Auto nº 275/20 de Corte Constitucional, 6 de Agosto de 2020

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano E.I.T.S. presentó demanda en contra del artículo 88 (parcial) de la Ley 1753 de 2015 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país”. El contenido normativo acusado se transcribe y subraya a continuación:

   “LEY 1753 DE 2015

   (junio 9[1])

   CONGRESO DE LA REPÚBLICA

   Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018

   “Todos por un nuevo país”.

   EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

   DECRETA:

   (…)

   ARTÍCULO 88. EFICIENCIA EN EL MANEJO INTEGRAL DE RESIDUOS SÓLIDOS. Modifíquese el artículo 251 de la Ley 1450 de 2011, el cual quedará así:

   “Artículo 251. Eficiencia en el manejo integral de residuos sólidos. Las autoridades ambientales, personas prestadoras o entidades territoriales no podrán imponer restricciones sin justificación técnica al acceso a los rellenos sanitarios y/o estaciones de transferencia.

   Créase un incentivo al aprovechamiento de residuos sólidos en aquellas entidades territoriales en cuyo Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) se hayan definido proyectos de aprovechamiento viables. El valor por suscriptor de dicho incentivo, se calculará sobre las toneladas de residuos no aprovechables por suscriptor del servicio público de aseo, como un valor adicional al costo de disposición final de estos residuos. El Gobierno Nacional reglamentará la materia y su implementación podrá ser de forma gradual.

   Los recursos provenientes del incentivo serán destinados a la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo para el desarrollo de infraestructura, separación en la fuente, recolección, transporte, recepción, pesaje, clasificación y otras formas de aprovechamiento; desarrolladas por los prestadores de la actividad de aprovechamiento y recicladores de oficio que se hayan organizado bajo la Ley 142 de 1994 para promover su formalización e inclusión social. Dichos recursos también se emplearán en la elaboración de estudios de pre-factibilidad y factibilidad que permitan la implementación de formas alternativas de aprovechamiento de residuos, tales como el compostaje, el aprovechamiento energético y las plantas de tratamiento integral de residuos sólidos, entre otros.

   (…)”

2. La demanda fue radicada con el consecutivo D-13719 y fue asignada por reparto al magistrado A.R.R..

   1. Demanda

3. El demandante planteó un único cargo de inconstitucionalidad, por la presunta vulneración de los artículos 150.12 y 338 de la Constitución Política, fundamentado en la supuesta violación del principio de legalidad tributaria. En su criterio, el contenido normativo demandado creó una contribución, denominada incentivo al aprovechamiento de residuos sólidos (en adelante, el incentivo). Sin embargo, el legislador “no solo NO fijó la totalidad de los elementos sustanciales del tributo que no podían ser delegados al Ejecutivo, sino que tampoco incluyó referencia o criterio alguno sobre el sistema y método que debía emplear el Gobierno para la fijación de la tarifa”.

4. Para sustentar su acusación, en primer lugar, descartó que el incentivo constituyera un impuesto o una tasa. A su juicio, no se trata de un impuesto, porque el cobro del incentivo no se hace de manera general a todos los ciudadanos y los recursos obtenidos no están destinados a financiar el funcionamiento del Estado. Tampoco es una tasa, agregó, pues no se paga como contraprestación a un servicio y se cobra a todos los suscriptores del servicio de aseo, que no asumen voluntariamente la obligación de pagar. Por lo tanto, sostuvo, “se trata de una contribución, lo que se refuerza aún más si se tiene en cuenta que los recursos obtenidos se destinarán a financiar el desarrollo de infraestructura para la prestación de la actividad de aprovechamiento de residuos sólidos y que los suscriptores del servicio de aseo no tienen la opción de negarse a efectuar dicha inversión”.

5. Así mismo, advirtió que: (i) de la lectura de la disposición acusada “no es posible deducir quiénes son los sujetos activos de la contribución (…) más allá que se establezca que los proyectos de aprovechamiento serán desarrollados por los prestadores de la actividad de aprovechamiento y recicladores de oficio que se hayan organizado bajo la Ley 142 de 1994” y (ii), en cuanto a la tarifa, “brilla por su ausencia en la norma demandada la determinación de los métodos y sistemas, aspecto que por expreso mandato de lo dispuesto en el artículo 338 de la Carta Política debió ser fijado por el legislador”.

