Sentencia de Tutela nº 266/00 de Corte Constitucional, 7 de Marzo de 2000

Hechos.

1.1. A.M.D.R. labora como docente, en el Colegio R.R.M., del corregimiento de Remolino, perteneciente al Municipio de Taminango (Nariño), desde el 10 de marzo de 1993.

1.2. A la fecha de presentación de la demanda de tutela, la administración municipal le adeudaba el salario de cinco meses de trabajo y la prima de navidad correspondiente.

1.3. Hasta el mes de junio de 1998, el municipio le pagó el salario que le corresponde de acuerdo con la categoría séptima del escalafón docente en que está ubicada, pero en razón de un Acuerdo expedido por el Concejo Municipal, a iniciativa del Alcalde, se redujo el salario de los maestros de ese municipio en un 16.5%.

1.4. La administración municipal le ha hecho retenciones de dinero por concepto de seguridad social en salud, pero ha omitido entregar los correspondientes aportes al Instituto de los Seguros Sociales.

1.5. La Alcaldía de Taminango ha sido negligente en gestionar la consecución de los recursos económicos necesarios para poder atender el pago oportuno de los derechos laborales de los docentes.

1.6. La demandante no cuenta con recursos económicos, diferentes a los del salario que devenga como docente, para atender su propia subsistencia y la de su familia. Por tal razón su situación económica es precaria y se ha visto obligada a contraer innumerables obligaciones crediticias y a refugiarse en casa de sus padres para poder atender sus necesidades vitales mas urgentes.

2. Pretensión.

   La demandante, en esencia, solicita que se ordene a la Administración del Municipio de Taminango: a) pagar la totalidad de los salarios adeudados sin aplicar la reducción del 16.5% ordenada por acuerdo del Concejo Municipal, asi como la prima de navidad de 1998, con sus respectivos intereses; b) inaplicar el acuerdo municipal que ordena la reducción del salario; c) reintegrar a la demandante los dineros retenidos, al efectuar los pagos de salario, durante los meses de abril a agosto de 1998, con los correspondientes intereses; d) cancelar las cuotas adeudadas al ISS por concepto de aportes a la seguridad social.

3. Sentencia objeto de revisión.

   El Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto, mediante sentencia del 3 de marzo de 1999 resolvió conceder la tutela impetrada por A.M.D.R.. En tal virtud, en la parte resolutiva de dicho proveído, en esencia, se dispuso: ordenar al Alcalde Municipal de Taminango pagar los salarios y la prima de navidad adeudados a la demandante, sin tener en cuenta la reducción de salarios ordenada por acuerdo del Concejo Municipal, asi como el pago de las sumas descontadas durante los meses de abril a agosto de 1998, prevenir al Municipio de Taminango acerca del cumplimiento de las obligaciones salariales, y que por la Procuraduría Departamental se investigue la conducta de las autoridades municipales en relación con las irregularidades de que dan cuenta los hechos de la demanda.

   Para adoptar las anteriores determinaciones, consideró el juzgado que la conducta asumida por la administración municipal, consistente en omitir el pago de los salarios y en no hacer los aportes correspondientes para la seguridad social atenta contra los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, a la seguridad social y al mínimo vital. Igualmente estimó que se le vulneró el derecho al debido proceso, en razón de los descuentos al salario hechos por la administración municipal, con el fin de compensar los mayores valores pagados por este concepto, al no tenerse en cuenta para su pago, durante los meses de abril a agosto de 1998, la reducción general de los salarios ordenada por acuerdo del Concejo Municipal.

   El anterior fallo no fue impugnado.

4. Pruebas decretadas y recopiladas por la S..

   Con el objeto de una mayor ilustración respecto de las situaciones planteadas por la accionante y los argumentos de defensa esbozados por las autoridades demandadas, la S. decidió decretar y practicar algunas pruebas, como se precisa a continuación:

   La S. ordenó oficiar: al Ministro de Hacienda y Crédito Público, Alcalde y Personero Municipal de Taminango (Nariño), al C. General de la República y al Ministro de Educación Nacional con el fin de que éstas resolvieran un cuestionario, con el fin de determinar las causas del incumplimiento en el pago de los salarios de los docentes en el Municipio de Taminango e igualmente conocer las soluciones adoptadas para remediar esta situación.

