Sentencia de Constitucionalidad nº 890/04 de Corte Constitucional, 14 de Septiembre de 2004

Los actores solicitan la declaratoria de inexequebilidad de la Ley 863 de 2003 por violación de los artículos 1, 2, 4, 29, 40, 114, 132, 133, 149 y 176 de la Carta. Al efecto, exponen los siguientes argumentos:

1. En las elecciones realizadas el 10 de marzo de 2002, los señores F.A.T. y J.M.V.C. fueron elegidos Representantes a la Cámara por la circunscripción territorial del Departamento del V. para el período constitucional 2002-2006. Realizado el escrutinio y conferidas las credenciales correspondientes, los elegidos tomaron posesión de sus cargos el 20 de julio de 2002.

2. El 11 de octubre de 2002 la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la nulidad del acto de elección de los señores F.A.T. y J.M.V.C.. En ese fallo, el Consejo de Estado ordenó la realización de elecciones complementarias para Representantes a la Cámara por ese Departamento en las inspecciones de Yapu y Yuruparí del municipio de Mitú y en los municipios de Taraira y Carurú. Además, declaró la nulidad del acta de escrutinio departamental del V., ordenó que tras las elecciones complementarias se procediera al escrutinio general para declarar electos nuevos representantes y canceló las credenciales de quienes habían sido elegidos. La Sentencia quedó ejecutoriada el 7 de julio de 2003.

3. El 20 de julio de 2003 los ciudadanos F.A.T. y M.V.C. hicieron dejación de sus curules en el Congreso de la República. No obstante, las autoridades llamadas a realizar las elecciones complementarias dispuestas por el Consejo de Estado incurrieron en mora y por tal motivo, entre esa fecha y diciembre de 2003 el Departamento del V. no tuvo representación alguna en el parlamento.

4. Al no existir representación de ese departamento al tiempo de la promulgación de la Ley 863 de 2003, se desconoció el principio de república unitaria pues una parte de ella no tuvo oportunidad de participar en la discusión y aprobación de la reforma tributaria; el principio de soberanía popular y el derecho de todos a participar en las decisiones que los afectan ya que la población del V., a través de sus representantes, no pudo intervenir en el trámite de esa ley; la prevalencia de la Constitución sobre cualquier otra norma pues el artículo 176 de la Carta señala que por cada departamento habrá por lo menos dos representantes; el derecho de igualdad ya que las autoridades no hicieron nada para garantizar a los habitantes del Departamento del V. el mismo trato electoral garantizado a cualquier otro colombiano; el debido proceso dado que las sesiones se efectuaron por fuera de las condiciones constitucionales fijadas en el artículo 146 y, por último, el derecho a elegir y ser elegido.

1. De la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

   Esta entidad le solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la ley demandada. Para ello realiza los siguientes planteamientos:

   1. Si bien es cierto que durante la discusión y aprobación de la ley demandada no se contó con la presencia de los Representantes a la Cámara por el Departamento del V., ello no implica que se haya incurrido en un vicio de inconstitucionalidad pues, por tratarse de una ley ordinaria, se requería de una mayoría simple y no de una mayoría absoluta, calificada o especial.

   2. No es dable paralizar la actividad del Estado ante la ausencia temporal o definitiva de algunos de los miembros de las Corporaciones públicas. Con tal forma de razonar, la irregularidad afectaría todas las normas aprobadas durante el período comprendido entre la declaratoria de nulidad y la realización de las elecciones complementarias.

   3. Los Representantes a la Cámara por el Departamento del V. fueron excluidos con base en una decisión legítima proferida por una autoridad como el Consejo de Estado, en un proceso en el que se respetaron las garantías constitucionales de aquellos. Por lo tanto, el cumplimiento de esa decisión judicial no vicia las leyes aprobadas en ausencia de los representantes de tal entidad territorial.

   4. La ley demandada no contraría precepto constitucional alguno ya que el estado garantizó el derecho al voto de los ciudadanos del Departamento del V. tanto en las primeras como en las segundas elecciones; el proceso de formación de una ley es independiente de los procesos de nulidad electoral; el derecho de participación en la conformación del poder público no se reconoce respeto de candidatos determinados; la celebración de las elecciones complementarias debía programarse teniendo en cuenta la concurrencia de unas condiciones mínimas de seguridad que protegieran la vida de los sufragantes y la transparencia del proceso y, finalmente, la acción de inconstitucionalidad no es un lugar adecuado para plantear la inconformidad con un fallo judicial.

2. Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público

   Este Ministerio le solicita a la Corte inhibirse de dictar un fallo de fondo por ineptitud sustancial de la demanda pues, en su criterio, el actor se limitó a referir las normas constitucionales que estimaba vulneradas por la ley demandada pero no dijo nada en relación con los motivos por los cuales tal ley contrariaba la Carta Política. Con tal proceder, el actor ha incumplido, de manera ostensible, con las exigencias impuestas por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.

