Auto nº 264/20 de Corte Constitucional, 30 de Julio de 2020

Antecedentes de políticas públicas ejecutadas en el departamento de la Guajira para la atención de la niñez W.

1. El departamento de La Guajira padece de deficiencias en el acceso a servicios básicos y esenciales como el acceso a la salud, a la alimentación y al agua potable[1]. Tales deficiencias —que se agudizaron en julio de 2014 producto del aumento de la temperatura promedio en el departamento, entre otros factores[2]— dieron lugar a que el gobierno nacional declarara la situación de calamidad pública por sequía, mediante Decreto 173 de 2014.

2. En el contexto de dicha calamidad, en junio de 2015 el Presidente de la República diseñó y dispuso el inicio de la ejecución del programa Alianza por el Agua y la Vida cuyos objetivos generales fueron los de: (i) duplicar la cobertura de acceso al agua; (ii) incrementar en un 50% la cobertura de los programas de alimentación y (iii) atender al 100% de los niños identificados con desnutrición aguda o con riesgo de padecerla[3]. Dicho programa fue concebido para ser ejecutado mediante la acción coordinada de Departamento Administrativo de la Presidencia (“DAPRE”) y catorce (14) entidades del nivel central (Ministerios de Salud, Educación, Interior, Vivienda, Relaciones Exteriores y Agricultura), Departamento Nacional de Estadística (“DANE”), Departamento Nacional de Planeación (“DNP”), Departamento Nacional de la Prosperidad Social, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (“ICBF”); UNGRD; y el Comando General de las Fuerzas Armadas y el Fondo Adaptación[4].

3. Si bien con la ejecución del mencionado programa se hicieron esfuerzos importantes y se lograron algunos resultados en materia de acceso al agua potable, a la alimentación y a la atención y prevención de la desnutrición infantil[5], esto no fue suficiente para lograr una mejora significativa en la situación de vulneración de los derechos fundamentales de los menores de edad.

4. Por otra parte, en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 se incluyó una estrategia regional denominada C. próspero, equitativo y sin pobreza extrema cuya ejecución en los años 2015 y 2016 arrojaron algunos resultados en materia de atención en salud y de nutrición[6].

5. Bajo este panorama fue proferida la sentencia T-466 de 2016, cuyo cumplimiento es el objeto de estudio del presente Auto.

   La sentencia T-466 de 2016

6. La S. de Selección de Tutela Número Uno escogió para revisión el expediente de tutela T-5.317.898 que correspondía a una acción presentada por la Asociación de Autoridades Tradicionales Indígenas W. – S.W. (“S.W.” o la “Asociación”) en procura de la protección de sus derechos fundamentales al honor, al buen nombre, la honra, la igualdad y la rectificación, que, en opinión de dicha Asociación, habrían sido vulnerados por ciertas manifestaciones y declaraciones de funcionarios del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (“ICBF”) ante los medios de comunicación[7].

7. El 30 de agosto de 2016, la S. Tercera de Revisión de la Corte Constitucional profirió la sentencia T-466 de 2016, en la cual, luego de analizar el caso, constató que más allá de las posibles vulneraciones a los derechos fundamentales al honor y buen nombre, del material probatorio se evidenció “[…] que la niñez W. padece de una crisis humanitaria por una multiplicidad de factores que vulneran distintos derechos fundamentales”[8]. En efecto, la S. constató que entre la niñez W. se vivía una situación de emergencia que se manifestaba en una vulneración de los derechos a la atención en salud y a la alimentación, y que tenía como origen la existencia de los siguientes factores: “(i) la ausencia de coordinación efectiva entre los diversos niveles administrativos, incluyendo los propios de las comunidades indígenas, evidenciada en un déficit institucional; (ii) la falta de información estadística sobre la población W.; y (iii) la corrupción que afecta la prestación de los servicios en favor de los niños”[9].

8. Dicha situación conllevó que la Corte decidiera “TUTELAR los derechos de los niños del pueblo W., especialmente los relativos a la salud y alimentación adecuada”. En esa medida, basándose en la primacía de los derechos de los menores de edad en nuestro ordenamiento jurídico, se dispusieron órdenes encaminadas a solucionar la situación de emergencia que afrontan los niños y niñas W. en el Departamento de La Guajira, reafirmándole a las autoridades tradicionales, a las nacionales, departamentales, municipales y a las propias comunidades[10] y familias indígenas[11], sus obligaciones frente a ellos. Para asegurar la eficacia de las órdenes de tutela proferidas en la sentencia T-466 de 2016, la S. Tercera de la Corte Constitucional retuvo la competencia para verificar su cumplimiento[12].

9. La sentencia T-466 de 2016 fue publicada en la página web de la Corte Constitucional el 20 de octubre de 2016[13], con lo cual el término para cumplir con las órdenes adoptadas por la Corte comenzó a correr a partir del día siguiente, esto es, el 21 de octubre de dicho año.

10. Debido a que para el 28 de abril de 2017 ninguna de las entidades había remitido a la S. Tercera de Revisión información sobre los avances en el cumplimiento de lo dispuesto en la sentencia T-466 de 2016, el Magistrado sustanciador profirió auto en dicha fecha, en el que les solicitó a las entidades involucradas que allegaran dichos informes en el trámite de cumplimiento.

11. Posteriormente, mediante Auto 207 del 28 de abril de 2017, la S. Tercera de Revisión de la Corte Constitucional analizó la solicitud presentada por el DNP mediante oficio No. 20173240131001, en la cual la entidad requirió autorización para la preparación y expedición de un único documento CONPES. En este Auto, la S. Tercera de Revisión resolvió: (i) autorizar la coordinación, preparación, expedición y publicación de un único documento CONPES para el establecimiento de una política nacional de seguridad alimentaria y atención en salud para la niñez W.; y (ii) solicitar al DNP que, en el término de 5 días hábiles contados a partir de la notificación del auto, presentara a la S. un cronograma para la elaboración del documento CONPES y un cronograma para el seguimiento a los resultados de dicho documento.

12. Por otra parte, mediante auto del 9 de septiembre de 2019, el Magistrado sustanciador requirió la entrega de información adicional, por considerarla necesaria para precisar ciertos aspectos sobre el cumplimiento de las órdenes cuarta a sexta de la Sentencia T-466 de 2016.

13. Como aclaración metodológica, debe comenzar por destacarse que toda la información recibida se encuentra presentada en este Auto de manera cronológica y está agrupada en tres secciones en función de las órdenes contenidas la sentencia T-466 de 2016[14]. En la primera (ver Sección C infra), se relacionan las medidas, los programas y proyectos diseñados y ejecutados entre octubre de 2016 y octubre de 2017 en cumplimiento de la orden quinta contenida en la sentencia T-466 de 2016 relativa a medidas de carácter urgente para solventar la crisis de la niñez W. en La Guajira. En la segunda (ver Sección D infra), se describen los programas y proyectos que fueron concebidos y ejecutados con el fin de dar cumplimiento a la orden sexta de la sentencia (medidas de mediano y largo plazo), dentro de los que se incluye el documento CONPES 3944 del 4 de agosto de 2018. Por último, en la tercera (ver Sección E infra), la S. procederá a relacionar la información recibida por parte de las autoridades con ocasión del Auto del 9 de septiembre de 2019[15].

    Levantamiento de la suspensión de términos judiciales

14. En cumplimiento de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional y por el Consejo Superior de la Judicatura, mediante Acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521, PCSJA20-11526, PCSJA20-11527, PCSJA20-11528, PCSJA20-11529, PCSJA20-11532, PCSJA20-11546, PCSJA20-11549, PCSJA20-11556, PCSJA20-11567 y PCSJA20-11581 adoptados con ocasión de la emergencia sanitaria ocasionada por la pandemia que afectaba a Colombia, los términos fueron suspendidos en el asunto de la referencia, entre el 16 de marzo y el 30 de julio de 2020. De igual manera, el artículo 1 del Decreto 469 de 2020 dispuso que la S. Plena de la Corte Constitucional podrá levantar la suspensión de los términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura cuando fuere necesario para el cumplimiento de sus funciones constitucionales. Igualmente, por tratarse de vacancia judicial en semana santa, durante los días 4 a 12 de abril de 2020, los términos judiciales tampoco corrieron.

15. En seguimiento a lo dispuesto en el Auto 121 proferido por la S. Plena el 16 de abril de 2020, en este caso, la S. de Revisión dispone el levantamiento de la suspensión de términos referida en el numeral anterior, en la medida que, existe la posibilidad material de que el asunto puede ser tramitado y decidido de forma compatible con las condiciones actuales de aislamiento inteligente, sin que ello implique la imposición de cargas desproporcionadas a las partes o a las autoridades concernidas.

16. La S. Tercera de Revisión recibió información entre octubre de 2016 y octubre de 2017 por parte de la Asociación, el DAPRE, el Ministerio de Salud y Protección Social (“MSPS”), la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo, la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior, las alcaldías municipales de Albania (y de su Secretaría de Asuntos Indígenas), El Molino, B. y M.o, la Secretaría de Salud del municipio de Manaure, la Oficina Asesora Jurídica del Distrito de Riohacha, el DNP y la Superintendencia Nacional de Salud[16].

17. En dichos informes se da cuenta de una serie de medidas, programas y proyectos adoptados por estas “[…] encaminadas a atender de manera urgente y prioritaria la crisis alimentaria y de salud que padecen en la actualidad los niños W.”[17]. En la siguiente tabla se resumen las acciones adoptadas por ellas:

    Tabla No. 1 – Medidas urgentes adoptadas por las autoridades para atender la crisis de atención en salud y alimentación (orden quinta de la sentencia T-466 de 2016)

    Periodo octubre de 2016 a octubre de 2017[18]

    Derecho materia de restablecimiento

    Nombre e información del Programa

    Entidad(es) a cargo del programa o política

    Acciones concretas ejecutadas en el programa con corte a octubre de 2017

    Alimentación

    Alianza por el Agua y por la Vida Creación: año 2015 Objetivos: (i) Duplicar la cobertura de agua en el área rural; (ii) Incrementar en 50 % la cobertura de los programas de seguridad alimentaria, y (iii) Atender el 100 % de casos de niños identificados en estado de desnutrición aguda o con riesgo de desnutrición

    Presidencia de la República (coordinador); Ministerios de Salud, Educación, Interior, Vivienda, Relaciones Exteriores y Agricultura; DANE; DNP; Prosperidad Social; ICBF; UNGRD; Comando General de las Fuerzas Armadas y Fondo Adaptación

    (i) Implementación del programa ReSa Étnico: 4009 hogares beneficiados en componentes de producción de alimentos para autoconsumo, pedagogía agropecuaria ("Aprender Haciendo"), pedagogía en cultura nutricional a la comunidad W.; (ii) Entrega e inauguración del centro de acopio en el corregimiento de Puerto Estrella, (iii) capacitación el silvicultura y pesca.

    Programa de Alimentación Escolar -PAE- Descripción: programa de complementación alimentaria a los niños, niñas y adolescentes registrados en el SIMAT

    Ministerio de Educación Nacional, ICBF, cuatro (4 Secretarías Municipales de Educación certificadas)

    (i) Convenio Bienestarina Más: entrega de 4,550 Kg de Bienestarina Más; (ii) Programa Mundial de Alimentos (PMA): entrega de 102.957 raciones (19 operadores indígenas).

    Formulación del Lineamiento de Educación Alimentaria y Nutricional

    Ministerio de Educación Nacional y Mesa Técnica de la Comisión Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CISAN)

    El lineamiento de política pública se presentó a finales de octubre de 2017, cuyo objetivo fundamental consiste en brindar orientaciones técnicas para que los diferentes actores y gestores de la seguridad alimentaria puedan promover e incentivar hábitos alimentarios que les permita a la población gozar de buena salud[19].

    Centros de Recuperación Nutricional (como parte de la Estrategia de Complementación Nutricional)

    ICBF y municipios de Riohacha y Manaure

    En el 2016 fueron atendidos 532 niños y niñas menores de 5 años con manifestaciones clínicas de desnutrición aguda en los municipios de Riohacha y Manaure. En el periodo enero-septiembre de 2017 se atendieron 364 casos. Se creó el sistema de información “C.” para monitorear las necesidades nutricionales de los niños, niñas y adolescentes de la Guajira.

    Programa 1,000 días para cambiar el mundo (como parte de la Estrategia de Complementación Nutricional)

    ICBF a través de cuatro (4) operadores

    Con corte a septiembre de 2017, fueron atendidos 2.030 beneficiarios del programa (913 mujeres gestantes con bajo peso, 865 niños y 955 niñas menores de 2 años con signos de desnutrición aguda) en los municipios de Riohacha, Dibulla, Manaure, en el Sur de la Guajira y en Uribia Media y Baja. La meta fijada fue la de atender 2.240 beneficiarios. Se presentaron dificultades de acceso a ciertas zonas.

    Distribución de Alimentos de Alto Valor Nutricional (como parte de la Estrategia de Complementación Nutricional)

    Dirección de Nutrición del ICBF

    Para el periodo comprendido entre el mes de enero y septiembre de 2017 se suministraron: (i) 620.257 kilos de Bienestarina Más, (ii) 7.135.933 unidades de Bienestarina líquida, y (iii) 11.700 kilos de alimento para las mujeres gestantes y madres lactantes.

    Generaciones con Bienestar - programa destinado a adoptar medidas de prevención en la vulneración de derechos fundamentales de las madres y niños, niñas y adolescentes

    ICBF y autoridades departamentales y municipales

    Se llegaron a atender 7.400 niños, niñas y adolescentes (3.400 en la modalidad tradicional en centros urbanos y 4.000 en la "modalidad étnica"). La inversión del programa para el periodo 2017 ascendió a $2.419.421.000 pesos y se ha logrado cubrir el 93% del territorio.

    Atención a Familias y Comunidades

    Dirección Regional La Guajira del ICBF

    En la modalidad "territorios étnicos con Bienestar TEB" se evaluó y verificó el desarrollo de 22 proyectos (18 de los cuales se ejecutaron en territorios indígenas) que beneficiaron a 3.296 familias.

    Línea de atención a la desnutrición

    MSPS y Secretaría Departamental de Salud de La Guajira

    En la línea nacional, para el 2017 se recibieron y atendieron un total de 188 casos de desnutrición en menores de 5 años. Creación del SIVIGILA. Con corte a finales de septiembre de 2017, se reportaron 32 casos de muerte por desnutrición, que en comparación con septiembre del año 2016 (que fueron 60), representa un descenso del orden del 46,7%.

    Salud

    Plan Ampliado de Inmunizaciones -PAI-

    MSPS y Secretaría Departamental de Salud de La Guajira

    En 2017 se logró una cobertura de 27.141 personas. Las coberturas por vacunas fueron de: (i) 71,28% BCG, (ii) trazador biológico P.: 63,73%, (iii) biológico triple viral: 67, 71% (niños hasta de 1 año) y 59, 41% (niños de hasta 5 años).