   En cumplimiento de lo anterior, se recogió la siguiente información:

   1. La Directora General de Apoyo Fiscal del Ministro de Hacienda y Crédito Público, respondió a nombre de ese Ministerio el cuestionario planteado, cuya respuesta se puede sintetizar en que no se puede obtener un dato aproximado sobre cuantos municipios del país se encuentran en una situación de insolvencia que les permita cumplir con sus obligaciones laborales en relación con los docentes, ya que un alto número de entidades territoriales no cuentan con una contabilidad financiera y presupuestal que permita determinar montos sobre activos y pasivos, especialmente los de tipo laboral y prestacional.

      Que hasta el año de 1995 la situación de los municipios era sostenible, por cuanto los ingresos propios aún crecían en términos reales, en tanto que los gastos corrientes permanecían constantes en relación con 1993.

      Que a partir de 1996 la situación se tornó crítica y comenzó a deteriorarse progresivamente, por cuanto el ahorro corriente disminuyó debido al mayor incremento de los gastos corrientes, que de acuerdo con las ejecuciones presupuestales reportadas al D.N.P., para 775 municipios, se encontró que 479 (62%) presentaron déficit de ahorro, viéndose muchos de ellos obligados a recurrir al endeudamiento, para satisfacer gastos de inversión, pago de salarios y otros.

      Que de la información disponible se puede concluir que en el caso particular de los docentes el problema es menor, debido a que estos pagos se pueden hacer con los recursos de la participación de los ingresos corrientes de la nación que alcanzan un 30%, que los municipios deben destinar a inversión. Concluye sobre este punto, diciendo que la totalidad de los municipios que tienen problemas para el pago de sus docentes, también los tienen para el pago de otros funcionarios incluso de mayor grado.

      Que si se compara la transferencia de ingresos corrientes con destino a educación y el valor de las plantas de docentes se puede concluir que los recursos son suficientes en la gran mayoría de los casos incluso a pesar de la sobredimensión e irracionalidad en la asignación que éstas suelen presentar.

      Que la causa de la crisis financiera por la que atraviesan los municipios se debe, desde su punto de vista, al sobredimensionamiento y la ineficiencia del gasto ya que estudios realizados por el Ministerio a un gran número de entidades territoriales, encuentran que buena parte de sus ingresos se han traducido en el crecimiento de burocracia, inversiones no prioritarias, despilfarro y corrupción.

      Que el gobierno central considera prioritaria la adopción de medidas tendientes a la racionalización de los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, tanto en sus niveles centrales como en sus organismos políticos y de control, para lo cual pretende presentar un proyecto de Ley que persigue dichos fines.

   2. El señor Alcalde de Taminango (Nariño), manifiesta en su respuesta al cuestionario propuesto que el municipio en la actualidad tiene una planta de personal docente que asciende a 248 de los cuales 140 son municipales a los que se les paga con el 30% de la participación de ingresos corrientes de la Nación y los 108 restantes con lo correspondiente al situado fiscal.

      Los docentes municipales se encuentran distribuidos en los 46 establecimientos educativos del municipio, 108 docentes se encuentran ubicados en establecimientos educativos del sector rural y los 32 restantes tiene su zona de trabajo en el área urbana.

      La deuda salarial del municipio para con sus docentes asciende, para el año de 1999, a la suma de $ 1.232.290.934, que el municipio no está en capacidad de pagar.

      En lo que tiene que ver con la vigencia de 1999, en cuestiones salariales se encuentran pagos hasta junio, de acuerdo a la tabla salarial establecida por el Concejo Municipal, la que considera estar en contra de la dignidad del trabajador, debido a que llega a cubrir un 40% de lo establecido por el gobierno central y está por debajo del salario mínimo.

      En lo correspondiente a la seguridad social se está en mora de 11 meses.

      Las razones por las cuales el municipio no está al día en el pago de sus acreencias laborales son de índole presupuestal ya que para el año de 1999 se cuenta con $444.524.806, procedentes de los ingresos corrientes de la Nación, con los cuales es imposible cumplir con los salarios establecidos en el Decreto 051 de 1999, para el personal docente. Además, influye el hecho de la capacitación de los docentes lo que hace que asciendan de escalafón y también la convocatoria a concurso de nuevas plazas que hizo la administración anterior lo que aumentó la planta de personal docente.

      Dentro de los recursos propios del municipio es muy difícil presupuestar para educación, ya que los recursos son demasiado bajos y sólo alcanzan para algunos gastos generales.

      Que no existe un criterio en la cancelación de salarios y que de conformidad con la Ley 60 de 1993, de los recursos provenientes de los ingresos corrientes de la nación se destinan a libre asignación el 18% y para forzosa inversión un 82%.

