Auto nº 027/21 de Corte Constitucional, 4 de Febrero de 2021

1. En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 40-6 de la Constitución, el ciudadano Efraín A.L.A. presentó demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 7 (parcial) del artículo 202 de la Ley 1801 de 2016, por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, cuyo texto es del siguiente tenor (se resalta el aparte acusado):

   “ARTÍCULO 202. COMPETENCIA EXTRAORDINARIA DE POLICÍA DE LOS GOBERNADORES Y LOS ALCALDES, ANTE SITUACIONES DE EMERGENCIA Y CALAMIDAD. Ante situaciones extraordinarias que amenacen o afecten gravemente a la población y con el propósito de prevenir el riesgo o mitigar los efectos de desastres, epidemias, calamidades, situaciones de inseguridad y disminuir el impacto de sus posibles consecuencias, estas autoridades en su respectivo territorio, podrán ordenar las siguientes medidas, con el único fin de proteger y auxiliar a las personas y evitar perjuicios mayores:

1. Ordenar el inmediato derribo, desocupación o sellamiento de inmuebles, sin perjuicio del consentimiento del propietario o tenedor.

2. Ordenar la clausura o desocupación de escuelas, colegios o instituciones educativas públicas o privadas, de cualquier nivel o modalidad educativa, garantizando la entidad territorial un lugar en el cual se pueden ubicar los niños, niñas y adolescentes y directivos docentes con el propósito de no afectar la prestación del servicio educativo.

3. Ordenar la construcción de obras o la realización de tareas indispensables para impedir, disminuir o mitigar los daños ocasionados o que puedan ocasionarse.

4. Ordenar la suspensión de reuniones, aglomeraciones, actividades económicas, sociales, cívicas, religiosas o políticas, entre otras, sean estas públicas o privadas.

5. Ordenar medidas restrictivas de la movilidad de medios de transporte o personas, en la zona afectada o de influencia, incluidas las de tránsito por predios privados.

6. Decretar el toque de queda cuando las circunstancias así lo exijan.

7. Restringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas alcohólicas.

8. Organizar el aprovisionamiento y distribución de alimentos, medicamentos y otros bienes, y la prestación de los servicios médicos, clínicos y hospitalarios.

9. Reorganizar la prestación de los servicios públicos.

10. Presentar, ante el concejo distrital o municipal, proyectos de acuerdo en que se definan los comportamientos particulares de la jurisdicción, que no hayan sido regulados por las leyes u ordenanzas, con la aplicación de las medidas correctivas y el procedimiento establecidos en la legislación nacional.

11. Coordinar con las autoridades del nivel nacional la aplicación y financiación de las medidas adoptadas, y el establecimiento de los puestos de mando unificado.

12. Las demás medidas que consideren necesarias para superar los efectos de la situación de emergencia, calamidad, situaciones extraordinarias de inseguridad y prevenir una situación aún más compleja”.

2. El demandante considera que la norma demandada vulnera los artículos 13, 16 y 58 Superiores. Por tanto, solicita que sea declarada inexequible o, de manera subsidiaria, exequible en forma condicionada, en el entendido de “que la competencia extraordinaria de alcaldes y gobernadores para restringir o prohibir el consumo de bebidas alcohólicas se limita a espacios públicos”, por las siguientes razones:

   2.1. La norma permite que alcaldes y gobernadores prohíban o restrinjan el consumo de alcohol, “mientras que las personas que deseen consumir otras sustancias estupefacientes y psicoactivas no tendrían ninguna restricción o prohibición diferente a la de dosis personal”.

   2.2. Vulneración del artículo 13 Superior, para lo cual realiza un juicio integrado[1], cuyo criterio de comparación lo fija entre quienes quieren consumir alcohol frente a quienes consumen “otras sustancias psicoactivas y estupefacientes”.

   2.3. Además, señala que la norma acusada vulnera los derechos al libre desarrollo de la personalidad y a la propiedad privada, pues restringe el consumo de alcohol en propiedad privada, sin que ello influya negativamente en la “eventual epidemia, calamidad, desastre (…)” o afecte el interés público. Trae como ejemplo lo ocurrido en un decreto que, en aplicación del texto atacado, profirió una alcaldesa.