6. Sobre este último punto, agregó que “no es posible evaluar siquiera si determinados modelos o pautas contenidas en la norma se ajustan al modelo flexible del sistema y método que ha sido definido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, como quiera que (…) no se estableció el más mínimo criterio, pauta o regla alguna para que el Gobierno Nacional fijara la tarifa” y “tampoco se fijó criterio alguno sobre la forma en que debían repartirse los beneficios”.

   2. Inadmisión

7. Mediante auto de 26 de mayo de 2020, el magistrado R.R. decidió inadmitir la demanda. En primer lugar, precisó que si bien la disposición demandada está contenida en el Plan Nacional de Desarrollo que rigió durante el periodo 2014 – 2018, “no fue derogada por la Ley 1955 de 2019, como se señala en su artículo 336, de manera que es plausible que exista un pronunciamiento en relación con el contenido de la demanda”.

8. En segundo lugar, advirtió que la demanda no satisfizo los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Para sustentarlo, expuso tres argumentos. Primero, que contrario a lo afirmado por el demandante, la disposición acusada “tiene como objeto la reducción de costos y tarifas de aseo, así como que organizaciones de reciclaje accedan a recursos económicos para optimizar sus tareas de reciclaje”, lo que representa “un incentivo en el aprovechamiento racional y en el manejo óptimo de los desechos”.

9. Segundo, que “la disposición es clara en cuanto tiene un hecho generador, un sujeto activo y un sujeto pasivo, así como determina una base gravable y una tarifa. En suma lo que indica es que entre mayores desechos de basura ingresen mayor será el valor de factura de los usuarios, pero entre mayor sea el material que allí se encuentre que sea susceptible de reciclaje o aprovechamiento, la factura tendrá un valor menor”.

10. Tercero, que no es el principio de legalidad tributaria, sino el de “certeza el que implica que deban definirse claramente los reseñados elementos del tributo (…) no obstante los argumentos presentados por el accionante no permiten deducir prima facie que esto se violó. Pues surge patente que la disposición es suficiente para determinar de dónde procede el incentivo, quiénes se benefician, quiénes deben cancelarlo, de qué manera y cuál es su alcance”. Por lo tanto, advirtió que “[h]asta tanto dichos aspectos no sean clarificados, no es posible suscitar la duda mínima sobre su inconstitucionalidad”.

    C.S.

11. El auto de inadmisión fue notificado por medio del estado número 076 del 28 de mayo de 2020. Dentro del término de ejecutoria, que transcurrió entre los días 29 de mayo y 1 y 2 de junio de 2020, el accionante presentó el escrito de subsanación de la demanda.

12. En primer lugar, el demandante advirtió que en ninguna parte de la demanda sostuvo “que el denominado ‘incentivo al aprovechamiento’ supondría un incremento en la tarifa del servicio público domiciliario de aseo”. Por el contrario, agregó, en la demanda se afirma que “la lógica del incentivo es que entre más basura llegue al relleno sanitario, mayor será el valor de la factura de los usuarios y que, por el contrario, entre más material se lleve a los sitios de reciclaje o aprovechamiento, menores serán los valores a pagar en la factura”.

13. En segundo lugar, señaló que procedía a corregir el cargo de inconstitucionalidad formulado, “con el objeto de subsanar la carencia de certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia”, y que tal corrección consistía en delimitar la supuesta vulneración del principio de legalidad “únicamente a que en el texto de la norma demandada NO se definió de manera directa la tarifa que debía ser aplicada a los sujetos pasivos de la contribución y tampoco se estableció (…) el SISTEMA Y MÉTODO para que el Gobierno Nacional pudiera determinar mediante Decreto Reglamentario la tarifa correspondiente”.

14. Para sustentar su acusación, el demandante señaló que (i) del texto de la disposición acusada “no es posible determinar la magnitud o monto que debe ser aplicado a la base gravable para determinar el valor final de la contribución”; (ii) la norma “se limita a señalar que el valor por suscriptor se calculará sobre las toneladas de residuos no aprovechables por suscriptor del servicio de aseo ‘como un valor adicional al costo de disposición”, y (iii) al señalar que se trata de un valor adicional, el legislador no fijó la tarifa, “porque dicho concepto supone simplemente que el valor de la contribución se sumará al costo de disposición final”.