    Modelo Integral de Atención en Salud -MIAS- "modelo operacional de la atención integral en salud, entendida como el conjunto de acciones coordinadas, complementarias y efectivas para garantizar el derecho a la salud, expresadas en políticas, planes, programas, proyectos, estrategias y servicios, que se materializan en atenciones dirigidas a las personas, familias y comunidades para la promoción de la salud, prevención de la enfermedad, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y cuidados paliativos. El modelo comprende el conjunto de procesos de priorización, intervención y arreglos institucionales en salud que direccionan de manera coordinada las acciones de cada uno de los agentes del sistema, en una visión centrada en las personas" (CONPES 3944)

    Coordinado por el MSPS (articulado por el CONPES 3883 y en ejecución del Decreto 028 de 2008). Integrado por las siguientes direcciones interinstitucionales: (i) Dirección departamental de salud, (ii) dirección financiera, (iii) prestación de servicios (EPS e IPS), (iv) Dirección de aseguramiento, (v) Dirección de salud pública y (vi) Dirección jurídica

    Con corte a finales de septiembre de 2017, el MIAS no se había implementado pero se tomaron las siguientes medidas para hacerlo: (i) seguimiento al plan de trabajo por parte del Ministerio de Salud, (ii) reuniones con gobernador de la Guajira, (iii) reorganización de la secretaría y de su sistema de información integral, (iv) revisión y ejecución del proyecto de mejoramiento de la dotación hospitalaria de las ESEs de la Guajira, (v) Organización del Fondo Local de Salud, (vi) Revisión de la destinación de los fondos del Sistema General de Participaciones, (vii) celebración de convenios (con aprobación del Ministerio) de la contratación de la red privada para atender servicios de mediana y alta complejidad no ofertada por la red hospitalaria pública, (viii) consolidación de la red de prestadores de los municipios, (ix) organización del Consejo Territorial de Seguridad Social en Salud, (x) elaboración de censo de personas no aseguradas y suministro a las ESEs del departamento, (xi) aumento del 50% del índice de seguridad hospitalaria, (xii) ampliación de la cobertura del Centro Regulador de Emergencias y Urgencias CRUE, (xiii) implementación del Sistema Obligatorio de Garantía de la Calidad, (xiv) formulación del plan de acción en salud 2017.

    Inspección, Vigilancia y Control[20]

    Superintendencia Nacional de Salud

    Realización de 17 auditorías a IPS del Departamento de La Guajira (de conformidad con los lineamientos contenidas en las circulares 5406 de 2015 y 005 de 2016). Se aprobaron 14 planes de mejoramientos, dos (2) fueron devueltos y uno (1) no fue remitido. En los casos de desnutrición se conformó el Grupo de Soluciones Inmediatas en Salud (SIS) que adelantó gestiones 24 horas del día, 7 días de la semana respecto de los casos reportados. Se recibieron en el año 2017 un total de 424 quejas, de las cuales se cerraron 356, se instruyeron 41 y se gestionaron 28.

    Atención a la Primera Infancia

    MSPS y Secretaría Departamental de Salud de La Guajira

    De conformidad con los datos arrojados por la aplicación C., se atendieron 82076 niños y niñas que representan el 69% de los cupos del programa en la modalidad propia e intercultural.

    Unidades Móviles

    Departamento de la Guajira y municipios

    Se instalaron y mantuvieron en funcionamiento un total de 11 unidades móviles que prestaron servicios de salud, alimentación e identificación y prevención de la situación de desnutrición. En total se atendieron 3.126 familias y 7.945 niños entre 0 a 17 años (3.554 menores de 5 años).

    Constatación en Derechos

    Sistema General de Seguridad Social en Salud

    Se constató que, por grupo etario, que 121 niños se encuentran afiliados al régimen contributivo del sistema (53 menores de 5 años), 6093 al régimen subsidiado (2488 niños menores de 5 años) y 1731 no se encuentran afiliados al sistema (1013 menores de 5 años).

18. Como fue mencionado líneas atrás, en la sentencia T-466 de 2016 la S. de Revisión constató que la situación de vulneración de los derechos a la salud y a la alimentación adecuada de la niñez W. fue desencadenada fundamentalmente por la falta de solución de tres factores, a saber “(i) la ausencia de coordinación efectiva entre los diversos niveles administrativos, incluyendo los propios de las comunidades indígenas, evidenciada en un déficit institucional; (ii) la falta de información estadística sobre la población W.; y (iii) la corrupción que afecta la prestación de los servicios en favor de los niños”[21]. Así las cosas, como parte de las órdenes —tal y como se precisará en el acápite IV de este Auto—, la S. de Revisión dispuso que las medidas y los programas ejecutados en el marco de las medidas de carácter urgente (orden quinta) tuvieran en cuenta dichos factores. Tal circunstancia fue acogida por las autoridades, según da cuenta la siguiente tabla:

    Tabla No. 2 – Medidas adoptadas por las autoridades para solucionar los factores que en la sentencia T-466 de 2016 se identificaron como obstáculos para la eficaz atención en salud y alimentación de la niñez W.

    Periodo octubre de 2016 a octubre de 2017[22]

    Ejes identificados como obstáculos (fundamento jurídico 177 de la sentencia T-466 de 2016)

    Nombre e información del programa o medida

    Acciones concretas ejecutadas en el programa con corte a octubre de 2017

    Ausencia de coordinación efectiva entre los diversos niveles administrativos, incluyendo los propios de las comunidades indígenas, evidenciada en un déficit institucional

    Articulación entre las autoridades territoriales y la comunidad W.

    Esta articulación se coordinó a través de la Secretaría de Asuntos Indígenas del Departamento de La Guajira[23]. Se instalaron mesas intersectoriales, procesos de concertación con los operadores de la comunidad de la Estrategia de Recuperación Nutricional.

    Articulación interinstitucional en el marco del Sistema Nacional de Bienestar Familiar (SNBF)

    (i) Operación de las mesas de primera infancia (SNBF) con los municipios de F., S.J.d.C., Hatonuevo, B.[24]s, M.[25]o, Manaure[26] y Dibulla; (ii) articulación entre los centros zonales y departamentales del SNBF con los consejos de política social de los municipios de la Guajira, (iii) con las comunidades W.: realización de 56 talleres de transmisión oral, 26 de fortalecimiento socio organizativo, monitoreo de 2500 intervenidas en los municipios de Uribia, Manaure y M.o.

    Alianza por el Agua y por la Vida

    Múltiples programas y proyectos se articularon a través de este programa. La coordinación del mismo se hizo a través del DAPRE.

    Articulación en materia de atención en salud

    La política en esta materia se articuló sobre la base, principalmente, del Modelo Integral de Atención en Salud (MIAS). En el diseño de dicha política participaron los municipios y el departamento de La Guajira[27].

    Falta de información estadística sobre la población W.

    Información relativa a documentos de identidad de niños, niñas y adolescentes

    Creación del Registro Único de Unidades Móviles. Desde enero a principios de octubre de 2017, se expidieron: (i) 4.276 registros civiles de nacimientos (3.023 corresponde a niños menores de 5 años), (ii) 2828 tarjetas de identidades (3 para menores de 5 años). Se identificaron a 838 menores sin documento.

    Creación del SIVIGILA, de la línea de atención nacional a la desnutrición y del aplicativo C.

    Creación de una línea de atención nacional gratuita para atender quejas sobre casos de desnutrición. Con el SIVIGILA, base de datos sobre casos de desnutrición, también se crearon sistemas de alertas tempranos que arrojan reportes consolidados de la situación de nutrición en el departamento de La Guajira.

    Organización del proyecto piloto del Sistema de Información Interinstitucional

    En atención a las dificultades de dispersión de la población de la Guajira, el DANE, El Departamento de Prosperidad Social y el ICBF prepararon documento de 11 capítulos cuyo objetivo es conocer las condiciones de vida de las comunidades de Uribia, Manaure, Riohacha y M.o y en particular del acceso de la comunidad W. al agua, alimentación y salud

    Corrupción que afecta la prestación de los servicios en favor de los niños

    Actuaciones de los Órganos de Control

    Contraloría General de la República[28]: remisión de cinco informes relacionados con hallazgos de la ejecución de los dineros de los resguardos indígenas relacionados con prestación de servicios de salud, educación, agua potable y alimentación. Fiscalía General de la Nación[29]: remisión de investigaciones penales relacionados con afectaciones a los derechos de la niñez W.

19. Finalmente, en relación con la necesaria participación y consulta con las comunidades indígenas respecto de la implementación de las medidas urgentes (numeral 3 y 4 de la orden quinta de la sentencia T-466 de 2016): (i) la Gobernación del departamento de La Guajira, a través de la Secretaría de Asuntos Indígenas, señaló que facilitó la reunión de las comunidades con las distintas entidades encargadas de ejecutar dichas medidas en tres oportunidades tras la publicación de la sentencia: el 13 y 27 de diciembre de 2016 y el 11 de enero de 2017[30]; (ii) el DAPRE y el DNP señalaron que desde el mes de septiembre de 2017 se dio comienzo a la estructuración del documento CONPES 3944 y que para tal fin se le comunicó al gobernador del departamento y de los municipios de B., Distracción y Riohacha tal circunstancia, para que convocaran a las comunidades indígenas con el fin de recibir sus observaciones a los ejes del documento de política pública[31]; (iii) la Dirección de Asuntos Indígenas, Minorías y ROM del Ministerio de Interior señaló que acompañó la coordinación del diálogo y consulta con las comunidades indígenas vinculadas en la elaboración del documento CONPES desde el comienzo de septiembre y en octubre[32]; y (iv) el municipio de Manaure relató en su informe[33] que, en materia de prestación de servicios de salud, en mayo de 2017 se instalaron mesas de trabajo interinstitucional y con las comunidades para discutir las alternativas de mejoramiento de la atención, tratamiento y prevención de los casos de desnutrición en niños, niñas y adolescentes.

20. El 5 de octubre de 2018, el DAPRE allegó junto con el oficio OFI-00126341/IDM un inventario de medidas en el que se señalaban los programas, proyectos, estrategias y políticas ejecutadas por las distintas autoridades del orden nacional, departamental y municipal, en materia de la prestación de los servicios de salud y alimentación, entre otros. Lo anterior, para efectos de dar cumplimiento a la orden sexta de la sentencia[35].

21. Dichas medidas se refirieron a los programas ejecutados para ofrecer soluciones a la situación de crisis en La Guajira y a las acciones que se vertieron en el documento CONPES del 4 de agosto de 2018, tal y como se describe a continuación.

    El documento CONPES 3883 del 21 de febrero de 2017

22. En febrero de 2017 se expidió el CONPES 3883 sobre la “adopción de la medida correctiva de asunción temporal de la competencia de la prestación de los servicios de salud, educación, alimentación escolar, y agua potable y saneamiento básico en el departamento de La Guajira, en aplicación del Decreto 028 de 2008”. En virtud de dicho documento, el Gobierno nacional asumió por el periodo de 3 años las competencias del departamento de La Guajira y de los municipios para ejecutar los recursos del Sistema General de Participaciones.

23. Tales competencias temporales fueron asumidas por el MSPS, el Ministerio de Educación Nacional y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, con el fin de ejecutar los programas y satisfacer las necesidades de la población en materia de agua potable, salud, alimentación escolar y educación. Lo anterior, en atención a que se constató que la ejecución de los recursos destinados a tales necesidades no estaba siendo adecuadamente manejada por las autoridades del orden territorial en la Guajira.

    La expedición del documento CONPES 3944 del 4 de agosto de 2018

24. Como se mencionó anteriormente, el 4 de agosto de 2018 se expidió el CONPES 3944, en cumplimiento de lo dispuesto por la sentencia T-466 de 2016[36] así como de otras decisiones judiciales[37], fijando la “Estrategia para el Desarrollo Integral del Departamento de La Guajira y sus Pueblos Indígenas”.

25. En relación con el diagnóstico del departamento de La Guajira, el documento CONPES 3944 constató que: (i) en materia de salud[38]: el índice de mortalidad infantil es el más alto del país (32,86 muertes de menores de un año por cada mil nacidos vivos y 41,1 por cada mil menores de cinco años), la red pública hospitalaria es deficiente y su gestión por parte de las autoridades locales es “débil”; y (ii) en materia de alimentación de los niños y niñas, los casos de desnutrición en el departamento son alarmantes, afectando más a la niñez W. que a cualquier otro grupo poblacional.

26. Agregó que estas deficiencias son producto de: el bajo desempeño económico del departamento, el incremento del desempleo, la insuficiente infraestructura, la debilidad institucional, la desarticulación entre las formas de gobierno propio de las comunidades y las autoridades municipales y departamentales y las cambiantes condiciones climáticas, entre otras.

27. Los cuatro objetivos trazados por el CONPES 3944 son[39]: (i) aumentar el acceso, la articulación y calidad de los servicios sociales para mejorar la calidad de vida de los habitantes del departamento, y en particular de la niñez W.; (ii) dinamizar la economía tradicional y regional como base para mejorar el acceso a los alimentos en el departamento; (iii) fortalecer las instituciones locales y las formas de autogobierno de las comunidades para su mejor articulación con las autoridades municipales, departamentales y nacionales; y (iv) recuperar las condiciones ambientales y los recursos naturales para mitigar los efectos del cambio climático[40]. Se señaló que el costo indicativo de la ejecución de dicha estrategia sería de 1,77 billones de pesos[41].

28. Respecto de su forma de ejecución, el CONPES 3944 advirtió que “[e]stas iniciativas requieren sostenibilidad y articulación con los esfuerzos de otros actores en el territorio, con el fin de fortalecer el desarrollo social y económico del departamento, y transformar las condiciones de vida de sus habitantes en el mediano y largo plazo. Con este propósito, se presenta a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) una estrategia dirigida a mejorar la seguridad alimentaria y las condiciones sociales, económicas, institucionales y ambientales de las comunidades indígenas y la población de La Guajira, como condición para avanzar en la garantía de los derechos de la niñez”[42].

29. Para conjurar tales deficiencias presentes en el departamento, y atendiendo a las consideraciones de la sentencia T-466 de 2016, el CONPES 3944 se propuso, entre otras[43], las siguientes tareas y actividades:

    Tabla No. 3 – Programas y medidas adoptadas por el CONPES 3944 en los asuntos relacionados con la sentencia T-466 de 2016

    Eje del CONPES 3944 (plan de acción[44])

    Medidas concretas

    Fortalecimiento de atención en salud y nutrición

    (i) Implementación del Modelo Integral de Atención en Salud (“MIAS”): para esto se prevé la ejecución de los recursos del Sistema General de Participaciones por parte del MSPS, (ii) implementación de modelos de salud propios de las comunidades indígenas como esquema adaptado a los usos y a la geografía, (iii) articulación de los programas con el Plan Operativo Anual Sectorial de Salud y el Plan de Intervenciones Colectivas, (iv) adecuación a la variable étnica del sistema SISPRO, (v) implementación de la Política de Atención Integral en Salud (“PAIS”) que incluye la capacitación de la planta de personal de la Secretaría Departamental de Salud y el fortalecimiento de la prestación de los servicios de la red pública departamental, (vi) implementación del Programa Territorial de Reorganización, R. y Modernización de las Empresas Sociales del Estado del departamento (conocido como Documento Red), y (vii) implementación del Programa de Atención Integral en Salud Pública y Nutrición con Enfoque Comunitario.

    Atención integral a niños, adolescentes, familias y comunidades

    (i) Atención por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil mediante jornadas de registro civil e identificación a través de la Unidad de Atención a Población Vulnerable, (ii) implementación de la Ruta Integral de Atenciones por parte del ICBF en su calidad de rector del Sistema Nacional de Bienestar Familiar y del Ministerio de Educación Nacional, (iii) implementación del Programa Generaciones con Bienestar y de las Acciones Masivas de Alto Impacto Social con enfoque étnico para prevenir la vulneración de los derechos de la niñez, (iv) ejecución del programa Construyendo Juntos Entornos Protectores (2018-2022), y (v) puesta en marcha de los programas Generaciones Étnicas con Bienestar y Territorios Étnicos con Bienestar para garantizar la solidaridad al interior de las comunidades y mayores redes de apoyo familiar.

