Auto nº 335/20 de Corte Constitucional, 16 de Septiembre de 2020

1. En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 40-6 de la Constitución, la ciudadana A.D.G.D. presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del literal e) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 2 de la Ley 797 de 2003, cuyo texto es del siguiente tenor:

   “ARTÍCULO 13. CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES. El Sistema General de Pensiones tendrá las siguientes características:

   (…)

   Los afiliados al Sistema General de Pensiones podrán escoger el régimen de pensiones que prefieran. Una vez efectuada la selección inicial, estos sólo podrán trasladarse de régimen por una sola vez cada cinco (5) años, contados a partir de la selección inicial. Después de un (1) año de la vigencia de la presente ley, el afiliado no podrá trasladarse de régimen cuando le faltaren diez (10) años o menos para cumplir la edad para tener derecho a la pensión de vejez”.

2. La demandante consideró como normas constitucionales vulneradas en “forma directa”, el preámbulo y los artículos 1, 43, 44, 46 y 53. Y, en “forma indirecta”, los artículos 13, 20, 29, 83 y 333 Superiores. Afectación que argumentó de la siguiente manera:

   2.1. Con relación al preámbulo indicó que se desconoce porque la norma demandada genera una restricción a la escogencia de régimen pensional que impide el traslado de los afiliados en cualquier momento. Prohibición que, en su opinión, trae como consecuencia que se generen pensiones con montos injustos que no aseguran el mínimo vital y la vida digna, por ende, no asegura un orden económico justo y se contraviene el interés general.

   2.2. Frente a los artículos 43 y 44 Superiores dijo que se vulneran pues la norma acusada: (i) exige que las mujeres afiliadas al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, deban acumular un mayor capital por tener una expectativa de vida más alta respecto a los hombres y (ii) castiga a los afiliados que tienen hijos pues les impone ahorrar un capital mayor para que los proteja a ellos también.

   2.3. Los artículos 46 y 48 Constitucionales se desconocen pues al impedir el traslado de los afiliados al fondo público, estos deben evidenciar que el ahorro de su vida laboral se traduce en un ingreso injusto y desigual, que no asegura el mínimo vital, vulnera su dignidad humana y la confianza legítima.

   2.4. Con relación al artículo 53 del Texto Superior, consideró que se transgrede pues la norma omite las recomendaciones de la OIT o la CEPAL que, en su criterio, están orientadas a “fortalecer el régimen público de pensiones”.

   2.5. En lo que tiene que ver con los artículos 13, 20 y 29 Superiores, manifestó la demandante que se afectan porque la norma acusada desconoce que las personas con menores condiciones económicas o en situación de discapacidad, no son informadas de manera adecuada por los fondos privados, por lo que terminan afiliándose a estos mediante engaños. Y, esos afiliados, solo se preocupan por su situación pensional cuando están cerca de la ocurrencia de la contingencia, pero para ese momento, el ordenamiento jurídico les prohíbe su traslado al fondo público.

   2.6. Frente a los artículos 83 y 333 de la Constitución, se desconocen pues los fondos privados lograron afiliaciones masivas engañando a los colombianos en su buena fe y en aprovechamiento de la posición dominante en el mercado.

   2.7. Finalmente, la demandante consideró que no hay cosa juzgada con relación a las Sentencias C-1024 de 2004 y C-625 de 2007, a pesar de que son pronunciamientos sobre la constitucionalidad de la norma atacada, por cuanto, el reproche se enfoca en la vulneración de los artículos 13 y 53 Superiores, en lo relativo a “la protección especial de las personas que por su condición económica o mental, se encontraban en circunstancia de debilidad por desconocimiento del complejo tema de pensiones (…)” y “sobre la garantía a la seguridad social, protección a la mujer y el respeto de convenios internacionales.”.

   Decisión de inadmisión

3. La sustanciación del proceso de la referencia le fue asignado al despacho del magistrado A.L.C., quien, por medio del auto de 21 de julio de 2020, inadmitió la demanda al estimar que los argumentos presentados no exponen en debida forma el concepto de la violación y no superan los cargos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Por las siguientes razones:

4. Falta de Certeza: Pues la demandante deduce consecuencias jurídicas que la norma censurada no consagra, como quiera que el precepto no señala condiciones diferenciales para las mujeres o afiliados con hijos.