   De manera subsidiaria, el Ministerio le solicita a la Corte declarar exequible la Ley 863 de 2003. Esta solicitud se apoya en los siguientes planteamientos:

   1. Las decisiones tomadas por el Congreso de la República son colectivas, nunca individuales. Por ello, la Carta Política determina las mayorías que se requieren para la toma de decisiones pero no establece que por el hecho de que los representantes a la Cámara por un Departamento no hayan participado en la discusión y aprobación de una ley, ésta quede viciada de inconstitucionalidad. Por el contrario, los mismos principios que gobiernan la actividad legislativa del Congreso privilegian las decisiones tomadas por las mayorías como representación cualitativa y cuantitativa del cuerpo colegiado.

   2. Si los representantes por el Departamento del V. no pudieron participar en la discusión y aprobación de la ley demandada, ello no fue debido a que, por razones ilegales o inconstitucionales, se les haya impedido hacerlo sino que fue un fallo judicial, proferido en derecho y legalmente ejecutoriado, el que anuló la elección de dichos representantes, ordenando se convocaran nuevas elecciones con el fin de no dejar sin representación parlamentaria a ese departamento.

El Procurador General de la Nación le solicita a la Corte declarar exequible la Ley 863 de 2003. Para respaldar su solicitud, el Procurador retoma el concepto rendido en los procesos D-5070 y D-5078, en los que se demandaron normas legales con la misma razón expuesta en la demanda que desató este expediente.

Para el Procurador General, la legislación, como consecuencia de la facultad constitucional de privilegiar el interés público, no puede paralizarse porque un organismo judicial excluye del Congreso de la República a dos Representantes a la Cámara. Ello es así porque la actividad del Congreso debe encaminarse al cumplimiento de las finalidades que la Constitución le impone y debe hacerlo orientando tal actividad al cumplimiento del interés general de los coasociados.

Además, expone el Ministerio Público, la decisión de excluir a dos Representantes a la Cámara fue proferida por el Consejo de Estado en ejercicio de una atribución constitucional propia, que hace parte de las tareas que le incumben como órgano administrador de justicia. Por lo tanto, carecería de sentido que la Carta le dé a esa Corporación competencia para tomar tal decisión y que ésta no pueda cumplirse so pretexto de afectarse el funcionamiento del Congreso y de limitarse el ejercicio del derecho de participación política.

Finalmente, expone el Procurador, el hecho de que, tras la sentencia del Consejo de Estado, no se haya convocado a elecciones de manera oportuna puede generar juicios de responsabilidad política o disciplinaria pero no es motivo válido para invocar la declaratoria de inconstitucionalidad de las leyes tramitadas, aprobadas y promulgadas en ausencia de los Representantes excluidos del Congreso.

FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN

1. Competencia de la Corte y verificación de la caducidad de la acción de inconstitucionalidad

   De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición acusada forma parte de una ley de la República, en este caso, de la Ley 863 de 2003.

   Por otra parte, teniendo en cuenta que el cargo formulado gira en torno a un vicio de procedimiento en la formación de la ley acusada, la Corte debe indicar que el presupuesto de caducidad de la acción de inconstitucionalidad se encuentra cumplido pues la Ley 863 de 2003 fue publicada en el diario oficial No.45.425 del 29 de diciembre de 2003 y la demanda se instauró el 4 de febrero de 2004; es decir, dentro del término de un año previsto en el numeral 3º del artículo 242 de la Carta.

2. Problemas jurídicos

   La pretensión de los actores es que se declare inexequible la Ley 863 de 2003 por cuanto durante su trámite y aprobación el Departamento del V. no contó con Representantes en la Cámara dado que la justicia contencioso administrativa anuló la elección de aquellos que habían sido elegidos y la organización electoral no realizó oportunamente las elecciones complementarias ordenadas por aquella. De esa situación, los actores infieren la vulneración de múltiples preceptos constitucionales.

   El Ministerio de Hacienda y Crédito Público le solicita a la Corte declararse inhibida por ineptitud sustancial de la demanda. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público -de manera subsidiaria- y el Procurador General de la Nación solicitan que la ley demandada sea declarada exequible pues, en su criterio, la ausencia de los Representantes a la Cámara por el Departamento del V. en el debate y aprobación de la ley demandada es constitucionalmente irrelevante como quiera se requería de una mayoría simple, no se puede paralizar la actividad del Congreso ante la ausencia temporal o definitiva de algunos de sus miembros y, en el caso planteado, tal ausencia se debió a una decisión judicial legítima proferida por el Consejo de Estado.