    Articulación de servicios sociales en el territorio

    En el CONPES 3944 se propuso la identificación de establecimientos etnoeducativos (primero en la región de la Alta Guajira) para que desde estos se articule la prestación de la integralidad de los servicios a los niños y niñas W.. Este piloto propone la atención en salud, el suministro de alimentación y de agua potable, todo bajo el establecimiento etnoeducativo. Todo ello mediante la coordinación entre el ICBF como rector del SNBF y las entidades prestadoras de servicios de salud.

    Fortalecimiento de las instituciones locales y formas de gobierno propias de las comunidades étnicas y fortalecimiento de la gestión de planeación de la gobernación y las alcaldías

    Establecimiento de actividades que permitan adecuar la administración de los recursos por parte de las autoridades municipales y departamentales y fortalecer los gobiernos propios de las comunidades étnicas del departamento. Asimismo se propone adoptar el catastro multipropósito (el municipio de Dibulla como piloto) y los planes de ordenamiento territorial modernos.

    Mejoramiento de las capacidades institucionales y ciudadanas en transparencia y participación ciudadana con enfoque diferencial

    (i) Suscripción de compromisos de integridad entre la Secretaría de Transparencia del DAPRE y los servidores públicos y contratistas del departamento, (ii) implementación de metodología para lograr el control social desde la ciudadanía respecto de los actos de corrupción, y (iii) construcción de los mapas de riesgos de corrupción y del Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano.

30. Para el seguimiento del cumplimiento de las actividades y programas arriba mencionados, se organizó un Plan de Acción y Seguimiento (“PAS”), mediante el cual cada entidad involucrada en la ejecución de una actividad y programa debía reportar sus avances de modo que cada seis meses el DNP consolide los avances en el cumplimiento de las metas. Se dispuso que el cumplimiento se verificaría mediante la conformación, por parte del DNP, de un comité interinstitucional de seguimiento integrado por el DAPRE, los ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio, de Salud y Protección Social, de Educación Nacional, de Agricultura y Desarrollo Rural, de Comercio, Industria y Turismo, de Transporte, de Minas y Energía, del Interior, de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y de Relaciones Exteriores, el Departamento Administrativo de Prosperidad Social, el ICBF, el Departamento Administrativo de la Función Pública, el DANE, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Fiscalía General de la Nación, el gobernador del departamento de La Guajira, los alcaldes de los municipios del departamento, los representantes de las comunidades W. y “otras entidades expertas en asuntos ambientales y sociales”[45].

31. Por último, cabe destacar que en relación con el proceso de participación y consulta previa en la elaboración del CONPES 3944, el Anexo B del mismo recoge los acuerdos totales o parciales a los que se llegaron entre las entidades a cargo del eje temático y las comunidades W..

    Medidas adicionales adoptadas por las entidades en cumplimiento de la orden sexta de la sentencia T-466 de 2016.

32. Además de los programas y actividades trazados en el CONPES 3944, de conformidad con el numeral 4º de la orden sexta de la sentencia T-466 de 2016, el DAPRE[46] informó sobre la estructuración, con la asistencia técnica del DANE, del Plan Estadístico Departamental de La Guajira.

33. Como se mencionó, mediante Auto del 9 de septiembre de 2019, el Magistrado sustanciador requirió la entrega de información adicional pues, a pesar de la remisión de los respectivos informes cuatrimestrales por parte de algunas autoridades, consideraba necesario precisar ciertos aspectos sobre el cumplimiento de las órdenes cuarta a sexta de la sentencia T-466 de 2016[47]. En esa medida, mediante dicha providencia se requirió la entrega de reportes, inventarios de medidas e información adicional en función de las órdenes específicas que les competían, a las siguientes entidades y particulares: (i) Asociación de Autoridades Tradicionales Indígeneas W. – S.W.; (ii) DNP; (iii) DAPRE; (iv) ICBF; (v) Fiscalía General de la Nación; (vi) Procuraduría General de la Nación; (vii) Defensoría del Pueblo; (viii) Superintendencia Nacional de Salud; y (ix) Contraloría Departamental de La Guajira.

34. Vencido el término concedido en la anotada providencia, las siguientes entidades allegaron la información y los reportes solicitados por el despacho: (i) ICBF; (ii) Superintendencia Nacional de Salud; (iii) Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia y la Familia de la Procuraduría General de la Nación; (iv) Defensoría del Pueblo; (v) DNP[48]; (vi) Dirección de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior; y la (vii) Oficina de Asesoría Jurídica de la Contraloría Departamental de La Guajira. Asimismo, la Contraloría General de la República, la Fiscalía General de la Nación y el DAPRE[49], aportaron sendos informes, aunque de manera extemporánea. Por último, la Asociación también aportó el respectivo informe dentro del término otorgado. Los informes que fueron allegados a la Corte por parte de las autoridades vinculadas, se resumen en la Tabla del Anexo II al presente Auto.

35. En dichos informes se observa lo siguiente:

    (i) El DNP dio cuenta del estado del cumplimiento de las acciones previstas en el CONPES 3944 con corte al segundo semestre de 2018. Señaló que aún no se había conformado el comité de verificación del seguimiento y que el segundo informe de ejecución del PAS se consolidaría a finales del segundo semestre de 2019.

    (ii) El ICBF dio cuenta de los programas y medidas ejecutadas en ejercicio de sus actividades misionales y concluyó respecto de la situación de desnutrición infantil que “[d]e acuerdo con la información reportada en el sistema de información C., se observa que la prevalencia de desnutrición aguda en los niños y niñas de la etnia W., que han sido beneficiarios de los programas de atención a la primera infancia del ICBF, ha presentado un comportamiento decreciente en los últimos tres años, ubicándose por debajo del porcentaje reportado por la ENSIN 2015 para La Guajira (4,7%). Al igual que la desnutrición aguda, la prevalencia de desnutrición global (bajo peso para la edad) muestra una tendencia descendente”[50].

    (iii) La Fiscalía General de la Nación y los entes de control rindieron informes sobre la situación actual de la niñez W.. Entre dichos informes se encuentra el de la Defensoría del Pueblo que señala que las medidas en materia de salud puestas en marcha “no aumentaron, y no han incidido sustancialmente en mejorar la situación de los niños y de las niñas W., especialmente por el aumento de los casos de desnutrición y bajo peso al nacer. Si bien estas debían realizarse durante el año siguiente a la notificación de la sentencia, el mantenimiento de la crisis, obliga al Estado a continuar la oferta de emergencia hasta la implementación de las medidas estructurales”[51].

    (iv) La Asociación manifestó en su informe que las medidas puestas en marcha por las autoridades han sido insuficientes para resolver la situación de crisis en La Guajira y que se muestran como discontinuas, intermitentes y sin un enfoque diferencial étnico.

36. Esta S. es competente para la expedición del presente auto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 que dispone que el juez constitucional mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. De igual manera, de conformidad con los lineamientos jurisprudenciales sobre la materia[52], esta competencia fue explícitamente asumida mediante la misma sentencia T-466 de 2016 proferida por la S. Tercera de Revisión de Tutela de esta Corte.

37. De conformidad con lo expuesto en la Sección I de este Auto, la sentencia T-466 de 2016 visibilizó la descoordinación de la política pública en materia de garantía de los derechos a la alimentación y a la salud de los niños y niñas del pueblo W.. En vista de lo anterior, se adoptaron una serie de órdenes encaminadas a garantizar la protección de los derechos fundamentales de esta comunidad, al mismo tiempo que a impulsar un conjunto de acciones coordinadas entre distintas entidades estatales, e involucrando a la comunidad misma.

38. El presente Auto tiene como finalidad verificar el cumplimiento de las órdenes contenidas en la sentencia T-466 de 2016. Sobre este punto, debe tenerse en cuenta que, como fue manifestado por esta Corte mediante el Auto 121 de 2018, “el cumplimiento está asociado a las órdenes dispuestas en la parte resolutiva de una providencia, sean estas simples o complejas y, además, tiene mecanismos incidentales como el desacato para lograrlo, mientras que el seguimiento trasciende el cumplimiento de las órdenes y, más bien, tiene el propósito de valorar los avances en la garantía de los derechos, en el caso del ECI, a través de la estrategia desplegada para superar tal situación contraria a la Constitución”[53].

39. Teniendo en cuenta lo anterior, y con el fin de verificar el cumplimiento en los términos antes descritos, la S. se ocupará de estudiar los siguientes asuntos: (i) los diferentes tipos de órdenes impartidas por jueces de tutela y sus parámetros de verificación de cumplimiento (Sección III); (ii) el alcance, contenido y finalidad de las órdenes contenidas en la sentencia T-466 de 2016 (Sección IV); y (iii) el análisis del caso concreto (Sección V).

    3. LOS DIFERENTES TIPOS DE ÓRDENES IMPARTIDAS POR JUECES DE TUTELA Y SUS PARÁMETEROS DE VERIFICACIÓN DE CUMPLIMIENTO

40. Como ha sido expresado por esta Corte, las órdenes que imparte un juez de tutela pueden ser de diversos tipos. En este sentido, ha dicho este Tribunal que:

    “(…) se puede decir que una orden de tutela es simple cuando comprende una sola decisión de hacer o de abstenerse de hacer algo que se encuentra dentro de la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden y se puede adoptar y ejecutar en corto tiempo, usualmente mediante una sola decisión o acto. Por el contrario una orden de tutela es compleja cuando conlleva un conjunto de acciones u omisiones que sobrepasan la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden, y, con frecuencia, requieren de un plazo superior a 48 horas para que el cumplimiento sea pleno”[54] (resaltado fuera del texto original).

41. De manera más reciente, esta Corte ha optado por distinguir entre órdenes estructurales y órdenes complejas, determinando que son complejas las órdenes “que consagran un entramado de acciones e instituciones coordinadas que deben hacerse para intervenir en el asunto concreto y en el marco de las denuncias hechas en el escrito de tutela, con el fin de asegurar el ejercicio de los derechos fundamentales”[55].

42. Con base en lo anterior, se ha considerado que en las órdenes complejas “las posibilidades que tiene el juez de prever los resultados de su decisión se reducen”[56]. En esa medida, se trata de órdenes que: (i) no se enmarcan necesariamente en la declaratoria de un estado de cosas inconstitucional; (ii) pueden involucrar a un número representativo de accionantes; (iii) suelen evaluar la vulneración de varios derechos fundamentales determinados; (iv) su emisión usualmente demanda la acción coordinada de varias entidades estatales; y (v) sin embargo, no implican indefectiblemente el diseño y ejecución de políticas públicas —aunque pueden incluirlas—[57]. En consecuencia, se ha concluido que una orden compleja “debe ir dirigida a dinamizar la actuación de las autoridades competentes y a superar el bloqueo institucional (…) y, en ningún caso, a definir de manera precisa lo que estas autoridades deben hacer”[58]. Asimismo, se ha señalado que de las órdenes complejas emanan obligaciones de medio para las autoridades, definidas estas como la “obligación de demostrar una gestión de buena fe, intensa, constante, integral y coherente, inequívocamente dirigida a la satisfacción del derecho preferencial”[59].

43. Por otra parte, este Tribunal ha considerado que las órdenes estructurales están ligadas usualmente al estado de cosas inconstitucional. Sobre su naturaleza, la jurisprudencia ha determinado que se trata de órdenes que “abordan un problema estructural, un área completa de acción del Estado que requiere de su intervención mancomunada [implicando] el diseño y ejecución de una política pública coherente, con todo el procedimiento que ello supone en términos de medidas legislativas, administrativas y operacionales”[60].

44. La distinción entre órdenes estructurales y órdenes complejas, además de servir para determinar las competencias de los jueces constitucionales de instancia en el marco del estado de cosas inconstitucional[61], cobra especial importancia al momento de verificar el cumplimiento de los distintos tipos de órdenes[62].

45. Así las cosas, debido a que las órdenes complejas van dirigidas a dinamizar la actuación de las autoridades competentes, generalmente no definen de manera precisa lo que estas autoridades deben hacer, ni suplantan las competencias constitucionales de las instituciones encargadas de diseñar, implementar y evaluar las acciones requeridas para resolver la situación. En esa medida, el grado de escrutinio judicial para determinar su cumplimiento tiende a ser menor, pues en estos casos lo que se busca es identificar el nivel más alto posible de cumplimiento, teniendo en cuenta las características propias del caso y su contexto, pero sin entrar a valorar necesariamente el resultado obtenido[63]. Así lo determinó la S. Plena de esta Corporación cuando señaló que “[…] a diferencia de lo que ocurre con otro tipo de órdenes con las que contrasta (la orden pura y simple y la orden estructural), a la orden compleja le corresponde un grado de escrutinio judicial moderado”[64].

46. Ahora bien, de manera reciente la S. Plena de esta Corte determinó que este tipo de órdenes deben ser entendidas en el marco de las obligaciones de medio[65], para cuyo cumplimiento se debe verificar que “se hayan llevado a cabo todas las actividades idóneas y necesarias, dentro de sus competencias constitucionales y legales y la reserva de lo posible”[66]. En esa medida, la valoración del cumplimiento de una obligación de medio por parte del juez constitucional debe limitarse a establecer los mejores esfuerzos[67] por parte de la autoridad competente, teniendo en todo caso presente que “la posibilidad de su cumplimiento necesariamente debería valorarse en atención a las restricciones que ello supone”[68].

47. Teniendo en cuenta lo anterior, para determinar el cumplimiento de una orden, la Corte debe ser cuidadosa en respetar los límites de intervención del juez constitucional. Sobre este punto, recientemente este Tribunal ha dejado en claro que “el juez constitucional, incluida la Corte, no puede desconocer con su monitoreo el reparto funcional de competencias establecido en la Constitución y las leyes”[69], de modo que debe, en todo caso, respetar el principio de separación de poderes previsto en el artículo 113 de la Constitución. En vista de lo anterior, si bien en ejercicio del principio de colaboración armónica previsto igualmente en el artículo 113 Superior el juez constitucional puede facilitar la cooperación y coordinación entre las autoridades del Estado encargadas de proteger un derecho fundamental, esto no supone la potestad para atribuirse, trasladar o dispersar competencias fijadas constitucionalmente[70]. Por lo anterior, resulta necesario considerar que, si bien:

    “[n]o hay duda de que le corresponde al Estado adoptar las medidas necesarias para que las personas gocen de los derechos reconocidos (…) [esto] no implica per se la ejecución inmediata y plena de todos los derechos. Hay ciertos eventos donde le compete a las autoridades competentes avanzar progresivamente hacia su máxima realización, teniendo en cuenta el contexto, la complejidad del asunto, la disponibilidad de recursos, entre otros asuntos que los jueces no pueden ignorar al evaluar los avances de la respuesta en el caso concreto”[71].

48. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que el artículo 228 de la Constitución le otorga al juez la autonomía e independencia para conducir el trámite de cumplimiento. En esa medida, si bien el juez no puede adoptar cualquier determinación o incluso concluir su intervención sin examinar el cumplimiento de la sentencia, sí “puede decidir autónomamente el modelo de seguimiento a adoptar, el propósito de su intervención y los parámetros de cumplimiento y cierre”[72] (Negrillas fuera de texto original).

