograr ser adjudicatario en licitaciones públicas y concursos de méritos, es decir, acceder en igualdad de condiciones al trabajo”. Lo anterior reviste la mayor gravedad, puesto que, según el último informe de Confecámaras, para el año 2019 el 99.6% de las empresas son microempresas, seguidas de las pequeñas empresas (0.37%), y de las medianas y grandes empresas, que corresponden al 0.03% del total. Adicionalmente, la Corte tampoco advirtió sobre la potencial afectación a las personas naturales que ejercen profesiones liberales y no obligadas a tener registro mercantil.

    Con fundamento en estas consideraciones, la actora concluye que, en realidad, existe una cosa juzgada aparente, ya que aunque en principio la Corte declaró la exequibilidad de la norma demandada a partir de un control que según la Carta Política es integral, se dejó de evaluar su contenido normativo a la luz de los estándares que hoy se invocan como fundamento de la acción de inconstitucionalidad: “En la sentencia C-765 de 2012 no se realizó una confrontación material seria y juiciosa con la norma de la Constitución, específicamente con los artículos 13 y 25, los cuales son violados abiertamente por la Ley 1618 de 2013 en su artículo 13 numeral 1. No se determinó el sector de la población directamente afectado en sus derechos fundamentales, por ende no tuvo posibilidad la Corte de clarificar la violación de los derechos fundamentales al trabajo y a la igualdad, por lo que les solicitaos indicar que no se ha concretado la cosa juzgada constitucional, al no haberse evaluado la norma respecto a los artículos 13 y 25 de la Constitución Política, y en su lugar estudiar la inexequibilidad del artículo 13 numeral 1 de dicha ley”.

    En este oren de ideas, la peticionaria solicita a la Sala Plena revocar el auto objetado, y dar trámite a la acción para evaluar nuevamente la constitucionalidad del artículo 13.1 de la Ley 1618 de 2013.

II. CONSIDERACIONES

  1. Competencia

    La Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en los artículos 6º del Decreto 2067 de 1991[1] y 50 del Acuerdo No. 02 de 2015[2].

  2. Naturaleza y requisitos del recurso de súplica

    El recurso de súplica ante la Plena de la Corte Constitucional tiene por objeto controvertir la decisión de rechazo de una demanda de inconstitucionalidad, cuando se estima que la determinación judicial es injustificada[3].

    Partiendo de esta directriz general, este tribunal ha hecho las siguientes precisiones: (i) primero, que en razón de su carácter excepcional y estricto, el recurso de súplica no constituye una nueva oportunidad para subsanar las falencias del escrito de acusación, ni para corregir los yerros advertidos en el auto inadmisorio, o adicionar nuevos elementos de juicio que no fueron objeto de consideración y análisis por el magistrado sustanciador[4]; (ii) por la razón anterior, cuando el rechazo de la demanda obedece al silencio del accionante durante el término para su corrección, el recurso es improcedente, en la medida en que este no sustituye la oportunidad para subsanar las deficiencias advertidas en el auto inadmisorio[5]; (iii) cuando se corrige la demanda pero el magistrado sustanciador estima que las deficiencias del escrito de acusación no fueron subsanadas, el recurso debe orientarse a rebatir los fundamentos de tal determinación, y a mostrar que, en realidad, el escrito de acusación ofrece todos los elementos de juicio para la estructuración del debate constitucional y para el escrutinio judicial; se trata entonces de presentar un razonamiento que evidencia el yerro en que incurrió la providencia al rechazar la demanda de inconstitucionalidad[6]; (iv) el ámbito de competencia de la Sala Plena respecto de este tipo de controversias se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas[7].

  3. Análisis del recurso de súplica

    3.1. Teniendo en cuenta los parámetros anteriores, la Sala debe determinar la validez de la decisión adoptada por la magistrada sustanciadora de rechazar directamente la demanda de inconstitucionalidad en contra de una disposición legal que ha sido objeto de una declaratoria de exequibilidad en el marco del control constitucional previo, automático e integral de los proyectos de leyes estatutarias, y por no haberse acreditado la ciudadanía colombiana.