      Que desde el 1º de enero de 1998, día en que tomó posesión como Alcalde, se han interpuesto 56 tutelas la mayoría de las cuales hacen referencia a problemas salariales que se tutelan en favor de las accionantes, pero que por no existir los recursos necesarios no se ha podido dar cumplimiento a los fallos.

   3. La Personera Municipal de Taminango, en comunicación de agosto 4 de 1999, responde que dentro de los archivos de esa dependencia no existen datos o estadísticas sobre informes acerca del uso a destinación indebida de los recursos municipales o la posible corrupción administrativa, pero de todas maneras remite una relación de procesos que cursan en la Procuraduría Departamental de Nariño contra Alcaldes de Taminango desde 1997, donde figura implicada en varias investigaciones la señora M.M.V. y el actual A.M.F.D..

   4. El señor C. General de la República, en respuesta al requerimiento de la S. manifestó, que a juicio de la C.ía la situación financiera y fiscal de los municipios colombianos es de crisis en sus finanzas públicas, debido a factores exógenos y endógenos.

      Anota además que el principal problema radicó en el crecimiento del gasto, especialmente el de funcionamiento. El aspecto que mejor refleja la crisis fiscal de las entidades territoriales es el problema de la deuda pensional la cual es consecuencia directa del inadecuado manejo administrativo del pasado, cuando se pactaban generosos beneficios convencionales con los trabajadores oficiales, tales como el derecho a pensión con 20 años de servicio y a cualquier edad, sumados a la falta de provisión de recursos para sufragar dichos gastos.

      Que en lo que tiene que ver con el municipio de Taminango (Nariño), el incumplimiento de las obligaciones de tipo salarial con sus trabajadores, se debe a la difícil situación fiscal por la que atraviesa, pues a partir de 1998, empezó a generar déficit presupuestal.

      Así mismo informa, que el municipio depende en un alto porcentaje de las transferencias de la Nación y que los recursos por ingresos tributarios son mínimos. Pero la situación se torna grave y le será difícil superarla debido a la actual crisis fiscal por la que atraviesa.

      En criterio del señor C., el municipio de Taminango podría cumplir con el pago oportuno de las obligaciones atrasadas, si se adecua a un programa de saneamiento fiscal para acceder a créditos del presupuesto nacional.

   5. El señor Ministro de Educación Nacional en su respuesta al cuestionario de la S. manifestó que para el municipio de Taminango el financiamiento con recursos del situado fiscal corresponde a 88 plazas docentes asignadas a dicho municipio y que se cancelan con cargo a esa fuente de recursos, cuyo monto anual asciende a la suma $1.122 millones para 1999. El costo que representan dichas plazas se ha sufragado en un 100% y oportunamente, a través del departamento de Nariño.

      Enfatiza que los recursos PICN (Participación Ingresos Corrientes de la Nación) son recursos propios del municipio y que es de entera responsabilidad de la administración municipal el nombramiento de docentes, para lo cual debe dar cumplimiento a las normas de presupuesto, contando con la previa disposición presupuestal y la garantía de financiación para la vigencia corriente y las vigencias futuras.

      Que para afrontar la crisis que enfrenta el municipio en relación con sus docentes, se deben adelantar acciones que permitan su eficaz distribución y asignación, es decir, que se debe desarrollar un plan de racionalización de la planta de personal docente y administrativo. Además, la administración debe hacer una revisión de todos los nombramientos realizados, para verificar su legalidad y adelantar las acciones correspondientes para establecer responsabilidades.

      Agrega que ante las varias solicitudes presentadas por el municipio de Taminango y las gestiones realizadas por el señor Alcalde, el 30 de diciembre de 1998, se suscribió El Convenio No 073 entre el Ministerio de Educación y el Departamento de Nariño, con el fin de transferir recursos del FEC, al municipio para apoyar el financiamiento de los docentes municipales, por valor de $ 125´446.748,oo, de los cuales a la fecha se habían girado el 50%, estando pendiente el segundo desembolso que esta condicionado al informe sobre la ejecución que debe rendir el departamento y a la disponibilidad de PAC, que autorice la Dirección General del Tesoro del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

      Señala además el señor Ministro, que el convenio se suscribe con el departamento y, quien a su vez debe suscribir convenio con el municipio para la transferencia efectiva de los recursos, dada la naturaleza de los mismos y que dicho apoyo fue posible brindarlo en virtud de la existencia del FEC (Fondo Educativo de Compensación), el cual tuvo vigencia hasta 1998.