15. En línea con lo anterior, sostuvo que “en ausencia de una tarifa, el Legislador debió señalar -como expresamente lo exige el artículo 338 de la Constitución Política- el sistema y método para que el Gobierno Nacional la fijara”. No obstante, “brilla por su ausencia en la norma demandada la determinación de los métodos y sistemas”, pues “no se estableció una sola pauta o criterio para que el Gobierno Nacional pudiera determinar la tarifa”. Esto, a su juicio, hace imposible “evaluar siquiera si determinados modelos o pautas contenidas en la norma se ajustan al modelo flexible del sistema y método que ha sido definido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional”.

    4. Rechazo

16. Mediante auto de 30 de junio de 2020, el magistrado R.R. decidió rechazar la demanda. A su juicio, “el memorial de corrección no agrega nada diferente a lo ya argumentado en el escrito de censura, razón por la cual, continúan las incertidumbres sobre la forma en la que, se configura la vulneración al principio de legalidad tributaria. Especialmente en lo que tiene que ver con la falta de determinación de la tarifa del incentivo”. Insistió en que “la corrección es una reiteración de la demanda inicial”, en la que el demandante “ofrece los mismos argumentos explicados en el escrito de demanda (…) razón por la cual no puede afirmarse que, comparada la demanda y su corrección, el ciudadano haya satisfecho los requerimientos indicados en la providencia de 26 de mayo”.

    5. Súplica

17. El auto de rechazo fue notificado por medio del estado número 097 del 2 de julio de 2020. Dentro del término de ejecutoria, que transcurrió entre los días 3, 6 y 7 de julio de 2020, el demandante presentó el recurso de súplica.

18. En su escrito, el demandante advierte que las razones de la inadmisión de la demanda “no se refieren a una falta de certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia (…) sino que contienen -en sí mismos- una valoración sobre la constitucionalidad de la norma demandada”. Además, cuestiona que el auto inadmisorio no haya incluido ninguna “explicación relativa a cada uno de los requisitos mínimos de los que -a juicio del Magistrado Sustanciador- carecía la demanda”, lo que supuso “una enorme dificultad al momento de formular el memorial de corrección”. Con todo, indicó que, en ese escrito, limitó la acusación “a que el Legislador no había fijado la tarifa (…) y que tampoco había establecido el sistema y método para que el Gobierno Nacional la fijara”. Por lo tanto, sus “razones se centraron en demostrar (…) que en todo el texto de la norma demandada no se evidenciaba un ‘monto’ o ‘magnitud’ que aplicada a la base gravable pudiese ser calificada como una tarifa”.

19. En cuanto a las razones del rechazo, el demandante advierte que “si bien el memorial de corrección contiene la misma estructura e hilo argumentativo que el escrito inicial, no es preciso afirmar que en la corrección no se incluyeron elementos y argumentos adicionales”. Por el contrario, señala, la subsanación de la demanda procuró demostrar “que la norma no fijó una tarifa y tampoco que había fijado (sic) un sistema o método para que el Gobierno Nacional la fijara”. En esa medida, concluye, “es claro que el concepto de vulneración contenido en el memorial mediante el cual se corrigió la demanda cumple con los requisitos mínimos desarrollados en la jurisprudencia de la Corte Constitucional”.

1. Competencia

   20. La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso 2º del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.

       B.P. jurídicos

   21. Habida cuenta de los antecedentes procesales de esta actuación, le corresponde a la Sala responder los siguientes problemas jurídicos:

       (i) ¿El recurso de súplica sub examine es procedente?

       (ii) Si la respuesta al primer problema jurídico es positiva, ¿el magistrado sustanciador incurrió en un yerro al rechazar la demanda de la referencia?

3. Recurso de súplica. Naturaleza, procedencia y requisitos

   22. El artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 prevé que cuando la demanda de inconstitucionalidad no cumpla los requisitos, “se le concederán tres días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará”. En contra del auto de rechazo procede el recurso de súplica, ante la Sala Plena de la Corte Constitucional, que tiene por objeto “permitirle al actor obtener una revisión de la decisión tomada en el auto de rechazo de la demanda de inconstitucionalidad”[2].