    3.2. La Sala estima que esta determinación es válida, como quiera que según el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991“se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente”.

    En este contexto, en la medida en que el texto de la Ley 1618 de 2013 fue objeto de un control previo, automático e integral, y en la medida en que el precepto cuya validez se cuestiona en esta oportunidad fue declarado exequible, es claro que, al menos prima facie, ya no es viable un nuevo escrutinio judicial por la configuración del fenómeno de la cosa juzgada absoluta, fenómeno que según el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 habilita al magistrado sustanciador para rechazar directamente la demanda de inconstitucionalidad.

    La Corte toma nota del argumento del recurso de súplica, en el sentido de que la cosa juzgada es sólo aparente, debido a que, en realidad, la Corte Constitucional nunca examinó el problema jurídico planteado en la demanda de inconstitucionalidad por la posible afectación de los artículos 13, 25 y 209 de la Carta Política. Empero, al existir una sentencia que declara la exequibilidad de la disposición legal impugnada con base en un control que se presume integral, correspondía a la demandante desvirtuar el fenómeno de la cosa juzgada en la propia demanda de inconstitucionalidad, para que las eventuales deficiencias en la estructuración de los cargos fuesen objeto de una decisión de inadmisión, y no de un rechazo directo.

    En lugar de ello, la actora guardó silencio sobre este punto en la oportunidad procesal que le correspondía, esto es, en la demanda de inconstitucionalidad, y una vez la magistrada sustanciadora decidió el rechazo con base en la habilitación expresa del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, intentó vanamente subsanar el yerro en el recurso de súplica, presentando extemporáneamente las razones que desvirtuarían la configuración del fenómeno de la cosa juzgada, pero que debieron quedar consignadas en la demanda de inconstitucionalidad.

    6.3. Por su parte, con respecto a la decisión de rechazo de la demanda por no haberse acreditado la legitimación para interponer la acción pública de inconstitucionalidad, la Sala estima que esta determinación se encuentra amparada en el principio de economía procesal, pues no tendría sentido otorgar un plazo especial a la actora para subsanar esta deficiencia, si previamente se había concluido que el escrutinio judicial propuesto por la actora era inviable por recaer sobre una norma cuyo control constitucional no era competencia de este tribunal, y sobre otra norma que ya había sido objeto de una declaratoria de exequibilidad en el marco de un control automático e integral.

    6.4. Por las razones expuestas, se mantendrá la decisión de rechazo adoptada en el auto del día 17 de julio de 2020, sin perjuicio de que, si la actora lo estima pertinente, pueda presentar una nueva acción de inconstitucionalidad contra el precepto legal demandado, en la que se incorporen los elementos esbozados en el recurso de súplica para desvirtuar la configuración del fenómeno de la cosa juzgada.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

CONFIRMAR el auto del día 17 de julio de 2020 expedido en el marco del expediente D-13786, por medio del cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 13.1 de la Ley 1618 de 2013 y contra el artículo 1 del Decreto reglamentario 392 de 2018

Notifíquese y cúmplase,

ALBERTO ROJAS RÍOS

Presidente

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

(No interviene)

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”. “Artículo 6. (…) Contra el auto de rechazo, procederá el recurso de súplica ante la Corte (…)”.

[2] “Por medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional”.

[3] Sobre la naturaleza, procedencia y requisitos del recurso de súplica, cfr. los 514 de 2017 (M.C.B. Pulido) y 646 de 2018 (M.L.G.G.P..

[4] Véanse, entre otros, los autos 024 de 1997 (M.E.C.M., 129 de 2005 (M.J.C.T.) y 065 de 2016 (M.L.G.G.P..

[5] Auto 027 de 2016, M.G.E.M.M..

[6] Auto 027 de 2016 (M.G.E.M.M., 514 de 2017 (M.C.B. Pulido) y 646 de 2018 (M.L.G.G.P..

[7] Cfr. Auto 029 de 2016 (M.L.G.G.P..

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