Auto nº 449/20 de Corte Constitucional, 26 de Noviembre de 2020 - Jurisprudencia - VLEX 853254178

Auto nº 449/20 de Corte Constitucional, 26 de Noviembre de 2020

Ponente:Jorge Enrique Ibáñez Najar
Fecha de Resolución:26 de Noviembre de 2020
Emisor:Corte Constitucional
RESUMEN

Recurso de súplica. En el auto de rechazo la magistrada sustanciador consideró que, respecto de los requisitos de aptitud sustantiva se observa que, una vez más, la impugnación carece de las exigencias advertidas en el auto de inadmisión, relacionadas con el cumplimiento de los requisitos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia. La Sala Plena consideró que no le asistió razón a la Magistrada sustanciadora al señalar que la fundamentación de la censura efectuada por el accionante no era pertinente, específica y suficiente. En tal virtud, la Corte no prohíja lo expuesto en la providencia suplicada porque los argumentos expuestos por el demandante sí sustentaron adecuadamente los cargos formulados. Se REVOCA el auto recurrido y, en consecuencia, se remite la demanda de la referencia a la magistrada sustanciadora inicial, para que continúe con su proceso de admisión.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

Auto 449/20

Expediente: D-13892

Asunto: Recurso de súplica contra el auto que rechazó la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6 de la Ley 393 de 1997; artículo 15 de la Ley 472 de 1998; y contra los numerales 16 del artículo 152 y 10 del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo).

Demandante: H.P.M.

Magistrado sustanciador:

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Bogotá D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinte (2020).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular de aquella que le conceden los artículos 6 del Decreto 2067 de 1991 y 50 del Acuerdo No. 05 de 1992, y

CONSIDERANDO

La demanda

  1. El 21 de agosto de 2020, el ciudadano H.P.M. presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 6 de la Ley 393 de 1997, el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y los numerales 16 del artículo 152 y 10 del artículo 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contenido en la Ley 1437 de 2011.

  2. En la demanda se señaló que “Los artículos, cuya declaración de inconstitucionalidad pido, conforman una ‘proposición jurídica completa’,” y que cada una de las normas que acusó en las tres primeras pretensiones, a su juicio, viola varios de los artículos constitucionales que enunció: “1, 2; 4, inciso segundo; 6, 87, 88, 90: 95, inciso segundo; 113; 150, inciso primero y numeral 2; 189, numeral 10; 209, 228, 229; 277, numerales 1 y 4; 282, numeral 5; y el capítulo 3 del Título VIII (artículos 236, 237, 238) de la Constitución.”

    Por las razones ampliamente expuestas en la demanda, el ciudadano H.P.M. solicitó a la Corte:

    1. Declarar inconstitucional e inexequible el artículo 6 de la Ley 393 de 1997, pero solo en cuanto su contenido normativo impide, sin fundamento, que las autoridades puedan ejercer la acción constitucional de “cumplimiento” para demandar a toda clase de particulares, y, de ese modo, no solo contribuir a garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales (artículo 2, inciso primero, de la Constitución) sino a asegurar que todos los particulares, y no solo algunos, cumplan con su deber social de cumplir las leyes y los actos administrativos (artículo 2, inciso segundo, de la Constitución).

    2. Declarar inconstitucional e inexequible el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, pero solo en cuanto su contenido normativo no permite que las “entidades públicas” puedan ejercer las “acciones populares” ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra simples particulares y, de ese modo, no solo contribuir a garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales (artículo 2, inciso primero, de la Constitución) sino a asegurar que todos los particulares, y no solo algunos, cumplan con su deber social de cumplir las leyes y los actos administrativos (artículo 2, inciso segundo, de la Constitución).

    3. Declarar inconstitucionales e inexequibles los numerales 16 del artículo 152 y 10 del artículo 155 del CPACA, pero solo en cuanto no permiten que las “entidades públicas” puedan ejercer las acciones de “cumplimiento” y “populares” ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra simples particulares.

    Los presupuestos para la admisión de la demanda

  3. El artículo 242 de la Constitución Política señala que los procesos de constitucionalidad que tramite la Corte Constitucional se someten al procedimiento que determine ley señale y tal procedimiento está contenido en el Decreto Extraordinario 2067 de 1991.

    De conformidad con lo anterior, el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 determina los requisitos indispensables que debe contener la demanda en los procesos de inconstitucionalidad[1] y con fundamento en él la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido la necesidad de cumplir con todos y cada uno de ellos. Se trata, dijo la Corte al declarar exequible la citada norma, de “unos requisitos mínimos razonables que buscan hacer más viable el derecho [de participación política], sin atentar en ningún momento contra su núcleo esencial”[2].

  4. Concretamente, ha señalado la Corte que el ciudadano que ejerza la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada, debe señalar con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos son los tres requisitos previstos en el texto del citado artículo 2 del citado Decreto Extraordinario 2067 de 1991, que hacen posible un pronunciamiento de mérito, con el alcance que ha desarrollado la Corte.

  5. En consecuencia, el ciudadano tiene que:

    (i) Identificar el objeto sobre el que versa la acusación, esto es, el precepto o preceptos jurídicos que, a su juicio, son contrarios al ordenamiento constitucional, identificación que se traduce en “el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales” (artículo 2 numeral 1 del Decreto 2067 de 1991) y, además, hacer su transcripción literal, por cualquier medio o la inclusión de “un ejemplar de la publicación de las mismas” (Artículo 2 numeral 1 del Decreto 2067 de 1991), exigencia mínima que busca la indispensable precisión, ante la Corte, acerca del objeto específico del fallo de constitucionalidad que habrá de proferir, ya que señala con exactitud cuál es la norma demandada y permite, gracias al texto que se transcriba, verificar el contenido de lo que el demandante aprecia como contrario a la Constitución.

    (ii) Exponer el concepto de la violación, para lo cual se le exige que realice una exposición de las razones por las cuales considera que el contenido de una o varias normas constitucionales resultan vulneradas por las disposiciones que son objeto de la demanda. En tal caso, le corresponde al ciudadano concretar el o los cargos contra las disposiciones acusadas y hacer el señalamiento claro y preciso de las normas constitucionales que con las disposiciones acusadas se consideran violadas (artículo 2 del numeral 2 del Decreto 2067 de 1991), lo que supone manifestar qué elementos materiales del texto constitucional son relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones que se impugnan y presentar las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución (artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 2000), las cuales deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.

    1. La claridad de las razones de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y la Constitución Política, ello no lo excusa del deber de formular y seguir un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.

    2. Que las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente y no simplemente sobre una proposición deducida por el actor, o implícita e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. De esta manera, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tenga un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto, técnica de control que difiere de aquella otra encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden.

    3. Las razones serán específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada. Así, el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan, pues la omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.

    4. Las razones serán pertinentes cuando el reproche que se formula por el actor es de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. Por lo tanto, no son aceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales o doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico; tampoco son admisibles razones o acusaciones fundadas en un análisis de mera conveniencia como cuando se califica la norma acusada “de inocua, innecesaria, o reiterativa” a partir de una valoración parcial de sus efectos.

    5. Finalmente, las razones serán suficientes cuando ellas guarden relación con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche y a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, sí despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que se pueda iniciar un proceso judicial dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma acusada y necesario entonces un pronunciamiento de mérito por parte de la Corte Constitucional.

  6. El último requisito que tiene que cumplir toda demanda de inconstitucionalidad es la razón por la cual la Corte Constitucional es competente para conocerla (artículo 2 numeral 5 del Decreto 2067 de 2000), circunstancia que alude a una referencia sobre los motivos por los cuales a ella le corresponde conocer de la demanda y estudiarla para tomar una decisión. Obviamente, la apreciación del cumplimiento de esta condición ha de ser flexible, puesto que cuando en la demanda se advierte la ausencia de ciertas formalidades o su incorrecta aplicación, lo razonable es determinar si esas circunstancias le impiden a la Corte apreciar la cuestión que se le plantea, por cuanto, si tales carencias o errores no desvirtúan la esencia de la acción de inconstitucionalidad o no impiden que la Corte determine con precisión la pretensión del demandante, se impone la admisión de la demanda.

  7. En todo caso, no puede perderse de vista que la misma Corte Constitucional señaló y así lo ha reiterado, que:[3]

    1. “De esta manera se desarrolla una de las herramientas más preciadas para la realización del principio de democracia participativa que anima la Constitución (artículo 1 C.P.), permitiendo a todos los ciudadanos, a través de la acción pública de inconstitucionalidad, ejercer un derecho político reconocido por el propio Ordenamiento Superior (artículo 40 C.P.) y actuar como control real del poder que ejerce el legislador cuando expide una ley.” 1

    2. “La consagración de estos requisitos mínimos no puede entenderse, entonces, como una limitación a los derechos políticos del ciudadano ya referidos, pues lo que se persigue al identificar el contenido de la demanda de inconstitucionalidad es fijar unos elementos que informen adecuadamente al juez para poder proferir un pronunciamiento de fondo, evitando un fallo inhibitorio que torna inocuo el ejercicio de este derecho político. Esto supone que el demandante de una norma cumpla con una carga mínima de comunicación y argumentación que ilustre a la Corte sobre la norma que se acusa, los preceptos constitucionales que resultan vulnerados, el concepto de dicha violación y la razón por la cual la Corte es competente para pronunciarse sobre la materia.”