   De este modo, el debate constitucional suscitado en este proceso le plantea a la Corte dos problemas jurídicos: El primer problema jurídico que debe resolver la Corte es el siguiente: ¿La demanda presentada por los actores contra la Ley 863 de 2003 cumple las exigencias impuestas por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991? Si la demanda no satisface tales exigencias, deberá proferirse un fallo inhibitorio. Por el contrario, en caso de que la demanda instaurada cumpla tales presupuestos, la Corte debe emitir un fallo de fondo y en él deberá responder un interrogante adicional: ¿La no participación de los Representantes a la Cámara por una circunscripción territorial en la aprobación de la Ley 863 de 2003 -como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto de elección por parte de la jurisdicción contencioso administrativa y del tiempo que tomó la organización electoral para la realización de elecciones complementarias- vulnera la organización del Estado en forma de República unitaria y participativa; la garantía de la efectividad de los principios y derechos y la participación de todos en las decisiones que los afectan como fines esenciales del Estado; los principios de soberanía popular y prevalencia de la Constitución; los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso; el derecho a elegir y ser elegido; las condiciones en que el Congreso debe ejercer sus funciones y el mandato de que habrá dos representantes por cada circunscripción electoral?

   Procede la Corte a solucionar los problemas jurídicos suscitados.

   C.S. a los problemas jurídicos planteados

   1. De acuerdo con lo indicado, el primer problema del que debe ocuparse la Corte es el relacionado con el cumplimiento o incumplimiento de los requisitos formales impuestos por la ley a quien ejerce la acción pública de inconstitucionalidad.

      Los mencionados requisitos están consagrados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y, de acuerdo con ellos, en la demanda se deben señalar las normas acusadas como inconstitucionales y transcribirlas o allegar un ejemplar de su publicación oficial; las normas constitucionales que se consideren infringidas; las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado -cuando fuere el caso- y la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.

      En el caso presente, los actores:

      - Señalan la norma acusada como inconstitucional: Se trata de la Ley 863 de 2003 y adjuntan su texto en medio magnético.

      - Indican también las normas constitucionales que estiman violadas: Al efecto citan los artículos 1, 2, 4, 29, 40, 114, 132, 133, 149 y 176 de la Carta.

      - En cuanto a las razones por las cuales dichos textos se estiman violados, los demandantes manifestaron que esa ley fue discutida y aprobada sin tener en cuenta que no existía representación de la circunscripción electoral del Departamento del V. en la Cámara de Representantes; es decir, cuestionan la manera como fue aprobada esa ley en razón de la indebida conformación del Congreso y de ese irregular procedimiento infieren la trasgresión de múltiples disposiciones constitucionales.

      - En cuanto al trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado hay que indicar que en la demanda no se hace un pronunciamiento expreso. No obstante, debe tenerse en cuenta que el vicio formal que se le imputa a la ley cuestionada no remite a una irregularidad en alguna de las etapas del proceso legislativo sino, como se indicó, a la indebida conformación del Congreso en el momento de su discusión y aprobación, cargo que sí aparece debidamente sustentado.

      - Finalmente, se indican también las razones por las cuales se estima que la Corte es competente para conocer de la demanda instaurada. Al efecto, se resalta que lo demandado es una ley y que la competencia de esta Corporación la fijan ''el Decreto 2067 de 1991 y demás normas concordantes''.

      En las condiciones expuestas, la Corte advierte que los actores, en la demanda instaurada, sí cumplieron con los requisitos impuestos por la ley a quien ejerce la acción pública de constitucionalidad. Y esto es así por cuanto la verificación de tales presupuestos debe emprenderse de manera compatible con el carácter público e informal de la acción ejercida y no con un rigor extremo que la desvirtúe como instrumento ciudadano de control del derecho producido en la instancia legislativa del poder público. Si se procede de esa manera, se advierte que en este caso sí se han planteado las bases sobre las que ha de versar el debate constitucional y en torno a las cuales ha de girar la decisión a proferir.

      Por este motivo, la Corte no atenderá la solicitud formulada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y, en su lugar, se pronunciará de fondo sobre la demanda instaurada.

      Queda así solucionado el primero de los problemas jurídicos planteados en este proceso.

   2. El cargo formulado contra la Ley 863 de 2003 se basa en la falta de representación de la circunscripción territorial del Departamento del V. en la Cámara de Representantes al tiempo de la discusión y aprobación de esa ley. Ese es el hecho del que los actores infieren las múltiples vulneraciones de preceptos constitucionales planteadas en la demanda. Para determinar si esta inferencia de los actores es fundada o no, la Corte recuerda que los siguientes fueron los fundamentos del fallo proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado y en virtud del cual se generó esa ausencia de representación:

      - El 10 de marzo de 2002 se cumplieron en todo el territorio nacional las elecciones para elegir Senadores y Representantes para el período constitucional 2002-2006.