   2.4. Además, el actor realiza un test de proporcionalidad, a partir del cual considera que, aunque el fin de la ley atacada es legítimo, “los medios empleados son innecesarios, desproporcionados e ineficaces”, pues carecen de precisión respecto de las condiciones de lugar en que se aplicaran y la medida no es idónea pues el consumo de alcohol en propiedad privada no contribuye a agravar los perjuicios ante epidemias, calamidades, desastres, etc.

   Decisión de inadmisión

3. El Magistrado A.L.C. por medio del auto de 9 de noviembre de 2020, inadmitió la demanda por cuanto los cargos propuestos no cumplen los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Por las siguientes razones.

   3.1. Cargo primero: Desconocimiento del artículo 13 Superior.

   3.1.1. Certeza: La premisa del criterio de comparación que realizó en su juicio integrado de igualdad fue desarrollada a partir de una asunción equivocada. El ordenamiento jurídico no equipara el alcohol con otras sustancias psicoactivas por lo que es cuestionable que deba darle un tratamiento idéntico. Por lo tanto, en principio, se pueden permitir regulaciones diferenciadas en materia de convivencia, atendiendo a sus características particulares y el impacto social.

   3.1.2. Especificidad: Los argumentos no apuntan a demostrar cómo la norma demandada vulnera la Constitución; esto es, cómo la facultad restrictiva relativa al consumo de alcohol sea en sí misma contraria a la Constitución. Añadió el magistrado sustanciador que, si lo cuestionado es una omisión legislativa relativa, debió indicar el mandato constitucional específico omitido o si, por el contrario, lo que busca es el levantamiento de la restricción por el supuesto tratamiento diferenciado, le corresponde demostrar que ello se oponga a la Constitución.

   3.1.3. Pertinencia: Los cargos hacen énfasis en la inconveniencia de la regulación y no en su oposición a la Constitución.

   3.1.4. Suficiencia: El cargo no otorga elementos que ofrezcan una duda razonable acerca a la constitucionalidad de la norma.

   3.2. Cargo segundo: Vulneración de los derechos al libre desarrollo de la personalidad (art. 16 Superior) y a la propiedad privada (art. 58 Superior).

   3.2.1. Certeza: En la formulación del cargo se dota a la norma de un alcance que en realidad no tiene, como quiera que se basa en una interpretación de las normas de policía que sugieren su capacidad para afectar la esfera más privada de la persona, desconociendo que la ley atacada debe interpretarse de manera sistemática y teleológica, la cual, en su artículo 1º indica que el objeto de establecer las condiciones de convivencia en el territorio nacional, supone “[p]ropiciar en la comunidad comportamientos que favorezcan la convivencia en el espacio público, áreas comunes, lugares abiertos al público o que siendo privados trasciendan a lo público” (subrayas fuera del texto original). Por tanto, la afectación de espacios privados se puede dar cuando estos tengan una repercusión para otros, de modo que afecte la convivencia.

   3.2.2. Especificidad y pertinencia: Su análisis parte de una interpretación subjetiva de la norma, que rebasa su alcance, dando razones que cuestionan su conveniencia, en lugar de su constitucionalidad.

   3.2.3. Suficiencia: No logra generar una duda mínima sobre la exequibilidad de la demanda.

   Corrección de la demanda

4. Mediante escrito allegado al despacho del magistrado sustanciador el 16 de noviembre de 2020, el demandante presentó la subsanación de su demanda. En dicho documento:

   4.1. Modificó: (i) la pretensión subsidiaria para solicitar que la norma se condicione en el entendido de que la competencia extraordinaria de alcaldes y gobernadores para restringir o prohibir el consumo de bebidas alcohólicas se limita a espacios públicos y privados que trasciendan a lo público y (ii) el parámetro de comparación, para fijarlo entre la persona que desee consumir bebidas alcohólicas y quien decida fumar un cigarrillo, consumir otro producto del tabaco (que contiene nicotina) o bebidas energizantes a base de cafeína y taurina. Por cuanto esos dos grupos están en la misma situación, pues son sustancias que alteran el sistema nervioso, están calificadas como drogas, son de venta libre, no son sustancias prohibidas y son perjudiciales para la salud.