    3. “La síntesis de la manera como la jurisprudencia de la Corte ha desarrollado e interpretado los requisitos que debe cumplir toda demanda de inconstitucionalidad tiene el propósito de asegurar el efectivo ejercicio de un derecho político reconocido a todos los ciudadanos que se expresa en la posibilidad de controlar el ejercicio del poder público a través de la acción pública de inconstitucionalidad.”

    4. “En todo caso, la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.” (Resaltado y subrayado fuera del texto).

    La inadmisión de la demanda en el caso concreto

  8. Por medio de Auto calendado el 5 de octubre de 2020, la H. Magistrada D.F.R. inadmitió la demanda porque el accionante no acreditó su condición de ciudadano, por una parte y, por la otra, a su juicio, “la misma no satisface por completo la carga argumentativa requerida en este tipo de procesos. Si bien el demandante parte de una motivación clara y cierta, los cargos formulados no permiten identificar un ataque específico, pertinente y suficiente en contra de las disposiciones acusadas. Además, de aceptarse las pretensiones formuladas, la sentencia aditiva produciría una proposición jurídica contradictoria”[4] como pasó luego a explicarlo en dicha providencia.

    A continuación, el Auto señaló que “Respecto al requisito de claridad, es posible identificar en el texto del accionante un hilo argumentativo comprensible. En efecto, es claro que el reproche del demandante se centra en que el legislador habría restringido de forma arbitraria el alcance de la acción popular y de la acción de cumplimiento, al impedir que las entidades públicas puedan demandar, ante la jurisdicción administrativa, a cualquier tipo de particular, independientemente de si estos cumplen o no funciones públicas. El demandante precisa que las disposiciones acusadas de la Ley 393 de 1997 (acción de cumplimiento) y de la Ley 472 de 1998 (acción popular) a las que se refieren las pretensiones primera y segunda, se encuentran vinculadas con las normas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), que son objeto de la pretensión tercera. En tal sentido, las disposiciones conforman una ‘proposición jurídica completa’.” (Resaltado y subrayado fuera del texto)

    Por su parte, “En lo referente al requisito de certeza”, en el Auto inadmisorio, se señaló expresamente que “encuentra este Despacho que le asiste razón al accionante cuando explica el contenido ‘cierto’ de las disposiciones acusadas. Aunque el actor se equivoca al trascribir el texto del artículo 15 de la Ley 472 de 1998, sí explica de forma correcta su contenido, dando cuenta de una proposición legal real y existente. Efectivamente, en lo referente a la acción de cumplimiento, el artículo 6 de la Ley 393 de 1997 dispone que esta procederá ‘contra acciones u omisiones de particulares que impliquen el incumplimiento de una norma con fuerza material de Ley o Acto administrativo, cuando el particular actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, pero sólo para el cumplimiento de las mismas’, limitando así los particulares que pueden ser demandados a través de este mecanismo. Frente a la acción popular, también es cierto que el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 consagra que la jurisdicción administrativa conocerá de los procesos que se susciten con ocasión de los actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, mientras que ‘en los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil.’ Las disposiciones demandadas del CPACA, aunque con una redacción diferente, reiteran que la jurisdicción administrativa solo conoce de la acción de cumplimiento o de la acción popular contra particulares que ‘desempeñen funciones administrativas’.” (Resaltado y subrayado fuera del texto)

  9. Empero, el Auto señaló que “el demandante no solicita la inexequibilidad total de dichas normas, sino solo en tanto que su contenido deja por fuera algunos presupuestos que -según el actor- limitan de forma injustificada el alcance de las acciones constitucionales de cumplimiento y popular” y que para resolver este déficit, el ciudadano P.M. propone cuatro pretensiones que permitirían adecuar la eficacia de estas instituciones jurídicas a la Constitución y respecto de las cuales, el Auto advirtió que ahí es donde “comienzan las dificultades argumentativas de la demanda” pues: (i) “De acogerse la pretensión primera y proferirse la sentencia aditiva propuesta, el artículo 6º de la Ley 393 de 1997 quedaría inmerso en un contenido incoherente, pues su primer inciso establece que la acción de cumplimiento procede ‘cuando el particular actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, pero sólo para el cumplimiento de las mismas’, mientras que el inciso adicional propuesto extendería el marco de la legitimación por pasiva, de una manera incompatible con la primera parte del artículo. Algo similar ocurriría con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, en tanto que el inciso sugerido formaría una proposición jurídica contradictoria.” (ii) “La pretensión tercera suscita aún mayores problemas de claridad. Las disposiciones acusadas del CPACA se encargan de definir la competencia en primera instancia, en función de que las partes demandadas sean autoridades del orden nacional (competencia de los Tribunales) o de los niveles departamental, distrital, municipal o local (competencia de los Juzgados), cobijando también a ‘las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas.’ Tal clasificación, basada en los niveles de la administración pública, tiene sentido cuando los particulares demandados ejercen funciones administrativas, pero pierde su razón de ser cuando se trata de simples particulares. En efecto, no se entiende a qué se refiere la pretensión tercera cuando menciona a los particulares ‘con actividades en el ámbito nacional’ o personas privadas ‘con actividades en los niveles departamental, distrital, municipal o local’.”

  10. Por ello, al analizar el requisito de especificidad, fue “donde el Despacho” señaló encontrar “mayores dificultades pues -dijo- no es posible extraer por lo menos un cargo constitucional concreto, más allá de los argumentos abstractos e hipotéticos que invoca el señor P.. En primer lugar, frente a la acción de cumplimiento este argumenta, en síntesis, que la limitación en la legitimación por pasiva restringe su alcance: (i) sin obedecer a un mandato constitucional, (ii) sin que tal impedimento sea necesario para preservar los derechos fundamentales de los particulares, y (iii) sin que ello sea útil para realzar esos derechos en forma comparable con la mengua de facultades que impone a las entidades públicas”, por lo que agregó que “Entre las consideraciones que formula el accionante, este despacho no identifica un argumento que permita, prima facie, desvirtuar el ‘amplio margen de configuración con el que cuenta el legislador para diseñar los procesos que se surten en la Rama Judicial”; “El demandante no logra demostrar que el Congreso de la República haya trasgredido postulados de rango constitucional o desatendido los principios de razonabilidad que guían la función legislativa, limitando de forma arbitraria el alcance de las referidas acciones constitucionales. De hecho, la primera pretensión significaría una limitación a la legitimación por activa que trae el inciso 1º del artículo 87 de la Constitución -que consagra la acción de cumplimiento- señalando expresamente que ‘toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo.’ ¿Por qué considera, entonces, el accionante que sólo las autoridades públicas podrían demandar a un particular simple? Nada desarrolla sobre este punto la demanda”; “Además de lo anterior, el tenor literal del inciso 2º del artículo 87 de la Constitución sólo se refiere a las ‘autoridades renuentes’ y no a los particulares en general, como su destinatario”. Agregó que “para sustentar esta postura”, el accionante “se remite a la obra titulada ‘The Constitution of Liberty’ del economista F.H., pero que “Aunque se trata de una interpretación válida de la doctrina, dicha argumentación se aleja del requisito de pertinencia exigible para este tipo de procesos, pues no es claro cómo esa tesis del economista austriaco permitiría explicar la voluntad o la verdadera intención detrás del constituyente colombiano al consagrar la acción de cumplimiento en los términos del artículo 87 superior.” En suma, dijo el auto inadmisorio, “El análisis se soporta sobre un razonamiento abstracto e hipotético que carece de la concreción y pertinencia requerida. Según el demandante, al no contar las autoridades con la competencia para iniciar acciones de cumplimiento en contra de todo tipo de particulares, se pone en riesgo el acatamiento general del derecho, creando una suerte de ‘fuero constitucional’ que propicia el incumplimiento.” (Resaltado y subrayado fuera del texto)

    Señala el Auto inadmisorio que en la demanda “El demandante no profundiza” en los interrogantes que solo se formulan en el auto inadmisorio, “más allá de algunas afirmaciones genéricas”, lo cual no satisface el requisito de especificidad. Que el actor parte de supuestos no comprobados y que a pesar de señalar varias normas constitucionales como infringidas, la demanda no explicó debidamente el concepto de la violación, presentando una argumentación que fuese clara, específica y pertinente, al punto de suscitar de manera suficiente en el juez una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma.

  11. Como se observa de los antecedentes del caso concreto, el auto inadmisorio adolece de contradicciones porque mientras primero señala que se cumplen las reglas de claridad y certeza, más adelante las pone en duda y finalmente advierte que las cumple.

    Fue al revisar el requisito de especificidad, donde el auto inadmisorio señaló encontrar “mayores dificultades pues -dijo- no es posible extraer por lo menos un cargo constitucional concreto, más allá de los argumentos abstractos e hipotéticos” que dice invocó el actor y por lo cual, de contera, es que señala que las razones no son pertinentes.

  12. El auto inadmisorio no censuró la falta o carencia de suficiencia en las razones expuestas por el actor al explicar su concepto de violación.

  13. Empero, contrario a lo dicho en el auto admisorio, sí es posible no solo extraer sino que están expresamente referidos los cargos concretos, así las razones aducidas para sustentarlos no hayan sido prima facie de recibo para la Magistrada sustanciadora, pero de eso se trata el punto de partida del análisis de constitucionalidad que debe culminar con una decisión de mérito.