      - En el Departamento del V., conformado por los municipios de Mitú, Carurú y Taraira, también se cumplió ese proceso electoral. No obstante, el día de las elecciones, personal fuertemente armado e identificado como perteneciente a las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, irrumpió violentamente en la Registraduría Departamental del V. y en las Registradurías Municipales de Carurú y Taraira, sustrajo tarjetas electorales, anunció que no habría votaciones en esos municipios e intimidó a la población con disparos al aire.

      - Tras la contabilización y escrutinio de la votación, se determinó que F.A.T. y J.M.V. fueron elegidos Representantes a la Cámara por ese Departamento. Estos funcionarios recibieron sus credenciales respectivas y tomaron posesión del cargo el 20 de julio de 2002.

      - Campo E.V.G. demandó la nulidad de esa elección ante la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

      - Esta Corporación dictó sentencia el 11 de octubre de 2002. En ese fallo estableció que la elección de los 2 Representantes a la Cámara por el Departamento del V. no contó con la participación de los ciudadanos que se habían inscrito para votar en un corregimiento y dos inspecciones del municipio de Mitú y en los municipios de Carurú y Taraira y que ello ocurrió como consecuencia del accionar violento de un grupo armado y no por circunstancias atribuibles a los electores. De esos hechos, infirió que la no participación de los ciudadanos en una jornada electoral por amenazas de grupos al margen de la ley no evitadas por el Estado, implicaba la vulneración de los artículos 40, 258 y 260 de la Carta Política. Por todo ello, esa Corporación declaró la nulidad del acto de elección de F.A.T. y J.M.V. como Representantes a la Cámara por ese Departamento, ordenó la cancelación de sus credenciales y adelantar elecciones complementarias en los lugares en los que no pudieron realizarse como consecuencia del accionar de grupos armados irregulares.

      - En razón de tal pronunciamiento, los Representantes a la Cámara que habían resultado elegidos, hicieron dejación de sus cargos el 20 de julio de 2003. Desde entonces, y hasta la primera legislatura del año 2004, el Departamento del V. no contó con representación en la Cámara Baja del Congreso.

      Como puede advertirse, entonces, la fundamentación que el Consejo de Estado le dio a su fallo fue bastante clara. El despliegue de actos violentos por parte de grupos armados irregulares interfirió la libertad de los electores de un corregimiento y dos inspecciones del Municipio de Mitú y de los municipios de Cururú y Taraira y lo hizo al punto de impedirles el ejercicio del derecho a votar. En tales condiciones, los resultados del proceso electoral cumplido en el Departamento del V. no reflejan la voluntad de la mayoría de los electores y de allí la necesidad de realizar elecciones complementarias en tales localidades con la finalidad de que los resultados allí obtenidos se acumulen a los obtenidos el 10 de marzo de 2002 y, por esa vía, se determine quiénes fueron elegidos como Representantes a la Cámara por esa circunscripción territorial.

   3. De lo expuesto se infiere que la no representación del Departamento del V. en la Cámara de Representantes durante la segunda legislatura del año 2003 obedeció al cumplimiento de una sentencia proferida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Y, según el actor, el cumplimiento de ese fallo plantea la inexequibilidad de las leyes que fueron discutidas y aprobadas en ausencia de los representantes de ese departamento. Para la Corte, como pasa a verse, tal postura no resulta coherente con los criterios y con los principios que hoy orientan el proceso de interpretación constitucional.

   4. De acuerdo con el artículo 176 de la Carta, ''La Cámara de Representantes se elegirá en circunscripciones territoriales y circunscripciones especiales'' y ''Habrá dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada doscientos cincuenta mil habitantes o fracción mayor de ciento veinticinco mil que tengan en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil''.

      De ese precepto superior se infiere que el constituyente tuvo en cuenta tanto factores territoriales como democráticos para la conformación de la Cámara de Representantes pues por una parte fijó un criterio según el cual cada circunscripción territorial tendrá derecho a dos representantes, independientemente del número de sus habitantes. Pero, por otra parte, valoró positivamente la población de cada circunscripción para que, sobre la base de dos representantes, se elijan otros representantes adicionales en proporción directa al número de habitantes. Con estos criterios se aseguró que aquellas entidades territoriales que tuvieran bajos índices de población, como ocurría con las antes denominadas Intendencias y Comisarías, de todas maneras contaran con representación en la Cámara de Representantes, postura esta compatible con el carácter pluralista y respetuoso de las minorías de la democracia colombiana.

      Ahora bien, ¿Cuál es la interpretación constitucionalmente adecuada del mandato superior ''Habrá dos representantes por cada circunscripción territorial'' contenido en el artículo 176 de la Carta? Una alternativa hermenéutica es aquella por la que optan los actores: Se trata de un mandato absoluto, que no admite ningún tipo de limitación y que por lo mismo conduce a la invalidez de todas aquellas leyes que sean tramitadas y aprobadas sin el concurso de los dos representantes de cada circunscripción territorial.