5. Falta de especificidad: Pues los argumentos no permiten definir cómo la norma acusada vulnera la Constitución. Toda vez que no señala: (i) por qué las restricciones para el traslado entre regímenes pensionales impiden que las personas de la tercera edad accedan al reconocimiento de una pensión digna, (ii) por qué impiden que se garantice la prevalencia del interés general y que impere un orden económico y social justo, y (iii) por qué las recomendaciones de la OIT y la CEPAL son obligatorias en nuestro ordenamiento.

6. Falta de pertinencia: Pues algunos de los reproches son propios de un control de constitucionalidad concreto. En particular, el argumento que refiere que los fondos privados engañaron a los colombianos. Puesto que se trata de una razón que no es de rango constitucional que demuestre que la norma acusada desconoce la Constitución, sino que es una conclusión particular de la demandante que podría ser objeto de debate en un proceso ordinario, pero que no explica el por qué el legislador, con las restricciones de traslado entre regímenes, transgredió la Carta Política.

7. Falta de suficiencia: Por cuanto no genera una duda mínima y preliminar en cuanto a la constitucionalidad de la norma.

   Corrección de la demanda

8. Mediante escrito allegado a esta Corporación el 23 de julio de 2020, la demandante presentó documento contentivo de la subsanación de las deficiencias encontradas en la demanda[1].

9. Al respecto, manifestó que la norma viola de “manera directa” los artículos 2, 4, 123, 133 y 209 Superiores y, de “manera indirecta” el preámbulo y los artículos 1, 13, 29, 44 y 56 de la Constitución Política. Frente a los primeros, señaló que, con la norma demandada el legislador desbordó sus competencias, pues desconoció los principios del bien común, el interés general y de garantizar la justicia. Así mismo el de favorabilidad pues condena a los afiliados de los fondos privados a recibir pensiones miserables que no garantizan una vida en condiciones dignas.

10. Con relación a los segundos, por cuanto las restricciones de traslado entre los dos regímenes pensionales obligan a los afiliados a permanecer en un régimen desfavorable. Situación que genera efectos perversos pues (i) promueve la injusticia y el trato desigual al condenar a los afiliados de los fondos privados a pensiones indignas, sin que hayan sido debidamente informados de las diferencias entre los dos regímenes, (ii) impone a las mujeres la obligación de acumular mayores capitales en comparación a los hombres, (iii) castiga a los afiliados que tienen hijos pues deben ahorrar más para que estos últimos se vean beneficiados, (iv) las pensiones reconocidas a la tercera edad, no les garantizan su vida digna, y (v) generan un trato desigual entre los pensionados de los dos regímenes. Pues los de los fondos privados deben soportar reconocimientos pensionales míseros que no se justifican con el tiempo laborado.

11. Por otro lado, consideró que la norma también vulnera los artículos 48, 53, 83 y 333 Superiores pues desconoce (i) el principio de irrenunciabilidad de la seguridad social, al obligar a permanecer afiliado en un fondo privado que le es desfavorable, (ii) la Declaración Universal de Derechos Humanos, en lo referente al principio de igualdad, libertad, seguridad social y garantía de un mundo justo y libre, (iii) que los afiliados nunca recibieron información real sobre las condiciones del RAIS. Incluso, muchas personas fueron engañadas hace 27 años, lo que se prorroga hasta la actualidad, (iv) que los fondos se prevalieron de su posición dominante en el mercado para contratar funcionarios especialistas que se aprovecharon del desconocimiento de las personas para lograr su afiliación en los fondos privados.

    Las razones del rechazo

12. El despacho sustanciador, por medio de auto del 13 de agosto de 2020, rechazó la demanda al considerar que los defectos identificados en la decisión de inadmisión no fueron subsanados en el escrito de corrección.

13. Señaló el magistrado sustanciador, que a pesar del esfuerzo argumentativo que realizó la demandante en la corrección, la demanda carece de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.