   Por tanto, consideró que la norma atacada trata de manera diferente a los dos grupos mencionados, a pesar de ser iguales y, además, incurre en una omisión legislativa.

   4.2. Consideró que su demanda cumple los requisitos de suficiencia y pertinencia porque genera dudas de constitucionalidad sobre la norma acusada.

   4.3. Agregó, que no comparte que la demanda carezca de certeza, pues la norma, al no disponer el lugar en el que se puede prohibir el consumo de alcohol, permite que los alcaldes y gobernadores lo prohíban en la propiedad privada, afectando los derechos al libre desarrollo de la personalidad y a la propiedad privada. Por tanto, aunque “[e]s cierto que la interpretación dada no se compadece con la finalidad de la Ley 1801 de 2016, no obstante, esta aseveración es compartida por una corte respetuosa de las garantías fundamentales, pero la misma visión puede que no sea compartida por los funcionarios de que trata el artículo demandado y nada les impide realizar una prohibición que se extienda a la propiedad privada”.

   Las razones del rechazo

5. El despacho sustanciador, por medio de auto del 1 de diciembre de 2020, rechazó la demanda al considerar que los defectos identificados en la decisión de inadmisión no fueron subsanados en el escrito de corrección pues:

   (i) Aunque cambió el parámetro de comparación, no logró evidenciar la posible vulneración de la Constitución. Por tanto, si bien demostró elementos comunes entre los dos grupos, omitió considerar sus diferencias en lo concerniente a los fines de orden público que persigue la norma atacada. Entonces debió demostrar que la prohibición del consumo de cigarrillos, café o bebidas energizantes, podría ser una medida eficaz para el mantenimiento del orden público, prevenir su alteración o recuperar el orden perturbado.

   (ii) Frente a la presunta omisión legislativa relativa, no identificó el mandato constitucional específico que exija de las autoridades de policía administrativa la potestad de prohibir transitoriamente, por razones de orden público, el consumo de tabaco, cafeína o bebidas energizantes.

   (iii) El hecho de que en la práctica una norma sea mal aplicada no constituye un argumento pertinente para desatar el control de constitucionalidad.

   (iv) P. la falta de certeza porque el estudio sigue siendo asistemático.

   (v) La argumentación frente a la vulneración del derecho al libre desarrollo de la personalidad y del derecho a la propiedad privada, sigue adoleciendo de especificidad como quiera que, por un lado, no explica en qué medida existiría tal inconstitucionalidad y, por el otro, omite tener en cuenta que existe propiedad privada abierta al público y la existencia de espacios semipúblicos (como centros comerciales) o semiprivados (como los clubes sociales).

   El recurso de súplica

1. El demandante presentó el recurso de súplica el 3 de diciembre de 2020[2], en el que expuso que “[c]omo argumentos de está súplica reitero los manifestados en la demanda y su corrección”. Concretamente expuso:

2. Que “no hace uso del recurso de súplica, no por su desconocimiento, sino porque el auto de inadmisión viene a ser algo como una crónica de una muerte anunciada. Una inadmisión corregida se convertirá, casi siempre, en rechazo”.

3. Puso de presente el principio pro actione para preguntar “¿Por qué las dudas sobre inconstitucionalidad no se resuelven a mi favor y se estudia la demanda?”. Además, aduce que en el auto inadmisorio se indicaron aspectos que, a juicio del magistrado sustanciador, no se cumplen. Sin embargo, señala que disiente “de lo manifestado por él”.

4. Alega que los requisitos por los cuales se rechazó su demanda “no pueden convertirse en una barrera para safarse (sic) de estudiar estas demandas”, por tanto, considera que no “toda carga debe recaer sobre el ciudadano, pues ustedes son los jueces y conocen el derecho”.