49. Sobre este aspecto, recientemente la Corte ha optado por un enfoque diálogico en la decisión sobre el cumplimiento de ordenes[73]. Así las cosas, ha considerado que al juez le corresponde promover “(…) espacios de diálogo bajo reglas metodológicas claras, y con el involucramiento de todas las instituciones competentes, en el que sean aquellas, y no esta Corporación, las que protagonicen la gestión pública de rigor, en aras de determinar, en el caso concreto, el contenido de los derechos sociales fundamentales que se consideran conculcados y los programas específicos con los que se pretende su realización”[74].

50. Asimismo, vale la pena destacar que la intervención del juez constitucional no puede ser indefinida e indeterminada. Esto, por cuanto actúa sobre la base de reglas democráticas, precedido de una sentencia judicial y debiendo, en todo caso, asegurar el acceso efectivo a la administración de justicia mediante una decisión definitiva que efectivamente ponga fin a cualquier asunto planteado ante su jurisdicción. De ahí que, como recientemente fue expresado por la Corte, el juez “no pueda permanecer décadas valorando ploblemas que aparecen en la ejecución natural de una orden, ni modificar, a causa de un nuevo contexto, el contenido de lo ya decidido en instancias judiciales”[75].

51. Sobre este punto, se ha considerado que “el equilibrio entre libertad y restricción judicial, que le corresponde alcanzar al juez constitucional, para de comprender que el monitoreo que ejerce (…) está en verificar que la actuación gubernamental se oriente a la satisfacción efectiva de los derechos fundamentales, dentro del marco de las competencias legales y las posibilidades de planeación gubernamental”[76]. Igualmente, ha señalado que:

    “(…) el cumplimiento de una orden compleja mediante la cual se busca, en últimas, el goce efectivo de un derecho fundamental, no supone que los actores y las instituciones encargadas de cumplirla hayan llegado al resultado final y logrado el objetivo último de manera plena; supone que se hayan tomado acciones y omisiones se hayan orientado efectivamente hacia tal propósito. (…) Por tanto, es obvio el cumplimiento de una orden compleja no puede someterse a que se verifique el utópico momento en el cual todo esté arreglado”[77] (Negrillas fuera de texto original).

52. En últimas, con lo anterior se busca dejar en claro que cada caso posee características y un contexto específico que definen su desarrollo y la forma de abordar el cierre del seguimiento, por lo que la razonabilidad entre la necesidad de intervención del juez constitucional y la satisfacción de los derechos debe evaluarse bajo supuestos como, por ejemplo, la verificación de mínimos constitucionales[78], la presencia de un escenario dialógico[79], o la determinación fáctica de su posibilidad de cumplimiento[80], entre otros[81].

53. En vista de esto, antes de entrar a analizar el cumplimiento de las ordenes en el caso concreto, la Corte deberá aclarar el alcance, contenido y finalidad de las órdenes contenidas en la sentencia T-466 de 2016. Con esto, se podrá evidenciar igualmente el modelo de verificación del cumplimiento adoptado, el propósito de la intervención y los parámetros de cumplimiento determinados por la Corte.

    4. ALCANCE, CONTENIDO Y FINALIDAD DE LAS ÓRDENES DE LA SENTENCIA T-466 DE 2016

54. En el acápite anterior, la S. trazó la distinción —ya presente en la jurisprudencia constitucional[82]— entre las órdenes estructurales y las complejas. Corresponde ahora determinar cuál es la naturaleza, alcance, contenido y finalidad de cada una de las órdenes adoptadas mediante la sentencia T-466 de 2016, para proceder luego a verificar el nivel de cumplimiento de las mismas.

55. Como punto de partida, la S. debe destacar que la mayoría de las órdenes contenidas en la sentencia T-466 de 2016 son órdenes complejas que fueron proferidas con la finalidad de dinamizar las actuaciones de las autoridades de cara a la garantía de los derechos fundamentales de la niñez W.. Como se verá con mayor detalle, las órdenes cuarta a séptima se adoptaron por la Corte para visibilizar una problemática en materia de garantía y goce de derechos fundamentales en el departamento de La Guajira, con el fin de que las autoridades competentes, de manera coordinada y articulada, pusieran en marcha las acciones necesarias para el diseño y ejecución de una política pública coherente y eficaz para atender las necesidades en materia de derechos de la niñez W..

56. Por ende, con las anotadas órdenes proferidas, la Corte no pretendió determinar la forma en la que las autoridades competentes debían actuar frente a la problemática por la que atravesaba la niñez W., ni buscó adoptar soluciones estructurales y definitivas frente a esta situación. Tampoco pretendió suplantar las competencias constitucionales de cada una de dichas autoridades, pues consideró que la determinación del contenido de la política pública para resolver dichos problemas era del resorte propio de las autoridades, quienes debían actuar desplegando sus mejores esfuerzos y de manera conjunta y coordinada para ejecutarla.

57. En esa medida, como se verá más adelante, por tratarse de órdenes complejas, la verificación de su cumplimiento se realizará bajo el parámetro según el cual las autoridades deben actuar en cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales y desde el concepto de la reserva de lo posible, evidenciando el nivel más alto posible de cumplimiento para así garantizar el goce de los derechos a la salud y a alimentación adecuada de la niñez W.. Por consiguiente, en la verificación del cumplimiento de estas órdenes se habrá de tener en cuenta el cumplimiento más alto posible respecto de los tres ejes en los que se fundó la decisión de la sentencia T-466 de 2016, y los cuales fueron retomados por el CONPES 3944 de 2018, esto es: “(i) la ausencia de coordinación efectiva entre los diversos niveles administrativos, incluyendo los propios de las comunidades indígenas, evidenciada en un déficit institucional; (ii) la falta de información estadística sobre la población W.; y (iii) la corrupción que afecta la prestación de los servicios en favor de los niños”[83] (Negrillas fuera de texto original).

58. Por su parte, la orden octava es una orden simple. Esto, por cuanto incorpora dos obligaciones de hacer (traducir la sentencia a lengua W. y difundirla en las comunidades W. de las que se tenga registro), dentro del ámbito exclusivo de un destinatario de la orden (la Dirección de Asuntos Indígenas, R. y Minorías del Ministerio del Interior), orden que podría ser adoptada y ejecutarse en corto tiempo. En consecuencia, la verificación de su cumplimiento se limitará a analizar si efectivamente la autoridad destinataria de la orden dio cumplimiento o no a las obligaciones de hacer contenidas en la misma.

59. El cuarto punto resolutivo de la sentencia T-466 de 2016 establece lo siguiente:

    “Cuarto.- ORDENAR al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, como rector del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, así como al MSPS como coordinador de las acciones en salud, que adopten en desarrollo de su deber de restablecer los derechos vulnerados de la niñez W., las medidas a su alcance para asegurar el disfrute de los derechos a la salud y la alimentación adecuada de los niños del pueblo W., en los términos descritos en la presente providencia. Igualmente, se ORDENA al Departamento Administrativo de la Presidencia de La República (DAPRE) que coordine la planeación, diseño e implementación de las medidas en cabeza de las autoridades competentes, necesarias para la atención de la situación de la niñez W., y para la reparación de las deficiencias estructurales a través de la formulación de políticas públicas de mediano y largo plazo, y brinde las asesorías necesarias para la eficacia de las mismas.

    “Como mecanismo adicional para garantizar el cumplimiento de la presente orden, EXHORTAR a la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la Nación y la Fiscalía General de la Nación, para que en el marco de sus competencias de constitucionales y legales, acompañen el seguimiento y adopten las medidas pertinentes que permitan asegurar la eficacia de esta orden y prevenir cualquier tipo de acto contrario a derecho.”

60. Sobre la orden anteriormente anotada cabe hacer una serie de precisiones. En primer lugar, en relación con los sujetos destinatarios de la orden, es claro que la necesaria adopción de medidas “para asegurar el disfrute de los derechos a la salud y la alimentación adecuada de los niños del pueblo W.”[84] está a cargo del ICBF, como rector del SNBF (alimentación adecuada) y del MSPS, como coordinador de la política pública en materia de salud. Asimismo, de esta orden se desprende que el DAPRE debe fungir como como coordinador de la “la planeación, diseño e implementación”[85] de dichas medidas.

61. Estas autoridades son, entonces, las primeras responsables (pero no las únicas) de planear, diseñar y ejecutar las medidas para restablecer los derechos de la niñez W.. Y se señala que son las primeras responsables porque, de las consideraciones de la sentencia, se concluye que la formulación de las medidas, para su buen término, requiere de la acción coordinada de muchas entidades tanto a nivel nacional como departamental y territorial, así como de la articulación entre éstas y la comunidad W..

62. En segundo lugar, respecto del contenido material de la orden, esto es, de las medidas que se han señalado, la S. debe llamar la atención al hecho de que la orden cuarta es de carácter general y que está concebida para articularse con el contenido más concreto y específico de las órdenes quinta y sexta.

63. En efecto, a partir de la lectura de la orden cuarta, se tiene que, de una parte, el ICBF y el MSPS debían adoptar las “medidas a su alcance para asegurar el disfrute de los derechos a la salud y la alimentación adecuada de los niños del pueblo W., en cumplimiento de su deber de preservar y restablecer los derechos vulnerados; y, de otra, el DAPRE debía coordinar la planeación, diseño e implementación de las medidas “necesarias para la atención de la situación de la niñez W., y para la reparación de las deficiencias estructurales a través de la formulación de políticas públicas de mediano y largo plazo, y brinde las asesorías necesarias para la eficacia de las mismas”[86]. Dado su carácter abstracto y general, en la orden cuarta están englobadas tanto las medidas urgentes como las de mediano y largo plazo que luego vienen a ser de detalladas en las órdenes quinta y sexta, respectivamente.

64. Teniendo en cuenta lo anterior, se observa que la finalidad de la orden cuarta es la de articular de manera coherente la acción de las autoridades, lo cual representa un ejemplo claro de orden compleja, con miras a restablecer los derechos a la alimentación y a la salud de la niñez W., en el corto plazo, y a implementar una política pública que, en el mediano y largo plazo, resuelva los factores fundamentales que, a juicio de la sentencia T-466 de 2016, desencadenaron la situación de vulneración de sus derechos. Dicha finalidad debe entenderse, además, como un primer paso[87] en la intervención del juez constitucional respecto de una situación de vulneración de derechos que daría lugar, como se analizará más adelante en este Auto, a la declaratoria del estado de cosas inconstitucionales mediante la sentencia T-302 de 2017[88].

65. Respecto de dichos factores, como se dijo atrás[89], la sentencia constató que se trataban de: “(i) la ausencia de coordinación efectiva entre los diversos niveles administrativos, incluyendo los propios de las comunidades indígenas, evidenciada en un déficit institucional[90]; (ii) la falta de información estadística sobre la población W.[91]; y (iii) la corrupción que afecta la prestación de los servicios en favor de los niños[92]”[93]

66. En relación con el primer factor, la sentencia constató que, a pesar de existir recursos públicos destinados a garantizar la atención en salud y el suministro adecuado de alimentación a los niños y niñas W., la falta de coordinación entre las autoridades del orden nacional, departamental y municipal impedía que la ejecución de tales recursos fuera eficaz respecto del goce efectivo de los derechos. Lo propio ocurría respecto de la coordinación entre las autoridades y la comunidad W., pues la falta de articulación determinaba que la prestación de los servicios básicos anotados fuera truncada y, en últimas, dejara de recibirse.

67. En cuanto a la ausencia de información estadística sobre la comunidad W., en la sentencia T-466 de 2016 se destacó la inexistencia de una base de datos que permitiera identificar y hacerle seguimiento, de manera global, a las necesidades de la comunidad W.. Adicionalmente, frente al tercer factor, se señaló que la corrupción en el manejo y ejecución de los contratos por parte de autoridades y contratistas para atender las necesidades de la comunidad incidía negativamente en el goce efectivo de los derechos de la niñez W..

68. Cabe resaltar que las medidas que debían ejecutar las autoridades aquí mencionadas están sujetas a la reserva de lo posible, tal y como se desprende del texto de la sentencia cuando se señala que las medidas que deben adoptarse son aquellas que estén al alcance de las autoridades. Sin perjuicio de lo anterior, naturalmente, no se exime a las autoridades de llevar a cabo todas las actuaciones y disponer de todos los medios para poder, en mayor medida, garantizar el goce efectivo de los derechos. Justamente, la reserva de lo posible se debe entender desde la óptica según la cual la S. Tercera de Revisión entendió que, dadas las particulares circunstancias del departamento de La Guajira y sus múltiples dificultades económicas, climáticas, entre otras, lo que procedía era imponer medidas que se evalúen desde la perspectiva de la obligación de medios[94].

69. En esta medida, la orden cuarta debe entenderse con un inherente contenido programático[95] que, en la medida de las posibilidades, debe buscar un constante ensanchamiento del ámbito de sus alcances, sin que ello exima a las autoridades responsables de poner a disposición todos los medios necesarios para lograr el nivel más alto posible de cumplimiento de la orden.

70. La quinta orden proferida mediante la sentencia T-466 de 2016 le impuso a los alcaldes de los municipios de Albania, B., Dibulla, Distracción, El Molino, F.H., La Jagua del P., M.o, Manaure, S.J.d.C., Uribia, U. y V. y del Distrito de Riohacha, al gobernador del departamento de La Guajira y al Presidente de la República, la adopción de las medidas encaminadas a atender de manera urgente y prioritaria, en un término no superior a 1 año, la crisis alimentaria y de salud que en la sentencia se constató que padecían los niños W.[96].

71. Además, puso en cabeza del DAPRE la coordinación de la ejecución de las medidas y dispuso que el ICBF sería el principal gestor de la implementación de las mismas, pues, en los términos del artículo 205 de la Ley 1098 de 2006, como rector del SNBF es responsable por “la articulación de las entidades responsables de la garantía de los derechos, la prevención de su vulneración, la protección y el restablecimiento de los mismos, en los ámbitos nacional, departamental, distrital, municipal y resguardos o territorios indígenas”. En estos términos, la sentencia previó[97] que el ICBF debía coordinar las actividades encaminadas al restablecimiento de los derechos de la niñez W., lo que incluye la formulación de políticas públicas de infancia y adolescencia al Presidente de la República y al gobernador y a los alcaldes de los municipios del departamento de La Guajira[98].

72. Dichas medidas de carácter urgente y prioritario a cargo de las anotadas autoridades fue concebida con la finalidad de conjurar la grave situación de desnutrición infantil y de falta de acceso oportuno a los servicios de salud por parte de los niños W.. Se trató, por ende, de una orden “de choque” que debía activar todas las competencias de las autoridades y encauzarlas, de manera coordinada, a conjurar dicha situación.

73. En todo caso, por el hecho de ser medidas urgentes, se dispuso que estas no debían perder de vista, al ser diseñadas y ejecutadas, los tres factores fundamentales que propiciaron la ocurrencia de la crisis en un primer lugar.

74. Ahora bien, cabe destacar que la ejecución de dichas medidas debía enlazarse con la participación de las comunidades indígenas, justamente para que, de una parte, éstas hicieran parte del proceso de restablecimiento de los derechos de la niñez W., en cumplimiento del mandato constitucional de corresponsabilidad[99] y, de otra, solventaran mediante la socialización y el control social ejercido por la comunidad, los problemas de corrupción que afectaban de manera estructural la prestación de los servicios de alimentación y de salud. En tal virtud, la sentencia se refirió a la necesidad de adelantar los trámites de consulta previa con la comunidad W. para la adopción de las medidas urgentes —ya existentes o nuevas—, los cuales estaban, en todo caso, condicionados a reglas de razonabilidad y proporcionalidad, dada la situación de urgencia padecida y el interés superior de los menores.