Planteamiento del problema.

Corresponde a esta S., decidir si es procedente la acción de tutela para proteger los derechos constitucionales que se invocan, mediante la expedición de órdenes al Municipio de Taminango para que efectúe el pago de los derechos laborales reclamados y de los aportes al ISS.

Solución al problema planteado.

2.1. Como lo viene sosteniendo esta Corte en varias sentencias de reiteración, en lo que hace a la liquidación y pago de las obligaciones laborales, la tutela se torna inviable, toda vez que este tipo de controversias han de resolverse ante la jurisdicción correspondiente (laboral o contencioso administrativa), previo el agotamiento de la vía gubernativa.

No obstante, dicha jurisprudencia ha admitido que es posible ordenar el pago de derechos laborales en circunstancias excepcionales, en que se encuentra afectado el derecho al mínimo vital de la persona que impetra la tutela, que deben ser calificadas por el juez en cada situación concreta.

2.2. En lo que atañe al incumplimiento en el pago de salarios, es pertinente invocar la sentencia SU-995/99 M.P.C.G.D., en la cual la Corte reitera su jurisprudencia en relación con la procedencia excepcional de la acción de tutela para el pago de acreencias laborales. En efecto, en dicha sentencia se expresó lo siguiente:

" a. El derecho de todos los trabajadores al pago oportuno de su remuneración salarial, es una garantía que no se agota en la simple enunciación de un deber surgido de la relación laboral, sino que se trata de un verdadero derecho fundamental."

"b. La figura de la retribución salarial está directamente relacionada con la satisfacción del derecho fundamental de las personas a la subsistencia, reconocido por la Corte Constitucional como emanación de las garantías a la vida (Art. 11 C.P:), a la salud (Art. 49 C.P.), al trabajo (Art. 25 C.P.), y a la seguridad social (Art. 48 C.P.); pero no se agota en la satisfacción de las necesidades de mera subsistencia biológica del individuo, pues debe permitir el ejercicio de la realización de los valores y propósitos de la vida individual, y su falta compromete el logro de las aspiraciones legítimas del grupo familiar que depende económicamente del trabajador."

"c. No corresponde a una efectiva protección de los derechos a la igualdad y al trabajo, la idea de limitar la protección judicial del salario por vía de tutela, a la cuantía que define el legislador como salario mínimo, pues este es, según la ley, la contraprestación menor aceptable en las labores que no requieren calificación alguna. Si el juez de amparo escoge el criterio cuantitativo más deficiente para limitar la procedencia de la tutela, no sólo desconoce las necesidades de un vasto sector de la población para que el salario, si bien superior al mínimo, también es la única fuente para satisfacer las necesidades personales y familiares."

"d. Para los efectos de establecer cuando cabe y cuándo no la instauración de una acción de tutela, el juez está obligado a examinar los hechos que ante el se exponen, así como las pretensiones del actor, para verificar si, por sus características, el caso materia de estudio puede ser resuelto en relación con los derechos fundamentales posiblemente afectados o amenazados, por los procedimientos judiciales ordinarios, o si, a la inversa, la falta de respuesta eficiente de los medios respectivos, hace de la tutela la única posibilidad de alcanzar en el caso concreto los objetivos constitucionales."

"e. La informalidad de la acción de tutela, y el hecho de que la persona no tenga que probar que es titular de los derechos fundamentales reconocidos por la Carta Política a todos, o a los que se encuentran en determinados supuestos normativos, no exoneran al actor de probar los hechos en los que basa sus pretensiones; sin embargo, en esta clase de procesos preferentes y sumarios, el régimen probatorio está orientado por las facultades excepcionales que confiere el Decreto 2591 de 1991 al juez de amparo, especialmente en los artículos 18, 20, 21 y 22. Además, en la aplicación de las reglas de la sana crítica, debe partir el fallador del principio de la buena fe, constitucionalizado en el artículo 83 de la Carta de 1991."

"f. Con el propósito de lograr la eficaz y completa protección de los derechos fundamentales comprometidos por la falta de pago, es menester que la orden de reconocimiento que imparte el juez de tutela se extienda a la totalidad de las sumas adeudadas al momento de presentar la demanda, tratándose, como en los casos que se analizan, de personas cuyo mínimo vital depende de su salario, y que garantice la oportuna cancelación de las contraprestaciones futuras que correspondan al mínimo vital."