  14. A su vez, no era posible cuestionar por qué con la demanda el actor no dio respuesta a los interrogantes que solo se formularon en el auto inadmisorio.

  15. Lo cierto que el actor no explicó en la demanda las razones acerca la presunta violación de algunas de las normas constitucionales invocadas, al tiempo que no acreditó su condición de ciudadano.

    La corrección de la demanda

  16. Con el propósito cumplir con los requerimientos formulados en el auto admisorio, el 13 de octubre de 2020, en su debida oportunidad, el actor presentó escrito de corrección de la demanda en los siguientes términos: (i) anexó copia de su documento de identidad; (ii) manifestó que, en un primer momento, el auto inadmisorio había señalado que la demanda era clara, pero que en la misma providencia se indicó contradictoriamente que el escrito carecía de dicho presupuesto; (iii) precisó que efectuó cambios en las pretensiones primera, segunda y tercera, y que para responder a las “descalificaciones” del auto de inadmisión realizó ajustes en el cuerpo de la demanda y en un acápite especial; (iv) refirió que en ningún momento la demanda sostuvo que solo las autoridades podían demandar en acción de cumplimiento a los particulares; que dicha acción sea el único instrumento idóneo para que los particulares obedezcan la ley; que solo los jueces administrativos por su especialidad son los que mejor permiten asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y los particulares; o que los intereses colectivos que ampara la acción popular quedarían amenazados cuando el proceso contra un particular se resuelve en la Jurisdicción Civil; y, (v) adujo que aunque había sustentado el alcance que el escrito de demanda le confiere al artículo 87 de la Constitución, profundizó en estas consideraciones.

  17. Para tal efecto, enunció las siguientes pretensiones en la corrección de la demanda de inconstitucionalidad:

    “PRIMERA. - Que se declare inconstitucional, y en consecuencia inexequible, el artículo 6 de la Ley 393 de 1997, pero solo en cuanto su contenido normativo impide a las “entidades públicas”, sin justificación constitucional, ejercer la acción constitucional de “cumplimiento” para asegurar que también aquellos particulares que no actúan ni deban actuar en ejercicio de funciones públicas, cumplan con su deber social de cumplir las leyes y los actos administrativos. Y que, en consecuencia, en la forma y con las facultades que ha invocado la Corte para producir sentencias integradoras, la Corte produzca en este caso una sentencia integradora aditiva, adecuando los textos del artículo 6 en la forma que mejor se ajusten a la Sentencia. Sin pretender limitar de ninguna manera la facultad que la Corte tiene para hacer esa adecuación según su criterio, considero, solo como ejemplo, que la sentencia aditiva podría disponer que el inciso primero del artículo 6 dijera así:

    Artículo 6. Acción de cumplimiento contra particulares. La Acción de Cumplimiento procederá por iniciativa de las personas y los servidores públicos a los que se refiere el artículo 4 de esta Ley, contra acciones u omisiones de particulares que impliquen el incumplimiento de una norma con fuerza material de Ley o Acto administrativo, cuando el particular actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, pero sólo para el cumplimiento de las mismas. Y, como excepción, si el actor es una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones públicas, procederá también contra simples particulares, pero solo para que cumplan la norma con fuerza material de Ley o Acto administrativo que estén incumpliendo.

    SEGUNDA.- Que se declare inconstitucional, y en consecuencia inexequible, el artículo 15 de la Ley 472 de 198, pero solo en cuanto su contenido normativo no permite que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conozca de los procesos que susciten las “entidades públicas” cuando ejerzan las “acciones populares” contra personas privadas que no desempeñan funciones administrativas. Y que, en consecuencia, en la forma y con las facultades que ha invocado la Corte para producir sentencias integradoras, la Corte produzca en este caso una sentencia integradora aditiva, adecuando los textos del artículo 15 en la forma que mejor se ajuste a la sentencia, como, por ejemplo, modificando el segundo inciso del artículo 15 para que, solo con cambios en el segundo inciso, el artículo completo pueda leerse en la siguiente forma:

    Artículo 15. Jurisdicción. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia. Cuando en el proceso no sean partes una entidad pública o personas privadas que desempeñen funciones administrativas, conocerá la jurisdicción ordinaria civil.

    TERCERA.- Que se declaren inconstitucionales, y en consecuencia inexequibles, el numeral 16 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, y el numeral 10 del artículo 155 de la misma Ley (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), pero solo en cuanto su contenido normativo, en concordancia con la Ley 393 de 1997 y la Ley 472 de 1998, impide, sin razón constitucional, que los tribunales administrativos y los jueces administrativos, respectivamente, conozcan los asuntos relativos a la “protección de los derechos e intereses colectivos” y de “cumplimiento”, cuando las entidades públicas requieran actuar ante tales tribunales y jueces para demandar a personas privadas que no desempeñen funciones administrativas.

    Y que, en consecuencia, en la forma y con las facultades que ha invocado la Corte para producir sentencias integradoras, la Corte produzca en este caso una sentencia integradora aditiva, así: (i) adecuando el texto del numeral 16 del artículo 152 de la Ley 1347 de 2011 en la forma que mejor se ajuste a la sentencia como, por ejemplo, añadiendo en ese numeral el siguiente inciso: También serán competentes estos tribunales para conocer en primera instancia de los asuntos relacionados con “acciones populares” y de “cumplimiento” cuando entre los actores haya una entidad pública del orden nacional y entre los demandados una persona privada que no desempeñe funciones administrativas; (ii) y adecuando el texto del numeral 10 del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, en la forma que mejor se ajuste a la sentencia como, por ejemplo, añadiendo en ese numeral el siguiente inciso: También serán competente estos jueces para conocer en primera instancia de los asuntos relacionados con “acciones populares” y de “cumplimiento” cuando entre los actores haya una entidad pública del orden departamental, distrital, municipal o local y entre los demandados una persona privada que no desempeñe funciones administrativas.

    CUARTA.- Que, si han prosperado total o parcialmente las pretensiones segunda o tercera, o ambas, se module la sentencia en el sentido de precisar que, una vez ejecutoriada, conservará la validez que tenga lo actuado ante la jurisdicción ordinaria civil en los procesos en los que sea actora una entidad pública, en ejercicio de las “acciones populares”, y que se dirijan contra personas privadas que no desempeñan funciones administrativas. Pero que, dentro del espíritu del artículo 138 del Código General del Proceso, se deberá remitir de inmediato el proceso a la autoridad competente en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para que ella lo adelante hasta su terminación”.

  18. Explicó de manera detallada el concepto de la violación de todas las normas invocadas mediante la exposición de las razones que estimó claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.

    El rechazo de la demanda

  19. Por medio de auto del 26 de octubre de 2020[5], la H. Magistrada D.F.R. rechazó la demanda por considerar que “respecto de los requisitos de aptitud sustantiva se observa que, una vez más, la impugnación carece de las exigencias cuya ausencia condujo a su inadmisión en el Auto del pasado 05 de octubre de 2020.”

  20. Las razones principales del rechazo fueron las siguientes:

    “8. El auto de inadmisión encontró que las acusaciones formuladas contra los artículos 6 de la Ley 393 de 1997; 15 de la Ley 472 de 1998; 152 numeral 16 y 155 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011 carecían de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia. Si bien el actor consiguió enmendar los problemas de claridad de la demanda, no logró corregir adecuadamente las restantes falencias advertidas en el auto de inadmisión. (Resaltado y subrayado fuera del texto)

    “9. Las dificultades de claridad que identificó el despacho se centraron en la falta de congruencia entre las pretensiones formuladas por el accionante y el texto legal acusado. De este modo, en un primer momento el auto refirió que, en términos amplios, el escrito contenía un hilo argumentativo que permitía seguir la orientación general de la demanda. No obstante, más adelante precisó que frente a las pretensiones primera, segunda y tercera existía incertidumbre sobre su alcance, pues la adición o integración que proponía el solicitante producía una antinomia con el texto acusado.

    (…)

    “11. Bajo tal óptica, el despacho considera que los ajustes realizados al escrito inicial permiten superar las falencias de claridad que identificó el auto de inadmisión, pues eliminan la antinomia que se presentaba entre las pretensiones de la demanda y el texto legal censurado. Empero, como se advirtió al inicio de estas consideraciones, el actor no logró corregir adecuadamente las dificultades de especificidad, pertinencia y suficiencia y, por lo tanto, la demanda será rechazada.

    “12. De este modo, el argumento central de la acusación contra el artículo 6 de la Ley 393 de 1997 gira en torno al desconocimiento de los artículos 2, 87, 113 y 150 de la Constitución y, por vía de consecuencia, de los artículos 1, 4, 90, 95, 189, 209, 228, 229, 237 y 277 superiores, en tanto el Congreso de la República no habría incluido a los particulares dentro de los destinatarios pasivos de la acción de cumplimiento. En primer lugar, para sustentar esa pretensión de manera específica, pertinente y suficiente el actor debía demostrar la existencia de una regla constitucional que impusiera al Legislador el deber de integrar a las personas privadas en el conjunto de sujetos pasivos de la acción de cumplimiento. En segundo lugar, tenía la carga de acreditar por qué tal inclusión en el texto legal censurado resultaba idónea y necesaria para salvaguardar el mandato constitucional.