75. Para el cabal cumplimiento de la orden quinta, la S. propuso a las autoridades una serie de hallazgos que consideró relevantes para los efectos del diseño de planes, programas y proyectos conducentes a conjurar la situación de crisis[100]. Como se señaló en la sentencia, dichos hallazgos no eran de carácter obligatorio, pues se reconoció expresamente la amplitud con la cual las autoridades debían acometer la solución de la situación de crisis.

76. Así las cosas, en virtud de la orden quinta, las autoridades debían: (i) adoptar todas las medidas dentro de sus respectivas competencias para atender la crisis de alimentación y de salud de la niñez W., de manera prioritaria y urgente; (ii) remitirle a la Corte informes (con una frecuencia mínima cuatrimestral) en los que precisaran los avances; y (iii) remitir un inventario de las medidas adoptadas, tras expirar el término de un año, esto es, en el mes de octubre de 2017.

77. De todo lo anterior la S. observa que se encuentra ante una orden compleja que implica la acción coordinada de distintos actores, buscando dinamizar la actuación de las autoridades competentes, sin implicar el diseño y ejecución de una política pública particular. Esta orden, más que definir el contenido de las medidas a adoptar, se buscó fijar unos criterios abstractos que permitieran activar la actuación del Estado para que, de manera articulada se ejercieran las acciones destinadas a combatir las necesidades urgentes de la comunidad. En esa medida, en su cumplimiento, la Corte deberá evaluar las actuaciones adelantadas y las medidas adoptadas teniendo en cuenta las circunstancias fácticas y el complejo entramado de causas que aquejan a La Guajira, verificando que se haya logrado el nivel más alto posible de cumplimiento de la orden particular.

78. El sexto punto resolutivo de la sentencia T-466 de 2016 se concibió para atacar, de manera articulada y eficaz, los factores determinantes que llevaron a la constatación de la vulneración de los derechos fundamentales a la alimentación y salud de la niñez W.[101]. Se trata, entonces, de una orden compleja que requiere de la actuación conjunta del Presidente de la República, del gobernador de La Guajira, de los alcaldes de los municipios de dicho departamento y del ICBF, entre otras autoridades[102].

79. En efecto, mediante la orden sexta se buscaba consolidar una política pública uniforme y coordinada que agrupara los planes, programas y proyectos ejecutados por las distintas autoridades, de modo que, mediante la acción conjunta se solucionara la situación de crisis de la niñez W.. El mecanismo que se concibió como obligatorio para el efecto, consistió en la preparación y expedición de un documento CONPES[103] que “reflejar[a] un plan eficiente, con soluciones integrales y definitivas a la vulneración de los derechos a la vida y la salud de dicha población”[104] y que debía incluir “un organigrama que detalle, con tiempos razonables y reales, la implementación de cada una de las políticas públicas definidas en dichos documentos”[105].

80. En adición a la preparación de un documento CONPES, y con miras a lograr una debida coordinación de las distintas autoridades, se previó que el ICBF y el DAPRE debían coordinar (el primero en atención de la niñez, y el segundo de manera general) la implementación de los programas y medidas que estuvieran a cargo de cada una de las autoridades en los distintos niveles territoriales.

81. Tal y como se hizo respecto de la orden quinta, la S. puso de presente ciertos hallazgos que debían ser tenidos en cuenta por las autoridades para la formulación de proyectos, programas y planes que propendieran a solucionar, en el mayor grado posible, las causas estructurales de la crisis de la niñez W.[106]. Los avances obtenidos, debían ser informados después de publicada la sentencia, esto es, octubre de 2018.

82. De otra parte, como quiera que una de las deficiencias estructurales identificadas en la sentencia se refería a la carencia y precariedad de información sobre las necesidades básicas insatisfechas y sobre los aspectos demográficos del pueblo W., se dispuso que en el mismo término de dos años las autoridades nacionales debían realizar un censo que diera cuenta de las realidades de la comunidad W. con el fin de poder evaluar de mejor manera el progreso de la satisfacción de dichas necesidades básicas.

83. Ahora bien, tras considerar que era fundamental para la implementación de las medidas y programas para solventar la crisis que la comunidad W. participara activamente en su diseño e implementación, se determinó que se debían adelantar los procedimientos de participación y consulta con las comunidades indígenas. Sin embargo, por tratarse de una orden que pretendía atacar las causas de mediano y largo plazo de la crisis, se dispuso que dicho mecanismo de participación habría de ocurrir en un lapso máximo de cuatro meses contados a partir de que fuera formulada la propuesta o programa. En lo demás, esto es, en los requisitos y finalidades de derivados de dicha consulta, se mantuvo el mismo esquema que aquel de la orden quinta.

84. Así las cosas, respecto de la materia objeto de verificación de cumplimiento, por tratarse de medidas de mediano y largo plazo, las autoridades vinculadas por ella debían: (i) adoptar todas las medidas dentro de sus respectivas competencias para solucionar, en el mayor grado de lo posible, las causas que propiciaron la vulneración de los derechos de la niñez W.; (ii) remitirle a la Corte informes (con una frecuencia mínima de ocho meses) en los que precisaran los avances obtenidos; y (iii) remitir un inventario de las medidas adoptadas, tras expirar el término de dos años, esto es, en el mes de octubre de 2018.

    Conclusión sobre el alcance y contenido de las órdenes cuarta a sexta de la sentencia T-466 de 2016

85. Sobre estos aspectos y los anotados en este acápite se centrará la evaluación del cumplimiento que realice la S., resaltando nuevamente que se tratan las órdenes cuarta, quinta y sexta de órdenes de naturaleza compleja. Lo anterior, por cuanto, la orden fija unos criterios abstractos que pretendían lograr la adopción de una política pública que permita enfrentar la problemática evidenciada en el departamento de La Guajira en el mediano y largo plazo, sin que se dicte el contenido particular de dicha medida. En consecuencia, para verificar su cumplimiento deberán estudiarse los esfuerzos desplegados por las autoridades para lograr el nivel más alto de cumplimiento posible, teniendo en cuenta las particularidades del caso y las posibilidades que la situación particular conlleva.

86. En el séptimo punto resolutivo se instó a la Procuraduría General de la Nación, a la Fiscalía General de la Nación, a la Contraloría General de la República, a la Contraloría Departamental de La Guajira, a las contralorías municipales, a la Superintendencia Nacional de Salud y a la Superintendencia de Servicios Públicos, para que dieran prioridad en la aplicación de los mecanismos a su disposición para controlar actos de corrupción y de deficiencias en la prestación de los servicios involucrados en la realización de los derechos de los niños W. a la salud, a la alimentación adecuada y al acceso al agua.

87. Como se observa, se trata de una orden de naturaleza compleja en la medida en que implica la actuación de distintas autoridades, las cuales deberán adelantar diferentes actuaciones en un lapso prolongado de tiempo con el fin de enfrentar los múltiples problemas que en materia de corrupción y prestación de servicios se evidencian frente a la niñez W.. Por ende, para verificar su cumplimiento se estudiarán las actuaciones adelantadas por las autoridades para lograr el nivel más alto de cumplimiento posible en la garantía de los derechos fundamentales de la niñez W.. Todo esto, teniendo en cuenta el contexto particular en el que se enmarca la orden, esto es, mirando que las acciones desplEgadas bajo la óptica de la reserva de lo posible.

88. La orden octava contenida en la sentencia T-466 de 2016 señala lo siguiente:

    “Octavo.- ORDENAR a la Dirección de Asuntos Indígenas, R. y Minorías del Ministerio del Interior traducir la presente sentencia a lengua W. y difundirla en las comunidades indígenas W. de las que tenga registro.”

89. Para los efectos de este acápite, basta con señalar que la orden de traducir la sentencia a la lengua W. y de difundirla entre las comunidades fue concebida como un mecanismo de apropiación de los derechos y obligaciones por parte de dicha comunidad. Así, en la medida en que las órdenes judiciales y los compromisos fueren conocidos en el mayor grado posible, se consideró que el involucramiento de la comunidad sería mayor y su control y exigencias a las autoridades podrían arrojar mejores avances en el logro de las finalidades de la sentencia T-466 de 2016.

90. En vista de lo anterior, al tratarse de una orden simple, la verificación de su cumplimiento se limitará a analizar si efectivamente la Dirección de Asuntos Indígenas, R. y Minorías del Ministerio del Interior tradujo la decisión a la lengua W. y la difundió al interior de las comunidades W..

91. Teniendo en cuenta las consideraciones expuestas, a continuación, se resume el modelo de intervención asumido por la Corte y, a partir de esto, los parámetros para evaluar el cumplimiento del fallo:

    (i) La sentencia T-466 de 2016 emitió órdenes simples (octava) y complejas (cuarta, quinta, sexta y séptima). Las medidas buscaron visibilizar la problemática en materia de garantía y goce de derechos fundamentales de la niñez W. en el departamento de La Guajira, a través de los siguientes ejes -los cuales fueron acogidos en el CONPES Guajira-: (i) coordinación y articulación de autoridades y entidades; (ii) base de dato:s y conocimiento de la población W., para la creación y desarrollo de política pública; y (iii) factores de corrupción en La Guajira.

    (ii) En vista de este problema general, las órdenes contenidas en la sentencia T-466 de 2016 buscaron que las autoridades competentes, de manera coordinada y articulada, pusieran en marcha las acciones necesarias para el diseño y ejecución de una política pública coherente y eficaz que conllevará a la atención de las necesidades en materia de salud y alimentación de la niñez W., sin que ello implicara un análisis sobre el resultado de dichas políticas y su implementación. El objetivo se limitó a servir de puente, bajo un enfoque dialógico con los creadores de la política pública.

    (iii) Respetando los propósitos de la sentencia T-466 de 2016, en la verificación de su cumplimiento, la Corte ha recopilado informes y conceptos que permitan estudiar los avances en materia de articulación y puesta en marcha de medidas tendientes a garantizar los derechos fundamentales a la salud y a la alimentación de la niñez W..

    (iv) No obstante, en el presente caso, la S. Cuarta de Revisión no entrará a estudiar los resultados obtenidos con cada una de las medidas adoptadas para dar cumplimiento a la sentencia T-466 de 2016. La intervención de la S. Cuarta no está destinada a resolver de manera definitiva los problemas estructurales que se presentan en el Departamento de La Guajira. De lo acá expuesto, es claro que su competencia, en este asunto, está determinada por lo ordenado en la mencionada sentencia y deberá limitarse a verificar el cumplimiento de los propósitos establecidos en aquella decisión.

    (v) Los límites a la intervención del juez constitucional y, con ello, el carácter excepcional de la competencia de la S. Cuarta de Revisión demuestran que el proceso de cumplimiento de la sentencia T-466 de 2016 no puede ser indefinido, ni indeterminado.

    (vi) En consecuencia, a la S. le corresponde verificar el mayor nivel de cumplimiento posible en la puesta en marcha de un diálogo institucional que permita afrontar de manera coordinada y encaminar acciones a superar el déficit institucional que conllevó a evidenciar una ausencia de atención e identificación de los problemas de alimentación y salud respecto de la niñez W. en el Departamento de La Guajira.

92. Habiendo determinado lo anterior, la S. procederá a analizar el cumplimiento de las órdenes contenidas en la sentencia T-466 de 2016.

    5. ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE LO ORDENADO EN SENTENCIA T-466 DE 2016

93. Como se mencionó anteriormente[107], la cuarta orden tuvo como propósito dinamizar la actuación de las autoridades del Estado, buscando restablecer los derechos a la alimentación adecuada y a la salud de la niñez W.. Esa actuación fue concebida para articularse de manera conjunta entre distintas autoridades del nivel central y territorial de la administración, pues cada una, dentro del ámbito de sus propias funciones, debía identificar las necesidades inmediatas y de largo plazo que podía requerir la comunidad W. para, de esta manera, ejecutar planes, programas y proyectos que resolvieren la situación de crisis constatada en la sentencia.

94. La S. encuentra que, de conformidad con los parámetros de cumplimiento a los que se ha hecho alusión en la sección III y IV.F supra, así como de la información allegada a la Corte por las autoridades vinculadas a la tutela, se verifica el nivel de cumplimiento más alto posible de las órdenes por parte de las autoridades, las cuales desplegaron los mejores esfuerzos en la coordinación y articulación de su actuación en aras de adoptar medidas encaminadas a garantizar el goce efectivo de los derechos de la niñez W. en los términos de la sentencia T-466 de 2016.

95. En efecto, de los informes allegados por el DAPRE desde la publicación de la sentencia y hasta octubre de 2018[108], se observa que el programa Alianza por la Vida, el cual fue creado y ejecutado a partir del año 2015, ha constituido un importante elemento de la política pública, en el que han concurrido la comunidad W. y las distintas autoridades del nivel central, departamental y municipal. De los informes del DAPRE, además, se evidencia que existen múltiples medidas y acciones que se han ejecutado bajo la coordinación de dicho Departamento Administrativo y en donde han participado los mismos municipios, como es el caso de los programas en materia de salud, especialmente en los municipios de Manaure, M.o, B. y, en alguna medida, Riohacha[109].

96. Por otra parte, se observa que con la expedición del CONPES 3883 del 21 de febrero de 2017, las autoridades del orden nacional buscaron, en un primer momento, asumir la carga de ejecución de los programas de salud y alimentación en el departamento de La Guajira. Si bien esto reflejó un esfuerzo por superar la situación de vulneración de los derechos fundamentales en el departamento, no es posible concluir que con esta actuación se estuviera dando cumplimiento a la cuarta orden, pues ésta precisamente tenía como finalidad lograr una coordinación adecuada y suficiente entre las distintas autoridades.

97. Es precisamente en cumplimiento de esta orden que el DAPRE presentó sus informes de ejecución haciendo mención a programas específicos ejecutados por el ICBF y otras autoridades (como por ejemplo el Plan de Alimentación Escolar, los Centros de Recuperación Nutricional o el programa 1.000 para Cambiar el Mundo). En efecto, la S. recibió una gran cantidad de información —cuyo detalle obra como Anexo I a esta providencia— respecto de la ejecución de los programas, de los cuales debe destacarse la elaboración y expedición del CONPES 3944 de 2018, el cual constituyó un esfuerzo claro por lograr una gestión eficaz, adecuada y articulada. En esa medida, para la S. Cuarta de Revisión es dado afirmar que la desarticulación advertida en la sentencia T-466 de 2016 como un factor causal de la crisis, fue abordada con la elaboración del mencionado CONPES 3944, el cual actualmente se encuentra en sus etapas iniciales de ejecución.

98. Visto lo anterior, la S. encuentra que se han realizado esfuerzos importantes por diseñar programas de amplia cobertura e impacto, tales como la Alianza por el Agua y por la Vida, el Modelo Integral de Atención en Salud, el Lineamiento de Educación Alimentaria y Nutricional, entre otros. Aunado a esto, con la expedición del CONPES 3944 de 2018 se identificaron las necesidades del departamento de La Guajira en materia de articulación, acceso y calidad de los servicios básicos de alimentación y salud; medidas resultantes se encuentran en fase de implementación.