    13.1. Frente a la violación “directa” manifestó el magistrado que la demandante no explicó de manera certera las condiciones del principio de favorabilidad, su aplicación en asuntos pensionales ni por qué este constituye un límite a la competencia del legislador en una materia en la que tiene libertad de configuración. Por lo que, además, la argumentación carece del requisito de especificidad.

    13.2. Con relación a las razones dadas para la supuesta violación “indirecta”, carece de certeza, especificidad y pertinencia porque (i) de la norma acusada no se extraen obligaciones de ahorro mayores para madres cabeza de familia y afiliados con hijos, (ii) no se explican las razones por las cuales se afecta la dignidad por motivo de las prestaciones que son reconocidas en uno y otro régimen, (iii) no desarrolla con suficiencia el trato desigual que se genera entre los afiliados del sistema, al imponer restricciones de traslados, y (iv) recurre a argumentos de conveniencia.

    13.3. Finalmente, con relación a la vulneración indirecta de los artículos 48, 53, 83 y 333 consideró el magistrado que la argumentación carece de pertinencia pues la fundamenta en cuestiones propias de un litigio en concreto, que se soporta en que los fondos privados incurrieron en engaños, en el aprovechamiento de la posición dominante, pero no demuestra un desconocimiento de la Constitución.

    13.4. Advirtió que ningún argumento de la demandante es suficiente para demostrar las razones por las cuales no se configura la cosa juzgada constitucional con relación a las Sentencias C-1024 de 2004 y C-625 de 2007.

    El recurso de súplica

14. La demandante presentó ante la Secretaría General de esta Corporación recurso de súplica el 21 de agosto de 2020, en el que reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en su escrito de subsanación. Concretamente expuso:

15. Que se presenta una “violación directa” de los artículos 2, 4, 123, 133 y 209 Superiores, pues el legislador, con la norma acusada, desbordó sus poderes para favorecer y enriquecer a los fondos privados. Situación que afecta el interés general y el servicio a la comunidad que es obligada a (i) permanecer en ellos, habiendo llegado por engaños sistematizados y generalizados y (ii) recibir “paupérrimas pensiones”, que no son dignas, a pesar de haber cumplido los requisitos pensionales del régimen público.

    Por tanto, en su opinión, el legislador se excedió pues no existe una norma Constitucional que obligue a renunciar a la seguridad social y, con el pasar del tiempo, se ha confirmado la “verdadera intención” que tuvo de reemplazar la Constitución.

16. La vulneración indirecta de los artículos 1, 43, 44, 48 y 53 Superiores por cuanto ha existido un “engaño generalizado y sistematizado” del que ha sido víctima el “poder soberano” por el abuso del poder dominante del régimen privado que impide tener una vejez digna. Añadiendo, que el legislador “pretendió sustituir los artículos constitucionales” pues desconoció la prevalencia del interés general, el bien común y el servicio a la comunidad y, contrario a ellos, legisló para los intereses de los particulares.

    Además, se opuso a que el magistrado en su estudio se haya limitado solo ha analizar las cuestiones relacionadas con el principio de favorabilidad, cuando la demanda no solo se centró en ese punto sino que también señaló que dicho principio “ha sido menoscabado, [realizando en la demanda] comparativos de los CASOS IMPERSONALES expuestos como prueba (…), en los cuales se demuestra; por ejemplo; que el régimen público no discrimina (…), mientras el régimen privado sí; esto toma el régimen público en el más favorable”.

    Agregó, que el magistrado sustanciador “confundió las vías primera y segunda” por lo que aclaró que las normas demandadas “vulneran en forma indirecta la Constitución, por constituirse en el NEXO CAUSAL, (…) entre el precepto constitucional y la vulneración”. Luego, aunque de la norma acusada no se puede extraer que se obligue a las madres cabezas de hogar o a los afiliados con hijos a ahorrar más, “se reprocha la astucia del legislador, de desbordar sus facultades, para que la norma no fuera acusada de violación directa, lo que sí se puede hacer bajo la teoría del nexo causal”.