    “13. El auto de inadmisión reprochó al accionante el incumplimiento de estos presupuestos. De esta manera, señaló que el accionante no aportó argumentos constitucionales concretos para sustentar el alcance que le atribuyó al artículo 87 de la Constitución. Censuró que para defender su lectura del texto constitucional el actor acudiera a motivos doctrinales que carecían de raigambre constitucional y que, por lo tanto, no tenían relación directa con la materia examinada. Igualmente, el auto de inadmisión no encontró argumentos precisos que explicaran por qué la acción de cumplimiento resultaba idónea, eficaz y necesaria para que las autoridades hicieran cumplir la ley a los particulares; por qué estos resultaban equiparables a los particulares que ejercían funciones públicas; o por qué las personas privadas no podrían demandar a sus pares en acción de cumplimiento.

    “14. En la corrección de la demanda el solicitante insiste en las referencias a las disposiciones constitucionales que les imponen a los particulares el deber de cumplir la ley, y a las autoridades la obligación de perseguir el respeto y efectividad del ordenamiento jurídico. Añade que la Corte no puede sustraerse de su obligación de interpretar el artículo 87 superior de manera sistemática y armónica con las demás disposiciones del texto superior, y reitera que dicha norma ‘no prohíbe que las autoridades ejerciten la ‘acción de cumplimiento’ contra simples particulares.’ A juicio del demandante, el artículo 87 de la Constitución no hace más que ratificar que los jueces pueden dar órdenes a la administración a través de la acción de cumplimiento, sin que por esa razón se excluya la posibilidad de que las autoridades la empleen también para hacer cumplir la ley a los particulares.

    “15. Del mismo modo, el actor refirió que en modo alguno sostuvo que solo las autoridades podían demandar en acción de cumplimiento a los particulares; o que dicha acción fuera el único instrumento idóneo para que los particulares obedezcan la ley. Aseguró que en la demanda puntualizó, ‘una y otra vez’, que ‘dada la complejidad de las tareas y responsabilidades que la Constitución atribuye a las autoridades, el legislador no puede privarlas, sin razones constitucionales suficientes, de uno de los instrumentos con los que podrían hacer frente; y que, en ciertas circunstancias, sin duda hipotéticas, podría ser el único.’ En la misma dirección, reiteró la supuesta falta de eficacia del derecho en ‘diferentes regiones del país’ y aludió a la posibilidad de que la acción de cumplimiento se emplee de forma excepcional en esas situaciones:

    Es un ‘hecho de experiencia’, pero excepcional, sin duda, que, en diferentes regiones del país, y en ciertos sectores de la economía y de la vida social, hay particulares -personas naturales o jurídicas- con suficiente poder económico, político, o publicitario, para bloquear el cumplimiento de leyes y actos administrativos. Y que tales particulares pueden tener a veces suficiente poder para ‘capturar’ la voluntad de las autoridades que tendrían medios propios y directos para obligarlos a cumplir. De modo que, en esas circunstancias excepcionales, la posibilidad de usar la ‘acción de cumplimiento’ contra simples particulares sería un instrumento ‘adecuado’ para que las autoridades pudieran conseguir el cumplimiento de los deberes sociales de tales particulares-, y no se observa razón para que el artículo 6 de la Ley 393 lo haya impedido.

    “16. Finalmente, sostuvo que la restricción al empleo de la acción de cumplimiento por particulares contra sus pares se encontraba justificada, pues mientras el Estado tenía deberes especiales de aseguramiento del orden jurídico, los particulares carecían de dichas cargas. De este modo, ‘como el artículo 87 constitucional tiene por objeto específico conseguir el cumplimiento del deber social de cumplir las leyes y actos administrativos, el Congreso no podía privar a las autoridades, sin fundamento constitucional suficiente, de la facultad de usar la “acción de cumplimiento’ para honrar el deber específico que les atribuye el artículo 2 constitucional. En cambio, el Congreso sí podía usar su amplia facultad de configuración legal para negar la misma posibilidad a los particulares, pues a ellos no les impone la Constitución el mismo deber que impone a las autoridades en el artículo 2 citado.’

    “17. En criterio de la Corte, si bien el actor justificó adecuadamente su argumento alusivo a la distinción entre entidades públicas y particulares y a la exclusión de estos últimos como eventuales titulares de la acción de cumplimiento contra sus pares (supra, 16), no logró dotar de precisión, pertinencia y suficiencia el cargo propuesto. En efecto, aunque el solicitante reprodujo con algunos ajustes su perspectiva inicial sobre el alcance constitucional de la acción de cumplimiento, no demostró que esta represente una lectura plausible del texto superior.

    “18. De este modo, el artículo 87 de la Constitución Política señala que ‘[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. // En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.’ En contraste con la claridad de la norma constitucional, el accionante no acredita la existencia de interpretaciones alternativas razonables, pues más allá de las referencias genéricas al deber de acatamiento de la ley; a la obligación de las autoridades de hacer cumplir la misma; o a la ausencia de prohibición expresa en el texto constitucional sobre el empleo de la acción de cumplimiento contra particulares, no aporta elementos de juicio que revelen que el constituyente tuvo el verdadero propósito de incluir a las personas privadas en el marco de destinatarios pasivos de la misma o que la naturaleza de la acción de cumplimiento corresponde a la propuesta por el demandante.

    “19. Una interpretación sistemática del artículo 87 de la Constitución revalida la importancia de la acción de cumplimiento para asegurar el respeto y efectividad del ordenamiento jurídico por parte de las entidades públicas y para la consecución de los fines plasmados en el ordenamiento superior. Empero, en criterio del despacho, esta no tiene el alcance suficiente que le adjudica el accionante, pues no es posible observar de qué modo el texto constitucional contiene un mandato encaminado a extender implícitamente la acción de cumplimiento a los particulares que no desempeñan funciones públicas, incluso si la acción es presentada por una entidad estatal. Esta circunstancia impide a la Corte identificar un cargo específico de inconstitucionalidad y, en esa dirección, no es posible advertir una confrontación prima facie entre las normas censuradas y el texto superior. En especial, porque el parámetro de control constitucional propuesto en la demanda y su corrección dista de tener el alcance que, desde su óptica personal, expone el demandante.

    “20. En armonía con lo expuesto, la corrección de la demanda no aportó argumentos que permitieran advertir que, en principio, la inclusión de los particulares en el grupo de destinatarios pasivos de la acción de cumplimiento en el texto legal acusado resultaba idónea y necesaria para salvaguardar los bienes tutelados por las entidades públicas. Por un lado, no demostró la existencia de una regla constitucional que tuviera las características alegadas en la demanda (supra, 18 y 19). Por otro lado, el escrito tan solo reiteró, en líneas generales, los argumentos expuestos inicialmente por el solicitante. De esta manera, desatendiendo el carácter rogado de la acción pública de inconstitucionalidad, el demandante se limitó a sostener que no existían razones suficientes de índole constitucional para privar a las entidades públicas de ‘uno de los instrumentos con los que podrían hacer frente’ al incumplimiento de la ley, y a reiterar los motivos de conveniencia que harían deseable el empleo de la acción de cumplimento ‘en diferentes regiones del país’, esta vez de manera excepcional. Esas alegaciones, como se reseñó en el auto de inadmisión, carecen de demostración y de la suficiencia y pertinencia necesaria para concretar un cargo de índole constitucional y, por el contrario, evidencian que el cargo se sustenta en razones de conveniencia o preferencia frente al empleo de la acción de cumplimiento contra particulares.

    “21. De otra parte, el cargo propuesto contra el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 está sustentado en la vulneración del artículo 150 de la Constitución y, por vía de consecuencia, de los artículos 1, 2, 6, 88, 90, 95, 113, 133, 209, 229, 237, 277 y 282 superiores. Los artículos censurados violarían estas disposiciones en tanto impiden que las entidades públicas puedan ejercer la acción popular ante la jurisdicción contenciosa administrativa cuando esta se dirija contra particulares que no ejercen funciones administrativas. Para el accionante, la infracción constitucional se concretaría en las siguientes razones: (i) no existen motivos constitucionales para imponer esa restricción; (ii) la limitación no es necesaria para proteger los derechos de los particulares, y (iii) el beneficio que la medida eventualmente reportaría a los simples particulares ‘no compensa la pérdida que impone a las entidades públicas cuando las obliga a usar las acciones populares relacionadas con el deber social de proteger derechos e intereses colectivos, fuera de la jurisdicción especializada en asuntos de derecho administrativo.’

    “22. El auto de inadmisión encontró que el cargo propuesto carecía de especificidad. En concreto, entendió que el solicitante partía de un supuesto, no comprobado, según el cual los jueces administrativos, ‘por su especialidad’ son los que ‘mejor permiten asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y los particulares.’ Así mismo, destacó que los principios rectores de la administración de justicia cobijan a todo tipo de jueces, sin que la existencia de distintas especialidades supusiera una violación al derecho fundamental de acceso a la justicia. Estimó que esta circunstancia se advertía con especial intensidad en el trámite de la acción popular, pues esta había sido concebida como un instrumento con vocación universal, dirigido a la protección de los derechos colectivos de toda la comunidad. Finalmente, reprochó que el actor no explicara en qué medida estos intereses quedarían amenazados cuando el proceso popular contra un particular se resolviera ante la jurisdicción civil.