99. De conformidad con lo anterior, y teniendo en cuenta que la orden cuarta es de carácter general y fue concebida para determinar y guiar la conducta de las autoridades del orden nacional y territorial, bien en la ejecución de medidas urgentes (orden quinta), o de medidas de mediano y largo plazo (orden sexta), debe concluirse que se han llevado a cabo un número de actuaciones idóneas y necesarias para garantizar el cumplimiento de esta orden, lo que refleja la realización de los mejores esfuerzos exigidos para poder declarar que el Estado se encuentra avanzando en el cumplimiento de la misma, mismos que han permitido a la S. identificar el cumplimiento más alto posible en esta orden, por lo que, frente a esta orden particular, la S. Cuarta de Revisión ha agotado su función.

100. En relación con esta orden, la S. estima que de la información allegada a la S. Cuarta de Revisión se desprende la conclusión de que las medidas adoptadas por parte de la Presidencia de la República, la gobernación del departamento y por las alcaldías de los municipios para atender la crisis de la niñez W., han logrado el nivel de cumplimiento más alto posible, teniendo en cuenta el contexto y la complejidad en la que se enmarca la orden misma. Por este motivo, se declarará el cumplimiento de esta orden, bajo los criterios que se indican a continuación.

     Ejecución de las medidas urgentes

101. La S. observa que, en este caso, las medidas adoptadas por las autoridades fueron conducentes para enfrentar la situación de vulneración de los derechos fundamentales constatada en la sentencia T-466 de 2016, evidenciándose el despliegue de mejores esfuerzos en la puesta en marcha de dichas medidas.

102. En primer lugar, la S. destaca que, en un primer momento, no se incluyó un “inventario completo de las medidas implementadas y los resultados concretos, uno a uno, de los planes, programas, proyectos, y estrategias adoptados, con sus respectivos efectos en el mejoramiento de los indicadores de bienestar de los niños W. enfocados en salud y alimentación adecuada” por parte de las autoridades destinatarias de la orden, según fue requerido por la sentencia. Esta ausencia de información conllevó a que el Magistrado sustanciador optara por requerir la entrega de “[…] un cuadro comparativo en el que se indique cuál era la situación de la niñez W. al momento de proferirse la sentencia T-466 de 2016 y la que se evidencia a la fecha del presente auto”[110].

103. En cumplimiento de este requerimiento, el ICBF remitió un informe en el que incluyó los avances de las medidas adoptadas[111]. Aquí, se pudo constatar las medidas y programas adoptados entre octubre de 2016 y octubre de 2017, periodo en el que debían ejecutarse las medidas urgentes. En vista de lo anterior, se observa que la entidad informó a esta Corte sobre las actuaciones adelantadas durante este periodo, según los requerimientos hechos por esta S..

104. Por otra parte, vale la pena recordar que en el acápite I.C de esta providencia, la S. hizo un resumen de las iniciativas, programas y medidas que las distintas autoridades diseñaron y ejecutaron con miras a resolver la situación de crisis en La Guajira[112]. Dichas medidas fueron ejecutadas, además, teniendo en cuenta los tres factores advertidos en la sentencia, de lo que se dio cuenta en esa misma sección[113].

105. En este punto se recuerda que, debido a la naturaleza de las órdenes complejas dictadas en la sentencia T-466 de 2016, no le corresponde a la Corte analizar los resultados obtenidos en la implementación de las medidas dictadas, sino verificar que las autoridades hayan desplegados los esfuerzos tendientes a lograr el nivel de cumplimiento más alto posible de acciones encaminadas a implementar medidas “de choque” En vista de esto, se observa que, por una parte, el DAPRE ha actuado como coordinador de la acción de las autoridades, y, de otra, el ICBF y el MSPS han hecho lo propio en el ámbito de sus competencias. En efecto, han sido principalmente el ICBF y el MSPS quienes han ejecutado las medidas, garantizando en muchas ocasiones (como en el caso del PAE, de los Centros de Recuperación Nutricional y de las mesas de primera infancia), la participación y articulación con los municipios del departamento.

106. En segundo lugar, en materia de salud, la S. considera que, en efecto, se adoptaron y ejecutaron múltiples medidas de gran impacto, tales como la puesta en marcha de la línea de atención a la desnutrición, las unidades móviles (11 en total) y el programa de Atención a la Primera Infancia. Tales programas, sin duda, representan un avance significativo en materia del goce efectivo del derecho a la salud y demuestran que las autoridades han actuado buscando un alto nivel de cumplimiento de esta orden.

107. Sumado a esto, en materia de identificación de las necesidades a partir de la información estadística, las autoridades pusieron en marcha instrumentos como el SIVIGILA y el aplicativo “C.” para dichos efectos.

108. Por último, en relación con la identificación de los casos de corrupción en la prestación de los servicios durante el periodo comprendido entre 2016 y 2017, la Contraloría General de la República reportó múltiples acciones para identificar, prevenir y sancionar dichos actos.

109. En vista de las anteriores consideraciones, para esta S. resulta claro que las acciones adelantadas por las distintas autoridades, tomadas en conjunto, representan un avance significativo que muestra un nivel alto de cumplimiento y una actuación diligente en la búsqueda por enfrentar las necesidades urgentes de la comunidad W. que fueron evidenciadas en la sentencia T-466 de 2016. Es por esto que es posible concluir que, independientemente de los resultados obtenidos, los cuales, se repite, no son objeto de valoración en el presente caso, se han adelantado las medidas tendientes a dar cumplimiento a la quinta orden, y así lo declarará esta Corte en la parte resolutiva de la presente providencia..

     Adelantamiento de procedimientos de participación y consulta de las comunidades indígenas

110. Respecto de esta materia, la S. no cuenta con información suficiente para concluir que se adoptaron los mecanismos de participación y consulta frente a las medidas urgentes adoptadas. Sobre este punto es preciso recordar que, tal como fue determinado por la misma sentencia T-466 de 2016, los procesos de participación y consulta con las comunidades indígenas debían hacer una consideración razonable acerca de la compatibilidad de los usos y costumbres ancestrales, teniendo siempre como objetivo fundamental la realización del interés superior del menor. En esa medida, era plausible que la premura y urgencia con la que debían ser adoptados los programas para solucionar la situación de crisis, así como el interés superior de los menores, generaran cierta flexibilidad en el agotamiento de dichas instancias de participación. Sin perjuicio de esto, lo cierto es que, salvo la información remitida por la Gobernación del departamento de La Guajira[114], no se evidencia en el expediente la promoción y organización de espacios en los que la comunidad pudiera participar —salvo por lo que hace a la preparación del CONPES 3944—.

111. En esa medida, se hace un llamado a todas las autoridades a que tengan en cuenta lo determinado por la propia sentencia T-466 de 2016, de modo que se logre garantizar tanto los derechos fundamentales a la participación y consulta de las comunidades indígenas, como los intereses superiores de los menores.

     Obligación de remisión de informes

112. Por último, la S. encuentra que algunas autoridades, en especial municipales, no cumplieron a cabalidad con su obligación de informarle a la esta S. Cuarta de Revisión sobre los avances obtenidos por los programas y medidas a su cargo.

113. En efecto, tratándose de las autoridades departamentales y municipales, solo los municipios de M.o, Manaure, Riohacha, B. y El Molino remitieron información a la Corte. Los demás municipios, estos son, Albania, Dibulla, Distracción, El Molino, F., Hatonuevo, La Jagua del P., S.J.d.C., Uribia, U. y V. no presentaron los respectivos informes. Por su parte, la Gobernación de La Guajira solo remitió un reporte[115], pero suspendió su remisión periódica.

114. Sin embargo, para el caso del sector central de la administración, el DAPRE remitió en total 41 informes con los que dio cabal cumplimiento a su obligación de información. Tal información no solo se refería a sus propios proyectos y medidas pues, en ejercicio de su labor de coordinación, también incorporó los avances de políticas en materia de nutrición infantil a cargo del ICBF y en relación con la prestación de servicios de salud a cargo, principalmente, del MSPS. En esa medida, la obligación de reportarle a la Corte sobre los avances de las medidas también se debe entender cumplida respecto de estas autoridades.

115. En vista de lo anterior, la S. debe recordar que el cumplimiento de los fallos de tutela constituye una obligación de las autoridades públicas. Desatender los fallos judiciales, y en especial los de tutela por tratarse de derechos fundamentales, es una afrenta contra el Estado Social de Derecho[116], que esta Corte no puede pasar desapercibida. En este orden de ideas, ordenará compulsar copias de la presente decisión a la Procuraduría General de la Nación para que, en el marco de sus competencias, adelante las actuaciones que considere pertinentes frente al incumplimiento en la obligación de remitir informes por parte de la gobernación del Departamento de La Guajira y las alcaldías de los municipios de Albania, Dibulla, Distracción, El Molino, F., Hatonuevo, La Jagua del P., S.J.d.C., Uribia, U. y V..

116. De la información recopilada por la S. se concluye que las autoridades vinculadas a esta orden sí han logrado identificar las necesidades, actores y curso a seguir en materia del diseño y ejecución de una política pública destinada a resolver, en la medida de las posibilidades, la crisis de alimentación y salud de la niñez W.. En consecuencia, se ha identificado que se ha articulado una política pública encaminada a dicho fin, por lo cual, se ha logrado el nivel más alto posible de cumplimiento sobre lo ordenado por la S. en el resolutivo sexto, y en consecuencia, en este auto se declarará el cumplimiento de la orden sexta, por las razones que serán vistas a continuación.

     Coordinación, preparación, aprobación y publicación del documento CONPES 3944 de 2018

117. En primer lugar, es importante destacar que la estructuración de una política pública encaminada a resolver de manera integral los problemas estructurales que llevaron a la crisis de alimentación y de salud en La Guajira fue condensada en el documento CONPES 3944 del 2 de agosto de 2018. Como se anotó en la sección I.D de esta providencia, dicho documento consignó cuatro grandes objetivos desagregados en catorce líneas de acción y en 157 acciones concretas a cargo de 30 entidades del orden nacional. El resumen de aquellos programas y medidas, en lo relevante para efectos del cumplimiento de esta sentencia, fue resumido en la Tabla No. 3.

118. El documento CONPES 3944 constituye la pieza principal de la política pública cuya finalidad es la de “[…] mejorar la seguridad alimentaria y las condiciones sociales, económicas, institucionales y ambientales de las comunidades indígenas y la población de La Guajira, como condición para avanzar en la garantía de los derechos de la niñez”[117]. Dicha finalidad recoge lo señalado en la sentencia T-466 de 2016, pues pretende, desde una perspectiva de mediano y largo plazo, resolver las circunstancias que dieron lugar al amparo y al remedio constitucional adoptado en dicha sentencia.

119. Como se señaló anteriormente, las órdenes complejas están dirigidas a dinamizar la actuación de las autoridades públicas, buscando la solución de una situación de vulneración de derechos. En esa medida, esta S. estima que con la expedición del CONPES 3944 de 2018 dicha finalidad ha sido cumplida a cabalidad, en la medida en que la política pública fue diseñada mediante el esfuerzo conjunto de una multiplicidad de autoridades, atendiendo la identificación de las necesidades de la población W., de su situación de insatisfacción en materia de necesidades básicas, con el señalamiento de los actores y autoridades que debían ejecutar actividades y medidas encaminadas a solventar la crisis en sus dimensiones coyunturales y estructurales y consultando lo que en la sentencia T-466 de 2016 se advirtió como recomendaciones en el proceso de diseño de la política[118]. En consecuencia, resulta claro que se ha dado cumplimiento al eje fundamental de la orden sexta y así será declarado en la parte resolutiva de la presente decisión.

     Atención de las tres dificultades evidenciadas en sede de revisión que promovieron la situación de crisis entre la niñez W. en el departamento de La Guajira

120. En materia de reporte y consolidación de información estadística sobre las necesidades insatisfechas de la comunidad W.[119], el DAPRE señaló en su informe número 30 (con corte a octubre de 2018)[120] que en esta materia “se viene avanzando en la construcción del instrumento jurídico que dispondrá la colaboración entre las distintas entidades del gobierno nacional a fin de realizar la bodega de datos de todos los sistemas de las entidades. Esto permitirá contar con una sola fuente de información en el gobierno. Este trabajo lo está liderando el DANE con el acompañamiento de Presidencia de la República.”[121]

121. Por su parte, en materia de adopción de medidas concretas para atacar la corrupción en la prestación de los servicios públicos, considera la S. que, a pesar de los grandes retos que plantea tal lucha, el CONPES 3944 de 2018 tuvo en cuenta, en su diagnóstico y medidas a adoptar, esta problemática. En efecto, como estrategia de mejoramiento de las capacidades institucionales y ciudadana en transparencia y participación, se señaló en el CONPES:

     “[p]ara coordinar las actividades de lucha y prevención de la corrupción, la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República suscribirá compromisos de integridad con servidores públicos y contratistas del departamento de La Guajira, implementará una metodología para desarrollar control social desde la ciudadanía y asesorará a la gobernación y las alcaldías en la construcción de los mapas de riesgos de corrupción y del Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano (PAAC). De igual manera, con el propósito de aumentar la transparencia y conocimiento de la ciudadanía sobre la información que se encuentre en posesión de la administración pública, realizará acompañamiento a la Comisión Regional de Moralización de La Guajira en la revisión y retroalimentación técnica de sus informes de gestión, y acompañará al departamento en el fortalecimiento del acceso a la información pública en cumplimiento de la Ley 1712 de 2014, para contribuir en la implementación de los estándares de transparencia y acceso a la información. La inversión de la Secretaría de Transparencia en estas acciones se calcula en 435 millones de pesos entre 2018 y 2022”[122].

122. Sumado a esto, debe destacarse que no solo en el CONPES 3944 de 2018 se adoptaron medidas concretas para luchar contra este fenómeno. En el expediente reposan informes de la Contraloría General de la República[123], de la Fiscalía General de la Nación[124] y de la Procuraduría General de la Nación[125] en los que se señalan las medidas fiscales, penales y disciplinarias encaminadas a tal fin.

123. En vista de lo anterior, esta S. considera que se han desplegado los esfuerzos por parte de las distintas entidades involucradas, en aras de avanzar en la lucha contra la corrupción, uno de los ejes que buscaba ser atacado con la sentencia T-466 de 2016, por lo que debe igualmente declararse el cumplimiento de la orden frente a este aspecto, al evidenciarse una clara y definida acción tendiente a conjurar este flagelo, entre las diferentes entidades estatales.

     Instancia de coordinación y seguimiento del CONPES 3944 de 2018

124. En relación con el mecanismo de coordinación y seguimiento del CONPES 3944 de 2018 (tiempos que fueron trazados en el Plan de Acción y Seguimiento[126]), en la sentencia T-302 de 2017 se ordenó la conformación de un Comité de Seguimiento, integrado por autoridades nacionales, departamentales, municipales e indígenas. Tal comité fue, de igual forma, previsto en el mencionado CONPES 3944[127]. No obstante tal previsión, el DNP informó recientemente a la Corte que, en atención a que el artículo 45 de la Ley 489 de 1998, la creación de dicho comité requería para su conformación de la expedición de varios actos administrativos que regulen la interacción interadministrativa, lo que no había ocurrido para ese momento[128]. En vista de esto, la S. procederá a hacer un llamado para conformar, a la mayor brevedad posible, este Comité con el fin de que se permita constituir la instancia de dirección y seguimiento al cumplimiento del CONPES 3944.