   23. Habida cuenta de su objeto, mediante el recurso de súplica se le garantiza al actor la posibilidad de activar una instancia procesal dentro de la acción pública de inconstitucionalidad, para “controvertir los argumentos que el magistrado sustanciador adujo para rechazar la demanda de inconstitucionalidad”[3]. Por esa razón, la Corte ha señalado que la argumentación del recurso de súplica debe encaminarse a rebatir la motivación del auto de rechazo, y no a corregir, modificar o reiterar las razones expuestas inicialmente en la demanda. En ese sentido, la Corte ha concluido que el recurso de súplica es “la ocasión para exponer ante la Sala Plena las razones que el demandante estima válidas respecto de la providencia suplicada, con miras a obtener su revocatoria”[4].

   24. Adicionalmente, la Corte ha señalado que el recurrente tiene la carga de presentar “un razonamiento mediante el cual la Sala Plena pueda constatar el yerro, el olvido o la actuación arbitraria que se endilga del Auto de rechazo”[5]. Así las cosas, si el actor no motiva el recurso o lo hace de manera insuficiente, “estaría incurriendo en una falta de motivación grave que impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo sobre el recurso”[6].

4. Solución del caso

   25. La Sala observa que la demanda de la referencia fue inadmitida y rechazada. Estas decisiones se basaron en que, a juicio del magistrado sustanciador, la argumentación del demandante no cumplió con los requisitos de certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia. Por su parte, el recurso de súplica fue presentado de manera oportuna, esto es, dentro del término de ejecutoria del auto de rechazo de la demanda, tal como se señaló en el párrafo 17 supra. Además, cumple con la carga argumentativa necesaria para cuestionar y solicitar la revocatoria de la providencia de rechazo de la demanda. Por lo tanto, este recurso es procedente. En efecto, la Sala constata que el recurso de súplica cumple con la finalidad a la que se refiere el apartado C de las consideraciones de esta providencia, pues el recurrente no intenta corregir ni se limita a reiterar las razones expuestas en la demanda. Por el contrario, controvierte los argumentos que el magistrado sustanciador adujo para rechazar el pretendido cargo por la supuesta vulneración de los artículos 150.12 y 338 de la Constitución Política. En particular, advierte que “no es preciso afirmar que en la corrección no se incluyeron elementos y argumentos adicionales”.

   26. En relación con el fondo de la solicitud, el rechazo de la demanda no se ajustó a lo dispuesto por el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, pues (i) el auto inadmisorio no señaló con precisión los requisitos incumplidos por el demandante, en cuanto al alcance concreto de los estándares de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, y (ii) el auto de rechazo no tuvo en cuenta que el escrito de subsanación aportó razones adicionales a las expuestas en la demanda inicial con el fin de sustentar que la disposición acusada (a) no fijó la tarifa del incentivo y (b) tampoco señaló el sistema y el método para definir los costos o beneficios correspondientes para que el Ejecutivo fijara la tarifa. En consecuencia, la Sala ordenará revocar el auto recurrido en súplica y admitir la demanda de la referencia, con base en las siguientes consideraciones.

   27. En primer lugar, es cierto, como lo afirma el demandante, que el auto de inadmisión no señaló con la precisión exigida por el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 cuáles eran las deficiencias argumentativas que debía corregir. Si bien dicho auto enunció, de manera general, que la demanda carecía de certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia, no explicó, en términos concretos, en qué consistía el incumplimiento de cada uno de esos requisitos en el asunto sub examine. Con todo, es posible señalar que la razón fundamental por la cual se inadmitió la demanda consistió en que, a juicio del magistrado R.R., la disposición acusada sí “tiene un hecho generador, un sujeto activo y un sujeto pasivo, así como determina una base gravable y una tarifa”, pues lo previsto en ella “es suficiente para determinar de dónde procede el incentivo, quiénes se benefician, quiénes deben cancelarlo, de qué manera y cuál es su alcance”.

   28. En segundo lugar, a pesar de la generalidad de las razones por las cuales se inadmitió la demanda, el demandante formuló la respectiva corrección. Con ese fin, limitó su acusación a que la disposición demandada no definió una tarifa ni determinó el sistema y el método para que el Ejecutivo la determinara de acuerdo con lo previsto en el inciso segundo del artículo 338 del Constitución Política.