    “23. En la corrección de la demanda el solicitante refirió que en ningún momento la demanda sostuvo que ‘solo’ los jueces administrativos por su especialidad son los que mejor permiten asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares; o que los intereses colectivos que ampara la acción popular quedarían ‘amenazados’ cuando el proceso contra un particular se resuelve en la jurisdicción civil. En su criterio, las expresiones ‘solo’ y ‘amenazados’, utilizados en el auto de inadmisión, cambiaban por completo el sentido de la acusación. En esa dirección, precisa el alcance del cargo en los siguientes términos:

    La tesis central de la demanda, en cuanto a la pretensión segunda, consiste en que no es razonable impedir únicamente a la jurisdicción administrativa conocer de las demandas populares que presenten las autoridades contra los simples particulares. La tesis parte de una premisa con la que la Magistrada redactora del auto puede estar de acuerdo o no, pero que no debió omitir al citarme, y consiste en que los ‘derechos sociales’ del Estado de los particulares, a los que se refiere el artículo 2 de la Constitución, son asuntos de derecho administrativo.

    La demanda no dice que solo los jueces administrativos son los que mejor permiten asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado. El “solo los jueces” es un añadido caprichoso del auto. Pero la tesis expuesta en el mismo numeral 42 de la página 71 de la demanda original, sí incluye otra premisa, con la que, de nuevo, la Magistrada puede estar de acuerdo o no, y es que puede esperarse que los jueces de una jurisdicción especializada en derecho administrativo pueden lograr definiciones sobre los asuntos de su especialidad mejores, para los efectos de las normas que analizan, que las que pueden producir jueces que tienen otra especialidad. Es un ‘hecho de experiencia’ que las personas especializadas en una tarea pueden cumplirla en forma mejor que las demás personas. (Énfasis y subrayado en el original).

    “24. Igualmente, en relación con las objeciones que realizó el auto de inadmisión alusivas a la inclinación de la demanda por la jurisdicción contenciosa administrativa y a las supuestas dificultades que tendría la justicia ordinaria para examinar las acciones populares interpuestas por entidades públicas contra particulares que no cumplen funciones administrativas, el escrito de corrección aseguró que ‘[l]a demanda no sostiene que los derechos de los particulares estén ‘amenazados’ ante la jurisdicción civil; sostiene, si, (sic) que esos intereses quedan aún mejor protegidos en la jurisdicción administrativa, porque, en la medida en que implican cuestiones de derecho administrativo, quien puede resolverlos mejor es un juez especializado en derecho administrativo, y cuya existencia en la Constitución, como se explica en los párrafos anteriores, no es un accidente ni algo a lo que puedan restarse consecuencias.’

    “25. Bajo tal óptica, en primer lugar cabe precisar que la Magistrada sustanciadora cuenta con autonomía e independencia para interpretar, dentro de un marco de razonabilidad, el alcance de la demanda puesta a su consideración y para adoptar la metodología de análisis que resulte más apropiada para el examen de aptitud de los cargos propuestos en la acusación. A su vez, los accionantes tienen libertad para cuestionar e impugnar el contenido de las decisiones de los jueces de la República, pero siempre procurando la debida mesura, ponderación y respeto por la administración de justicia.

    “26. Al margen de las apreciaciones personales del solicitante frente al contenido del auto de inadmisión y, en especial, al alcance de las expresiones ‘solo’ y ‘amenazados’ empleados en el mismo, el auto cuestionó la ausencia de razones específicas en la demanda que demostraran, de un lado, la supuesta preferencia del constituyente por la jurisdicción contencioso administrativa en el trámite de las acciones populares y, de otro lado, la necesidad constitucional de atribuir su conocimiento a dicha jurisdicción, en desmedro de la decisión legislativa de entregarle su procesamiento a la justicia ordinaria cuando la acción popular se dirija contra particulares. Lo anterior, teniendo en cuenta que los principios rectores de la administración de justicia cobijan a todos los jueces de la República.

    “27. Esos requerimientos no fueron cumplidos por el solicitante, ya que la corrección de la demanda no ahondó en estas cuestiones y, en su lugar, se circunscribió a reiterar los mismos planteamientos que, en una primera oportunidad, llevaron a la inadmisión del escrito inicial (supra, 22 y 26). De este modo, las alegaciones referidas a la supuesta naturaleza administrativa de los bienes jurídicos amparados por las acciones populares y, a juicio del actor, propios de la jurisdicción contencioso administrativa, no dejan de ser conjeturas ante la falta de elementos demostrativos que comprueben dicha circunstancia. Igual sucede con la supuesta mejor preparación y aptitud de los jueces administrativos para conocer esos asuntos por sobre la justicia ordinaria. En definitiva, además de no contar con respaldo probatorio en el expediente, estos planteamientos no responden en modo alguno a las observaciones realizadas en el auto de inadmisión y, por consiguiente, se impone el rechazo del cargo.

    “28. Finalmente, el despacho precisa que el cargo formulado contra los artículos 152 numeral 16 y 155 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011 por violación del artículo 150 de la Constitución y, por vía de consecuencia, de los artículos 1, 2, 87, 88, 90, 95, 113, 209, 229, 236, 237, 238 y 282 superiores, guarda identidad material en su esencia, sustentación y corrección con el reproche propuesto contra el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y se encuentra estrechamente vinculado con la censura propuesta contra el artículo 6 de la Ley 393 de 1997. Por ese motivo, las razones de rechazo de los dos primeros asuntos resultan aplicables al cargo presentado contra las normas de la Ley 1437 de 2011.

    “29. En efecto, este cargo cuestiona que las entidades públicas no puedan acudir, en acción de cumplimiento y popular, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra particulares que no desempeñan funciones públicas o administrativas. Dicha restricción se habría impuesto por el Legislador sin contar con razones constitucionales suficientes; sin que ello fuera necesario para proteger los derechos de los particulares; y sin que ‘cualquier beneficio que esa condición otorgue a las personas privadas que no desempeñan funciones administrativas compense los límites que impone a las entidades públicas en cuando (sic) al uso de los instrumentos que la Constitución les da para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y los particulares.’

    “30. En tal sentido, el despacho encuentra que al igual que sucedió al estudiar la corrección de los dos primeros cargos, el solicitante no acreditó la existencia de una regla constitucional que incluya a los particulares en el conjunto de sujetos pasivos de la acción de cumplimiento ni aportó argumentos concretos dirigidos a demostrar la necesidad constitucional de atribuir el conocimiento de la acción popular a los jueces administrativos, en desmedro de la decisión legislativa de asignar su resolución a la justicia ordinaria cuando esta se propone por una entidad pública contra un particular. Atendiendo a estos motivos, el cargo también será rechazado.

    “31. En lo anteriores términos, la acusación continúa sin satisfacer los presupuestos básicos para la admisión de los cargos formulados y, en consecuencia, la demanda habrá de ser rechazada, con la indicación de que contra esta decisión procede el recurso de súplica ante la Sala Plena de la Corte Constitucional.”

  21. No obstante lo afirmado en los apartados 9, 10 y 11 del Auto de rechazo, el auto de inadmisión no encontró que las acusaciones formuladas contra los artículos 6 de la Ley 393 de 1997; 15 de la Ley 472 de 1998; 152 numeral 16 y 155 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011 carecieran de claridad y certeza. Tampoco encontró que las acusaciones adolecieran de suficiencia sobre lo cual no se hizo reparo alguno. Los reproches del auto inadmisorio fueron únicamente de especificidad y, solo de contera, de pertinencia, para desestimar la referencia al jurista, filósofo y economista de la Escuela Austriaca F.H., porque el Auto dijo que aunque se trata de una interpretación válida de la doctrina, dicha argumentación se aleja del requisito de pertinencia exigible para este tipo de procesos, pues no es claro cómo, señaló, esa tesis del N. de Economía austriaco permitiría explicar la voluntad o la verdadera intención detrás del constituyente colombiano al consagrar la acción de cumplimiento en los términos del artículo 87 superior. También es cierto que el Auto afirmó que “El análisis se soporta sobre un razonamiento abstracto e hipotético que carece de la concreción y pertinencia requerida”, pero en todo caso no hay una explicación que soporte la supuesta impertinencia.

    El recurso de súplica

  22. La Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en los artículos 6º del Decreto 2067 de 1991 y 50 del Acuerdo No. 02 de 2015.

  23. El recurso de súplica tiene por finalidad otorgar al ciudadano una oportunidad de defensa que le permita controvertir los fundamentos jurídicos del rechazo de su demanda de inconstitucionalidad. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que “El propósito de dicho recurso es el de permitirle al libelista cuestionar la validez del rechazo, cuando éste considera -justificadamente- que la providencia es contraria a derecho”.[6]

    En consecuencia, como lo ha señalado reiteradamente la Corte, el recurso de súplica tiene un carácter excepcional que impide que se convierta en una nueva oportunidad para aportar razones que sustenten los cargos propuestos, corregir los yerros cometidos en la demanda o en el escrito de corrección, adicionar nuevos elementos de juicio que no fueron objeto de consideración y análisis por el magistrado sustanciador, o reformular la demanda[7]. De este modo, la competencia de la Sala Plena se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo y, puntualmente, a determinar si la decisión de rechazo fue adoptada de manera equivocada por no valorar adecuadamente los planteamientos del demandante[8].