125. Igualmente, constató la S. Cuarta de Revisión que el 28 de enero de 2020, mediante el Decreto 100 se creó la Comisión Intersectorial para el Departamento de La Guajira, la cual en seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, está encargada de adoptar acciones diferenciadas para la superación de la pobreza extrema en La Guajira, mismas que requieren de una coordinación efectiva de varias entidades del orden nacional y territorial. Por lo cual, dicha Comisión tiene como objetivo facilitar la construcción conjunta y articulada las acciones, plazos y metas, así como los indicadores para evaluar el impacto de las políticas públicas actuales y las que se adopten para cumplir con las órdenes judiciales asociadas con la crisis en La Guajira; así como, priorizar medidas urgentes y necesarias, manteniendo una línea de acción armónica para el cumplimiento integral de los órdenes judiciales. Dicha Comisión hará parte del Mecanismo Especial de Seguimiento y Evaluación de las políticas públicas mencionado en la sentencia T-302 de 2017. Es de destacar que las medidas adoptadas en el Plan de Desarrollo permiten la construcción de un desarrollo social planificado en el departamento de La Guajira.

     Adelantamiento de procedimientos de participación y consulta de las comunidades indígenas

126. Por otra parte, la S. estima que en la elaboración del CONPES 3944 de 2018 se respetaron los derechos de participación y consulta de las comunidades W., pues, tal y como lo informó el Ministerio del Interior[129], desde febrero de 2017 se empezaron a convocar reuniones y espacios de discusión en los que la comunidad tuvo oportunidad de presentar sus observaciones a los borradores del documento CONPES (remitido el 19 de octubre de 2017) y manifestar su acuerdo o desacuerdo tras la celebración de diversas reuniones (realizadas el 11 y 12 de diciembre de 2017, 29 de enero, 22 de febrero y 7 de junio de 2018). Los acuerdos totales, parciales e incluso los desacuerdos, fueron recogidos en el Anexo B del mencionado CONPES 3944.

127. De lo anterior se concluye que el proceso de participación y consulta con las comunidades se ajustó a los parámetros señalados en la sentencia T-466 de 2016 y que, incluso en aquellos casos en los que no hubo acuerdo entre la administración y la comunidad (4 casos de un total de 50 acciones propuestas[130]), ello no se tradujo en la paralización de las medidas destinadas a garantizar el interés jurídico superior en juego: el goce efectivo de los derechos fundamentales a la salud y alimentación adecuada de la niñez W..

     Obligación de remisión de informes

128. Por último, esta S. destaca que, tal y como ocurrió en el caso de la orden quinta, algunas autoridades no cumplieron a cabalidad con su obligación de informarle a la Corte sobre los avances en los resultados obtenidos por los programas y medidas a su cargo.

129. Sobre este aspecto debe considerarse que, si bien con la expedición del CONPES 3944 de 2018 dicha obligación de remisión de informes se podría entender subrogada con la entrega de informes respecto de los avances del Plan de Acción y Seguimiento, lo cierto es que dicho documento vino a ser expedido apenas en agosto de 2018, con lo cual la obligación originaria subsistía en cabeza de todas las autoridades.

130. En el caso del sector central, el DAPRE remitió en total 41 informes con los que dio cabal cumplimiento a su obligación de información. Tal información no solo se refería a sus propios proyectos y medidas pues, en ejercicio de su labor de coordinación, también incorporó los avances de políticas en materia de nutrición infantil a cargo del ICBF y en relación con la prestación de servicios de salud a cargo, principalmente, del MSPS. En esa medida, la obligación de reportarle a la Corte sobre los avances en los resultados de las medidas también se debe entender cumplida respecto de estas autoridades.

131. Sin perjuicio de lo anterior, tratándose de las autoridades departamentales y municipales, solo los municipios de M.o, Manaure, Riohacha y B. remitieron información a la Corte. Los demás municipios, estos son, Albania, Dibulla, Distracción, El Molino, F., Hatonuevo, La Jagua del P., S.J.d.C., Uribia, U. y V. incumplieron su obligación. Por su parte, la Gobernación de La Guajira solo remitió un reporte[131], pero suspendió su remisión periódica.

132. Sobre este punto la S. debe reiterar que el cumplimiento de los fallos de tutela es una obligación de las autoridades públicas. Desatender los fallos judiciales, y en especial los de tutela por tratarse de derechos fundamentales, es una afrenta contra el Estado Social de Derecho[132], que esta Corte no puede pasar desapercibida. En este orden de ideas, ordenará compulsar copias de la presente decisión a la Procuraduría General de la Nación para que, en el marco de sus competencias, adelante las actuaciones que considere pertinentes frente al incumplimiento en la obligación de remitir informes por parte de la gobernación del Departamento de La Guajira y las alcaldías de los municipios de Albania, Dibulla, Distracción, El Molino, F., Hatonuevo, La Jagua del P., S.J.d.C., Uribia, U. y V..

133. En relación con la insistencia que se le hizo a la Procuraduría General de la Nación, a la Fiscalía General de la Nación, a la Contraloría General de la Republica, a la Contraloría Departamental de La Guajira, a las contralorías municipales, a la Superintendencia Nacional de Salud y a la Superintendencia de Servicios Públicos, de dar prioridad en el ejercicio de sus funciones para controlar actos de corrupción y de deficiencias en la prestación de los servicios involucrados en la realización de los derechos de los niños W. a la salud, a la alimentación adecuada y al acceso al agua (resolutivo séptimo), esta S. encuentra que estas autoridades adelantaron las actuaciones necesarias para considerar que existen avances satisfactorios en el cumplimiento de la orden.

134. Sobre el particular, la S. observa que estas autoridades han adoptado acciones concretas para prevenir y sancionar, cada una en el marco de sus funciones, actos y hechos de corrupción que atentan contra los derechos de la niñez W.. Teniendo en cuenta que se han hecho grandes esfuerzos por prevenir y sancionar los actos de corrupción que fueron advertidos en la sentencia T-466 de 2016, tal como se muestra en el Anexo I a esta providencia, por lo anterior, la S. considera que se adelantaron esfuerzos adecuados para considerar que se avanzó significativamente en esa materia y, por ende, se procederá a declarar el cumplimiento de esta orden.

135. En todo caso, debe insistirse en que las entidades sigan adoptando acciones tendientes a controlar actos de corrupción y de deficiencias en la prestación de los servicios involucrados en la garantía de los derechos de los niños W.. En particular, se instará a la Contraloría General de la República a que, en conjunto con la Contraloría Departamental de La Guajira, verifique si en los planes de desarrollo de la gobernación y de los distintos municipios del Departamento de La Guajira se destinaron los respectivos recursos para adelantar las medidas necesarias para superar la crisis de la región.

136. La S. encuentra que, respecto de la orden octava, el Ministerio del Interior cumplió a cabalidad lo dispuesto en la sentencia T-466 de 2016 y, por ende, declarará su cumplimiento en la parte resolutiva de esta providencia.

137. En relación con esta orden cabe resaltar que, mediante Oficio OFI17-17988-DAI-2200[133], la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior, señaló que la entidad realizó las acciones necesarias para dar cumplimiento a lo ordenado en la sentencia T-466 de 2016, frente a la traducción de dicha sentencia a la lengua W. y su difusión en las comunidades indígenas W..

138. En dicho oficio, el Ministerio le puso de presente a la S. Cuarta de Revisión que el proceso de traducción se fundamentó en el reconocimiento de las particularidades organizativas y culturales del pueblo W., para lo cual se trabajó con una autoridad tradicional y en un formato de video que reconoce la importancia que para los W. tiene la oralidad, facilitando con ello la comprensión de la sentencia entre los distintos grupos poblacionales (mayores, hombres, mujeres, niños y niñas). Respecto a la difusión, manifestó que la traducción de la sentencia se subió a la plataforma digital de Youtube[134] y, además, se programaron una serie de reuniones con la comunidad W. para presentar la sentencia en lengua W.[135].

139. La S. resalta que dicho Ministerio tomó en consideración el peso específico que para la comunidad tiene la difusión oral y, en esa medida, optó por adecuar los medios para difundir el contenido de la sentencia al mayor número posible. En consecuencia, se considera que se dio cumplimiento a lo ordenado por la sentencia T-466 de 2016 y procederá a declarar satisfecha esta orden simple.

140. En la siguiente tabla se resumen los hallazgos de la S. Cuarta de Revisión en relación con el cumplimiento de las órdenes contenidas en la sentencia T-466 de 2016:

     Tabla No. 4 – Síntesis de la valoración del cumplimiento de las órdenes de tutela de la sentencia T-466 de 2016

     Orden o punto resolutivo contenido en la sentencia T-466 de 2016

     Nivel de cumplimiento

     Razones de la decisión

     Cuarta

     Cumplimiento

     Las autoridades realizaron los mejores esfuerzos alcanzando el nivel más alto de cumplimiento posible, al lograr articular, desde el sector central, la ejecución de las medidas encaminadas a resolver la situación de crisis en La Guajira.

     Quinta

     Cumplimiento

     (i) Las medidas urgentes adoptadas por las autoridades, representan un esfuerzo significativo por parte de las autoridades, con el fin de adoptar medidas urgentes para enfrentar la situación evidenciada en la sentencia T-466 de 2016; (ii) Las autoridades presentaron un cuadro con las estadísticas de las medidas adoptadas, con cifras que evidencian los índices entre octubre de 2016 y octubre de 2017 (periodo de verificación); (iii) Las autoridades pusieron en marcha instrumentos como SIVIGILA y el aplicativo “C.”, otorgando soluciones al problema de estadística que permitiera identificar, de manera centralizada, las necesidades de la comunidad W.; (iv) se adelantaron medidas por parte de la Contraloría General, con el fin de identificar las circunstancias que propician la comisión de actos de corrupción en la prestación de los servicios públicos; (v) las autoridades no realizaron (o no informaron) actos tendientes a promover espacios de participación y consulta con las comunidades W.; y (vi) algunas alcaldías municipales y la gobernación no cumplieron cabalmente con su obligación de remitir informes sobre los avances de las medidas a la Corte, por lo que se ordenará compulsar copias a dichas alcaldías y gobernación.. Destaca la S. Cuarta de Revisión que no se encuentra en el marco de su competencia y alcance de la orden, medir el impacto y efectividad de las políticas públicas adoptadas por las autoridades asministrativas. Sin embargo, es claro que con las mismas, se logra el cumplimiento más alto posible al identificar que las mismas están encaminadas a articular la acción de diferentes entidades, con el objetivo de resolver de forma urgente necesidades en alimentación y salud de la niñez W..

     Sexta

     Cumplimiento

     (i) Las autoridades fueron diligentes y desplegaron sus mejores esfuerzos para alcanzar el nivel más alto de cumplimiento posible, en la orden de la S. Cuarta de Revisión, en la medida en la que se logró construcción y diseño de una política pública encaminada a solucionar las causas estructurales que propiciaron la crisis en La Guajira, la cual se instrumentalizó con el CONPES 3944 de 2018; (ii) las autoridades han adelantado gestiones adecuadas al momento de diseñar y ejecutar mecanismos para prevenir la comisión de actos de corrupción en la prestación de los servicios en La Guajira; (iii) en la construcción del mencionado CONPES 3944 se propiciaron y respetaron los derechos de la comunidad W. respecto del agotamiento de la consulta previa; y (iv) algunas alcaldías municipales y la gobernación no cumplieron cabalmente con su obligación de remitir informes sobre los avances de las medidas a la Corte, por lo que se ordenará compulsar copias a dichas entidades. De nuevo señala la S. que no corresponde definir la efectividad e implementación de la política pública, ni medir sus resultados, por lo cual, con la articulación del CONPES, se logra evidenciar el cumplimiento más alto posible de la orden, en la medida que, se identifican y aplican en dicho documento de planeación los tres ejes identificados en la sentencia T-466 de 2016: (i) articulación y coordinación para superar el deficit institucional; (ii) necesidad de identificar líneas base, para el mejor diseño de política pública para atender la situación de La Guajira; y (iii) lucha contra la corrupción. De esta manera, se cumple el mandato de enfoque dialógico establecido por la S. en la mencionada sentencia.

     Séptima

     Cumplimiento

     La Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo, la Fiscalía General de la Nación y la Superintendencia Nacional de Salud han adoptado acciones concretas para prevenir y sancionar, cada una en el marco de sus funciones, actos y hechos de corrupción que atentan contra los derechos de la niñez W., alcanzando el nivel más alto de cumplimiento posible de esta orden.

     Octava

     Cumplimiento

     La Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior cumplió la orden simple contenida en la sentencia pues la adecuó a las tradiciones culturales de la comunidad W..

141. De conformidad con lo expuesto, las órdenes contenidas en la sentencia T-466 de 2016 fueron proferidas con la finalidad de dinamizar las actuaciones de las autoridades de cara a la garantía de los derechos fundamentales de la niñez W.. Se trataron de órdenes que buscaban, fundamentalmente, visibilizar una problemática en materia de garantía y goce de derechos fundamentales en el departamento de La Guajira, con el fin de que las autoridades competentes, de manera coordinada y articulada, pusieran en marcha las acciones necesarias para el diseño y ejecución de una política pública coherente y eficaz para atender las necesidades en materia de derechos de la niñez W..

142. No le queda duda alguna a la S. que los distintos planes adoptados, las medidas implementadas y la expedición del CONPES 3944 de 2018, demuestran que se han puesto en marcha acciones coordinadas que permitan garantizar los derechos de la niñez W.. Con esto, se han logrado dos cometidos: (i) instaurar un diálogo institucional a través del cual las autoridades del orden nacional, departamental y municipal, así como los mismos miembros de la comunidad, han podido actuar de manera articulada en búsqueda de soluciones para la niñez W.; y (ii) superar los obstáculos que llevaban a una invisibilización de la problemática de la niñez W. y a una inacción frente a la misma, atendiendo específicamente una identificación de la población y de sus necesidades, aunado a una lucha institucional articulada contra el flagelo de la corrupción. En esa medida, esta S. considera que es razonable concluir que se ha presentado el nivel más alto posible de cumplimiento de lo ordenado en la sentencia T-466 de 2016.

143. Sin perjuicio de lo anterior, esta S. no puede desconocer que dentro de la información que se acopio durante el seguimiento, diferentes autoridades han advertido la situación de extrema gravedad que atraviesan los niños y niñas W. en La Guajira. Tal es el caso del informe presentado por la Defensoría del Pueblo, en su informe de seguimiento[136], la cual, consideró que los avances en la garantía de los derechos de la niñez W. eran mínimos. De manera concreta, en dicho informe se señaló que las medidas inmediatas y urgentes en materia de salud adoptadas por la Corte:

     “no aumentaron, y no han incidido sustancialmente en mejorar la situación de los niños y de las niñas W., especialmente por el aumento de los casos de desnutrición y bajo peso al nacer. Si bien estas debían realizarse durante el año siguiente a la notificación de la sentencia, el mantenimiento de la crisis, obliga al Estado a continuar la oferta de emergencia hasta la implementación de las medidas estructurales. [Además,] se ha registrado: un descenso de la cantidad de equipos extramurales contratados para atender a la población W.; se ha advertido una incertidumbre sobre el alegado ascenso de la cobertura de los programas por parte del DAPRE en atención a la inexistencia de un censo actualizado de la comunidad. [Por otra parte,] los casos de desnutrición aguda de niños y niñas menores de cinco años se mantiene en constante aumento, de conformidad con las cifras presentadas por el gobierno nacional mediante el SIVIGILA”[137].