    Además, diverge del magistrado sustanciador con relación a la afectación a la dignidad y el trato desigual pues (i) la dignidad se afecta en el régimen privado, cuando se “reconoce paupérrimas mesadas pensionales” y (ii) dio una suficiente argumentación y pruebas en las que compara las mesadas pensionales de uno y otro régimen, demostrando que en el público se reconocen prestaciones dignas, pero en el privado no.

    Con relación a la afirmación de dar argumentos de conveniencia, consideró que, dada la complejidad del tema pensional, únicamente se puede descubrir el negocio de la seguridad social por medio de casos reales y, por tanto, presentó diferentes “CASOS IMPERSONALES; con el fin de no ser acusada la argumentación de ELUCUBRACIONES.”.

17. En lo que tiene que ver con la violación “indirecta” de los artículos 48, 53, 83 y 333 Superiores, indicó que hay más de 32 mil asuntos judiciales que son fallados de manera favorable a las víctimas. Situación que hace necesario un pronunciamiento de la Corte. Y pidió tener en cuenta las 17 sentencias que la Corte Suprema de Justicia ha proferido en cumplimiento de la obligación de sancionar los abusos de los fondos privados.

18. Además, se apartó de la apreciación de no dar aplicación del principio pro actione, señalando que muchos colombianos sufren por la norma demandada, por lo que la duda debe resolverse en favor del pueblo soberano.

19. Por último, se opuso al argumento del magistrado sustanciador según el cual no descartó la cosa juzgada, pues consideró que en su demanda hay un acápite en el que aborda el tema y concluye que no se configura.

20. Por otro lado, manifestó “otros argumentos de la súplica”, acápite en el que solicitó que la declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones demandadas tenga efectos temporales desde su emisión, con sustento en la prevalencia del interés general, por las razones señaladas en su súplica.

21. Finalmente consideró que cumple con los requisitos de claridad pues la norma demandada (i) obliga a permanecer en el régimen privado y eso viola masiva y sistemática los derechos fundamentales, (ii) restringe el traslado por la omisión de las autoridades administrativas y penales de investigar y sancionar las arbitrariedades de los fondos privados, (iii) lleva a que el poder soberano acuda a la justicia ordinaria para anular el traslado. Y, (iv) para acreditar la oposición objetiva entre la norma y la Constitución, dividió la vulneración en dos bloques (de forma directa e indirecta).

22. Frente a la certeza indicó que dio razones que son ciertas pues acusa al legislador de pretender sustituir los artículos constitucionales.

23. Respecto a la especificidad adujo que, pese a la complejidad del tema pensional y de la astucia del legislador, formuló “más de un cargo constitucional concreto”.

24. En lo que tiene que ver con la pertinencia señaló que se cumple pues dio las razones por las cuales el legislador se desbordó en sus facultades. Entonces no se trata de un caso en concreto, sino de cerca de 32 mil demandas promovidas para anular el traslado. Situación que demuestra que la norma buscó el favorecimiento de los intereses particulares y que su argumentación no es fundamentada en razones de conveniencia, pues, entre otras, la demandante cotiza en el régimen más favorable, en su opinión, el público.

25. Frente a la suficiencia consideró que se cumple pues las pruebas allegadas fueron presentadas de forma impersonal con casos reales. Y existen infinidad de testimonios de colombianos que sufren el poder dominante de los fondos privados.

26. El artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, prevé que contra el auto de rechazo de una demanda de inconstitucionalidad procede el recurso de súplica ante la Sala Plena de la Corte Constitucional. Por lo que le correspondería a la Sala Plena establecer si el auto recurrido rechazó indebidamente la demanda y sus correcciones, o si, por el contrario, lo hizo válidamente fundándose en el hecho de que, aunque el demandante pretendió corregirla, aquella siguió siendo deficiente.

27. La jurisprudencia constitucional ha indicado que el ejercicio de ese recurso exige que el demandante actúe con un mínimo de diligencia en la configuración de las razones que presenta para sustentarlo, de tal forma que estructure una argumentación que le permita a la Sala identificar el error o inconsistencia que se endilga al auto de rechazo. La ausencia de este elemento implica una falta de motivación del recurso, lo cual impide a esta Corporación pronunciarse de fondo.