    Análisis del recurso de súplica en el caso concreto

  24. El 3 de noviembre de 2020, el actor presentó recurso de súplica contra la decisión de rechazo de la demanda[9]. El recurso se funda en las siguientes dos razones, a saber:

    (i) Que cumplió a cabalidad con los requisitos formales consagrados en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, por lo que señala que el auto recurrido viola dicha norma por falta de aplicación; también el artículo 6, inciso segundo del mismo Decreto, por aplicación indebida; así como el artículo 241, numeral 4 de la Constitución Política. Sostiene que el auto de rechazo le impide a la Corte Constitucional cumplir con su deber constitucional de decidir la demanda por lo que solicita revocarlo, aplicar el principio pro actione y admitir la demanda, dado que se trata de una acción pública, de la cual son titulares todos los ciudadanos. Asegura que el auto de rechazo hace una exigencia de requisitos adicionales, lo cual viola el principio democrático que la Corte usa ocasionalmente para declarar inconstitucionales algunas reformas constitucionales, leyes y los decretos sobre los cuales tiene competencia; y, (ii) Asegura que corrigió aquellos requisitos previstos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 que sí había incumplido.

  25. Luego de revisar la súplica, la Sala observa que efectivamente el recurrente presentó argumentos que se refieren a la subsanación de los defectos señalados en el auto inadmisorio. Por ese motivo, la Sala procederá a analizar si el escrito de corrección logró satisfacer los presupuestos señalados en el auto inadmisorio y, por tanto, si la decisión de rechazo de la demanda es o no adecuada y ajustada a derecho.

    Sobre las observaciones contenidas en el apartado 12[10]

  26. El recurrente señala que se cumplió en las páginas 31, 75 y 111 de la demanda corregida e indicó que para definir cuál es la “regla constitucional” que sustenta el cargo contra el artículo 6º de la Ley 393 es preciso referirse, en primer término, pero no únicamente, al artículo 113 de la Constitución, núcleo de la demanda, al cual se le debe dar un efecto útil, pues se trata de una norma de “textura abierta” ya que no hay texto constitucional alguno que proporcione detalles acerca de la “colaboración” que se espera del Congreso con los otros órganos del Estado, ni cuáles son los “fines” de esos otros órganos.

  27. El actor señala que la demanda afirma que las normas acusadas son inconstitucionales porque, con ellas, el Congreso incumplió ese deber de “colaborar” con los otros órganos del Estado “para la realización de sus fines” que ese artículo impone al Congreso y a los demás órganos del Estado. La demanda entiende que el contenido específico de ese deber de “colaboración” debe buscarse en el contexto de la Constitución[11], que las normas constitucionales no deben interpretarse individualmente como si se tratara de islas normativas, sino en forma sistemática. El principio de “unidad de la Constitución”, y de “interpretación sistemática” o de contexto, en el que se funda la demanda, parte del artículo 22 del Decreto 2067 de 1991 y de una línea jurisprudencial[12].

  28. La “regla constitucional” en la que se sustenta el cargo, dice, no se halla en un artículo único. Por ello, dice, no existe una regla constitucional que imponga al legislador el deber de integrar a las personas privadas en el conjunto de sujetos pasivos de la acción de cumplimiento, pero sí existe una “regla constitucional”, integrada por varios artículos y principios que, comenzando por el artículo 113 constitucional se complementan y concuerdan de manera sistemática. Esa “regla constitucional” que la demanda integra en forma sistemática al sustentar el cargo contra el artículo 6 de la Ley 393 (páginas 47 a 52), se articula alrededor de las siguientes normas: a).- artículo 113 de la Constitución, en cuanto obliga al Congreso a “colaborar” con los otros órganos del poder público para realizar sus fines; b).-artículo 2 de la Constitución, que enumera los fines esenciales del Estado y que, en su inciso segundo, ordena a las autoridades “asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”; y, c).- artículo 87 de la Constitución que crea la acción de cumplimiento.

  29. Para llegar a esta conclusión, señala que, además, la demanda se apoya y cita jurisprudencia constitucional[13] que señala límites a la facultad de configuración legal del Congreso. Al aplicar la doctrina constitucional, la violación de las normas aludidas miradas como conjunto sistemático, aparece en particular cuando se observa, como lo explica en detalle la demanda (páginas 35 a 47), que no hay razón ni proporción en limitar a las autoridades públicas el uso de la “acción de cumplimiento” contra particulares, cuando esa limitación (i) no es útil para preservar derechos constitucionales de nadie, y, en cambio, (ii) impide a las autoridades el uso de la “acción de cumplimiento”, que podría ser útil para conseguir uno de los fines esenciales del Estado, a saber: que las autoridades puedan “asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.

    Sobre las observaciones contenidas en el apartado 13[14]

  30. Señala en actor que aunque conoce y valora la doctrina constitucional que exige demostrar que determinado requisito procesal es “idóneo” para facilitar el acceso a la justicia y el “debido proceso” (Sentencia C-163 de 2019- F., considera superfluo exigir también demostración que el mismo texto constitucional expresa, en tanto que es obvio que si existe una acción constitucional ordenada a conseguir el “cumplimiento de leyes y actos administrativos” debe suponerse que el constituyente consideró que su ejercicio sería idóneo para conseguir el cumplimiento de leyes y actos administrativos. En todo caso señaló que en la página 41 de la demanda se anotó que no hay razón para suponer que los particulares no pueden ser renuentes a cumplir la ley y los actos administrativos, y que también ellos pueden dañar el interés general con su incumplimiento. Por eso el uso por las autoridades de la “acción de cumplimiento” debería resultar “idóneo” para conseguir que, en lo que ocasionalmente pueda corresponderles, ellos cumplan la ley y los actos administrativos.

    Refiere jurisprudencia de la Corte[15] cuando en medidas restrictivas de la libertad, o regresivas, exige la demostración de ser ellas necesarias para cumplir un objetivo constitucional meritorio. Pero cuando, como en este caso, no se trata de restringir la libertad de nadie ni de “regresar” en la protección de un derecho fundamental, sino de dotar a las autoridades de un instrumento adicional para “asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, exigir tal demostración resulta contrario al “efecto útil” del texto constitucional.

    Sobre las observaciones contenidas en el apartado 18[16]

  31. Señala el actor que el inciso segundo del artículo 87 solo es claro en indicar que la sentencia puede dar órdenes a la autoridad renuente. Nada dice en favor o en contra de la posibilidad de que las autoridades puedan usar la “acción de cumplimiento” contra particulares. En todo caso, la demanda no afirma que “el constituyente tuvo el verdadero propósito de incluir a las personas privadas en el marco de destinatarios pasivos de la misma (acción de cumplimiento). Porque la demanda no se funda en una averiguación de los “propósitos” del constituyente, salvo en cuanto estos pueden deducirse de las diferentes normas que crean el contexto constitucional. Las normas constitucionales no son islas.

  32. Dentro del contexto constitucional, la demanda entiende que cuando existan motivos de duda en cuanto a cómo interpretar textos que ofrecen alguna indeterminación - como el inciso segundo del artículo 87- deben preferirse aquellas interpretaciones que confieran “efectos útiles” al artículo 2, en cuanto él se refiere a “los fines esenciales del Estado”. La demanda mira el inciso segundo del artículo 87 como parte del contexto constitucional, y salvo desde una muy estrecha perspectiva exegética, no encuentra razón para entender que cuando él dice que la sentencia en los procesos de “cumplimiento” puede dar órdenes a las autoridades, ello cree un impedimento para dar un “efecto útil” a otras varias normas, en particular a las que tienen una relación sistémica como la que existe entre el artículo 113 constitucional y el artículo 2. Relación que surge en cuanto ambos aluden de modo expreso a la necesidad de realizar o hacer efectivos los fines esenciales del Estado. La Constitución dice, en forma clara, en el artículo 113, que los órganos del Estado deben “colaborar” armónicamente para la realización de sus fines. Y como, en relación con los fines esenciales del Estado, la Constitución señala expresamente a las autoridades, en el artículo 2, el deber de “asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares” la demanda considera que el Congreso debe “colaborar”, es decir, facilitar que las autoridades pudieran asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. Y como en la Constitución hay una acción dirigida, especialmente, al cumplimiento de leyes y actos administrativos - cumplimiento, que es parte de los “deberes sociales” del Estado y los particulares- la conclusión natural debe ser que el Congreso debió facilitar el uso de esa acción contra los particulares a los que se refiere el artículo 2 constitucional. Y que, como no lo facilitó, sino que lo impidió, violó, entre otras normas, el artículo 113 de la Constitución, el artículo 2, y el artículo 87.