144. Sobre este aspecto debe destacar la S. que, en efecto, en el Departamento de La Guajira se evidencia una situación compleja en la que persiste la vulneración de los derechos fundamentales de la comunidad W., tal como fue puesto de presente por la Defensoría del Pueblo y destacado por esta Corte al declarar el estado de cosas inconstitucional mediante la sentencia T-302 de 2017. Sin perjuicio de esto, en este trámite particular, se evaluó únicamente el cumplimiento en precisos términos de la sentencia T-466 de 2016, la cual tiene un alcance particular que no puede ser confundido con los problemas estructurales que la Corte evidenció y buscó abordar mediante la sentencia T-302 de 2017, y que por consiguiente, deberán ser verificados en los términos dispuestos en dicha sentencia.

145. En este sentido, es claro que la situación de La Guajira, puesta de presente por la Defensoría, no puede ser ignorada por esta S. de Revisión, a pesar de que excede el alcance de las órdenes de la sentencia T-466 de 2016 y el propósito del presente trámite de cumplimiento, es claro que requiere de acciones de cumplimiento progresivo a cargo de las autoridades del Estado[138], de conformidad con las líneas de acción identificadas por esta Corte en su sentencia T-302 de 2017. Igualmente, el DAPRE formuló solicitud expresa a esta S., en relación con la unificación de seguimiento de las diferentes decisiones de la Corte Constitucional de cara al estado de cosas inconstitucional de La Guajira. Teniendo en cuenta dicha solicitud, esta S. procederá a referirse brevemente a la misma y a dar respuesta.

146. En múltiples informes aportados por el DAPRE a la Corte[139], dicha entidad le solicitó a la S. que, en aplicación de los principios de eficiencia, eficacia y economía administrativa, le autorizara: (i) el envío de un único informe a la S. y al Tribunal Superior de Riohacha a quien le corresponde la verificación del cumplimiento de lo resuelto en la sentencia T-302 de 2017 hasta tanto no se conforme el Mecanismo Especial de Seguimiento previsto en el punto tercero del resuelve de dicha sentencia; y (ii) la unificación del mecanismo de seguimiento de las sentencias T-466 de 2016 y T-302 de 2017, con el fin de lograr una adecuada coordinación y articulación de los diferentes actores que intervienen en la ejecución de la política pública.

147. En efecto, lo primero que se debe destacar la S. es que se trata de dos sentencias con contenido y alcance distintos. La sentencia T-302 de 2017, por una parte, incorpora un contenido y un alcance amplio, adoptando las medidas estructurales necesarias para superar la situación reiterada y generalizada de vulneración de derechos fundamentales en el Departamento de La Guajira. La sentencia T-466 de 2016, por la otra, ha adoptado un enfoque particular y reducido, como ya se identificó en este auto, básicamente con el objetivo de visibilizar la problemática de la niñez W. e impulsando la acción coordinada de los distintos actores.

148. En este sentido, la sentencia T-302 de 2017 constató la existencia del estado de cosas inconstitucional en el Departamento de La Guajira, por lo cual precisó unos indicadores mínimos de resultado de acuerdo con el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional en los niños y niñas menores de 5 años, que deben ser analizados para determinar la superación de la crisis constatada. De la misma forma, determinó que los objetivos constitucionales mínimos a tener en cuenta para la adopción de las políticas públicas encaminadas a la superación del estado de cosas inconstitucional, en armonía con lo dispuesto en las medidas cautelares dictadas por la CIDH, las órdenes de la sentencia T-466 de 2016 y las sentencias de instancia dictadas dentro de ese proceso, son:

     (i) Aumentar la disponibilidad, accesibilidad y calidad del agua.

     (ii) Mejorar la efectividad de los programas de atención alimentaria y aumentar la cobertura de los de seguridad alimentaria.

     (iii) Aumentar y mejorar las medidas inmediatas y urgentes en materia de salud a cargo del Gobierno Nacional; formular e implementar una política de salud para La Guajira que permita asegurar el goce efectivo del derecho a la salud para todos los W..

     (iv) Mejorar la movilidad de las comunidades W. que residen en zonas rurales dispersas.

     (v) Mejorar la información disponible para la toma de decisiones por todas las autoridades competentes para realizar acciones tendientes a la superación del estado de cosas inconstitucional.

     (vi) Garantizar la imparcialidad y la transparencia en la asignación de beneficios y en la selección de contratistas.

     (vii) Garantizar la sostenibilidad de todas las intervenciones estatales.

     (viii) Garantizar un diálogo genuino con las autoridades legítimas del pueblo W.[140].

149. Asimismo, ordenó la adopción de las medidas adecuadas y necesarias para constituir un Mecanismo Especial de Seguimiento y Evaluación de las Políticas Públicas para la superación del estado de cosas inconstitucional constatado, el cual debe estar integrado por las autoridades a cargo de ejecutar las políticas públicas de las que depende el goce de los derechos de las comunidades. Este mecanismo, según la Corte, está dirigido a:

     “(i) garantizar los derechos de los niños y niñas del pueblo W. al agua, a la alimentación, a la salud, a la igualdad y a la diversidad cultural. (ii) Cumplir las cuatro condiciones establecidas en el punto resolutivo décimo para la superación del estado de cosas inconstitucional. Y (iii) cumplir los objetivos mínimos constitucionales que se establecen en el punto resolutivo cuarto de esta sentencia”[141].

150. Dentro del anterior mecanismo, el cual deberá contar con la participación activa de las comunidades y con el acompañamiento del Ministerio Público, se estableció que cada actor debía: (i) tener en cuenta y responder adecuadamente las propuestas que ya han presentado las autoridades W. y la Defensoría del Pueblo; (ii) con base en esa evaluación, construir de forma conjunta las acciones a tomar, los plazos y metas, así como los indicadores que permitirán evaluar los hechos; (iii) mantener el acompañamiento permanente del Ministerio Público, en especial en el diseño e implementación de las medidas que se identifiquen como urgentes y necesarias; (iv) realizar la verificación de lo actuado judicialmente; y (v) establecer espacios de rendición de cuentas y un cronograma por parte del Gobierno Nacional y las entidades territoriales para presentar a la comunidad W. la información relacionada con las acciones propuestas y los avances en cada una de ellas. Por último, dispuso que para que se entienda superado el estado de cosas inconstitucional, debían alcanzarse los niveles mínimos de dignidad en los indicadores básicos de nutrición infantil mencionados en la sentencia T-302 de 2017.

151. De esta forma, debe señalarse que, de conformidad con lo establecido en secciones anteriores, las acciones adelantadas por las diferentes entidades para enfrentar la crisis de la niñez W. en el marco de lo ordenado por la sentencia T-466 de 2016, han llevado a considerar cumplidas las órdenes contenidas en esta sentencia. En esa medida, la actuación de la S. Cuarta de Revisión en este asunto ha agotado su función. No obstante lo anterior, esto no implica considerar que se ha superado la situación de vulneración de los derechos de la niñez W.. En efecto, como fue puesto de presente por la Defensoría del Pueblo y destacado por la misma Corte al declarar el estado de cosas inconstitucional mediante la sentencia T-302 de 2017, aún persiste la vulneración de los derechos fundamentales de los niños de la comunidad W..

152. Para esta S., con la decisión de declarar el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia T-466 de 2016 no se está dejando en estado de desprotección a la comunidad W., pues precisamente con la declaratoria del estado de cosas inconstitucional se buscó la adopción de medidas articuladas que permitan garantizar el goce efectivo de los derechos de la niñez e, incluso, se pusieron en marcha mecanismos a través de los cuales las distintas autoridades del orden nacional, departamental y municipal pudieran interactuar con el fin de superar la crisis del Departamento de La Guajira, lo cual peude verse, por ejemplo, en el Mecanismo Especial de Seguimiento creado en la sentencia T-302 de 2017.

153. Vista esta situación, la S. considera que, tras verificar el cumplimiento de las órdenes complejas contenidas en la sentencia T-466 de 2016, se debe optar por trasladar la información relacionada con el cumplimiento de esta sentencia al Tribunal Superior de Riohacha, quien es la autoridad encargada de verificar el cumplimiento de la sentencia T-302 de 2017. Esta decisión permite no solo adoptar un enfoque que propenda por garantizar la armonización, coordinación y concurrencia en la implementación de las políticas públicas ordenadas por la sentencia T-302 de 2017 (tal como lo ha hecho esta Corte en las decisiones T-359 de 2018, T-415 de 2018 y T-216 de 2019, entre otras), sino que además le permitirá a esta autoridad contar con mayores elementos de juicio para tomar las medidas que considere pertinentes, en aras de garantizar de manera adecuada, permanente y definitiva los derechos fundamentales de la comunidad W., buscando así superar el estado de cosas inconstitucional constatado en aquella decisión.

     Conclusión respecto de la solicitud de unificación de mecanismos de seguimiento, formulada por el DAPRE

154. En esa medida, se concluye que, con la declaratoria de cumplimiento de las órdenes contenidas en los numerales cuarto a octavo de la sentencia T-466 de 2016 esta S. ha agotado su función en este asunto. No obstante, toda vez que persiste una situación de vulneración de los derechos fundamentales de la niñez W. en el Departamento de La Guajira la cual la S. Cuarta de Revisión no desconoce, se optará por trasladar el material probatorio recogido en este caso hacia la autoridad encargada de verificar el cumplimiento de la sentencia T-302 de 2017. Esto, con el fin de propender por una mayor armonización y coordinación en la implementación de las medidas que permitan superar de manera definitiva la situación que se presenta frente a la niñez W..

155. Correspondió a la S. Cuarta de Revisión analizar y resolver de fondo sobre el cumplimiento de las órdenes contenidas en la sentencia T-466 de 2016. Para el efecto, la S. comenzó por recordar los antecedentes que llevaron a proferir la sentencia T-466 de 2016, evidenciando cuál era la situación en la que se encontraba la prestación de los servicios de salud y alimentación de la niñez W. en el departamento de La Guajira.

156. Luego de resumir la información suministrada desde la publicación de la sentencia en octubre de 2016 y hasta la fecha, y de agrupar las medidas, programas y proyectos ejecutados por las autoridades públicas vinculadas por las órdenes contenidas en la sentencia T-466 de 2016, la S. procedió a señalar la estructura de la decisión. En este punto, la S. precisó que se ocuparía de estudiar: (i) los diferentes tipos de órdenes impartidas por jueces de tutela y sus parámetros de verificación de cumplimiento (Sección III); (ii) el alcance, contenido y finalidad de las órdenes contenidas en la sentencia T-466 de 2016 (Sección IV); (iii) el análisis del caso concreto (Sección V).

157. Respecto de los tipos de órdenes impartidas por los jueces de tutela, la S. reiteró la posición jurisprudencial según la cual existen órdenes complejas y órdenes estructurales. Respecto de las primeras se señaló que se trata de órdenes que buscan dinamizar la actuación de la administración y que: (i) no se enmarcan necesariamente en la declaratoria de un estado de cosas inconstitucional; (ii) pueden involucrar a un número representativo de accionantes; (iii) suelen evaluar la vulneración de varios derechos fundamentales determinados; (iv) su emisión usualmente demanda la acción coordinada de varias entidades estatales; y (v) sin embargo, no implican indefectiblemente el diseño y ejecución de políticas públicas.

158. La S. reiteró que existen diferencias entre ambos tipos de órdenes, pues mientras las complejas se evalúan, en sede de cumplimiento, con base en el despliegue de los mejores esfuerzos para alcanzar el nivel más alto posible de cumplimiento parte de quien las tiene a su cargo, las estructurales se deben analizar desde las obligaciones de resultado y con un escrutinio estricto.

159. Luego de estas precisiones, la S. caracterizó las órdenes contenidas en la sentencia T-466 2016. De manera precisa, concluyó que las ordenes cuarta a séptima eran de naturaleza compleja pues estaban encaminadas a dinamizar la actuación de la administración mediante la adopción coordinada de programas, medidas y proyectos dirigidos a conjurar la situación de crisis de salud y alimentación en la niñez W., sin que tales mandatos le impusieran a las autoridades la forma o contenido específico que debían adoptar dichas medidas, ni la obligación para la S. de definir el efecto de dichas políticas públicas. En ese orden de ideas, en la decisión se concluyó que la evaluación de su cumplimiento debía analizarse desde la óptica señalada en la Sección IV.F. Por su parte, la S. de Revisión destacó que la orden octava era de naturaleza simple, toda vez que incorporaba dos oligaciones de hacer, dentro del ámbito exclusivo de un solo destinatario de la orden, que se podía adoptar y ejecutar en un periodo relativamente corto de tiempo.

160. Precisado así el contenido y el parámetro de evaluación del cumplimiento de las órdenes, la S. entró a resolver el caso concreto. Respecto de la orden cuarta se estimó que se verificaba su cumplimiento debido a que se evidenciaron grandes esfuerzos de coordinación en cabeza del DAPRE, el ICBF y el MSPS, que conllevaron a la estructuración y ejecución de múltiples proyectos, programas y medidas con la participación de las alcaldías municipales, la gobernación del departamento y la comunidad W..

161. En relación con la orden quinta, se concluyó que las autoridades habían desplegando los mejores esfuerzos para lograr un alto nivel de cumplimiento en cuanto a las medidas urgentes determinadas en esta orden. Sin perjuicio de esto, se encontró que las alcaldías de ciertos municipios no cumplieron en debida forma con la obligación de rendir informes periódicos a la Corte, por lo que se estimó necesario compulsar copias de la presente decisión a la Procuraduría General de la Nación.

162. Respecto de la orden sexta, la S. consideró que se verificaba su cumplimiento en atención a que la administración había diseñado y proferido el CONPES 3944 de 2018 mediante el cual se adoptó una política pública dirigida a resolver las causas estructurales de la crisis en La Guajira. Sin perjuicio de esto, nuevamente se encontró que las alcaldías de ciertos municipios no cumplieron en debida forma con la obligación de rendir informes periódicos a la Corte, por lo que se estimó necesario compulsar copias de la presente decisión a la Procuraduría General de la Nación.

163. Frente al séptimo resolutivo, la S. encontró que las autoridades involucradas habían realizado sus mejores esfuerzos para acatar lo decidido en la sentencia T-466 de 2016, dando prioridad a la aplicación de mecanismos tendientes a controlar actos de corrupción.

164. Por último, la S. consideró que la orden octava había sido cabalmente cumplida, pues la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior tradujo la sentencia a la lengua W. y la difundió entre la comunidad indígena W., tomando en consideración el peso específico que para la comunidad tiene la difusión oral.

165. Teniento en cuenta lo anterior, la S. Cuarta de Revisión declarará cumplidas las órdenes cuarta a octava, la S. había agotado su función frente a la sentencia T-466 de 2016. No obstante, teniendo en cuenta que de la información allegada al expediente aún persisten situaciones de vulneración de los derechos fundamentales en el departamento de La Guajira, así como la solicitud de unificación de seguimiento formulada por el DAPRE, la S. Cuarta ordenará remitir los documentos aportados en el marco del seguimiento y verificación del cumplimiento de esta sentencia a la autoridad encargada de realizar el seguimiento a lo determinado por la sentencia T-302 de 2017, para asegurar (i) cumplir en mayor medida los principios de economía, eficiencia y eficacia en el ejercicio de las funciones administrativas encaminadas a conjurar la situación de crisis en La Guajira; y (ii) evitar multiplicidad de pronunciamientos y de órdenes que podrían restarle eficacia a las medidas, proyectos y programas de cara al goce efectivo de los derechos fundamentales materia de protección.

En mérito de lo expuesto, la S. Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,