5. Finalmente invita a la Sala Plena a que lea los argumentos de la demanda y su corrección para que tomen una decisión y determinen si en realidad la norma acusada: (i) vulnera el principio a la igualdad “realizando una prohibición a consumidores de una droga, pero dejando por fuera a los consumidores de otras más graves y que pueden contribuir igual o peor a causar desórdenes públicos” y (ii) vulnera los derechos de propiedad privada y libre desarrollo de la personalidad por la falta “de un elemento espacial que determine dónde se puede restringir el consumo de alcohol por parte de los alcaldes y gobernadores prohíban su consumo en los domicilios no comerciales de personas naturales”.

6. El artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, prevé que contra el auto de rechazo de una demanda de inconstitucionalidad procede el recurso de súplica ante la Sala Plena de la Corte Constitucional. Así, le corresponde a la Sala Plena establecer si el auto recurrido rechazó indebidamente la demanda y sus correcciones, o si lo hizo válidamente fundándose en el hecho de que, aunque el demandante la hubiere corregido, aquella siguió siendo deficiente.

7. La jurisprudencia constitucional ha indicado que el ejercicio de ese recurso exige que el demandante actúe con un mínimo de diligencia en la configuración de las razones que presenta para sustentarlo, de tal forma que estructure una argumentación que le permita a la Sala identificar el error o inconsistencia que se endilga al auto de rechazo. La ausencia de este elemento implica una falta de motivación del recurso, lo cual impide a esta Corporación pronunciarse de fondo.

8. Ha señalado igualmente la Corte, en forma reiterada y uniforme, que el objeto del recurso de súplica es controvertir los argumentos que el magistrado sustanciador adujo para rechazar la demanda de inconstitucionalidad. Por esa razón, la argumentación debe encaminarse a rebatir la motivación del auto de rechazo y no a aportar nuevas razones, corregir, modificar o reiterar las razones expuestas inicialmente en la demanda. Ello implica que el recurrente debe explicar las razones por las cuales considera que la providencia que cuestiona debe revocarse. En ese sentido, la Corte ha estimado que “el recurso de súplica no es una oportunidad para corregir o modificar la demanda rechazada, sino la ocasión para exponer ante la Sala Plena las razones que el demandante estima válidas respecto de la providencia suplicada, con miras a obtener su revocatoria”[3].

9. En el caso sub examine, el magistrado L., por medio de auto del 1 de diciembre de 2020, rechazó la demanda presentada por Efraín A.L.A., bajo el argumento de que la misma no cumple con los supuestos establecidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, definidos amplia y reiteradamente por esta Corporación, y señalados en el auto inadmisorio del 9 de noviembre de 2020.

10. La Sala Plena de la Corte Constitucional confirmará la decisión de rechazo de la demanda adoptada por el magistrado L., pues el demandante no identifica ningún error o inconsistencia en el auto de rechazo, por el contrario, solamente reitera las razones que expuso en su demanda y subsanación, pero no dirige la argumentación a rebatir la motivación del auto.

11. Así las cosas, solicita en su recurso que se remita a la lectura de la argumentación que dio en su demanda y en el escrito de corrección. Además, (i) modifica nuevamente el criterio de comparación para demostrar la vulneración del derecho a la igualdad[4], pero que no corresponde con lo señalado ni en su demanda[5], ni en su corrección[6] y (ii) frente a la vulneración de los derechos a la propiedad privada y libre desarrollo de la personalidad agregó el elemento de que se trata de propiedad privada de domicilios no comerciales de personas naturales[7].

12. Como elemento adicional el demandante, al parecer, cuestiona que en su caso no se diera aplicación al principio pro actione. Sin embargo, en relación con el mismo, esta Corte ha aclarado que su aplicación no puede llegar al punto de suplantar al accionante, de modo que se descifre el escrito, para subsanar sus deficiencias[8]. Por consiguiente, a la Corporación no le corresponde superar los yerros de la demanda o efectuar la reconstrucción interpretativa de lo que el escrito consigna, para satisfacer los requisitos mínimos que el demandante debe acreditar.