    Sobre las observaciones contenidas en el apartado 19[17]

  33. Señala el actor que en tanto la Constitución contiene múltiples normas abstractas, no siempre es posible mostrar una oposición prima facie, entre cada una de ellas y las normas legales. Solo cuando esas normas de “textura abierta” -como los artículos 2 y 113 de la Constitución- se relacionan con otras, en forma sistemática, para darles “efecto útil”, es que aparece con evidencia que la norma legal es inconstitucional. Para tal efecto refiere jurisprudencia constitucional[18] que reconoce de tiempo atrás, la necesidad de interpretar las normas constitucionales en forma que tengan un “efecto útil”. Así, la Corte dijo: “Conforme al principio hermenéutico del efecto útil de las normas constitucionales, según el cual siempre debe preferirse aquella interpretación que confiere pleno efecto a las cláusulas de la Carta puesto que no debe suponerse que las disposiciones constitucionales son superfluas o no obedecen a un designio del Constituyente (…)”. Igualmente señaló la Corte[19] acerca del principio del efecto útil de las disposiciones jurídicas que “(…) Según este principio, en caso de perplejidades hermenéuticas, el operador jurídico debe preferir, entre las diversas interpretaciones de las disposiciones aplicables al caso, aquella que produzca efectos, sobre aquella que no, o sobre aquella que sea superflua o irrazonable”.

    Aduce el actor que el artículo 113 constitucional contiene un mandato expreso al Congreso -entre otros órganos del Estado- de colaborar con los demás para la realización de sus fines. Pero no señala en qué forma debe prestarse esa “colaboración”, se trata de una norma de “textura abierta” y para que tenga un “efecto útil” se debe integrar con el contexto constitucional para encontrar cuáles formas de colaboración pueden esperarse del Congreso hacia los demás órganos del Estado. La demanda postula, en concreto, que una de las formas de “colaboración” debida consiste en permitir a las autoridades, salvo claro impedimento constitucional, usar los instrumentos que la Constitución contiene para que puedan realizar sus fines. Cuando el artículo 2 de la Constitución se refiere a los “fines esenciales del Estado” incluye un inciso segundo, según el cual “Las autoridades de la República están instituidas para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.

    Sin embargo, dice que, como se explica en la demanda, el artículo 6 de la Ley 393 impide a las autoridades usar la “acción de cumplimiento” contra los particulares. Por eso, la doctrina constitucional sobre “límites a las facultades de configuración legal del Congreso” obliga a hacer una pregunta distinta de la que plantea el auto en el numeral 19, y es ¿Cómo, con tal impedimento, colabora el Congreso a que las autoridades aseguren “el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares? la demanda corregida examina entre las páginas 42 y 47, si ese impedimento es razonable y proporcional, en vista del deber de colaborar con las otras ramas del poder público que corresponde al Congreso, para que todas puedan colaborar en la obtención de los fines sociales del Estado. Y, como la respuesta es negativa, la demanda afirma que ese impedimento viola el artículo 113 de la Constitución, el artículo 2 de la Constitución y, por supuesto, el artículo 87 de la Constitución, entre otras normas enunciadas en la demanda.

    Sobre las observaciones contenidas en el apartado 20[20]

  34. El actor señala que respecto de la “idoneidad y necesidad” del uso eventual de la acción de cumplimiento por las autoridades contra particulares, la demanda sí aporta argumentos para sostener que la inclusión de los particulares en el grupo de destinatarios pasivos de la acción de cumplimiento resultaría “idónea” para que las autoridades pudieran realizar su deber de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y los particulares, los cuales fueron explicados al referirse al numeral 12 del auto. Si esos argumentos son suficientes, o no, para sustentar la inconstitucionalidad del artículo 6 de la Ley 393, es un asunto de la sentencia y no del auto admisorio de la demanda.

    Sobre el particular, señala que uno de los bienes tutelados por las entidades públicas es “el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares” (artículo 2, inciso segundo, de la Constitución). Y, la demanda, ciertamente, dice, supone que, si el Constituyente creó la “acción de cumplimiento”, lo hizo teniendo en cuenta el contexto constitucional dentro del cual su ejercicio podría ser “idóneo y necesario” para asegurar el cumplimiento de tales deberes. Y el artículo 113 de la Constitución es una regla constitucional que impone al Congreso el deber de colaborar con las otras ramas del poder “para la realización de sus fines”. De modo que el Congreso violó esa regla constitucional cuando, sin “razón suficiente” impidió a las autoridades ejercer la “acción de cumplimiento” para lograr que ellas puedan “asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. La línea jurisprudencial relativa a los “límites a la facultad de configuración legal del Congreso” exige siempre que aparezca “razonabilidad y proporcionalidad” tanto en las omisiones del Congrego como en las reglas que establece.

  35. Como ejemplo, refiere jurisprudencia de la Corte según la cual “(…) la Corte ha señalado que la legitimidad de las normas procesales está dada en función de su proporcionalidad y razonabilidad “pues sólo la coherencia y equilibrio del engranaje procesal permite la efectiva aplicación del concepto de justicia y, por contera, hace posible el amparo de los intereses en conflicto (…)”.

    La demanda, en verdad, señala, no consideró necesario demostrar que si el constituyente creó la acción constitucional de cumplimiento lo hizo con la convicción de que ello podría ser un medio “idóneo” para conseguir el cumplimiento de leyes y actos administrativos, y así, de los fines del Estado. La demanda no patrocina la tesis de que el Constituyente creó acciones constitucionales a sabiendas de su inocuidad.

    Acepta que en la demanda se hacen comentarios que relatan un “hecho de experiencia”, que se califica de “excepcional”, y que consiste en que los obstáculos al cumplimiento de leyes y actos administrativos no provienen de las autoridades sino de algunos particulares que disponen de instrumentos de poder social suficientes para ello. Dichos comentarios sugieren que en tales circunstancias el uso de la acción de cumplimiento de autoridades contra particulares podría ser muy útil para asegurar la vigencia efectiva del derecho.

  36. La demanda, dice, incluyó estos comentarios, respecto de los cuales agrega, no pueden ser considerados meramente como evidencia de que el cargo se sustenta en razones de conveniencia y preferencia frente al empleo de la acción de cumplimiento contra particulares, porque la Corte ha enseñado que: “El control de constitucionalidad abstracto de una norma no es incompatible con la apreciación del contexto real del país. Por el contrario, la naturaleza y el contenido de algunas normas o de algunos cargos, hacen ineludible que la Corte verifique la situación real dentro de la cual la norma acusada fue expedida”, además, que la misma Corte ha advertido que ella “no puede ser indiferente a la realidad económica y a la situación social”.

    Confía, en todo caso que tales comentarios no impidan a la Corte examinar los argumentos jurídicos expuestos para sostener que impedir el uso de la acción de cumplimiento contra particulares no ha sido “colaboración” del Congreso con las autoridades, sino reducción injustificada de los instrumentos que ellas deberían poder usar para “asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.

    Sobre las observaciones contenidas en el apartado 26[21]

  37. Señala el recurrente que la demanda no afirma ni pretende demostrar que exista una “preferencia del constituyente por la jurisdicción contenciosa administrativa en el trámite de las acciones populares”. La demanda sí afirma que, dentro de una interpretación sistemática de la Constitución, cuando las autoridades ejercen las acciones populares contra particulares, la controversia debe decidirse en la jurisdicción administrativa, porque tanto la actuación de una autoridad, como el derecho sustancial aplicable a la controversia -esto es, el propio de los derechos e intereses colectivos- son asuntos de “derecho administrativo”. Y que, si la Constitución creó una jurisdicción especial para lo contencioso administrativo, el Congreso debe tomar nota de ello, para darle un efecto útil a esa institución, y no tratarla como si fuera una extensión más de la jurisdicción ordinaria. A la luz de la doctrina sobre el “efecto útil” de las normas constitucionales, la creación de la jurisdicción administrativa solo se explica por el propósito del constituyente de obtener para el Estado los beneficios de una jurisdicción especializada en asuntos de derecho administrativo, lo cual, de ninguna manera, debe interpretarse en el sentido de que en las otras jurisdicciones se “amenazan” los derechos de las personas, tampoco o en que sus funcionarios carecen de calificaciones y méritos.

    En el caso del artículo 15 de la Ley 472 de 1998, señala el recurrente que el examen del contexto constitucional pone de presente un hecho al que no puede considerarse casual o intrascendente, que es la creación de la jurisdicción de lo contencioso administrativa. En la demanda lo que importa es un asunto de jurisdicción. Las referencias que el auto recurrido hace en el numeral 26 a asuntos de “trámite” de las acciones populares, son asuntos relacionados pero secundarios.

  38. Señala que el Congreso tiene amplia facultad de configuración en asuntos de procedimientos judiciales, pero no dispone de la misma libertad cuando se trata de escoger la jurisdicción ante la cual se deben adelantar determinados trámites, porque la Constitución misma se ha ocupado de crear jurisdicciones especiales, y a esa decisión se deben dar “efectos útiles”.

    Agrega que cuando la demanda impugna el artículo 15 de la Ley 472 y los numerales 16 del artículo 152 y 10 del artículo 155 del CPACA, en asunto de acciones populares, lo que critica es que, en virtud de esas normas, las demandas con acciones populares de las autoridades contra particulares deban tramitarse ante la jurisdicción ordinaria y no ante la jurisdicción administrativa.

    Asegura que el cargo se refiere a un asunto constitucional, no simplemente “procesal”, es decir, a la función que conforme con la Constitución Política cumple la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Este no es un asunto de “trámite” ni de “competencia”, sino de estructura y de fines de los órganos del poder del Estado. Por lo que pertenece más a la órbita del artículo 113 de la Constitución que a la del artículo 150, numerales 1, 2 y 23. Estos numerales del artículo 150 suponen una estructura constitucional dada en la rama judicial, que el legislador debe respetar.