28. Ha señalado igualmente la Corte, en forma reiterada y uniforme, que el objeto del recurso de súplica es controvertir los argumentos que el magistrado sustanciador adujo para rechazar la demanda de inconstitucionalidad. Por esa razón, la argumentación debe encaminarse a rebatir la motivación del auto de rechazo y no a aportar nuevas razones, corregir, modificar o reiterar las razones expuestas inicialmente en la demanda. Ello implica que el recurrente debe explicar las razones por las cuales considera que la providencia que cuestiona debe revocarse. En ese sentido, la Corte ha estimado que “el recurso de súplica no es una oportunidad para corregir o modificar la demanda rechazada, sino la ocasión para exponer ante la Sala Plena las razones que el demandante estima válidas respecto de la providencia suplicada, con miras a obtener su revocatoria”[2].

29. Corresponde a la Corte, en esta oportunidad, establecer si el auto recurrido rechazó indebidamente la demanda y sus correcciones, o si, por el contrario, lo hizo válidamente fundándose en el hecho de que no obstante la corrección que se pretendió realizar, aquella siguió siendo deficiente.

30. En el caso sub examine, el despacho sustanciador, por medio de auto del 13 de agosto de 2020, rechazó la demanda presentada por A.D.G.D., bajo el argumento de que la misma no cumple con los supuestos establecidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, definidos amplia y reiteradamente por esta Corporación, y señalados en el auto inadmisorio del 21 de julio de 2020.

31. La Sala Plena de la Corte Constitucional confirmará la decisión de rechazo adoptada por el magistrado sustanciador en el marco del proceso de la referencia, pues la demandante no identificó ningún error o inconsistencia en el auto de rechazo, por el contrario, solamente reiteró las razones que expuso en su demanda, pero no dirigió la argumentación a rebatir la motivación.

32. Así las cosas, reiteró e insistió en la argumentación de su demanda, la cual fue tenida en cuenta por el despacho sustanciador para considerar que no se cumplieron los requisitos, limitándose a plantear diferencias con relación a las conclusiones del despacho sustanciador, al señalar que: (i) diverge de las conclusiones frente al trato desigual, (ii) no comparte las consideraciones de insuficiencia de la argumentación pues con pruebas demostró las pensiones bajas de los fondos privados, (iii) no dio argumentos de conveniencia sino casos reales, (iv) no compartió la apreciación frente a la aplicación del principio pro actione pues consideró que sí generó una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma demandada, (v) sí descartó la cosa juzgada en su demanda, y (vi) sí cumplió los requisitos de procedibilidad.

33. A lo anterior se suma, que la demandante consideró que, por el estudio efectuado en el recurso de súplica, el fallo de inexequibilidad que adopte la Corte debe tener unos efectos específicos que alteran situaciones pasadas. Pedimento que es nuevo y que excede el alcance del recurso de súplica.

34. Siendo el recurso de súplica una oportunidad procesal para que la demandante desvirtúe los argumentos de rechazo aducidos por el magistrado sustanciador, procede la Sala Plena a negar la súplica de la referencia, y a confirmar el rechazo de lam demanda tal como fue decidido en el auto del 13 de agosto de 2020. En todo caso, la demandante cuenta con la posibilidad de presentar nuevamente la demanda.

Por lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,

PRIMERO. CONFIRMAR el Auto del 13 de agosto de 2020, proferido por el Magistrado Sustanciador A.L.C., mediante el cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad promovida contra el literal e) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 2 de la Ley 797 de 2003, con el número de radicación D-13778.

SEGUNDO. A través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, comuníquese el contenido de esta decisión a la recurrente, indicándole que contra ella no procede recurso alguno.

N., comuníquese y cúmplase.

ALBERTO ROJAS RÍOS

Presidente

RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES

Magistrado (E)

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

LUIS JAVIER MORENO ORTÍZ

Magistrado (E)

No interviene

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] La Secretaría General de esta Corte informó que el auto del 11 de mayo de 2020 fue notificado por medio de estado del 13 de mayo de 2020, cuyo término de ejecutoria transcurrió los días 14, 15 y 18 del año en curso.

[2] Cfr. Auto 012 de 1992.