Sentencia de Tutela nº 070/21 de Corte Constitucional, 19 de Marzo de 2021

El 6 de noviembre de 2019, la señora R.A.T.T. presentó acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en adelante, la UARIV) por cuanto considera que dicha entidad vulneró sus derechos a la vida, a la igualdad, al mínimo vital, a la salud, al debido proceso y a la protección integral de las víctimas, pues negó su solicitud de inscripción en el Registro Único de Víctimas (en adelante, el RUV).[1]

1. Acción de tutela solicitud y respuesta

   1.1. La accionante manifestó que pertenece a la comunidad indígena INGA y se encuentra registrada dentro del listado censal del Cabildo[2]. El 23 de julio de 2015 con la finalidad de ser incluida en el RUV, junto con su grupo familiar, declaró que es víctima directa de desplazamiento forzado en razón a que, grupos al margen de la ley, hacían presencia en el corregimiento de A. municipio de Santiago en el Departamento de Putumayo. Específicamente adujo que “en el año 2000, llegaron unos hombres armados a la casa a decirles que tenían 48 horas para salir de la Vereda Arcanchi, donde también reclutaban menores de edad”, por lo cual tuvo que abandonar su lugar de residencia.

   1.2. La UARIV por medio de Resolución No. 2017-32680 del 17 de marzo de 2017 decidió negar la inclusión de la actora en el RUV y no reconocer el hecho victimizante, tras afirmar que “de acuerdo con lo previsto en el artículo 155 de la Ley 1448 de 2011, la declaración fue rendida de manera extemporánea, es decir que, para el caso preciso, la fecha de ocurrencia de los hechos declarados fue el 20 de agosto de 2000 y la fecha de la declaración ante la Personería de Cali (Valle del C., fue el 23 de julio de 2015. No obstante, analizadas las circunstancias manifestadas en su declaración … se tiene que existen elementos que permiten determinar que no existieron circunstancias de fuerza mayor que hayan impedido a la señora R.A.T.T.… presentar la declaración dentro de los términos de la citada norma.”. El 9 de mayo de 2017, la accionante presentó recurso de reposición en subsidio apelación, solicitando la protección de la población indígena en situación de desplazamiento.

   1.3. Mediante Resolución No 2017-32680R del 26 de mayo de 2017, la UARIV decidió el recurso de reposición propuesto. Sostuvo que “al realizar un análisis detallado de la declaración ante el Ministerio Público de manera extemporánea -esto es, el día 23 de julio de 2015 sobre hechos ocurridos el 20 de agosto de 2000- la fecha límite para efectuar la declaración de hechos anteriores a la promulgación de la Ley 1448 de 2011 era de cuatro años de su entrada en vigencia, es decir hasta el 10 de junio de 2015 con lo que se encuentra una extemporaneidad en su declaración” y tampoco se aportó documentación o material probatorio “que permita subsanar la extemporaneidad.”[3]

   1.4. Respecto al recurso de apelación, subsidiariamente interpuesto, la UARIV mediante Resolución No 201759869 del 19 de octubre de 2017,[4] resolvió confirmar la decisión de valoración, y, en consecuencia, no reconocer el hecho victimizante.

   1.5. En sede de revisión, y con el propósito de tener mayor conocimiento sobre las condiciones socioeconómicas de la accionante, la Sala constató que la accionante tiene asignado actualmente un puntaje de 51.09 sobre 100 en el Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (en adelante, el “Sisbén”), según la información disponible en la base de datos pública de este.[5] Además, la Corte verificó que, de acuerdo con los datos que tiene registrados la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), la actora es cabeza de familia, tiene a su cargo dos niños de 2 y 5 años de edad y se encuentra activa en el régimen subsidiado de dicho sistema.[6]

2. Contestación de la acción de tutela

   La UARIV, mediante comunicación del 13 de noviembre de 2019[7], se pronunció sobre los hechos de la acción de tutela de la referencia. Solicitó se negaran las pretensiones de la accionante por considerar que en ningún momento se demostró la causación de un perjuicio irremediable, situación que para la entidad confirma la improcedencia de la acción constitucional.

3. Decisión de instancia

   El 22 de noviembre de 2019, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Cali, resolvió “negar” por improcedente la acción de tutela,[8] en razón a que, a su juicio, “la accionante no aportó prueba que indique que haya efectuado una nueva petición de inclusión en el RUV por el conflicto armado por ser según sus voces, una persona en calidad de desplazada por el conflicto armado.”[9] El fallo no fue impugnado.

1. Competencia

   La Sala Segunda de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente para conocer el fallo materia de revisión, de conformidad con la Constitución y las normas reglamentarias;[10] y, en virtud del Auto del 28 de agosto de 2020, proferido por la Sala de Selección N.ero Tres, que escogió el expediente de la referencia.

   2.1. Legitimación de las partes. La señora R.A.T.T. está legitimada para interponer la acción de tutela bajo análisis, por cuanto, actuando en nombre propio, pretende la protección de sus derechos fundamentales a través de la acción constitucional.[11] De otro lado, la solicitud puede ser instaurada contra la UARIV, dado que se trata de una Entidad pública de origen legal, con capacidad para ser parte. Además, de acuerdo con la narración de los hechos en la tutela, es la entidad pública que ocasionó la vulneración de sus derechos al no incluirla en el RUV, por lo cual, la acción de tutela procede en su contra, al tenor del inciso primero del artículo 86 de la Constitución Política.[12]

   2.2. Requisito de inmediatez. La Constitución establece que la acción de tutela puede ser promovida “en todo momento y lugar”. Sin embargo, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la acción de amparo debe ser interpuesta en un término prudencial y razonable después de ocurridos los hechos que motivan la afectación o amenaza de los derechos fundamentales. Esta regla no debe entenderse como una expresión de la caducidad de la acción, por el contrario, debe entenderse y evaluarse en los términos de la razonabilidad, a partir de la calidad del sujeto y la vulneración de sus derechos fundamentales. De manera concreta, tratándose de víctimas del conflicto armado, la jurisprudencia ha sostenido que la inmediatez debe ser evaluada de manera flexible, pues son sujetos de especial protección constitucional.[13]

   La Corte Constitucional ha sostenido que las personas víctimas del desplazamiento forzado están expuestas a altos niveles de debilidad, indefensión y vulnerabilidad. Este delito genera situaciones como i) la desarticulación social, el empobrecimiento y deterioro de las condiciones de vida; ii) la pérdida de acceso a la propiedad entre comuneros; iii) inseguridad alimentaria; iv) el incremento de la enfermedad y la mortalidad; v) la marginación; vi) la pérdida del hogar, del empleo, de la vivienda y la tierra.[14] Estas condiciones, que en otros términos aduce la accionante, justifican la demora en el uso de los mecanismos con los que la víctima cuenta para demandar la protección de su vida, honra, bienes, libertad y seguridad. Por las anteriores razones, la Sala considera que, en este caso, el requisito de inmediatez se cumple.[15]

   En lo referente al presente asunto, se advierte que la acción de tutela fue interpuesta el 6 de noviembre de 2019, esto es, dos (2) años después de la notificación de la Resolución Administrativa que decidió el recurso subsidiario de apelación,[16] periodo que puede estimarse razonable para interponer la acción constitucional, de acuerdo con el contexto particular del caso,[17] considerando además que la vulneración es permanente en el tiempo y las condiciones de vulnerabilidad persisten.[18]

   2.3. Requisito de subsidiariedad. El requisito de subsidiariedad exige que el peticionario despliegue de manera diligente las acciones judiciales que estén a su disposición, siempre y cuando sean idóneas y efectivas para la protección de los derechos que se consideran vulnerados o amenazados. Al respecto, ha sostenido la jurisprudencia constitucional que una acción judicial es idónea cuando es materialmente apta para producir el efecto protector de los derechos fundamentales, y es efectiva cuando está diseñada para brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados.[19] Particularmente, en consideración a la especial situación de vulnerabilidad de la población víctima de desplazamiento forzado,[20] esta Corporación en una extensa y consolidada jurisprudencia, ha respaldado el uso de la acción de tutela por parte de la población desplazada para reivindicar sus derechos, como una expresión del trato preferente que las autoridades deben otorgarle a esa población vulnerable, en comparación con los demás ciudadanos que no se encuentran en condiciones acentuadas de debilidad.[21]

   Por lo tanto, cuando las actuaciones u omisiones de las autoridades ponen en riesgo o vulneran los derechos fundamentales de la población desplazada, la Corte ha considerado que la tutela es “el mecanismo idóneo y expedito para su protección”, en tanto los recursos ordinarios no garantizan “la protección efectiva y real de los citados derechos, frente a una situación de inminencia como la vivida por los desplazados.”[22] Lo anterior, por cuanto: (i) pese a la existencia de otros medios de defensa judicial, los mismos carecen de la entidad suficiente para dar una respuesta completa, integral y oportuna respecto de las víctimas del desplazamiento forzado;[23] y (ii) debido a su condición de sujetos de especial protección, resultaría desproporcionado imponerles la carga de agotar los recursos ordinarios a fin de garantizar la procedencia del medio de defensa constitucional[24], no sólo por la urgencia con que se requiere la protección sino por la complejidad técnico jurídica que implica el acceso a la justicia contencioso administrativa.[25]

   En otras palabras, conforme lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional: “el único mecanismo judicial que reúne un nivel adecuado de idoneidad, eficacia y celeridad para garantizar sus derechos fundamentales [de la población desplazada] con la urgencia debida es la acción de tutela”.[26] En consecuencia, las autoridades judiciales no deben exigir un cumplimiento estricto de los criterios de subsidiariedad e inmediatez para efectos de analizar la procedencia de la acción de tutela, sino que deben, por el contrario, realizar un análisis concreto, que esté siempre atento a las condiciones de vulnerabilidad que pueden afectar a la población desplazada y a la respectiva actuación que han adelantado ante las autoridades.[27]

   Específicamente, en los casos en los que existen decisiones de la administración que resultan desfavorables para las personas desplazadas, que ponen en riesgo o vulneran sus derechos fundamentales, este Tribunal ha sostenido que no hace falta que agoten todo el procedimiento administrativo que contempla el ordenamiento ordinario para cuestionar tales decisiones,[28] máxime cuando la instancia encargada de volver a valorar el caso es aquella que vulneró o puso en riesgo los derechos de la persona desplazada.[29] Tampoco hace falta que las personas que se encuentran en situación de desplazamiento acudan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para controvertir las decisiones de las autoridades, tal como se ha insistido de manera recurrente en la jurisprudencia constitucional en materia de registro o de ayuda humanitaria.

   Adicional a ello, la Corte Constitucional ha reiterado que la acción de tutela es el mecanismo idóneo y procedente para que las personas en situación de desplazamiento soliciten su inclusión en el Registro Único de Víctimas (RUV), en aquellos casos en los cuales su petición fue denegada con fundamento en que los hechos victimizantes se originaban en actos de delincuencia común.[30]

   Sobre el particular, se tiene que la señora R.A.T.T. instauró una acción de tutela orientada a proteger sus derechos a la igualdad, al debido proceso y a la dignidad humana, por considerar que la Resolución que niega su inscripción a la UARIV no evaluó debidamente los hechos declarados a la luz de los elementos técnicos de decisión y no aplicó el Decreto 4633 de 2011 con enfoque diferencial para la protección de la población indígena. La Sala advierte que la actora agotó los recursos administrativos que tenía a su alcance para controvertir la Resolución del 19 de octubre de 2017, que resolvió el recurso de apelación subsidiariamente interpuesto.

   En este sentido y según la jurisprudencia constitucional referenciada, debido a su condición de sujeto de especial protección, como víctima de desplazamiento forzado, y a sus circunstancias particulares,[31] la acción de tutela resulta idónea y eficaz para resolver la controversia planteada, toda vez que, resultaría desproporcionado imponerle a la actora la carga de agotar los recursos judiciales ordinarios para garantizar la procedencia del medio de defensa constitucional.

3. Presentación del problema jurídico y estructura de la decisión

   3.1. Acorde con los antecedentes expuestos, la Sala Segunda de Revisión resolverá el siguiente problema jurídico:

   ¿Vulnera la UARIV los derechos fundamentales de una persona y sus hijos menores de edad, al negarles la inscripción en el RUV, bajo el argumento que presentó la declaración de manera extemporánea, sin exponer los motivos que hagan evidente que la entidad adelantó una gestión de verificación e investigación acerca de los hechos puestos bajo su conocimiento?

   3.2. Con el fin de analizar y dar respuesta al anterior problema jurídico, la Sala reiterará su jurisprudencia sobre: (i) el concepto de víctima del conflicto armado establecido por la Ley 1448 de 2011; (ii) la relevancia constitucional de la inclusión en el RUV y (iii) el enfoque diferencial para las víctimas del conflicto armado interno pertenecientes a los pueblos y comunidades indígenas. Finalmente, se resolverán los casos concretos a partir del marco teórico expuesto.

4. El concepto de víctima del conflicto armado establecido en la Ley 1448 de 2011. Reiteración de jurisprudencia[32]

   La Ley 1448 de 2011 constituye el marco jurídico general para alcanzar la protección y garantía del derecho fundamental de las víctimas del conflicto armado interno a la atención, asistencia y reparación integral por vía administrativa.[33] Esta normativa define las víctimas que tienen derecho a acceder a las medidas allí establecidas.[34] En el artículo 3º de dicha normativa se reconoce como víctimas, para efectos de aplicación del referido Estatuto Legal, a las personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño como consecuencia de graves violaciones a los derechos humanos o infracciones al Derecho Internacional Humanitario, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno.[35]

   Entre los aspectos característicos de la definición de víctima la Ley 1448 de 2011 ha establecido que los hechos victimizantes son aquellos que: (i) hayan ocurrido a partir del 1 de enero de 1985; (ii) se deriven de una infracción al DIH o de una violación grave y manifiesta a las normas internacionales de derechos humanos; y (iii) se hayan originado con ocasión del conflicto armado. Finalmente, en el parágrafo 3º, se especifica que la definición de víctimas allí establecida no cobija a quienes fueron afectados por actos de delincuencia común.[36]

   En este orden, la Corte Constitucional ha señalado que la regulación referida no define la condición fáctica de víctima, sino que incorpora un concepto operativo de dicho término, pues su función está en determinar su marco de aplicación en relación con los destinatarios de las medidas especiales de protección previstas en dicho estatuto legal.[37] Así mismo, ha sostenido de forma reiterada que la expresión “con ocasión del conflicto armado interno”, contenida en el artículo 3[38] referido, debe entenderse a partir de un sentido amplio,[39] pues dicha noción cubre diversas situaciones ocurridas en un contexto de la confrontación armada.

   En Sentencia C-253A de 2012[40] esta Corporación advirtió que se presentan básicamente tres posibilidades prácticas en la aplicación de la Ley 1448 de 2011, respecto de la relación de los hechos victimizantes con el conflicto armado interno: (i) los casos en los cuales existen elementos objetivos que permiten encuadrar ciertas conductas dentro del conflicto armado; (ii) los casos en los que, por el contrario, resulta claro que se está frente a actos de delincuencia común no cubiertos por las previsiones de la Ley; y (iii) las “zonas grises”, eventos en los cuales no es posible predeterminar de antemano si existe relación con el conflicto armado, pero tampoco es admisible excluirlos a priori de la aplicación de la Ley 1448 de 2011, con base en una calificación meramente formal. En consecuencia, el análisis de cada situación debe llevarse a cabo en consonancia con el objetivo mismo de la Ley y con un criterio tendiente a la protección de las víctimas.

   En oposición al concepto de actuaciones en el marco del conflicto armado, la Corte ha definido los actos de “delincuencia común” como “aquellas conductas que no se inscriban dentro de los anteriores elementos definitorios y, particularmente, que no se desenvuelvan dentro del conflicto armado interno.”[41] Al respecto, en la Sentencia C-781 de 2012[42] esta Corporación resaltó las notorias dificultades que representa, en la práctica, la distinción entre víctimas de la violencia generada por delincuencia común y del conflicto armado, pues frecuentemente esta requiere de un ejercicio de valoración y ponderación en cada caso concreto, de distintos factores del contexto del conflicto armado interno para determinar si existe esa relación cercana y suficiente amparada por la Ley 1448 de 2011. Por lo tanto, la Corte indicó que resulta indispensable que en cada caso concreto se evalúe el contexto en que se produce la vulneración de los derechos de las víctimas y se valoren distintos elementos para determinar la relación de conexidad con el conflicto armado, habida cuenta de la complejidad de tal fenómeno.[43]

   En suma, de acuerdo con la Corte, para la adecuada aplicación del concepto de víctima del conflicto armado establecido por el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, se deben tener en cuenta las siguientes reglas jurisprudenciales[44]:

   (i) La norma contiene una definición operativa del término “víctima”, en la medida en que no define una condición fáctica, sino que determina un ámbito de destinatarios para las medidas especiales de protección contempladas en dicho Estatuto Legal.

   (ii) La expresión “conflicto armado interno” debe entenderse a partir de una concepción amplia, en contraposición a una noción restrictiva que puede llegar a vulnerar los derechos de las víctimas.

   (iii) La expresión “con ocasión del conflicto armado” cobija diversas situaciones ocurridas en el contexto del conflicto armado. Por ende, se debe atender a criterios objetivos para establecer si un hecho victimizante tuvo lugar con ocasión del conflicto armado interno o si, por el contrario, se halla excluido del ámbito de aplicación de la norma, por haber sido perpetrado por “delincuencia común”.

   (iv) Con todo, existen “zonas grises”, es decir, supuestos de hecho en los cuales no resulta clara la ausencia de relación con el conflicto armado. En este evento, es necesario llevar a cabo una valoración de cada caso concreto y de su contexto para establecer si existe una relación cercana y suficiente con la confrontación interna. Además, no es admisible excluir a priori la aplicación de la Ley 1448 de 2011 en estos eventos.

   (v) En caso de duda respecto de si un hecho determinado ocurrió con ocasión del conflicto armado, debe aplicarse la definición de conflicto armado interno que resulte más favorable a los derechos de las víctimas.

   (vi) La condición de víctima no puede establecerse únicamente con base en la calidad o condición específica del sujeto que cometió el hecho victimizante.

   (vii) Los hechos atribuidos a los grupos surgidos con posterioridad a la desmovilización de los paramilitares como consecuencia del proceso de negociación del año 2005, se consideran ocurridos en el contexto del conflicto armado, siempre que se logre establecer su relación de conexidad con la confrontación interna.

5. La relevancia constitucional de la inclusión en el RUV

   El artículo 2.2.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1084 de 2015[45] define el RUV como “una herramienta administrativa que soporta el procedimiento de registro de las víctimas.”[46] Así mismo, el artículo 2.2.2.3.9 del mencionado Decreto, establece que “la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas deberá garantizar que la solicitud de registro sea decidida en el menor tiempo posible, en el marco de un trámite administrativo ágil y expedito, en el cual el Estado tendrá la carga de la prueba”. A su vez, conforme a los lineamientos establecidos en los artículos 2.2.2.3.10 y 2.2.2.3.11 de la misma norma y en los artículos 3 y 156 de la Ley 1448 de 2011, las solicitudes de reconocimiento de víctimas deben ser examinadas en aplicación de los principios de buena fe, pro personae, geo-referenciación o prueba de contexto, in dubio pro víctima y, credibilidad del testimonio coherente de la víctima.[47]

   En relación con los elementos que debe tener en cuenta la UARIV para decidir acerca de las solicitudes de registro, el artículo 2.2.2.3.11 del Decreto en comento establece los siguientes: (i) jurídicos, esto es, los aspectos contenidos en la normatividad aplicable vigente; (ii) técnicos, que resulten de la indagación en las bases de datos con información que ayude a esclarecer las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que acontecieron los hechos victimizantes;[48] y (iii) de contexto;[49] es decir , la recaudación de información y análisis sobre dinámicas, modos de operación y eventos relacionados directamente con el conflicto armado, en una zona y tiempo específicos.[50] En consecuencia, es la valoración adecuada de estos elementos de decisión lo que sustenta las decisiones administrativas de inclusión en el RUV, y por tanto, una insuficiente evaluación de los mismos constituye una falta en el debido proceso establecido.

   De otro lado, el artículo 2.2.2.3.14 de la norma referida establece como causales para denegar la inscripción en el registro, que: (i) en la valoración de la solicitud se logre establecer que los hechos victimizantes tuvieron un origen diferente al señalado en el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011; (ii) se logre determinar que la solicitud de registro carece de veracidad frente a los hechos victimizantes narrados; y (iii) la solicitud de registro haya sido presentada por fuera de los términos establecidos en los artículos 61 y 155 de la Ley 1448 de 2011[51], casos en los cuales, en todo caso, deberán tenerse en cuenta la excepción de fuerza mayor prevista en esta última disposición.[52]

   Ahora bien, en relación con los beneficios a los que puede acceder una persona, víctima de la violencia y que haya sido incluida en el RUV, se encuentran las medidas de reparación. Estas últimas son desarrolladas por el artículo 25 de la Ley en comento. Según esta normativa, las víctimas tienen derecho a ser reparadas de manera adecuada, diferenciada, transformadora y efectiva por el daño que han sufrido como consecuencia de las violaciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno. De esta manera, la reparación comprende las medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición, en sus dimensiones individual, colectiva, material, moral y simbólica. Cada una de estas medidas debe ser implementada a favor de la víctima dependiendo de la vulneración en sus derechos y las características del hecho victimizante. [53]

   En este marco, la Corte ha desarrollado las siguientes reglas en relación con la inscripción en el RUV:

   “(i) [L]a falta de inscripción en el RUV de una persona que cumple con los requisitos necesarios para su inclusión, no solo afecta su derecho fundamental a ser reconocido como víctima, sino que además implica la violación de una multiplicidad de derechos fundamentales como el mínimo vital, la unidad familiar, la alimentación, la salud, la educación, la vivienda, entre otros; (ii) los funcionarios encargados del registro deben suministrar información pronta, completa y oportuna sobre los derechos involucrados y el trámite que debe surtirse para exigirlos; (iii) para la inscripción en el RUV únicamente pueden solicitarse los requisitos expresamente previstos por la ley; (iv) las declaraciones y pruebas aportadas deben tenerse como ciertas en razón del principio de buena fe, salvo que se pruebe lo contrario; y (v) la evaluación debe tener en cuenta las condiciones de violencia propias de cada caso y aplicar el principio de favorabilidad, con arreglo al deber de interpretación pro homine.”[54]

   Aunado a las anteriores reglas, en la Sentencia T-163 de 2017,[55] al reiterar lo dicho en el Auto 119 de 2013, la Corte puntualizó que, aspectos como la calificación del actor como grupo organizado al margen de la ley, no deben ser un requisito para considerar que el daño guarda una relación cercana y suficiente con el conflicto.[56] Por el contrario, dada la complejidad del fenómeno es importante aplicar una noción amplia de conflicto armado en relación con los hechos victimizantes presuntamente ocasionados por las denominadas bandas criminales o grupos surgidos con posterioridad a la desmovilización de los paramilitares como consecuencia del proceso de negociación del año 2005.

   En este orden, la Corte Constitucional ha reconocido la importancia del Registro Único de Víctimas en múltiples pronunciamientos[57] y ha resaltado que la inscripción en ese sistema constituye un derecho fundamental de las víctimas. Ello, por cuanto la inclusión de una persona en el RUV implica, entre otros beneficios: (i) la posibilidad de afiliación al Régimen Subsidiado de Salud por el solo hecho de la inclusión en el RUV. Así mismo, permite la priorización para el acceso a las medidas de reparación y particularmente a la medida de indemnización, así como a la oferta estatal aplicable para avanzar en la superación de la situación de vulnerabilidad, si es el caso; (ii) implica el envío de la información relativa a los hechos delictivos que fueron narrados como victimizantes para que la Fiscalía General de la Nación adelante las investigaciones necesarias;[58] y (iii) en general, posibilita el acceso a las medidas de asistencia y reparación previstas en la Ley 1448 de 2011, las cuales dependerán de la vulneración de derechos y de las características del hecho victimizante, siempre y cuando la solicitud se presente dentro de los cuatro años siguientes a la expedición de la norma.[59]

   Ahora bien, desde el punto de vista probatorio, la Corte ha considerado en general que las víctimas no deben asumir una carga probatoria exhaustiva en relación con los hechos declarados. En el Auto 206 de 2017[60], este Tribunal encontró que las autoridades administrativas imponen cargas desproporcionadas a las personas desplazadas cuando “la aplicación de los requisitos legales se realiza de manera inflexible, de tal manera que se exige una prueba específica o se busca ‘llegar a la certeza de la ocurrencia de los hechos’, cuando en realidad se trata de situaciones que pueden ser acreditadas de manera sumaria, mediante indicios u otra actividad probatoria que sea suficiente para dar por ciertos, mediante la sana crítica, los hechos alegados por el accionante.”

   En este sentido, la Corte ha manifestado que una de las formas en que se proyecta el principio de buena fe es a través de la inversión de la carga de la prueba, por tanto corresponde al Estado y no a la persona víctima del conflicto demostrar que sus afirmaciones y declaraciones no coinciden con la verdad. [61] En este sentido, la jurisprudencia ha establecido que en los casos de duda, en aplicación de los principios de buena fe y el principio pro personae, deberán tenerse por ciertas las afirmaciones de las víctimas del conflicto armado. Así mismo, según lo preceptuado por el artículo 5 de la Ley 1448 de 2011,[62] se presume la buena fe de las víctimas, sin perjuicio de la carga de aportar pruebas sumarias del daño, mediante cualquier medio legalmente aceptado. En este último evento, opera la inversión de la carga de la prueba[63] pues será la UARIV quien deberá probar la falta de veracidad de las pruebas aportadas por los peticionarios. Lo anterior por cuanto, el Estado tiene el deber de garantizar una atención prioritaria a las víctimas del conflicto armado debido a su especial situación de vulnerabilidad, no obstante, dicho deber deja de subsistir cuando se demuestra que la información brindada por quien manifiesta ser víctima es contraria a la realidad.[64]

   Asimismo, la Corte advirtió que el juez de tutela debe analizar las actuaciones de los accionantes, caso a caso, con base en el material probatorio que consta en el expediente y que es razonable exigirles de cara a la materialización de sus derechos. Esto, con la finalidad de comprobar la existencia de una amenaza o vulneración de derechos fundamentales que justifique la adopción de las respectivas medidas correctivas, toda vez que, a pesar de su informalidad, la acción de tutela “no habilita al juez constitucional para que pueda adoptar una decisión sin alcanzar la veracidad de las circunstancias que originaron la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados.”[65]

   Con todo, la Corte ha advertido que en los casos en donde la acción de tutela plantea la vulneración del derecho de petición de víctimas del conflicto armado, por parte de autoridades administrativas, “como regla general los jueces de tutela, al advertir la vulneración del derecho de petición, deben tan solo ordenarles a las autoridades responsables de responder las peticiones formuladas por las o los accionantes, dar respuesta de fondo en un término perentorio, respetando su autonomía administrativa. Esta regla debe exceptuarse cuando del material probatorio obrante en el expediente se desprenda el desconocimiento de otros derechos fundamentales que deben ser atendidos de forma urgente por el juez de tutela, evento en el cual éste debe adoptar decisiones adicionales, como por ejemplo reconocer directamente lo solicitado mediante la petición inicialmente presentada que no fue contestada oportunamente o de fondo.”[66] De modo que, de no contar con elementos materiales probatorios suficientes, a los jueces de tutela no les corresponde decidir de fondo sobre las peticiones presentadas a la administración, sino tan solo resolver sobre la vulneración del derecho de petición y ordenarle a la administración responder de forma oportuna la consulta que ante ella elevó el o la accionante. Por el contrario, en aquellos casos en los que haya evidencia de la vulneración de otros derechos fundamentales que deban ser amparados de forma urgente, los jueces tienen el deber de adoptar las medidas correctivas correspondientes para garantizar su protección.[67]

6. El enfoque diferencial para las víctimas del conflicto armado interno pertenecientes a los pueblos y comunidades indígenas

   La Constitución Política, desde su artículo 1º señala que el Estado Colombiano es un Estado pluralista. En el mismo sentido, el artículo 7º siguiente, hace un reconocimiento expreso a la diversidad étnica y cultural de la Nación, así como a las manifestaciones sociales, culturales y económicas de las diferentes etnias del país.[68] Dicho reconocimiento, implica un deber de no discriminación, en razón a la pertenencia a determinada comunidad, un deber positivo de protección por parte del Estado, y por último, un mandato de promoción, en virtud de la discriminación a la cual estas comunidades étnicas fueron sometidas.[69] Actualmente, como desarrollo de lo anterior, se manifiesta un diálogo intercultural para materializar el principio de enfoque diferencial, altamente reconocido por el derecho internacional.[70] De conformidad con esto, se hacen visibles las formas de discriminación contra determinados grupos minoritarios y, se permite proponer un tratamiento adecuado y diferente respecto de los demás, que se encamine a la protección integral de las garantías constitucionales de los pueblos indígenas.

   Tal principio de enfoque diferencial, es producto del reconocimiento lógico frente a ciertos grupos de personas que tienen necesidades de protección distintas ante condiciones económicas de debilidad manifiesta (Art. 13 de la CP) y socio-culturales específicas. Necesidades, que han sido reiteradas por el Comité de Derechos Humanos y el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.[71]

   Ahora bien, en materia de víctimas del conflicto armado interno,[72] la Ley 1448 de 2011[73] (supra N.. 4º), establece medidas de asistencia, atención y reparación a favor de las víctimas y señala medidas de ayuda humanitaria y el principio de enfoque diferencial, según el cual, se reconoce que hay poblaciones que, debido a sus características particulares, esto es, su edad, género, orientación sexual, grupo étnico, y situación de discapacidad, deben recibir un tratamiento especial en materia de ayuda humanitaria, asistencia, atención y reparación integral.

   Adicionalmente, la Ley 1448 facultó al P. de la República[74] con precisas facultades extraordinarias para la regulación de los derechos y garantías de las víctimas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas. Producto de ello fue proferido el Decreto Ley 4633 de 2011,[75] que, dentro de sus consideraciones generales, aceptó la “… obligación del Estado [de] dignificar a los pueblos indígenas a través del reconocimiento de las afectaciones e injusticias históricas y territoriales y, garantizar sus derechos ancestrales, humanos y constitucionales, mediante medidas y acciones que les garanticen sus derechos colectivos e individuales”. En especial, se reconoció la importancia de “… sus derechos territoriales, a la identidad, la autonomía, la autodeterminación, buen vivir y su estrategia de vida para la permanencia cultura y pervivencia como pueblos.”[76]

   De conformidad con el artículo 1º del citado Decreto 4633 de 2011, su objetivo supone “generar el marco legal e institucional de la política pública de atención integral, protección, reparación integral y restitución de derechos territoriales para los pueblos y comunidades indígenas como sujetos colectivos y a sus integrantes individualmente considerados (…)”. Por su parte, el artículo 2º consagra que su ámbito de aplicación parte “(…) del reconocimiento de la condición de víctimas de los pueblos y comunidades indígenas, en tanto víctimas individuales y colectivas (…)” y el artículo 3º se ocupó del concepto de víctima que incluye “a los pueblos y comunidades indígenas como sujetos colectivos y a sus integrantes individualmente considerados que hayan sufrido daños como consecuencia de violaciones graves y manifiestas de normas internacionales de derechos humanos, derechos fundamentales y colectivos, crímenes de lesa humanidad o infracciones al derecho internacional humanitario.”[77]

   Así, de acuerdo con dicho Decreto, son víctimas tanto los pueblos y comunidades indígenas como sujetos colectivos, así como sus integrantes considerados de manera individual, “que hayan sufrido daños como consecuencia de violaciones graves y manifiestas de normas internacionales de derechos humanos, derechos fundamentales y colectivos, crímenes de lesa humanidad o infracciones al derecho internacional humanitario por hechos ocurridos a partir del 1o de enero de 1985 y que guarden relación con factores subyacentes y vinculados al conflicto armado interno.”[78]

   Por ende, se tiene que las actuaciones de las autoridades administrativas y judiciales, que den aplicabilidad a las medidas de reparación, ayuda y asistencia para las víctimas del conflicto armado interno, deben estar en correspondencia con el principio de enfoque diferencial étnico, en el caso que se encuentren frente a miembros de comunidades o pueblos indígenas.[79] De allí que, como se observa, el Decreto 4633 de 2011 dispone un régimen normativo de protección, integral y efectivo, con un andamiaje institucional diseñado para superar las consecuencias generadas con ocasión del conflicto armado.

En cuanto al fondo de la cuestión planteada, de acuerdo con las reglas jurisprudenciales aplicables mencionadas, para la Sala es claro que se desconocieron los derechos de la señora T.T., por lo que se revocará la sentencia de instancia que negó el amparo y, en su lugar, protegerá los derechos al debido proceso de la accionante. Dos razones principales motivan esta decisión.

7.1. En primer lugar, la decisión de no inclusión de la señora T.T. en el RUV no fue motivada suficientemente por la UARIV. Por un lado, la entidad no incorporó en su análisis parte de los argumentos que la accionante sostuvo desde el momento en que rindió la declaración sobre el hecho victimizante de desplazamiento forzado que motivó su solicitud de registro, su calidad de indígena, ni la condición de madre cabeza de familia. De otra parte, sin dar aplicación al enfoque diferencial correspondiente, el acto administrativo se limitó a negar la pretensión de la accionante sin señalar los motivos, los elementos materiales probatorios que se estudiaron y cuáles son los supuestos que obstaculizaron presentar la declaración en tiempo.

Así las cosas, la Sala encuentra que la UARIV no recaudó la información necesaria sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar que generaron el hecho victimizante y no acudió a bases de datos y otras fuentes para la evaluación de elementos jurídicos, técnicos y de contexto que le hubieran permitido fundamentar su decisión. Ya que si bien, el término legal que tiene una persona para declarar acerca de los hechos que fundamentan su inclusión en el Registro Único de Víctimas es relevante y debe ser observado,[80] la UARIV tuvo en este caso un entendimiento irreflexivo y excesivamente estricto de lo que debe entenderse por una declaración extemporánea. Esta ‘rigidez’ es una interpretación irrazonable de la norma, que desconoció claramente los principios de favorabilidad, confianza legítima y prevalencia del derecho sustancial que deben regir las decisiones relacionadas con el Registro Único de Víctimas.[81]

7.2. En segundo lugar, la Sala considera que, frente a la omisión de la UARIV de considerar que la situación de la accionante pudiera ser analizada a la luz del Decreto 4633 de 2011. Se evidencia que la UARIV no cumplió con los criterios técnicos, jurídicos y de contexto en el desarrollo del procedimiento administrativo. En efecto, si bien el acto administrativo hace referencia a la extemporaneidad, no hace un estudio de fondo, serio y juicioso en el que establezca con claridad los motivos por los cuales la accionante no acudió antes a presentar su declaración. Lo anterior, en tanto que del examen de la citada resolución se tiene que la UARIV utilizó argumentos meramente formales para desvirtuar la solicitud del accionante, pues no desarrolló de manera suficiente cada uno de los criterios establecidos en la Ley y en el Decreto 4633 de 2011.

No obstante, la Sala manifiesta que no cuenta con los elementos probatorios que le permitan contrastar las afirmaciones de la accionante relacionadas con su condición de víctima, por lo que debe abstenerse de adoptar una decisión definitiva al respecto. En su lugar, el remedio que debe adoptarse en la presente oportunidad debe ser que la entidad accionada vuelva a analizar, en ejercicio de su autonomía administrativa, la declaración rendida por la accionante el 23 de julio de 2015. De esta forma, la Sala ordenará a la UARIV estudiar la situación descrita, con el fin de determinar, con base en los elementos de prueba que considere pertinentes y conducentes y que tenga a su disposición, si ella debe dar lugar a la inclusión de la accionante en el RUV. Para el efecto, deberá dar estricta aplicación a los elementos de valoración señalados en el marco del procedimiento administrativo, que se rige por lo dispuesto en el Decreto 4633 de 2011.

En consecuencia, de acuerdo con la jurisprudencia sobre la materia, la Sala revocará el fallo de tutela proferido por el juez de instancia. En su lugar, ordenará dejar sin efectos las resoluciones del 17 de marzo, 26 de mayo y 19 de octubre de 2017 expedidas por la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, mediante las que se negó la inclusión de la señora R.A.T.T. en el Registro Único de Víctimas. Y que en el término de 15 días hábiles posteriores a la notificación de esta sentencia, se pronuncie nuevamente y de fondo respecto de la declaración del accionante, respetando los principios que la ley y la jurisprudencia han establecido para este tipo de trámites, incluyendo los criterios técnico, jurídico y de contexto. El procedimiento anterior, deberá finalizar con un acto administrativo que, tendrá que ser notificado a la señora A.T.T. dentro del término establecido en la ley.

Se reitera que la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) vulnera los derechos de una persona y su núcleo familiar, especialmente si se trata de miembros de comunidades indígenas, cuando les niega la inclusión en el Registro Único de Víctimas (RUV) bajo el argumento que su solicitud fue presentada de manera extemporánea, sin exponer los motivos que sustenten dicha afirmación y sin que la misma aparezca evidente. En estos casos, el proceso de valoración de la declaración implica que la entidad, en el marco de sus funciones, tome las medidas adecuadas y necesarias para verificar, hasta donde sea posible, los hechos victimizantes puestos en su conocimiento por el solicitante, utilizando bases de datos, información de entidades públicas y de otras fuentes, a fin de contar con suficientes elementos de prueba sobre la verdad material de los hechos y no dejar en las víctimas una carga desproporcionada.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,