  39. El cargo contra el artículo 15 de la Ley 472 y los numerales 16 del artículo 152 y 10 del artículo 155 del CPACA, en asunto de acciones populares, sí afirma que existía una necesidad constitucional de atribuir su conocimiento a la jurisdicción administrativa, pues la libertad de configuración del Congreso estaba limitada por varias razones, a saber:

    1. Porque según la jurisprudencia esa libertad de configuración debe: (…) proyectarse en armonía con la finalidad propuesta, como es la de realizar objetiva, razonable y oportunamente el derecho sustancial en controversia o definición y, la demanda explicó (págs. 63,76, 79, 84 y 119, entre otras) que el derecho sustancial que se controvierte en las acciones populares surge del artículo 88 de la Constitución, y se refiere a “derechos e intereses colectivos”, y no a derechos o intereses particulares. Por eso indica que el artículo 88 regula “deberes sociales” de los que menciona el artículo 2 de la Constitución y por ello, en el nivel legal, una controversia de una autoridad con cualquier persona, sobre “derechos colectivos” es asunto de derecho sustancial y materia de “derecho administrativo”. Afirma que aunque el auto recurrido pone en duda esta premisa y la califica de “conjetura” (numeral 27), se sostiene en ella y pide a la Corte analizar el asunto, pues es indispensable para definir la naturaleza de los “derechos e intereses colectivos” y el alcance de la jurisdicción contencioso administrativa.

    2. Porque si “la libertad de configuración” debe proyectarse en armonía con la finalidad propuesta, como es la de realizar el derecho sustancial en controversia, la creación de la “jurisdicción contencioso administrativa” debió tener como fin y “efecto útil” el decidir en ella contenciones de derecho sustancial administrativo; y,

    3. Porque el numeral 1º, artículo 237 de la Constitución es una norma de “textura abierta” que, para producir un “efecto útil” requiere, por lo menos, un desarrollo legal.

      Señala el recurrente que como se explicó en la demanda (páginas 94, 109, 118, 119, 127, 128, 130, entre otras) el artículo 237, numeral 1, de la Constitución, confió a la ley definir qué es “la jurisdicción de lo contencioso administrativo” para que el Consejo de Estado pudiera cumplir sus funciones de tribunal supremo de esa jurisdicción y, el Congreso, para cumplir esa específica función constitucional dijo, en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011: “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.

      De acuerdo con esta definición legal, inducida por el artículo 237, numeral 1, de la Constitución, las demandas de las autoridades contra particulares, en asuntos de acciones populares deben ser resueltos por esa jurisdicción, puesto que involucran litigios sujetos al derecho administrativo, en el que estén involucradas las entidades públicas.

    4. Porque, señala, como ha definido la Corte, la amplia facultad de configuración legal que se reconoce al Congreso tiene entre sus límites los principios de “razón suficiente”, “proporcionalidad” y “razonabilidad”. Y, tal como se explicó en las páginas 87 a 89, y 123 a 126, entre otras, de la demanda corregida, no hay “razón suficiente” o “proporcionalidad” para que, como ocurre en las normas acusadas que se refieren a las “acciones populares”, la simple posición que ocupen las partes en un proceso determine la jurisdicción en la cual éste debe decidirse.

  40. Estudiadas tales razones que sustentan el recurso de súplica y confrontadas con los análisis tanto del auto rechazo como del auto inadmisorio que le sirvió de apoyo, no concuerda la Sala con el despacho sustanciador al señalar que no se subsanaron las falencias indicadas.

    Al contrario de lo señalado en el auto que rechazó la demanda, tanto del escrito de la demanda como en el escrito que debió presentar para cumplir con subsanación, las razones expuestas sí son claras, específicas, pertinentes y suficientes, pues ellas definen con claridad la manera como las disposiciones acusadas desconocerían o vulnerarían la Constitución Política a través de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra las normas demandadas. Así, el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de las leyes acusadas y los textos señalados de la Constitución Política. No es cierto que existan argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se relacionen concreta y directamente con las disposiciones que se acusan y sí existe una concreta acusación que permite que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.

  41. En consecuencia, no le asiste razón a la Magistrada sustanciadora al señalar que la fundamentación de la censura efectuada por el accionante no es pertinente, específica y suficiente. Por tanto, la Sala Plena no prohíja lo expuesto en el auto suplicado, toda vez que los argumentos expuestos por el demandante sí sustentaron adecuadamente los cargos formulados.

  42. Con el Auto inadmisorio no se puede resolver de fondo la demanda de inconstitucionalidad, lo cual corresponde exclusivamente al juez constitucional, en este caso a la Corte en pleno. Que el Despacho Sustanciador no comparta las razones expuestas por el actor en la demanda y en el documento que la subsana, no implica que no se hayan cumplido los requisitos que la Ley y la misma jurisprudencia han señalado para admitir las demandas a trámite.

    43 El rigor en el juicio aplicado tanto en el Auto de rechazo como en el Auto inadmisorio al examinar la demanda, no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho que la Constitución Política le reconoce al actor y menos cuando ha cumplido de manera estricta con los requisitos que la ley establece y la jurisprudencia ha señalado.

    La apreciación del cumplimiento de tales requerimientos se hace en aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantiza la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa prevista en la Constitución Política, lo que significa que cualquier la duda si existiere habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda para que sea fallada de mérito.

    La decisión del recurso

    Con base en las consideraciones expuestas, la Corte aceptará el recurso de súplica de la referencia y, en consecuencia, revocará el rechazo de la demanda.

    En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,

RESUELVE

PRIMERO.- REVOCAR el auto del 26 de octubre de 2020, proferido por el despacho de la Magistrada D.F.R., en el proceso D-13892, mediante el cual se rechazó la demanda presentada por el ciudadano H.P.M. contra el artículo 6 de la Ley 393 de 1997, el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y los numerales 16 del artículo 152 y 10 del artículo 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contenido en la Ley 1437 de 2011.

SEGUNDO.- REMITIR la demanda de la referencia a la magistrada sustanciadora inicial para que continúe con el proceso de admisión de la demanda, de conformidad con el presente proveído.

N. y cúmplase.

ALBERTO ROJAS RÍOS

Presidente

RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES

Magistrado (E)

-No participa-

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

-Ausente con permiso-

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] “Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda".

[2] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-131 de 1993 M.A.M.C.. C-024 de 1994 (M.A.M.C.); C-504 de 1995 (M.J.G.H.G.); C-609 de 1996 (M.V.N.M.); C-236 de 1997 (M.A.B.C.); C-447 de 1997 (M.A.M.C. y C-1052 de 2001 (M.M.J.C.). A partir de ellas, la Corte Constitucional ha reiterado la necesidad de cumplir con tales requisitos.

[3] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (M.M.J.C.).

[4] El 7 de octubre de 2020, la Secretaría remitió al actor mensaje electrónico junto con los archivos del referido auto y el Oficio SGC-1120/20, por medio del cual se le informó sobre la decisión de inadmitir la demanda. A su vez, según constancia secretarial del 8 de octubre de 2020, este auto fue notificado por anotación en el Estado 149 de octubre 7 de 2020.

[5] Según constancia secretarial del 29 de octubre de 2020, este auto fue notificado por medio del Estado 162 del 28 de octubre de 2020. La secretaría remitió al actor un correo electrónico el 28 de octubre de 2020 que tenía como archivos adjuntos el referido auto y el Oficio SGC-1259/20, por medio del cual se le informaba sobre la decisión de rechazar la demanda.

[6] Cfr. Corte Constitucional, Auto 024 del 1997 (MP E.C.M., Auto 097 de 2001 (MP Marco G.M.C., Auto 196 de 2002 (MP R.E.G., Auto 126A de 2003 (MP E.M.L., Auto 237 de 2005 (MP J.C.T., Auto 046 de 2006 (MP H.A.S.P., Auto 080 de 2006 (MP Á.T.G., Auto 281 de 2008 (MP M.G.M.C.) y Auto 324 de 2010 (MP J.I.P.C., entre otros.

[7] Cfr. Corte Constitucional, Auto 015 de 2016.

[8] Cfr. Corte Constitucional, Autos 738, 720 y 694 y de 2018, que reiteraron los autos los Autos 164 de 2006, 129 de 2005 y 024 de 1997, entre otros.

[9] Este recurso fue remitido por la secretaría al despacho del magistrado sustanciador, para su trámite, el 5 de noviembre de 2020.

[10] Supra numeral 20.

[11] Este principio de interpretación proviene del artículo 30 del Código Civil pero ha sido incorporado a la interpretación de la Constitución por varias sentencias.

[12] Sentencias C-089 de 2020, C-115 de 2017, C-327 de 2016, C-054 de 2016, C-259 de 2015, C-913 de 2014, y C-1064 de 2001.

[13] Sentencias C-341 de 2014, C-555 de 2001, C-183 de 2007 y C-763 de 2009, entre otras.

[14] Supra numeral 20.

[15] Sentencia SU-274 de 2019.

[16] Supra numeral 20.

[17] Supra numeral 20.

[18] Sentencia C-145 de 1994.

[19] Sentencia C-569 de 2004.

[20] Supra numeral 20.

[21] Supra numeral 20.