13. Adicionalmente, debe aclararse que exigir el cumplimiento de las cargas argumentativas mínimas no supone, como lo manifestó el actor, que el magistrado sustanciador quiera “safarse” del deber de administrar justicia. Por el contrario, como fue expuesto en el auto de inadmisión, dicho pedimento busca evitar un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial de la demanda, como jurisprudencialmente se ha fijado. Al respecto, desde la Sentencia C-447 de 1997 se indicó que un ciudadano “debe cumplir no sólo formalmente sino también materialmente estos requisitos, pues si no lo hace, hay una ineptitud sustancial de la demanda”.

14. Por las anteriores razones y siendo el recurso de súplica una oportunidad procesal para que el demandante desvirtúe los argumentos de rechazo aducidos por el magistrado sustanciador, procede la Sala Plena a confirmar el rechazo de la demanda tal como fue decidido en el auto del 1 de diciembre de 2020. En todo caso, el demandante cuenta con la posibilidad de presentar una nueva demanda con el lleno de los requisitos exigidos.

Por lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,

PRIMERO. CONFIRMAR el Auto del 1 de diciembre de 2020, proferido por el Magistrado Sustanciador A.L.C., mediante el cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad promovida contra el numeral 7 (parcial) del artículo 202 de la Ley 1801 de 2016.

SEGUNDO. A través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, comuníquese el contenido de esta decisión al recurrente, indicándole que contra ella no procede recurso alguno.

N., comuníquese y cúmplase.

ALBERTO ROJAS RÍOS

Presidente

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

No firma

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] a) Intensidad del Juicio: Estricta por la afectación grave al libre desarrollo de la personalidad. b) Criterio de comparación: Quienes quieran consumir alcohol frente a quienes consumen “otras sustancias psicoactivas y estupefacientes”. c) Trato desigual entre iguales: Por cuanto los consumidores de sustancias estupefacientes y psicoactivas no son sujetos de ninguna prohibición o restricción, mientras los consumidores de alcohol sí lo son. A pesar de que las drogas causan efectos similares o más adversos que el alcohol y los grupos comparados son iguales pues: (i) ingieren drogas perjudiciales para la salud, (ii) son sustancias alteran la psiquis y/o personalidad, (iii) estimulan el sistema nervioso y (iv) generan adicción. d) El tratamiento diferenciado resulta injustificado: pues el consumo de estupefacientes y psicoactivos pueden generan un estado de euforia similar al del alcohol y, a pesar de ello, la norma no los cobija. e) Finalidad: No existe relación entre el medio y el fin pues para alcanzar lo perseguido “se debió probar que el consumo de alcohol contribuye a maximizar perjuicios y, también, incluir en el numeral demandado a las otras drogas estupefacientes y psicoactivas”.

[2] Presentado dentro del término pues el auto de rechazo fue notificado por estado el 3 de diciembre de 2020.

[3] Cfr. Auto 012 de 1992.

[4] Solicitó fijarlo entre los consumidores de una droga y, del otro, los consumidores de otras drogas más graves que contribuyen de la misma forma o en mayor medida a causar desórdenes públicos.

[5] Como se vio en el numeral 2.2.2. de este auto el criterio de comparación inicial había sido fijado entre quienes quieran consumir alcohol frente a quienes consumen “otras sustancias psicoactivas y estupefacientes”, sin que hablar de la gravedad de la droga o la afectación del orden público.

[6] En la corrección, el demandante modificó el criterio de comparación para fijarlo entre quienes consumen alcohol y quienes consumen cigarrillo, bebidas energizantes a base de cafeína y taurina. Como se vio en el numeral 4.1. de este auto.

[7] En efecto, en la demanda el actor no realizó ninguna distinción de la propiedad privada, lo cual tampoco ocurrió en la corrección de la demanda. Incluso una de las razones del rechazo es la falta de especificidad frente a las diferentes clasificaciones que puede tener la propiedad privada.

[8] Al respecto, puede consultarse, entre otras, la Sentencia C -012 de 2010.