"g. El retardo en que incurre el empleador -privado o público-, que se verifica por el lapso transcurrido entre la fecha en que se causan los salarios y aquella en que el pago se hace efectivo -máxime si dicho pago se produce en virtud de una orden judicial-, causa un grave peligro económico a los actores. Quienes están obligados a pagar salarios, prestaciones o pensiones, deben cubrir oportunamente todas las sumas adeudadas y actualizarlas".

"h. Es necesario precisar que la falta de presupuesto de la administración, o la insolvencia del empleador particular, como motivo para no pagar oportunamente los salarios, no constituye razón suficiente para justificar el desconocimiento de derechos fundamentales como la vida en condiciones dignas y el bienestar del trabajador y sus familiares."

Todo lo anterior justifica la tutela, siempre que concurran las condiciones de procedibilidad de la misma.

2.3. De las pruebas recaudadas por la S. se establece que el incumplimiento en el pago de los salarios a los empleados del Municipio de Taminango obedece a su difícil situación económica; pero igualmente de aquéllas se deduce que ésta se originó en el manejo ineficiente de sus recursos económicos y al exceso en la carga burocrática. Por lo tanto, la alegada carencia de recursos económicos para pagar dichos salarios no es argumento válido para justificar el referido incumplimiento, mas aún cuando la administración no ha adelantado las gestiones necesarias para remover las causas que han originado la actual crisis fiscal que afronta dicho municipio, y cuando esta de por medio el mínimo vital de los empleados y el de su familias.

2.4. Esta probado en el proceso que el reiterado incumplimiento en el pago de los salarios a la actora ha afectado su mínimo vital; igualmente esta establecido, que la administración municipal ha incumplido con el pago de los aportes a la seguridad social.

El incumplimiento del empleador en el pago de los aportes al sistema de seguridad social vulnera los derechos de los trabajadores a la salud, en conexión con el derecho a la vida, y a la seguridad social, como reiteradamente lo ha expresado la Corte Sentencias T-072/97 M.P.V.N.M. y T-202/97 M.P.F.M.D., entre otras.

Es indudable que en el caso que nos ocupa dichos derechos se verían afectados, en el evento en que A.M.D.R. o los integrantes de su familia afiliados al ISS no pudieren contar con los servicios médico asistenciales que requieran de esta institución.

En las circunstancias anotadas es viable la tutela para obtener el pago de los salarios adeudados y para que se realicen los aportes al ISS.

2.5. En lo que concierne a la pretensión de la demandante con respecto a la inaplicación del acuerdo del Concejo Municipal de Taminango que dispuso la reducción de los salarios a los docentes, encuentra la S. que ésta comporta una violación de los derechos fundamentales: al trabajo en condiciones dignas y justas, en lo que concierne con el reconocimiento al trabajador de una remuneración mínima y móvil que garantice adecuadamente su derecho al mínimo vital, y a la igualdad, porque parece deducirse de los antecedentes examinados que dicha reducción sólo afectó a los docentes y no a los demás funcionarios de la administración municipal.

Como la causa de la reducción de los salarios obedece a la expedición de un acto administrativo del Concejo Municipal de Taminango, que se presume válido mientras no sea anulado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la S. considera que en lo que concierne a la mencionada reducción salarial es viable la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable Sentencia C-531/93 M.P.E.C.M., como es la afectación del llamado mínimo vital de la actora. Por lo tanto, la S. dará aplicación al art. 8 del decreto 2591/91.

3. En conclusión, con arreglo a las consideraciones precedentes la S. estima procedente la tutela impetrada, como mecanismo definitivo, en cuanto: a la orden de disponer el pago de los salarios dejados de percibir por la demandante, con la reducción decretada por el Concejo a través del mencionado acuerdo y a la de efectuar los aportes correspondientes al ISS, y como mecanismo transitorio, en lo que concierne con el reintegro de las sumas de dinero que le fueron deducidas del salario a la actora, por haberse pagado éste en exceso sin tener en cuenta la reducción decretada por el concejo, y con la diferencia salarial que corresponde a lo que se le paga efectivamente ahora y a la que tendría derecho si no se hubiera dispuesto por dicho organismo la reducción del salario.

En razón de lo anterior, se dispondrá la confirmación de la sentencia del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto en cuanto concede la tutela impetrada en relación con el pago de los salarios adeudados, la prima de navidad y la forma de cumplir el fallo pero se modificará en el sentido de conceder la tutela del derecho a la seguridad social ordenando el pago de los aportes correspondientes al ISS, e igualmente con respecto a la concesión de la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, como quedó explicado antes.

Con base en las anteriores consideraciones, la S. Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,