   29. En ese sentido, el demandante advirtió (i) que al señalar que el valor del incentivo se calculará como un valor adicional al costo de disposición final de residuos no aprovechables, la disposición no fija una tarifa, pues esto no permite “determinar la magnitud o monto que debe ser aplicado a la base gravable para determinar el valor final de la contribución” y (ii) que, pese a ello, el legislador tampoco señaló ninguna “pauta o criterio para que el Gobierno Nacional pudiera determinar la tarifa”, lo que, además, imposibilita “evaluar siquiera si determinados modelos o pautas contenidas en la norma se ajustan al modelo flexible del sistema y método que ha sido definido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional”.

   30. Sobre este último punto, tanto en la demanda como en el escrito de subsanación, el demandante indicó que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, si bien la determinación del método y el sistema no exige que el legislador adopte “fórmulas sacramentales (…) tampoco se pueden establecer criterios vagos, ambiguos o insuficientes”. Al respecto, señaló que el método se refiere a “pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa”, y el sistema, a “formas específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en dicha determinación”. Ninguno de estos elementos, a su juicio, están presentes en la disposición demandada.

   31. La Sala observa que si bien, en el escrito de corrección, el demandante reiteró la mayor parte de los argumentos expuestos en la demanda, planteó razones adicionales para explicar que, contrario a lo sostenido en el auto de inadmisión, la disposición demandada no fijó una tarifa. Concretamente, señaló (i) que la jurisprudencia constitucional ha entendido la tarifa “como la magnitud o el monto que se aplica a la base gravable y determina el valor final del tributo que debe sufragar el contribuyente” y (ii) que “[d]entro del texto del artículo 88 de la Ley 1753 no es posible determinar la magnitud o monto que debe ser aplicado a la base gravable para determinar el valor final de la contribución a ser cobrada a cada uno de los usuarios del servicio público domiciliario de aseo”.

   32. Además, el demandante advirtió que “señalar que el valor por suscriptor se calculará sobre las toneladas de residuos no aprovechables por suscriptor del servicio de aseo, ‘como un valor adicional al costo de disposición” no implica “una definición de una magnitud o un valor determinado que pueda ser aplicado a la base gravable que permita establecer el valor final a ser sufragado por el contribuyente”. Así mismo, insistió en que, ante la falta de definición de una tarifa, el legislador debió señalar el sistema y el método para que el Gobierno la fijara, lo que, a su juicio, tampoco ocurrió en este caso. Al respecto, advirtió que la previsión según la cual “el incentivo se calculará sobre las toneladas aprovechables como un valor adicional al costo de disposición final” tampoco determina un sistema y un método, pues “la contribución supone una carga económica y eso es todo lo que puede desprenderse del valor adicional”.

   33. En suma, el escrito de corrección no se limitó a reiterar los argumentos expuestos en la demanda. Por el contrario, el demandante delimitó la acusación de inconstitucionalidad y aportó razones adicionales para sustentarla. En particular, expuso argumentos dirigidos a desvirtuar que, como se afirmó en el auto inadmisorio, la disposición demandada sí hubiera determinado una tarifa, lo que descarta que la subsanación no haya agregado “nada diferente a lo ya argumentado en el escrito de censura (…) [e]specialmente en lo que tiene que ver con la falta de determinación de la tarifa del incentivo”, como se propuso en el auto de rechazo.

   33. Con base en las anteriores consideraciones, la Sala concluye que el auto de rechazo incurrió en un error de apreciación, pues no tuvo en cuenta todas las razones expuestas por el demandante para corregir su demanda. En consecuencia, el rechazo de la demanda sub examine deviene injustificado. Al respecto, la Sala reitera que cuando esta Corte conoce un recurso de súplica, “le corresponde exclusivamente examinar si el auto de rechazo de una demanda se encuentra ajustado a derecho, pero no le es dable hacer la evaluación sobre los requisitos de admisibilidad de una demanda”[7], tarea que le compete al respectivo magistrado sustanciador al decidir sobre su admisión, inadmisión o rechazo.

   34. En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional procederá a revocar el auto recurrido en súplica y a ordenar la admisión de la demanda de la referencia. En todo caso, la Sala aclara que los efectos de esta decisión se circunscriben estrictamente al ámbito de la admisibilidad de la demanda, sin perjuicio de la decisión que esta Corte adopte en la sentencia que resuelva el presente asunto.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales