Sentencia de Tutela nº 043/13 de Corte Constitucional, 28 de Enero de 2013

1. Demanda de tutela[1].

   Los accionantes anteriormente relacionados interpusieron, mediante apoderado judicial, acción de tutela en contra del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social –DAPS- (antes Acción Social), el departamento del Cesár y el municipio de Valledupar:

   1.1. Elementos de la demanda:

   1.1.1. Derechos fundamentales invocados: vivienda digna, salud y vida digna.

   1.1.2. Conducta que causa la vulneración: la omisión de las entidades accionadas de otorgarles a los accionantes una solución de vivienda, a la que consideran tener derecho puesto que afirman formar parte de la población de desplazados por la violencia y encontrarse asentados en un predio que no es de su propiedad.

   1.1.3. Pretensión: ordenar a las entidades accionadas la construcción y consecuente entrega de viviendas dentro de un término prudencial.

   1.2. Fundamento de la pretensión:

   1.2.1. Declararon los accionantes en la demanda de tutela que son desplazados por la violencia y que actualmente se encuentran habitando “los predios del señor A.P., conformando los barrios Altos de P., B.H.I. y G.”[2], en “cambuches construidos con techos de paroy, paredes de madera, laminas de cinc, cartón, barro y otros materiales [...] sin servicios públicos adecuados, ni alcantarillado para satisfacer [sus] necesidades fisiológicas”[3].

   1.2.2. Manifestaron, que hasta la fecha no se les ha entregado “una solución real y efectiva que ponga fin a la necesidad imperiosa de una vivienda digna”[4]. Por esta razón, consideran que las entidades accionadas han vulnerado sus derechos fundamentales y solicitan la protección de los mismos ordenándole a las accionadas que “en un término prudencial se construyan y se entreguen viviendas dignas a todos los demandantes”[5].

2. Respuesta de las entidades accionadas.

   2.1. Alcaldía Municipal de Valledupar[6]:

   2.1.1. Afirmó que no ha vulnerado el derecho fundamental a la vivienda digna de los accionantes, y que ha venido “buscando caminos de entendimiento con el propósito de posibilitar el acceso a los desplazados a la oferta institucional en materia de planes y programas de vivienda como es el caso de los Proyectos de Vivienda de Interés Social Prioritario Urbano Urbanización E.Z., Constante de 550 soluciones Vip Población Desplazada-Solicitud de Recursos de Inversión Oferte y Demanda’ radicados ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el 13 de abril de 2012 y respecto de los cuales se encuentra a la espera de la viabilidad que a bien tenga el Ministerio”.

   2.2. Departamento del Cesar[7]:

   2.2.1. Se opuso a las pretensiones de la demanda de tutela al considerar que el departamento del Cesar “no se encuentra legitimado para resolver la problemática de los demandantes, toda vez que carece de competencia legal para la construcción de viviendas de interés social para la población desplazada”, siendo el competente para ello FONVIVIENDA. Por lo tanto, solicitó negar el amparo de tutela.

   2.3. Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Victimas[8]:

   Tras aclarar su competencia para conocer de la presente acción de tutela, presentó una relación de los accionantes incluidos y no incluidos en Registro Unico de Victimas –RUV-, así como un recuento de las ayudas entregadas a aquellos registrados. Posteriormente, manifestó no tener dentro de sus funciones la administración de recursos para subsidios de vivienda ni para la construcción de las mismas. Y, solicitó la negación del amparo constitucional deprecado, al considerar que ha cumplido cabalmente con sus obligaciones legales y constitucionales sin haber vulnerado ningún derecho fundamental de los accionantes.

3. Fallo objeto de Revisión.

   3.1. Sentencia del dieciséis (16) de julio de dos mil doce (2012) del Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar [9]. Sin impugnación.

   Negó el amparo de tutela a los derechos fundamentales de los accionantes al considerar que no se cumple con el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, puesto que las pretensiones de los actores deben ser discutidas ante el juez contencioso administrativo siendo este el juez natural para conocer de este tipo de litigios. Igualmente, manifestó no haberse acreditado la ocurrencia de un perjuicio irremediable que hiciera procedente la acción constitucional.

1. Competencia.

   La Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, con base en la Constitución Política -artículos 86 y 241.9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36-[10].

2. Procedencia de la demanda de tutela.

   2.1. Alegación de afectación de un derecho fundamental: se alega la vulneración a los derechos fundamentales a la vivienda digna, a la salud y a la vida digna.

   2.2. Legitimación por activa: los accionantes interpusieron la demanda de tutela mediante apoderado judicial[11].

   2.3. Legitimación por pasiva: la acción de tutela es procedente contra cualquier autoridad pública y contra los particulares en los casos establecidos en la ley o respecto de quienes el accionante se halle en estado de subordinación o indefensión (Constitución Política, art. 86; Decreto 2591 de 1991, art. 42). De esta manera el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (antes Acción Social), el Departamento del Cesár, y el Municipio de Valledupar se encuentran legitimados en la causa por pasiva en el presente asunto.

   2.4. Inmediatez: constituye un requisito para la procedibilidad de la acción, el que ésta sea interpuesta en forma oportuna, es decir que se realice dentro de un plazo razonable[12], toda vez que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales, frente a su vulneración o amenaza, debiéndose presentar de esta forma dentro de un ámbito temporal razonable desde la ocurrencia de la misma. La S. considera que la presunta vulneración alegada por los accionantes a sus derechos fundamentales es actual pues manifiestan encontrarse viviendo actualmente en el predio propiedad del señor P. en muy malas condiciones.

   2.5. Cuestión previa:

   En relación con el asunto que en esta ocasión se examina, debe señalar la S. que mediante Sentencia T-946 de 2011, la Corte Constitucional resolvió una acción de tutela que comporta una identidad fáctica con la que actualmente se revisa. Por ello, resulta pertinente determinar cuáles son los efectos de la mentada sentencia, antes de proceder a evaluar el cumplimiento del requisito de subsidiariedad de la demanda de tutela que hoy ocupa a esta S..

   En aquella, los accionantes formaban parte de un grupo de personas desplazadas por la violencia que se habían asentado de manera pacífica en el predio “La Sabana 1” propiedad del señor A.P., en los alrededores del Municipio de Valledupar, “ante la ausencia de soluciones a sus problemas de vivienda por parte de las autoridades locales”[13]. Y, pretendían mediante la referida acción de tutela, procurar la protección a su derecho fundamental a la vivienda digna tras la iniciación de un proceso de lanzamiento por ocupación de hecho, por parte del señor P..

   Consideró la Corporación, en el mencionado fallo, que resultaba inaceptable que transcurridos tres años desde la ocupación de hecho del predio “La Sabana 1” por parte de estas personas, ninguna autoridad haya solucionado su problema de vivienda, conociendo plenamente la existencia de la ocupación irregular del terreno –pues la querella policiva había sido presentada por el propietario ante la Alcaldía el 25 de noviembre de 2008[14]- y“ teniendo las entidades accionadas, esto es, Acción Social, la Alcaldía de Valledupar y la Gobernación del Cesar, las herramientas legales para garantizar efectivamente el derecho de los accionantes a una vivienda digna, tal como se desprende del Decreto 951 de 2001 y su Decreto modificatorio 4111 de 2009”[15].

   En aquella oportunidad el amparo constitucional fue promovido por un número limitado de ocupantes del predio del señor P., la Corte, con el fin de garantizar el derecho a la igualdad de trato de quienes pese a encontrarse en las mismas condiciones fácticas de los accionantes no acudieron a este mecanismo de defensa, decidió tutelar los derechos fundamentales de “todas aquellas personas en situación de desplazamiento que se encuentran asentadas en el predio denominado La Sabana 1”[16], y procedió a dictar una serie de ordenes que cubrían tanto a aquellas que habían participado en la acción de tutela, como aquellas que no[17].

   Al respecto, en el fallo, se afirmó lo siguiente:

   “De otro lado, considera esta S. que no les asiste razón a los jueces de tutela al negar la extensión de los efectos de la sentencia a todas las personas desplazadas asentadas en el predio ocupado, protegiendo únicamente a aquellas que obraron como accionantes. Tal como ya se mencionó en el apartado 7º de esta sentencia, los fallos de tutela pueden tener efectos inter comunis cuando terceras personas se encuentren en condiciones objetivas similares a aquellas que acudieron al trámite de tutela en calidad de accionantes y se pretenda garantizar el goce efectivo de los derechos de toda la comunidad, como acontece en esta oportunidad. Por tal razón, resulta imperioso que la protección de los derechos fundamentales se extienda a todas las personas desplazadas asentadas en el predio La Sabana 1, sin que sea un obstáculo el hecho de que algunas de ellas no hayan acudido como accionantes en la presente acción de tutela.

   Finalmente, debido a que en el presente caso se ha señalado que existen personas que no tienen la calidad de desplazadas que se encuentran ocupando el predio, esta S. [...] ordenará a Acción Social, en un plazo no superior a veinte (20) días contados a partir de la notificación de esta decisión, realizar un censo de las familias asentadas en el predio denominado La Sabana 1 de que trata este proceso, con el fin de identificar quiénes ostentan la condición de personas desplazadas por la violencia, de acuerdo a los parámetros establecidos por la jurisprudencia constitucional.

   Una vez se haya efectuado la identificación descrita en el numeral anterior, el amparo constitucional de los derechos fundamentales procederá en relación con aquellas personas y familias, respecto de quienes se haya reconocido o se acredite, con base en ese censo, su condición de personas desplazadas por la violencia.

   No obstante, el juez constitucional no puede ser indiferente a la situación de pobreza y marginalidad que afecta a las personas que ocupan el mencionado predio y no tienen la calidad de desplazados por la violencia. Por este motivo, y teniendo en cuenta lo preceptuado por el artículo 51 de la Constitución Política, que encarga al Estado fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho a la vivienda digna, y considerando la protección constitucional reforzada que ampara a los sujetos de especial protección constitucional, como las personas con discapacidad, las madres o padres cabeza de familia, los adultos mayores, los niños, los indígenas y los afros, se ordenará a la Alcaldía Municipal de Valledupar que en un plazo no mayor a treinta (30) días contados a partir de la notificación de este fallo, informe por escrito, de manera clara y detallada, a cada una de las personas que ocupan el predio La Sabana 1 y que no ostentan la condición de desplazados por la violencia, cuáles son las políticas públicas -municipales, departamentales y/o nacionales-, destinadas a garantizar el acceso a una unidad de vivienda de interés social y los procedimientos y requisitos que deben cumplir para ser incluidos en éstos programas, teniendo en cuenta que dentro de este grupo de personas pueden encontrarse sujetos de especial protección constitucional para quienes se deben adoptar medidas de diferenciación positiva, que atiendan a sus condiciones de especial debilidad, vulnerabilidad e indefensión y propendan, a través de un trato preferente, por materializar el goce efectivo de sus derechos fundamentales.”

   De lo anterior, es posible concluir que los efectos de la Sentencia T-946 de 2011 de esta Corporación se extienden a todas las personas asentadas en el predio “La Sabana 1”, independientemente de su calidad o no de desplazados por la violencia, puesto que la Corte se pronunció respecto de las circunstancias fácticas de los ocupantes del predio –desplazados y no desplazados por igual- y determinó el tipo de protección que le correspondía a cada grupo.

   2.5.1. Subsidiariedad:

   La Constitución Política de Colombia, en su artículo 86, prescribe sobre la acción de tutela: “Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.

   Así las cosas, esta acción es de carácter excepcional y subsidiario. Esto es, únicamente procede cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial o, en el evento en el cual, a pesar de existir el medio de defensa, este no resulte idóneo para la protección del derecho y se hace necesaria la adopción de una medida transitoria que evite la ocurrencia de un daño irremediable. En este sentido, la Corte Constitucional ha precisado en abundante jurisprudencia que “cuando el juez de tutela deba decidir en relación con la vulneración o amenaza de un derecho fundamental habrá de verificar si existe o no otro medio de defensa judicial ante el cual pueda ventilarse el conflicto”[18].

   Este precepto constitucional ha sido desarrollado en el numeral 1º del articulo 6º del Decreto 2591 de 1991 en el cual se reitera la improcedencia de la tutela en aquellos casos en que existan otros medios de defensa judiciales de los cuales pueda hacer uso el accionante. En este sentido, la Corte Constitucional ha reiterado en múltiples oportunidades que en virtud del principio de subsidiariedad de la tutela, los conflictos jurídicos relacionados con los derechos fundamentales deben ser, en principio, resueltos por las vías ordinarias, tanto jurisdiccionales y administrativas, y sólo es posible la procedencia de la acción de tutela cuando las mencionadas vías no existan o no resulten adecuadas para proteger los derechos del recurrente.

   2.5.1.1. Análisis de la procedencia de la acción de tutela en el presente caso.

   Habiéndose logrado establecer que los efectos de la Sentencia T-946 de 2011 de este Tribunal le son aplicables a todas aquellas personas que se hubieran encontrado ocupando irregularmente el predio “La Sabana 1” del señor A.P., independientemente de contar o no con la calidad de desplazado por la violencia, resulta preciso determinar si dichos efectos le son extensibles a los accionantes en el asunto bajo examen. Para ello, resulta indispensable lograr determinar que el predio al que se hace referencia en la Sentencia T-946 de 2011 es el mismo que afirman estar ocupando los peticionarios en la presente acción constitucional.

   Con el fin de establecer lo anterior, la S. procedió entonces a solicitarle a la Alcaldía Municipal de Valledupar, informar si “el predio al que hacen alusión los accionantes en la presente acción de tutela (G., B.H.I. y Altos de P.) es el mismo al que se hace referencia en la Sentencia T-946 de 2011 de esta Corporación, denominado “La Sabana 1” de propiedad del señor A.P.C.”[19].

   El Alcalde Municipal de Valledupar, respondió la solicitud de la S. así:

   “Me dirijo de manera respetuosa a su despacho con el propósito de informarle que las invasiones denominadas G., B.H.I. y Altos de P. es el mismo predio denominado La Sabana 1 de propiedad de A.P.C. que ya fue materia de discusión jurídica por la Honorable Corte Constitucional dentro de la Sentencia T-946 de 2011 y como documentación pertinente para mayor claridad en el asunto, se anexa lo siguiente:

   -Copia de la querella policiva del señor A.P.C. de fecha de 24 de noviembre de 2012[20] (sic)

   -Resolución No 000111 de 26 de enero de 2009, donde se resuelve admitir la querella policiva por ocupación de hecho.

   -Sentencia del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Valledupar donde se suspende la diligencia de desalojo sobre el predio La Sabana 1 (G., B.H.I. y Altos de P.) de propiedad de A.P.C..”

   La afirmación del señor Alcalde se encuentra debidamente sustentada en los anexos a su respuesta, especialmente en la sentencia del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Valledupar del catorce (14) de abril de dos mil once (2011) –la sentencia de primera instancia dentro del trámite que concluyó con la tantas veces mencionada Sentencia T-946 de 2011 de esta Corte[21]-. En ésta, en la sinopsis de lo actuado, aparece consignado en el hecho 1.1 que los accionantes sostuvieron en su demanda de tutela que “[...] forman parte de un grupo de aproximadamente OCHOCIENTAS (800) familias en su mayoría conformado por personas desplazadas por la violencia, que se vieron obligadas a ocupar de manera pacifica los predios denominados GUASIMALES, ALTOS DE PIMIENTA Y BELLO HORIZONTE II de propiedad del señor A.P..

   Visto entonces lo anterior, queda despejada cualquier duda respecto de la concordancia entre el predio La Sabana 1 al que se hace alusión en la Sentencia T-946 de 2011 y los ‘predios’ a los que hacen referencia los accionantes en el presente asunto: G., Altos de P. y B.H.I. son los nombres de las invasiones con los cuales se conoce popularmente al predio “La Sabana 1”, propiedad del señor A.P..

   Comprobada entonces la equivalencia entre los predios, al afirmar los accionantes en el presente trámite encontrarse ocupando “La Sabana 1” en exactamente las mismas circunstancias fácticas en las cuales decían estar los demandantes en Sentencia T-946 de 2011, están manifestando encontrarse cobijados por los efectos de la referida sentencia.

   Teniendo en cuenta que para el momento de interposición de la acción de tutela –el 5 de julio de 2012[22]- ya existía un pronunciamiento de la Corte con efectos inter comunis respecto de la existencia o inexistencia de una vulneración al derecho fundamental a la vivienda digna, por parte del DAPS, el Departamento del Cesár y el Municipio de Valledupar de todas las personas asentadas en “La Sabana 1”, del cual los accionantes tenían pleno conocimiento[23]; no había lugar a la interposición de otra acción de tutela fundada en los mismos supuestos fácticos que ya habían sido tratados en Sede de Revisión ante esta Corte.

   En consecuencia, esta S. concluye que la presente acción de tutela debió ser declarada improcedente pues la existencia de un fallo de esta Corporación con efectos inter comunis respecto de unos determinados hechos y dirigido a un grupo de personas en especial, le impiden al juez constitucional realizar un nuevo pronunciamiento sobre esos hechos relacionados con ese grupo de personas. Una lectura en contrario despojaría de sentido y propósito la modulación que hace la Corte Constitucional de los efectos de sus sentencias y atentaría contra el principio de la seguridad jurídica.

   La única excepción a esta regla radica en que quien presente la acción de tutela alegue y logre demostrar no encontrarse en las mismas condiciones fácticas que dieron lugar al pronunciamiento de la Corte con efectos inter comunis, evidenciando la aparición de un nuevo hecho constitucionalmente relevante que diferencie un caso respecto del otro y que de haberse conocido en el trámite ante la Corte hubiera afectado sustancialmente la decisión. Ello no ocurrió en el caso bajo examen.

   En suma, en el presente caso no se cumple con el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela puesto que existen otros mecanismos judiciales de defensa a los cuales pueden acudir para asegurar la protección de sus derechos –de llegar a considerar que ello no se ha materializado-, tal como la iniciación de un incidente de desacato[24] o la solicitud de cumplimiento del fallo[25] ante el juez de primera instancia de la acción de tutela que culminó con la Sentencia T-946 de 2011.

   En consecuencia, la S. declarara improcedente la presente acción de tutela y revocará la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar del dieciséis (16) de julio de dos mil doce (2012).

3. Razón de la decisión.

   3.1. Conclusión del caso.

   Esta S. no encuentra acreditado el cumplimiento del requisito de subsidiariedad de la acción de tutela en el presente caso, toda vez que existen otros mecanismos judiciales de defensa a los cuales pueden acudir para asegurar la protección de sus derechos –de llegar a considerar que ello no se ha materializado-, tal como la iniciación de un incidente de desacato[26] o la solicitud de cumplimiento del fallo[27] ante el juez de primera instancia de la acción de tutela que culminó con la Sentencia T-946 de 2011.

   3.2. Regla de decisión.

   No se cumple con el requisito de subsidiariedad propio de la acción de tutela cuando una o varias personas manifiestan encontrarse en la misma situación fáctica en la que se encontraban los accionantes de otra acción de tutela respecto de la cual la Corte Constitucional ya se pronunció y moduló los efectos de su sentencia otorgándole efectos inter comunis.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución Política,